試論BT項(xiàng)目業(yè)主法律風(fēng)險(xiǎn)
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了巨大的成就,但是,僅僅依靠政府的資金投入來維持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式越來越成為制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”,為了解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金問題,BT模式在我國應(yīng)運(yùn)而生,由于BT模式在我國尚處在探索階段,發(fā)展尚未成熟,BT項(xiàng)目各方在BT運(yùn)作過程中難免會(huì)出現(xiàn)這樣或那樣的矛盾,本文從法律角度對(duì)BT項(xiàng)目業(yè)主在項(xiàng)目建設(shè)過程中可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)作一些探討。
一、BT模式的涵義及其法律特征
(一)BT項(xiàng)目的涵義及其發(fā)展現(xiàn)狀
所謂BT(Build—Transfer)模式,即“建設(shè)—轉(zhuǎn)讓”模式,是政府部門利用非政府資金來承建某些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的一種融資方式。具體來說,政府通過特許協(xié)議,依據(jù)法定程序(一般是招投標(biāo)方式)選擇承建方,并與之簽訂合同,將擬建的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目授權(quán)給后者,由其負(fù)責(zé)在工程建設(shè)期內(nèi)組建BT項(xiàng)目公司進(jìn)行投資、融資、管理、施工總承包等工作,特許期滿工程完工并通過驗(yàn)收后,由政府按照合同規(guī)定的方式將投資人與該項(xiàng)目有關(guān)的權(quán)利收回,政府按約定總價(jià)(或總價(jià)加回報(bào))一次性或按比例分期償還承建方。
近年來BT逐漸作為政府投融資模式的一種被用來為政府性公共項(xiàng)目融資,但是目前BT模式在我國還處于探索階段,近年來成功的實(shí)施了的一些大型BT項(xiàng)目如:佛山市市政基礎(chǔ)設(shè)施BT建設(shè)項(xiàng)目工程、北京地鐵奧運(yùn)支線、南京地鐵二號(hào)線一期工程等,但是總的來說由于缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范,在實(shí)施過程中也出現(xiàn)了一些問題,例如:對(duì)項(xiàng)目投資商的資質(zhì)缺乏明確的規(guī)定,致使一些BT投資商不具有真正的投資能力而把銀行貸款作為主要資金來源,使銀行承擔(dān)較大的風(fēng)險(xiǎn);還如項(xiàng)目業(yè)主在擬定BT項(xiàng)目特許協(xié)議時(shí)由于沒有什么標(biāo)準(zhǔn)可依,對(duì)合同條款難免會(huì)理解有誤,遺漏等問題,這將導(dǎo)致合同的履行的風(fēng)險(xiǎn)等等,針對(duì)上述問題,BT項(xiàng)目的建設(shè)在我國還有待完善。
(二)BT項(xiàng)目的法律特征
1.BT項(xiàng)目法律性質(zhì)的特殊性
BT模式的雙方一方為政府或者政府機(jī)構(gòu),另一方是民營或者外商投資機(jī)構(gòu),特許協(xié)議并不是專屬于平等主體之間的合同,并不單純是政府為了履行行政職能或者完成行政管理目標(biāo)而與項(xiàng)目相對(duì)人簽訂的協(xié)議,又不同于政府對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)書,BT特許協(xié)議的內(nèi)涵和外延早已突破了單一學(xué)科的局限,涉及到民法、行政法、經(jīng)濟(jì)法等領(lǐng)域,形成了一種多門類、跨學(xué)科的邊緣性綜合學(xué)科。
2.BT項(xiàng)目移交和付款的絕對(duì)性
BT模式不同于BOT模式的一個(gè)重要區(qū)別就在于,缺少一個(gè)“O”,BT項(xiàng)目建設(shè)方對(duì)BT項(xiàng)目沒有經(jīng)營權(quán),在BT項(xiàng)目完工驗(yàn)收合格后,建設(shè)方有義務(wù)將項(xiàng)目工程移交給當(dāng)?shù)卣蛘畽C(jī)構(gòu),建設(shè)方收回承建項(xiàng)目的投資資金的方式不是靠經(jīng)營項(xiàng)目的所得而是依靠政府與建設(shè)方的協(xié)議方式付款,因此在此意義上,建設(shè)方能否順利收回投資款在很大程度上依賴政府的信用。
3.BT項(xiàng)目法律關(guān)系的復(fù)雜性
一項(xiàng)完整的BT項(xiàng)目包括項(xiàng)目業(yè)主,承包方,監(jiān)理方,設(shè)計(jì)方,銀行等多個(gè)法律關(guān)系主體,在項(xiàng)目的實(shí)施過程中各方的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定也會(huì)形成多個(gè)法律合同,如監(jiān)理合同,保險(xiǎn)合同,承包合同,貸款合同等等,由于BT項(xiàng)目涉及到招投標(biāo),融資,投資,建設(shè),轉(zhuǎn)讓等一系列的活動(dòng),各方主體的參與勢必形成紛繁復(fù)雜的法律關(guān)系。
4.BT項(xiàng)目投資客體具有特定性
一般而言,BT模式只適用于政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),而且該基礎(chǔ)設(shè)施是非經(jīng)營性的項(xiàng)目,所謂基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是指為社會(huì)生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施,是用于保證國家或地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)正常進(jìn)行的公共服務(wù)系統(tǒng),它是社會(huì)賴以生存發(fā)展的一般物質(zhì)條件,包括公路、鐵路、機(jī)場、通訊、水電煤氣等公共設(shè)施。對(duì)于這些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,政府擁有絕對(duì)的建設(shè)權(quán),而BT投資正是政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)權(quán)的讓渡。
二、BT項(xiàng)目業(yè)主的法律風(fēng)險(xiǎn)及其規(guī)避
(一)BT項(xiàng)目業(yè)主的法律風(fēng)險(xiǎn)的涵義
BT項(xiàng)目業(yè)主是指項(xiàng)目所在國政府或者政府機(jī)構(gòu),也稱項(xiàng)目發(fā)起人,負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目的項(xiàng)目建設(shè)特許權(quán)的招標(biāo)。在項(xiàng)目融資建設(shè)期間,業(yè)主在法律上不擁有項(xiàng)目,而是通過給予項(xiàng)目一定數(shù)額的從屬性貸款或貸款擔(dān)保作為項(xiàng)目建設(shè)、開發(fā)和融資的支持。在項(xiàng)目建設(shè)完成和移交后,將擁有項(xiàng)目的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。政府或者政府機(jī)構(gòu)在BT項(xiàng)目中具有雙重身份,一方面他與私人投資者或者企業(yè)簽訂投資協(xié)議,雙方是平等的伙伴,另一方面,政府又對(duì)該項(xiàng)目的建設(shè)具有監(jiān)督職能。
所謂法律風(fēng)險(xiǎn),是指在法律實(shí)施過程中,由于項(xiàng)目主體外部的法律環(huán)境發(fā)生變化,或由于包括項(xiàng)目主體自身在內(nèi)的各種主體未按照法律規(guī)定或合同約定行使權(quán)利、履行義務(wù),而對(duì)項(xiàng)目造成負(fù)面法律后果的可能性。所以BT項(xiàng)目業(yè)主的法律風(fēng)險(xiǎn)是指BT項(xiàng)目業(yè)主在BT項(xiàng)目實(shí)施過程中未按照法律或者合同的規(guī)定行使權(quán)利和履行義務(wù),或者與項(xiàng)目業(yè)主進(jìn)行行為的相對(duì)方未按照法律或者合同的規(guī)定行使權(quán)利和履行義務(wù),所可能產(chǎn)生的不利法律后果的可能性。
(二)BT項(xiàng)目業(yè)主的法律風(fēng)險(xiǎn)
一般而言,BT項(xiàng)目業(yè)主的法律風(fēng)險(xiǎn)貫穿在BT項(xiàng)目整個(gè)過程中,具體包括以下幾種:
1.建設(shè)方履約能力風(fēng)險(xiǎn)
在BT項(xiàng)目下,建設(shè)方應(yīng)就項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期等問題對(duì)項(xiàng)目業(yè)主全面負(fù)責(zé),在實(shí)際的招投標(biāo)過程中一些缺乏與工程等級(jí)相適應(yīng)的資質(zhì)的建設(shè)方為了取得投資建設(shè)的資格不惜偽造一些虛假的證書和資質(zhì),如果項(xiàng)目業(yè)主對(duì)此審查不嚴(yán),勢必造成項(xiàng)目工程授權(quán)給沒有能力完成項(xiàng)目建設(shè)的投資商,造成不必要的損失。一般來說,BT項(xiàng)目都是投資較大的重要項(xiàng)目,建設(shè)工作是否進(jìn)行順利對(duì)項(xiàng)目業(yè)主影響巨大,建設(shè)方履約能力則是建設(shè)工作順利的基礎(chǔ)和保障。
2.簽訂以及履行合同的風(fēng)險(xiǎn)
在建設(shè)方中標(biāo)后,項(xiàng)目業(yè)主開始與建設(shè)方簽訂合同,但是即使雙方充分協(xié)商,也難免會(huì)有缺乏嚴(yán)謹(jǐn)或疏漏之處,實(shí)施工程期間又常常發(fā)生不少未能預(yù)見的情況,有經(jīng)驗(yàn)的承包商不會(huì)不借機(jī)擴(kuò)大利潤,其合法權(quán)利之一就是索賠。因?yàn)楹贤瑮l款不嚴(yán)謹(jǐn)而導(dǎo)致承包商提出的索賠常常是無法拒絕的。另外,承包商獲取項(xiàng)目的目的是為了謀取自身利益,而這些效益又不能表露于明處,只能分散潛伏于承包工程的各個(gè)環(huán)節(jié)。因此有經(jīng)驗(yàn)的承包商通常善于做出姿態(tài),以低報(bào)價(jià)誘惑業(yè)主授予項(xiàng)目,一旦合同簽訂,便使盡心機(jī),制造索賠機(jī)會(huì),使工程的實(shí)際價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出原先的投標(biāo)報(bào)價(jià)。
3.政府宏觀政策形勢的風(fēng)險(xiǎn)
BT項(xiàng)目的運(yùn)行是政府根據(jù)本地或者本地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃經(jīng)過合理規(guī)劃設(shè)計(jì)出的項(xiàng)目,雖然國家的宏觀政策有一定的連續(xù)性,但有時(shí)會(huì)出臺(tái)一些階段性的政策。BT項(xiàng)目由于沒有專門的法律法規(guī)支持,必然在這些階段性政策面前顯得過分脆弱,例如數(shù)年前,各地紛紛建造賓館、商住樓等項(xiàng)目,后來政府政策作了調(diào)整,對(duì)此類項(xiàng)目嚴(yán)格控制。新政策的出臺(tái)可能對(duì)正在進(jìn)行的項(xiàng)目帶來不利影響,從而影響項(xiàng)目業(yè)主的整體規(guī)劃。
4.轉(zhuǎn)包、分包問題嚴(yán)重
雖然項(xiàng)目業(yè)主通過特許協(xié)議將BT項(xiàng)目授權(quán)中標(biāo)的建設(shè)方承建,但是考慮到BT項(xiàng)目工程量大,工程持續(xù)時(shí)間長,雖然在特許協(xié)議中規(guī)定了不得轉(zhuǎn)包、分包的條款,但在現(xiàn)實(shí)生活中建設(shè)方的再分包、轉(zhuǎn)包現(xiàn)象嚴(yán)重,由于對(duì)轉(zhuǎn)包方、分包方的資質(zhì)缺乏了解,致使工程的質(zhì)量無法得到保障,在發(fā)生糾紛后,又由于相互之間的復(fù)雜關(guān)系,相互推脫責(zé)任,致使追究賠償十分困難。
(三)BT項(xiàng)目業(yè)主的法律風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與規(guī)避
針對(duì)上述問題,為了加強(qiáng)對(duì)BT項(xiàng)目的管理,提高BT項(xiàng)目的效益,減少項(xiàng)目業(yè)主的風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)該采取以下手段進(jìn)行科學(xué)的管理:
1.建立健全相關(guān)的法律法規(guī)
目前,國內(nèi)還沒有專門有關(guān)BT方面的法律法規(guī),BT項(xiàng)目在實(shí)施過程中缺乏明確的法律依據(jù),給項(xiàng)目實(shí)施帶來了一些難度,通過特許協(xié)議的規(guī)定難免會(huì)有所遺漏和模糊。例如:BT項(xiàng)目資產(chǎn)到底是屬于業(yè)主還是建設(shè)方、建設(shè)方的資質(zhì)要求是什么、是否需要成立BT項(xiàng)目公司等等,這些都需要法律的明確規(guī)定,建議相關(guān)部門加快立法步伐,盡早出臺(tái)一部專門的法律法規(guī),使BT項(xiàng)目的實(shí)施更加規(guī)范,更加有章可循。
2.加強(qiáng)實(shí)施過程中的監(jiān)督
目前的BT項(xiàng)目多實(shí)行“交鑰匙工程”,即總價(jià)包干,對(duì)于在合同包干范圍以外的諸如拆遷、綠化、景觀以及其他無法包干的項(xiàng)目,其造價(jià)就需要通過現(xiàn)場簽證來確定,BT業(yè)主應(yīng)對(duì)此類項(xiàng)目作過程跟蹤控制,嚴(yán)格控制工程變更,避免總投資超支情況的發(fā)生,確保造價(jià)不突破相應(yīng)的概算審批值。
3.對(duì)監(jiān)理加強(qiáng)控制
監(jiān)理應(yīng)是獨(dú)立的第三方,是具有法人資格的機(jī)構(gòu),與施工單位以及材料供應(yīng)單位不得存有隸屬關(guān)系和其他利害關(guān)系,其職責(zé)是依據(jù)事實(shí),客觀、及時(shí)、有效地提出建議和解決方案。但是在現(xiàn)實(shí)的工程建設(shè)過程中,監(jiān)理商與建筑商、材料供應(yīng)商相互勾結(jié)損害業(yè)主的事件屢見不鮮,雖然法律對(duì)此情況有處罰規(guī)定,但是為減少不必要的麻煩,業(yè)主在委托監(jiān)理商時(shí)應(yīng)該對(duì)委托事項(xiàng)交代清楚,并對(duì)監(jiān)理商的監(jiān)理工作進(jìn)行監(jiān)督和控制,防止監(jiān)理商與建筑商、材料供應(yīng)商的相互勾結(jié)。
4.加強(qiáng)主體資格的審查和監(jiān)督
項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)對(duì)項(xiàng)目供應(yīng)商實(shí)行嚴(yán)格的主體資格審查,對(duì)與建設(shè)方有關(guān)聯(lián)關(guān)系或其他可能利害關(guān)系的,不能接受其為項(xiàng)目提供服務(wù)或產(chǎn)品。此外項(xiàng)目業(yè)主還需要做好BT項(xiàng)目招標(biāo)文件的編制工作,邀請(qǐng)一些法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等專家,公平的確立風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傇瓌t,對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行充分的論證,對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行詳細(xì)的分析,對(duì)建設(shè)方的資質(zhì)審查要嚴(yán)格把握。
5.對(duì)于合同要充分談判、協(xié)商一致
合同貫穿于BT項(xiàng)目的始終,不管是特許協(xié)議還是回購合同抑或其他合同,業(yè)主都應(yīng)該同相對(duì)方充分的談判和協(xié)商,對(duì)在實(shí)施合同過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效地預(yù)測,聘請(qǐng)相關(guān)的法律專家草擬合同,對(duì)合同的規(guī)定盡量全面,對(duì)于未能預(yù)測的風(fēng)險(xiǎn)可以確定預(yù)留條款,對(duì)于實(shí)施合同過程中出現(xiàn)的新的問題,要與相對(duì)方進(jìn)一步協(xié)商,保證合同條款的嚴(yán)謹(jǐn),避免相對(duì)方鉆空子。
三、小結(jié)
BT模式在我國尚處在探索和摸索階段,對(duì)BT各方在BT項(xiàng)目實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行深入探討有利于增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),提高應(yīng)變能力和抗風(fēng)險(xiǎn)的能力,對(duì)于保證BT項(xiàng)目的順利實(shí)施具有現(xiàn)實(shí)意義,本文只針對(duì)業(yè)主在BT項(xiàng)目實(shí)施過程中的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析并提出了一些建設(shè)性的意見,對(duì)待這些風(fēng)險(xiǎn),發(fā)現(xiàn)越早、識(shí)別越早、風(fēng)險(xiǎn)警報(bào)拉得越早、應(yīng)急計(jì)劃準(zhǔn)備越充分,風(fēng)險(xiǎn)對(duì)業(yè)主帶來的損失就越小。因此,分析和控制項(xiàng)目實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn),加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理,對(duì)業(yè)主取得項(xiàng)目成功至關(guān)重要。