四、自動(dòng)續(xù)期的無償性與住宅用途管制
住宅建設(shè)用地使用權(quán)具有一定的福利性質(zhì)只是對(duì)《物權(quán)法》第１４９條確立的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度進(jìn)行解釋的結(jié)果。這種解釋性意見無法問答如下問題：權(quán)利人在住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期時(shí)應(yīng)否支付土地使用費(fèi)。該問題近年來頗受人們關(guān)注，瑐瑥?有必要予以分析。
自動(dòng)續(xù)期時(shí)應(yīng)否繳納費(fèi)用問題關(guān)系千家萬戶的切身利益，應(yīng)當(dāng)慎重對(duì)待，畢竟自動(dòng)續(xù)期現(xiàn)在還主要是一個(gè)理論問題，尚有充分時(shí)間加以研究。對(duì)此，《物權(quán)法》不宜作出規(guī)定，國(guó)務(wù)院可視情況發(fā)展作出相關(guān)規(guī)定。瑐?瑦換言之，《物權(quán)法》在自動(dòng)續(xù)期時(shí)應(yīng)否繳費(fèi)上的緘默并不意味著住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期時(shí)不應(yīng)繳費(fèi)或只應(yīng)繳納少量費(fèi)用，而只是意味著對(duì)這個(gè)問題目前還無法在立法上作出決斷。
如前所言，立法者從申請(qǐng)續(xù)期之舊制中創(chuàng)造性地發(fā)展出住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度，并非不是為了強(qiáng)調(diào)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期不要求權(quán)利人須向土地出讓方提出續(xù)期申請(qǐng)，而是為了強(qiáng)調(diào)續(xù)期無須重簽土地使用權(quán)出讓合同、繳納出讓金；否則，自動(dòng)續(xù)期制度之創(chuàng)設(shè)就明顯是多此一舉。上述解釋性意見明顯將較為明確的法律規(guī)定導(dǎo)入懸疑不定中，嚴(yán)重?fù)p害了法律的可預(yù)見性、穩(wěn)定性。一般而言，如果法律對(duì)某一事項(xiàng)保持沉默，那么在大多數(shù)情況下意味著法律沒有就這一事項(xiàng)作出要求。
如果說自動(dòng)續(xù)期時(shí)不應(yīng)再支付出讓金應(yīng)是確定無疑的解釋性意見，那么在自動(dòng)續(xù)期時(shí)應(yīng)否支付少量土地使用費(fèi)則非常值得研究。
在筆者看來，對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期時(shí)應(yīng)否支付土地使用費(fèi)不能一概而論，而應(yīng)根據(jù)住宅所有權(quán)人利用住宅的實(shí)際目的確立不同的規(guī)則。具體而言，對(duì)于事實(shí)上為了滿足房屋所有權(quán)人居住需要的住宅，住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期時(shí)不應(yīng)收取任何費(fèi)用；對(duì)于作為出租、轉(zhuǎn)售、出資使用或閑置不用的住宅，住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期時(shí)必須收取一定的費(fèi)用。判斷住宅實(shí)際上是否為滿足房屋所有權(quán)人的居住需要根本無須進(jìn)行任何實(shí)際調(diào)查，采取如下做法即可：假定凡已獨(dú)立生活者皆需要一套獨(dú)立的住宅，或者一戶人家僅需一套住宅即可滿足生活需要，對(duì)購(gòu)買第二套、第三套甚至更多套住宅者而言，不管其除住宅（實(shí)際居住的房屋）之外的其他任何房屋用于何種目的，其住宅建設(shè)用地使用權(quán)雖然可以自動(dòng)續(xù)期，但在續(xù)期時(shí)必須向國(guó)家繳納建設(shè)用地使用權(quán)持有稅或物業(yè)稅。這是因?yàn)樽≌ㄔO(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)、無償續(xù)期制度是實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的必要措施。對(duì)住宅所有權(quán)人而言，它是國(guó)家保障公民居住權(quán)的一項(xiàng)重要制度，具有顯著的福利性。在此情況下，可將《物權(quán)法》第１４９條第１款的規(guī)定解釋為：對(duì)于純粹為了滿足自己或家人居住的住宅（自住住宅），住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿時(shí)可自動(dòng)、無償?shù)乩m(xù)期；對(duì)于不是為了自己或家人居住需要而是為了投資的住宅（非自住住宅），國(guó)家應(yīng)當(dāng)征收建設(shè)用地使用權(quán)持有稅或物業(yè)稅。
從正當(dāng)性依據(jù)看，自住住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的無償性，嚴(yán)格地講，并非僅僅是因?yàn)閲?guó)家給予所有國(guó)民的一種純粹滿足住房人權(quán)要求的福利；瑐?瑧也不是因?yàn)榉课葙?gòu)買價(jià)已足夠高，國(guó)家不宜在建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿時(shí)再向住宅所有權(quán)人收費(fèi)；更不是為了在住房方面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等（農(nóng)民可無償取得宅基地使用權(quán)）并最大限度地保障作為基本人權(quán)的居住權(quán)；瑐?瑨至為根本的一個(gè)理由是城市土地屬于國(guó)家所有。瑐瑩?
根據(jù)《憲法》第９條第１款、《物權(quán)法》第４５條第１款的規(guī)定，國(guó)家所有也就是全民所有。所謂國(guó)有土地所有權(quán)，并不是獨(dú)立于全體國(guó)民之外具有自身利益需求（私利）的國(guó)家對(duì)城市土地享有的私人所有權(quán)，而是為一國(guó)全體國(guó)民對(duì)城市土地所享有的公共所有權(quán)。在此情況下，城市土地的國(guó)家所有權(quán)其實(shí)只是國(guó)家代表全體國(guó)民對(duì)城市土地享有名義上的所有權(quán)，城市土地的真正所有權(quán)人應(yīng)屬于國(guó)民之全體。既然城市土地本質(zhì)上屬于全民所有，那么無論是在理論上還是根據(jù)《物權(quán)法》第１１８條的規(guī)定，任何單位、個(gè)人都可以占有、使用城市土地并享有收益。人人可享有一份土地權(quán)益，是土地國(guó)家所有權(quán)的邏輯結(jié)果。
因?yàn)槌鞘型恋氐纳鐣?huì)功能主要是為了建造住宅、發(fā)展工商業(yè)、建設(shè)公益或公共設(shè)施等，所以人人可享有一份土地指人人起碼應(yīng)享有建造住宅的土地權(quán)利。因此，比較理想的狀況應(yīng)是凡能夠居住在城市者，仍然可以像農(nóng)民那樣享有無償、無期限的宅基地使用權(quán)。當(dāng)然，在人多地少、人地關(guān)系極其緊張的城市，完全像農(nóng)村那樣均分宅基地根本行不通，但如果能夠通過使人人擁有一套住宅從而間接實(shí)現(xiàn)人人享有一份土地的權(quán)利也未嘗不可。
作為全民利益之代表的國(guó)家此時(shí)須為滿足人們的居住需要挺身而出。國(guó)家可以市場(chǎng)化方法委托國(guó)有或私有建筑公司建造不同面積或格局的公建房，以成本價(jià)或低價(jià)出售給工作或長(zhǎng)期生活在城市的國(guó)民，或以低廉價(jià)格將住宅出租給生活貧困的城市居民。除此之外，為滿足人們?cè)谧》可系纳莩扌枨?，?guó)家可將土地使用權(quán)有償出讓給房地產(chǎn)開發(fā)公司，后者可將建造的住宅像普通商品一樣出售出去。
因?yàn)楣ǚ渴菨M足人人享有一份土地權(quán)利的基本方式，所以此類住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿時(shí)自然應(yīng)無償續(xù)期。對(duì)商品房的購(gòu)買者而言，由于購(gòu)買商品房必須以放棄公建房為前提，因此住宅建設(shè)用地使用權(quán)無償續(xù)期可能是其所能享有使用國(guó)有土地權(quán)利之福利的唯一機(jī)會(huì)。換言之，如果完全是為了自住，那么商品住宅的享有者也應(yīng)享有住宅建設(shè)用地使用權(quán)無償續(xù)期的機(jī)會(huì)。總之，不管是公建房還是純粹的商品住宅，自住住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期時(shí)不應(yīng)要求住宅所有權(quán)人繳納土地使用費(fèi)。
由上可見，目前仍然實(shí)行的以商品住宅為主、公建房為輔的住宅供應(yīng)制度在改變舊的福利性房屋供應(yīng)體制上明顯矯枉過正。為確保人人享有使用國(guó)有土地的權(quán)利，自住住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期時(shí)自然不應(yīng)再收取任何費(fèi)用。
住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)、無償、無時(shí)限續(xù)期制度的確立不可避免地會(huì)產(chǎn)生如下后果：擁有住宅比保有非住宅性房屋具有顯著的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。這種情況會(huì)進(jìn)一步引發(fā)“民宅商用”或“以宅投資”等投機(jī)行為。
由于住宅建設(shè)用地與非住宅建設(shè)用地之區(qū)分是以城市土地的規(guī)劃用途而不是以房屋的實(shí)際用途為標(biāo)準(zhǔn)，因此凡是居住用地規(guī)劃區(qū)內(nèi)的房屋不管是為了滿足房屋所有權(quán)人的居住需要還是為了滿足房屋所有權(quán)人的投資需求，皆可因居住用地而享受建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)、無償、無時(shí)限續(xù)期的好處。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，城市建設(shè)用地雖然呈擴(kuò)張趨勢(shì)，但從社會(huì)現(xiàn)實(shí)看，城市越向外擴(kuò)張，在中心城區(qū)或毗鄰商業(yè)中心的城區(qū)保有大量住宅在作營(yíng)利之用后投資收益就越發(fā)豐厚。若任其發(fā)生，則住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)、無償、無時(shí)限續(xù)期制度可能會(huì)被濫用，從而最終與城市土地國(guó)有制背道而馳。因此，有必要對(duì)“以宅投資”行為加以適當(dāng)規(guī)制。規(guī)制的辦法不是單純地禁止人們購(gòu)買過多的住宅，而是根據(jù)地利歸公的思想，將“以宅投資”所得收益按一定比例上繳給國(guó)家。
除“以宅投資”外，愈演愈烈的“民宅商用”行為同樣需要進(jìn)行嚴(yán)格管制?，F(xiàn)行規(guī)制“民宅商用”行為的法律依據(jù)主要是《物權(quán)法》第７７條關(guān)于將住宅改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用房的規(guī)定。從其文義不難看出，不僅“《物權(quán)法》并不禁止將住宅改為經(jīng)營(yíng)性用房的行為”，瑑瑠?而且其他法律、法規(guī)也未見禁止。
將住宅變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用房的關(guān)鍵條件是“應(yīng)當(dāng)經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主同意”。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛解釋》）第１１條的規(guī)定，有利害關(guān)系的業(yè)主包括兩種：一種是指“本棟建筑物內(nèi)的其他業(yè)主”，另一種是指能“證明其房屋價(jià)值、生活質(zhì)量受到或者可能受到不利影響”的同一建筑區(qū)劃內(nèi)的本棟建筑物之外的業(yè)主。因?yàn)樯钯|(zhì)量不完全取決于物質(zhì)條件，而是與一個(gè)人的價(jià)值取向、思想觀念、心理和生理等要素緊密相關(guān)的，所以生活質(zhì)量是否受到或者可能受到不利影響，判斷起來相當(dāng)不易。判斷標(biāo)準(zhǔn)的不確定性，明顯為“民宅商用”行為提供了可乘之機(jī)。
需要指出的是，《物權(quán)法》沒有明確規(guī)定未經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主之同意將住宅改為經(jīng)營(yíng)性用房的法律后果，《建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛解釋》也沒有作出任何規(guī)定。由此完全可以得出這樣的結(jié)論，關(guān)于“民宅商用”行為，現(xiàn)行法實(shí)際上旨在為將住宅改為經(jīng)營(yíng)性用房提供合理通道，而并不重視擅自將住宅改為經(jīng)營(yíng)性用房的規(guī)制問題。在此情況下，也就不難理解許多純粹的居住區(qū)為何大量存在經(jīng)營(yíng)按摩、洗腳、美容、理發(fā)、雜貨、餐飲及其他營(yíng)利事業(yè)的現(xiàn)象。如果不改變現(xiàn)行立法，嚴(yán)格制止將住宅改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用房的行為，那么基于住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度的制度性優(yōu)勢(shì)，業(yè)主為節(jié)省經(jīng)營(yíng)成本而將住宅轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用房的“民宅商用”現(xiàn)象就會(huì)愈發(fā)嚴(yán)重。至于應(yīng)如何修正現(xiàn)行法加以應(yīng)對(duì)，需要作專門探討，茲不展開。
五、結(jié)語(yǔ)
自動(dòng)續(xù)期制度是《物權(quán)法》第１４９條破舊立新的產(chǎn)物。相較舊的申請(qǐng)續(xù)期制度，自動(dòng)續(xù)期制度的根本特性不是續(xù)期程序上的“自動(dòng)性”，而是續(xù)期時(shí)無須支付出讓金或僅支付少量土地使用費(fèi)。加之自動(dòng)續(xù)期無次數(shù)或最高時(shí)限的限制，自動(dòng)續(xù)期制度實(shí)質(zhì)上賦予了住宅建設(shè)用地所有權(quán)人一種長(zhǎng)久使用國(guó)有土地的福利。立法者創(chuàng)設(shè)住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度的目的，是為了保障“居者有其屋”的住房人權(quán)，使國(guó)民安居樂業(yè)。在判斷城鎮(zhèn)建設(shè)用地是否屬于住宅建設(shè)用地時(shí)不能純粹依據(jù)物理上的住宅概念，而需以適宜居住的住宅觀念為基礎(chǔ)，把住宅建設(shè)用地?cái)U(kuò)張解釋為城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃中旨在滿足人們生活居住需要的居住用地。
迥異于一般商品，住宅具有消費(fèi)品和投資品、必需品和奢侈品的多重屬性。特別是在房?jī)r(jià)持續(xù)攀高、物業(yè)稅闕如的情勢(shì)下，作為一種優(yōu)質(zhì)投資品，住宅深受投資者的青睞。自動(dòng)續(xù)期制度因?yàn)槟苁棺≌袡?quán)人享有一種恒久、無償?shù)慕ㄔO(shè)用地使用權(quán)，所以必將進(jìn)一步刺激投資性購(gòu)房或“民宅商用”行為。如此之下，自動(dòng)續(xù)期制度作為一種保障國(guó)民住房人權(quán)的福利措施很可能會(huì)被濫用，同代人甚至是不同代人之間會(huì)發(fā)生能否公平享有建設(shè)用地使用權(quán)的社會(huì)問題。因此，在承認(rèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期自動(dòng)、無償、無時(shí)限時(shí)，從保障住房人權(quán)與城市土地國(guó)有制出發(fā)，應(yīng)通過征收建設(shè)用地使用權(quán)持有稅或物業(yè)稅的方式配套建立住宅數(shù)量限定制度；同時(shí)，應(yīng)完善《物權(quán)法》第７７條關(guān)于將住宅轉(zhuǎn)用于經(jīng)營(yíng)性用房的規(guī)定，建立嚴(yán)格的住宅用途管制制度。
注釋:
[1]參見盛翔：《住宅７０年后續(xù)期問題不應(yīng)模糊擱置》，《檢察日?qǐng)?bào)》２００９年３月２３日；劉宇鑫：《住宅７０年續(xù)期擬刪除“無償”》，《北京日?qǐng)?bào)》２００９年３月２４日。
[2]即山東省青島市黃島開發(fā)區(qū)阿里山住宅小區(qū)２０年使用期限的住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期事件。阿里山住宅小區(qū)建于１９８９年，作為住宅土地使用權(quán)出讓的試點(diǎn)，僅僅規(guī)定了２０年的土地使用期限。參見徐先友：《青島住宅土地使用權(quán)續(xù)期的標(biāo)本意義》，《中華民居》２００９年第４期；勞力：《首個(gè)土地到期住宅該如何續(xù)期？》，《檢察日?qǐng)?bào)》２００９年３３０日；花椒、曉華、美英：《首例到期住宅用地面臨續(xù)期難題》，《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》２００９年４月９日。
[3]參見《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第２２條之規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第１４８條的規(guī)定，因依公共利益提前收回土地使用權(quán)的制度，同樣適用于住宅建設(shè)用地使用權(quán)。
[4][21]參見崔建遠(yuǎn)：《物權(quán)法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社２０１１年版，第３１２頁(yè)。
[5]參見史尚寬：《債法總論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社２０００年版，第７０２頁(yè)。
[6]所有權(quán)是一種永久支配標(biāo)的物的物權(quán)，當(dāng)事人不得依契約預(yù)定其存續(xù)期間。參見王澤鑒：《民法物權(quán)》第１冊(cè)，中國(guó)政法大學(xué)出版社２００１年版，第１５１頁(yè)；謝在全：《民法物權(quán)論》（上冊(cè)），中國(guó)政法大學(xué)出版社１９９９年版，第１２１－１２２頁(yè)。
[7]參見全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)民法室編：《物權(quán)法立法背景與觀點(diǎn)全集》，法律出版社２００７年版，第３８頁(yè)。
[8]這與續(xù)期制度旨在保有地上建筑物或續(xù)期制度為了解決有期限的建設(shè)用地使用權(quán)與無期限的房屋所有權(quán)之間的權(quán)利沖突問題的初衷是一致的。
[9]換言之，土地使用權(quán)期滿后，土地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定。所謂依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，具體是指依照《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第４０條的規(guī)定。
[10]參見鄭世剛：《我國(guó)住房市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析及政策建議》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）２００８年第５期。
[11]由于住宅建設(shè)用地和非住宅建設(shè)用地兩個(gè)概念的外延互相排斥并且它們的外延之和窮盡了屬概念的外延（矛盾關(guān)系），因此按邏輯學(xué)理論，只要界定了住宅建設(shè)用地的含義，非住宅建設(shè)用地的含義則不言自明。
[12]迥異于城鎮(zhèn)居民的房屋取得狀況，在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民只有先取得宅基地使用權(quán)才能實(shí)施建設(shè)行為，進(jìn)而取得房屋等地上建筑物的所有權(quán)。
[13][28]參見馬天柱：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿自動(dòng)續(xù)期的若干思考》，《天津商業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》２００８年第２期。
[14][26]參見全國(guó)人大會(huì)法制工作委員會(huì)民法室編：《中華人民共和國(guó)物權(quán)法———條文說明、立法理由及相關(guān)規(guī)定》，北京大學(xué)出版社２００７年版，第２７５頁(yè)。
[15][20]王利明：《物權(quán)法研究》（下卷），中國(guó)人民大學(xué)出版社２００７年版，第１６９頁(yè)，第１７０頁(yè)。
[16]參見肖澤晟：《我國(guó)住宅權(quán)行政法保護(hù)缺失分析》，《行政法學(xué)研究》２００６年第１期。
[17]［德］鮑爾、施蒂爾納：《物權(quán)法》（上冊(cè)），張雙根譯，法律出版社２００４年版，第１８頁(yè)。
[18]參見朱?；?、李燕：《論公民住房權(quán)的憲法保障》，《暨南學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）２００９年第２期。
[19]參見安建主編：《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法釋義》，法律出版社２００９年版，第８３頁(yè)。
[22]根據(jù)《城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》第３９條的規(guī)定，土地使用權(quán)因土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的使用年限屆滿、提前收回及土地滅失等原因而終止。
[23]參見孫憲忠：《中國(guó)物權(quán)法總論》，法律出版社２００９年版，第５頁(yè)。
[24]參見《中華人民共和國(guó)民法通則》第８條的規(guī)定。
[25]參見馬新江：《建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)有償續(xù)期》，《中國(guó)財(cái)政》２００９年第１２期；于永建、崔永林：《“自動(dòng)續(xù)期”不等于無償續(xù)期》，《中國(guó)土地》２００９年第５期；符振彥：《住宅用地７０年后續(xù)期有償？還是無償？》，《北京房地產(chǎn)》２００９年第５期。
[27]參見周洪政：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿要否交納土地出讓金》，《人民法院報(bào)》２０１０年７月７日。
[29]參見《中華人民共和國(guó)憲法》第１０條第１款、《中華人民共和國(guó)土地管理法》第８條第１款、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第４７條的規(guī)定。
[30]王利明：《物權(quán)法研究》（上卷），中國(guó)人民大學(xué)出版社２００７年版，第５７９－５８０頁(yè)。