從世界范圍來(lái)看，由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展引起了整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，民事訴訟中以個(gè)人訴訟為主的訴訟結(jié)構(gòu)在發(fā)生變化，公益訴訟和團(tuán)體訴訟案件的上升已是普遍的趨勢(shì)。為了適應(yīng)變化，很多國(guó)家都在探索檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中保護(hù)社會(huì)利益的新功能。在世界各國(guó)的檢察監(jiān)督制度中，巴西的檢察監(jiān)督制度獨(dú)樹一幟。從上世紀(jì)80年代以來(lái)，巴西通過(guò)修改憲法以及出臺(tái)一系列法律，改變了檢察機(jī)關(guān)單一的公訴機(jī)關(guān)地位，使其在民事訴訟領(lǐng)域、尤其是涉及社會(huì)利益的公益訴訟中扮演著極為重要的角色。改革后的巴西檢察機(jī)關(guān)甚至認(rèn)為自己在民事訴訟中的作用比其在傳統(tǒng)刑事公訴中的作用更加重要和有活力。同屬大陸法系又都處于發(fā)展中國(guó)家的巴西，其檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)應(yīng)該有一定的借鑒意義。
一、巴西檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的監(jiān)督方式
巴西檢察機(jī)關(guān)由于其維護(hù)公共利益的憲法地位，因此對(duì)于涉及公共利益的案件有檢察監(jiān)督的權(quán)力，在公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)起著至關(guān)重要的作用。檢察機(jī)關(guān)不僅通過(guò)其司法職能，而且在更多的情況下主要是以法庭以外的機(jī)制，譬如民事調(diào)查、行為整改承諾等方式維護(hù)公共利益。這些方式互相銜接又互相配合，為檢察機(jī)關(guān)提供了比較完整的監(jiān)督措施。
（一）民事調(diào)查
1988年巴西《憲法》第129條第3款規(guī)定了民事調(diào)查權(quán)，并且該項(xiàng)權(quán)力專屬于檢察機(jī)關(guān)。民事調(diào)查的目的主要是確定侵犯公共權(quán)益的事實(shí)，認(rèn)定損害的范圍和嚴(yán)重程度，明確應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的主體，重點(diǎn)在于收集可能提起公共民事訴訟所必需的證據(jù)材料，但啟動(dòng)民事調(diào)查程序并非是提起公共民事訴訟的必經(jīng)程序。民事調(diào)查可分為兩類，一類是正式的民事調(diào)查，另一類是預(yù)備性調(diào)查，后者的目的是為了確定是否需要展開正式的民事調(diào)查。檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查時(shí)，有權(quán)要求有關(guān)私人或公共機(jī)構(gòu)提供相關(guān)信息資料和文件，被調(diào)查的個(gè)人和機(jī)構(gòu)不得拒絕。如果被調(diào)查對(duì)象拒絕提供相關(guān)資料或不配合檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查，情節(jié)嚴(yán)重時(shí)會(huì)面臨刑事制裁。
民事調(diào)查通常是檢察機(jī)關(guān)公益訴訟法律工作的起點(diǎn)。檢察官在收到民眾的投訴或其他政府部門的報(bào)告后，得知有分散性或集體性利益受到侵害或有侵害之虞時(shí)，可以展開民事調(diào)查。因?yàn)槊總€(gè)區(qū)域都駐有檢察官辦公室，因此公民的投訴很方便，檢察官也能夠?qū)ν对V做出較快的反應(yīng)，尤其是在中小鄉(xiāng)鎮(zhèn)。檢察官也可以根據(jù)自行收集到的信息展開調(diào)查。一項(xiàng)調(diào)查立案后，檢察官要會(huì)見(jiàn)投訴人、可能的被告人，以及其他利害關(guān)系人或知情人并收集證據(jù)。民事調(diào)查通常有三種處理結(jié)果：第一，因缺少損害的證據(jù)而結(jié)束調(diào)查；第二，依據(jù)收集的證據(jù)提起公共民事訴訟；第三，調(diào)查過(guò)程中達(dá)成和解，并簽署正式的和解協(xié)議。[1]需要指出的是，如果民事調(diào)查后得出的結(jié)論是指控的侵害行為不具備提起公共民事訴訟的條件，只有檢察機(jī)關(guān)的成員才能作出結(jié)束調(diào)查的建議，該建議應(yīng)當(dāng)上報(bào)至檢察機(jī)關(guān)更高一級(jí)的管理委員會(huì)即公共起訴部門高級(jí)委員會(huì)，并由該委員會(huì)批準(zhǔn)結(jié)束民事調(diào)查的建議。[2]如果高級(jí)委員會(huì)沒(méi)有批準(zhǔn)終止民事調(diào)查的建議，調(diào)查材料將被退回到公共起訴部門并由新的檢察官繼續(xù)調(diào)查直至作出新的處理意見(jiàn)。[3]
（二）行為整改承諾
在調(diào)查過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)涉及檢察機(jī)關(guān)和被調(diào)查人的談判和解，雙方達(dá)成的正式協(xié)議稱為“行為整改承諾”。行為整改承諾也可以在公共民事訴訟進(jìn)行的過(guò)程中達(dá)成，無(wú)論原告方是檢察機(jī)關(guān)還是其他公益團(tuán)體均可。行為整改承諾一般要解決侵害一方需要采取的補(bǔ)救措施，以及合適的金錢賠償方案等。行為整改承諾是實(shí)踐中解決公益侵權(quán)案件非常經(jīng)濟(jì)有效的手段，但對(duì)于其效力問(wèn)題則有爭(zhēng)論。很顯然，行為整改承諾并不意味著允許檢察機(jī)關(guān)可以放棄訴權(quán)，因?yàn)檫@些權(quán)益屬于整個(gè)社會(huì)所有。[4]放棄訴權(quán)意味著檢察機(jī)關(guān)的行為將違反《憲法》第127條的規(guī)定。當(dāng)然，行為整改協(xié)議并非完全沒(méi)有法律效力，否則該機(jī)制就完全失效了。
概而言之，該承諾有以下四個(gè)方面的效力：第一，確定了承諾方履行整改行為的義務(wù)；第二，形成了法庭外的執(zhí)行依據(jù)；第三，中止行政處理程序；第四，承諾的整改行為履行完畢后結(jié)束調(diào)查程序。事實(shí)上，行為整改承諾如果在民事調(diào)查的范圍之內(nèi)，可以避免公共民事訴訟的提起，或終止該案件。行為整改承諾是很高效、有力的工具，可以避免冗長(zhǎng)的和不必要的法庭訴訟，因此被檢察機(jī)關(guān)所廣泛使用，尤其是當(dāng)檢察機(jī)關(guān)的民事調(diào)查已經(jīng)顯示出提起公共民事訴訟的合理性時(shí)。[5]
如果承諾方不履行協(xié)議，檢察機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。強(qiáng)制執(zhí)行的案件幾乎都會(huì)得到法院的支持，因?yàn)樾袨檎膮f(xié)議表明被申請(qǐng)執(zhí)行人承認(rèn)造成了損害并且接受了協(xié)議的條款。檢察機(jī)關(guān)以行為整改承諾結(jié)案的案件要超過(guò)通過(guò)訴訟解決的案件。
（三）提起訴訟
《憲法》第129條第3款明確規(guī)定了提起公共民事訴訟屬于檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍。憲法新的授權(quán)以及機(jī)構(gòu)職責(zé)的擴(kuò)大使檢察機(jī)關(guān)能夠代表社會(huì)利益提起公共民事訴訟，并致力于保障公共利益法律的實(shí)施，檢察機(jī)關(guān)因此被譽(yù)為國(guó)家的“第四權(quán)”。從憲法上規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的該項(xiàng)職權(quán)并非偶然，它表明了檢察機(jī)關(guān)以往在保護(hù)社會(huì)利益方面的巨大努力和投入。
檢察機(jī)關(guān)在提起公共民事訴訟時(shí)首先必須確定所指控?fù)p害的類別以及應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)的當(dāng)事人。檢察官在起訴中可以針對(duì)已經(jīng)造成的損害，也可以針對(duì)潛在的損害。如果損害已經(jīng)發(fā)生，法院可以命令侵害人進(jìn)行賠償，賠償款交入國(guó)家設(shè)立的相關(guān)基金，或者命令侵害人采取一定得補(bǔ)救措施或發(fā)出禁令禁止作出某種行為。如果被告的行為有造成侵害的危險(xiǎn)并且情況緊急，檢察官可以在法院作出最終判決前請(qǐng)求法院采取保全措施，命令被告采取或者不得繼續(xù)某種行為。檢察官申請(qǐng)保全措施必須證明案件有充足的法律依據(jù)，并且證明所要保護(hù)的公共利益將受到不可彌補(bǔ)的損害，如果不采取保全措施則提起該公共民事訴訟的目的可能落空。[6]
盡管其他政府部門和社會(huì)組織依據(jù)有關(guān)立法也有資格提起公共民事訴訟，但檢察機(jī)關(guān)提起的公共民事訴訟占到90%以上。公民個(gè)人和公益組織也有權(quán)提起公共民事訴訟，但他們更多的是選擇向檢察機(jī)關(guān)提供信息或者投訴。[7]以環(huán)境公益訴訟為例，行政機(jī)關(guān)和民間環(huán)保組織按照法律的規(guī)定都有提起環(huán)境公益訴訟的資格，檢察機(jī)關(guān)也可以刑事起訴環(huán)境犯罪案件，但實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)提起的民事環(huán)境公益訴訟起著最為主要的作用。[8]
（四）參與訴訟
盡管檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件占大多數(shù)，還是有一部分案件是由公益團(tuán)體或者公民個(gè)人提起的。在這些案件中，檢察機(jī)關(guān)仍然起著重要的作用，主要體現(xiàn)在登記備案制度和檢察機(jī)關(guān)的參與訴訟制度。前者是指其他團(tuán)體提起公益訴訟時(shí)原告應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)備案，后者是指檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督者介入他人已經(jīng)提起的公益訴訟中。
1988年《憲法》第127條至第130條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是“對(duì)于國(guó)家司法功能至關(guān)重要的永久性機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)維護(hù)法律秩序、民主體制和不可剝奪的社會(huì)和個(gè)人權(quán)益”。這里憲法使用“永久性機(jī)構(gòu)”，表明該條款內(nèi)容的穩(wěn)定性，即其職能不能被其他的權(quán)力所取代。另外“，至關(guān)重要”意味著在一些案件中，如果檢察機(jī)關(guān)的介入是強(qiáng)制性的，檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有被通知介入時(shí)，該案件的程序就是絕對(duì)無(wú)效的。該條款同時(shí)也是從憲法上規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位，即維護(hù)法律的秩序。該條款所規(guī)定的維護(hù)民主體制則是檢察機(jī)關(guān)參與選舉案件的憲法依據(jù)。[9]
另外，根據(jù)《巴西民事訴訟法》第82條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中首要的職責(zé)就是法律監(jiān)督，因此只有在法律明確規(guī)定和授權(quán)的時(shí)候檢察機(jī)關(guān)才能作為當(dāng)事人提起民事訴訟。在檢察機(jī)關(guān)作為當(dāng)事人起訴的案件中，檢察機(jī)關(guān)其實(shí)也同時(shí)具有法律監(jiān)督者的身份。因此，檢察機(jī)關(guān)作為當(dāng)事人參加訴訟并不排斥其在訴訟中同時(shí)作為法律監(jiān)督者的身份。所以在檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的案件中就不能認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)僅僅是一方當(dāng)事人。事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)參加訴訟本身就和其法律監(jiān)督的職能是連在一起的。[10]當(dāng)然從廣義上講，檢察機(jī)關(guān)不論是作為當(dāng)事人提起訴訟還是介入訴訟，都應(yīng)當(dāng)主要關(guān)注集體利益的保護(hù)，因?yàn)閼椃ㄒ?guī)定檢察機(jī)關(guān)是維護(hù)“不可剝奪的個(gè)人和社會(huì)利益”的機(jī)構(gòu)。在介入個(gè)人權(quán)益的訴訟中，檢察機(jī)關(guān)也主要是幫助那些沒(méi)有能力維護(hù)自己權(quán)益的個(gè)人，或者基于案件的重要性，其影響已經(jīng)超出個(gè)人處分范圍之外的案件。