法學理論的范文論文錦集
法學理論的范文論文錦集
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物業(yè)管理糾紛的法律探討
引 言
我國物業(yè)管理是近年來我國住房商品化過程中出現(xiàn)的新行業(yè)?，F(xiàn)代物業(yè)管理是城市管理的一個重要組成部分，在物業(yè)產(chǎn)權(quán)逐步走向私有化和多元化的今天，它表現(xiàn)出了蓬勃的生機。2007年立法機關對《物業(yè)管理條例》進行了修訂，把“物業(yè)管理企業(yè)”改為“物業(yè)服務企業(yè)”,進一步完善了業(yè)主及業(yè)主大會的權(quán)利和義務，使得物業(yè)管理向著更人性化的方向發(fā)展，體現(xiàn)了我們國家民主化和法制化的發(fā)展進程，有利于解決業(yè)主與物業(yè)管理的矛盾。我國住宅供需的完全市場化，對政府、開發(fā)商、業(yè)主、物業(yè)服務公司提出了許多新的要求，也出現(xiàn)了許多新的問題，加強商品化住宅尤其是物業(yè)管理的研究顯得尤為迫切與重要。
本文擬從現(xiàn)代小區(qū)物業(yè)管理中存在的糾紛著手，分析原因，并提出解決問題的對策。
一、現(xiàn)行物業(yè)糾紛法律的相關概述
(一)物業(yè)管理的界定
1.物業(yè)管理的定義
“物業(yè)”(property)一詞最初特指與地產(chǎn)有關的房產(chǎn)，包括已建成并投入使用的住宅、經(jīng)營用房等，在房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)廣泛使用，但法律、法規(guī)中一直未正式采用。 “物業(yè)管理”是業(yè)主選聘物業(yè)服務企業(yè)，簽訂物業(yè)服務合同，由物業(yè)公司對房屋及配套設施進行維護、管理、維持秩序的活動。
我國的物業(yè)管理主要包括自主經(jīng)營型和委托服務型兩種模式。自主經(jīng)營型物業(yè)管理是業(yè)主自行管理建筑物及其附屬設備，委托型物業(yè)管理是業(yè)主委托專業(yè)的物業(yè)服務企業(yè)或其他管理人進行管理。
物業(yè)公司即物業(yè)服務企業(yè)，是依法設立、具有獨立法人資格、專門從事物業(yè)服務活動的企業(yè)。在物業(yè)管理的整個環(huán)節(jié)中，物業(yè)公司受業(yè)主委托，依照國家有關法律規(guī)范，按照合同提供物業(yè)管理服務，由業(yè)主承擔管理費用。
(二)我國現(xiàn)行法律制度中的相關規(guī)定
1.《憲法》中規(guī)定
憲法是國家的根本大法，法律權(quán)威至高無上，憲法對于公民的住宅、公民基本權(quán)利等方面作出了最原則性的規(guī)定。業(yè)主權(quán)利的保護雖然沒有寫入憲法，但是可以在憲法的條款中尋找到保護業(yè)主權(quán)利的影子。我國憲法規(guī)定公民合法的私有財產(chǎn)不受任何人侵犯，禁止非法搜查或非法侵入公民住宅，國家保護公民合法的繼承權(quán)。
這些規(guī)定都當然適用于保護業(yè)主權(quán)利。憲法中的規(guī)定對業(yè)主的權(quán)利有所保障，而各級政府、各部門以憲法為依據(jù)而制訂的保護業(yè)主權(quán)利的各項規(guī)章制度也就有了合法性依據(jù)。
2.《民法通則》中規(guī)定
我國《民法通則》作為保護民事法律關系的法律規(guī)范，其中一些內(nèi)容當然可以在保護業(yè)主合法權(quán)利上適用。比如在保護業(yè)主對建筑物自身專有部分的權(quán)利上，我國民法規(guī)定財產(chǎn)的所有人對屬于自己的財產(chǎn)可以合法占有、使用、收益和處分，也就是享有財產(chǎn)所有權(quán)。
由此，業(yè)主對于建筑物中自己專有的部分無論是占有、使用，亦或是通過出租方式獲得合法的財產(chǎn)收益，包括轉(zhuǎn)讓自己對于專有部分的所有權(quán)，都屬于對自己所擁有的合法權(quán)利進行處置，理應得到法律的保護。再比如業(yè)主對建筑物共有部分享有共有關系，通過我國民法的規(guī)定可以看出，共有關系可以區(qū)分為按份共有和共同共有兩種方式。在按份共有中，按份共有人按照其所擁有的份額對共有財產(chǎn)享有權(quán)利并承擔相應的義務，每一個按份共有人都可以要求分割自己擁有的份額或?qū)⑵滢D(zhuǎn)讓他人，但是在轉(zhuǎn)讓的情況下，其他的按份共有人具有同等出價的條件下可優(yōu)先購買的權(quán)利。在共同共有中，所有的共有人對共有的財產(chǎn)均享有權(quán)利并承擔義務。這些內(nèi)容也都同樣適用于調(diào)整業(yè)主之間對建筑物共有部分的共有關系。
3.《合同法》中規(guī)定
《合同法》雖然并不專門適用于保護業(yè)主的合法權(quán)益，但因為物業(yè)管理本身具有的契約性質(zhì)，其中屬于合同性質(zhì)的內(nèi)容仍受《合同法》的調(diào)整和規(guī)范。關于物業(yè)服務中屬于合同性質(zhì)的內(nèi)容，筆者認為主要有以下兩種：第一種是委托合同。在物業(yè)服務企業(yè)完成業(yè)主所委托事項的情況下，業(yè)主與物業(yè)服務企業(yè)之間形成了委托與被委托的關系，此時業(yè)主可以看作是委托合同的委托人，而物業(yè)服務企業(yè)則是合同的被委托人，雙方之間產(chǎn)生委托合同的權(quán)利義務關系;第二種則是委托代理合同，也就是當物業(yè)服務企業(yè)將業(yè)主所交托的事項轉(zhuǎn)交給第三方，由第三方完成該事項的情況下，此時物業(yè)服務企業(yè)可以看作是業(yè)主的代理人，業(yè)主成為被代理人，則業(yè)主與物業(yè)服務企業(yè)之間成立委托代理合同。在以上兩種情況中，業(yè)主與物業(yè)服務企業(yè)之間都是依照雙方的約定產(chǎn)生合同關系，該權(quán)利義務的具體內(nèi)容則取決于雙方的具體約定。不僅如此，業(yè)主之間訂立的業(yè)主公約、業(yè)主與物業(yè)服務企業(yè)之間簽訂的物業(yè)服務合同等都是平等民事主體之間依照雙方真實意思表示而約定的。以上這些內(nèi)容均符合《合同法》的調(diào)整范圍，因此也是業(yè)主維護自身合法權(quán)益的重要依據(jù)。
4.《物權(quán)法》中規(guī)定
2007年10月1日正式實施的《物權(quán)法》是構(gòu)建我國社會主義法律體系的重要一步，是保護公民物權(quán)立法上的重要里程碑。它以民事基本法的形式相對全面地確認了公民的各項基本財產(chǎn)權(quán)利，而在第六章確立的業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)制度更是首開先河。
《物權(quán)法》對業(yè)主權(quán)利的保護主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
(1)規(guī)定了業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)。業(yè)主在建筑物區(qū)域內(nèi)享有的所有權(quán)范圍是專有部分，即經(jīng)營性用房和住宅等。業(yè)主對專有部分可以行使占有、使用、收益和處分等權(quán)利，對共有部分可以行使管理權(quán)。但必須強調(diào)的是，法律在賦予業(yè)主權(quán)利的同時，也要求其必須履行相應的義務，并且義務是不得拒絕履行的。
(2)規(guī)定了業(yè)主對小區(qū)內(nèi)的公共設施享有所有權(quán)。建筑區(qū)域內(nèi)的道路、綠地等除明示屬于公共或個人以外的都屬于全體業(yè)主共有。
(3)規(guī)定了業(yè)主享有撤銷權(quán)。如果業(yè)主大會的決議侵害了業(yè)主的合法權(quán)益，業(yè)主可以根據(jù)法律的規(guī)定向人民法院申請撤銷大會不合理的決議。正是由于法律對業(yè)主權(quán)利的這種保障，才能使處于弱勢地位的業(yè)主在物業(yè)糾紛當中能夠?qū)箻I(yè)主大會或業(yè)主委員會。
(4)規(guī)定了業(yè)主享有業(yè)主自治的選擇權(quán)。對于建筑物及共有區(qū)域的管理工作，業(yè)主既可以自己完成，也可以委托給物業(yè)服務企業(yè)或其他管理人完成并有權(quán)根據(jù)自己的需要更換相應的管理人。
(5)規(guī)定了業(yè)主享有對物業(yè)管理服務的監(jiān)督權(quán)。業(yè)主在與物業(yè)服務企業(yè)簽訂委托管理合同后，其就可以根據(jù)《物權(quán)法》所賦予自己的權(quán)利對物業(yè)服務企業(yè)進行監(jiān)督，這是業(yè)主維護自身權(quán)利的最有效方式。
這樣物業(yè)服務企業(yè)就會依照相關法律的規(guī)定和雙方合同的約定履行自己的服務義務，從而避免了物業(yè)糾紛的發(fā)生。第六，規(guī)定了業(yè)主分擔費用、分享收益的方式。業(yè)主依據(jù)物業(yè)服務合同的約定分擔物業(yè)管理費用以及分配共同收益，如果業(yè)主沒有訂立物業(yè)服務合同，那么就按照其專有部分與建筑物總面積的比例進行分擔和分配。
在物業(yè)管理實踐中，如何界定業(yè)主承擔義務的范圍、如何分配業(yè)主共有的收益一直是重點和難點問題。確定損益擔負的比例有利于厘清業(yè)主之間的權(quán)利和義務關系、減少物業(yè)糾紛的發(fā)生，有利于業(yè)主的和睦相處、和諧社區(qū)的構(gòu)建。
5.《物業(yè)管理條例》中規(guī)定
《物業(yè)管理條例》是我國首部專門針對物業(yè)服務管理的行政法規(guī)，其制定、頒布、實施都具有重要意義。從表面來看條例中并沒有使用“物權(quán)”、“所有權(quán)”這些詞語，但它是按照物權(quán)法的原理制定出來的，其全部內(nèi)容貫徹了當代物權(quán)法的基本精神，比如所有權(quán)利至上、禁止權(quán)利濫用等。有學者評論為：“在公寓化住宅所有權(quán)的權(quán)利享有以及行使方面，即使《物權(quán)法》也無法規(guī)定的如《物業(yè)管理條例》一樣詳細”.
對于業(yè)主、物業(yè)服務公司的權(quán)利和義務，條例也進行了詳細的界定，同時，條例對業(yè)主大會、業(yè)主委員會的職責和工作程序也進行了較細致的規(guī)范。業(yè)主對物業(yè)服務公司的服務事項有提議和建議權(quán);對業(yè)主大會會議有投票權(quán)，對其決定事項有建議權(quán);對物業(yè)服務公司及業(yè)主大會工作有監(jiān)督權(quán);對物業(yè)公共部分和共用設施設備、專項維修資金的管理和使用情況有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
(三)物業(yè)管理的法律性質(zhì)和特征
通過對物業(yè)管理的定義進行分析，物業(yè)管理具有如下特征：首先，物業(yè)管理呈現(xiàn)企業(yè)化特性。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，廣大居民對于居住環(huán)境整體需求不斷增加，對物業(yè)管理服務的專業(yè)化和規(guī)范化也提高了要求，這些需求都是傳統(tǒng)的房管體制無法達到的，必然要由具有高服務水平、獨立市場利益的物業(yè)服務企業(yè)取代原有的政府、單位進行管理。其次，物業(yè)管理具有契約性質(zhì)。物業(yè)管理服務基于物業(yè)服務合同而產(chǎn)生，由業(yè)主及物業(yè)服務企業(yè)雙方平等主體訂立合同，約定雙方的權(quán)利義務，做到權(quán)責明確。因此，物業(yè)管理天然具有契約性。再次，物業(yè)管理是一種有償服務。根據(jù)物業(yè)管理合同，物業(yè)企業(yè)為業(yè)主提供合同中約定的服務，業(yè)主按時向物業(yè)企業(yè)支付相應的報酬。國家也提倡物業(yè)管理企業(yè)之間進行公平、公正、公開的價格競爭，通過競爭促進物業(yè)服務收費方式和內(nèi)容更適應業(yè)主的需求，使業(yè)主可以通過合理的市場機制選擇更適合的物業(yè)企業(yè)，但同時要注意防范物業(yè)企業(yè)的價格欺詐行為。最后，物業(yè)管理具有服務性。物業(yè)管理的工作內(nèi)容就是通過維持服務區(qū)域內(nèi)正常公共秩序，保持服務區(qū)域內(nèi)良好環(huán)境，保護業(yè)主正常生活的各項合法權(quán)益，為改善業(yè)主生活和工作環(huán)境而服務。因此，物業(yè)管理必然體現(xiàn)服務性質(zhì)。
(四)物業(yè)糾紛的類型
物業(yè)管理工作涉及到物業(yè)公司、業(yè)委會、居委會、開發(fā)商以及水、電、氣、暖等十幾個部門和眾多的業(yè)主，他們分別代表不同群體的利益，相互之間的利益有沖突是在所難免的。物業(yè)公司在與他們的接觸中，會遇到各種各樣的問題，也就會產(chǎn)生各種各樣的矛盾，而如果這些矛盾得不到正確的處理，矛盾就會激化形成糾紛，嚴重影響小區(qū)的正常管理。因此，正確處理管理工作中遇到的各種矛盾，以避免造成更大的糾紛，是物業(yè)管理的基本任務之一。產(chǎn)生糾紛的原因是多種多樣的，既有法律上的欠缺，也有開發(fā)商遺留的問題，也存在意識淡薄，缺少監(jiān)督機制的問題。
物業(yè)管理過程中形成的糾紛是多種多樣的，簡單來說可以分成三類：侵害類糾紛、危害類糾紛和其它糾紛。
1.侵害類糾紛
此類糾紛是物業(yè)管理企業(yè)對別人造成侵害而引起的，造成侵害的主體是物業(yè)管理企業(yè)，侵害的客體是物業(yè)管理企業(yè)以外的其他利益集團或個人。主要包括：物業(yè)服務企業(yè)巧立名目進行不規(guī)范漲價、不合理收費;在維護物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的公共部位、專用部位、附屬設施、公共環(huán)境衛(wèi)生、交通與車輛停放秩序、日常安全防范等服務中未盡其應盡的注意義務，因物業(yè)管理企業(yè)的不作為給業(yè)主造成侵害;在物業(yè)管理維修過程中給業(yè)主造成損害，以及物業(yè)管理企業(yè)擅自改變小區(qū)內(nèi)土地的用途，擅自改變房屋及配套設施的外觀、結(jié)構(gòu)、用途，私搭亂建，侵害業(yè)主利益等等。這類侵害造成糾紛的特點是，物業(yè)管理企業(yè)是加害者，也應當是責任的承擔者。
2.危害類糾紛
此類糾紛是因第三人對物業(yè)管理企業(yè)的侵害而引起的糾紛。造成侵害的主體是物業(yè)管理企業(yè)以外的利益集團或個人，侵害的對象是物業(yè)管理企業(yè)，如物業(yè)費糾紛案;業(yè)主故意拖欠物業(yè)管理費用，房屋承租人或者其他物業(yè)使用人拖欠物業(yè)管理費;業(yè)主違反裝飾裝修規(guī)定裝修，亂搭亂建，甚至偷用水、電、氣、暖等損害物業(yè)管理企業(yè)利益。在此類危害糾紛中，物業(yè)管理企業(yè)是受害者，也應為權(quán)利的主張者。
3.其它類型糾紛。其它類型的糾紛雖然暫時可能不會對物業(yè)管理企業(yè)造成危害，但隨著矛盾不斷升級，可能會影響到正常的物業(yè)管理秩序。如業(yè)主因選舉業(yè)主委員會委員而產(chǎn)生的糾紛;業(yè)主委員會或者業(yè)主委員會委員濫用職權(quán)與業(yè)主產(chǎn)生的糾紛;因停車收費而產(chǎn)生的糾紛;因屋頂、平臺的使用而產(chǎn)生的糾紛;物業(yè)管理企業(yè)超越委托權(quán)限許可他人利用小區(qū)公共部位和公共設施引起的糾紛等等。這些矛盾造成的糾紛可能當時不會給物業(yè)管理企業(yè)造成直接經(jīng)濟損失，但也會給小區(qū)物業(yè)管理帶來不利的影響。
二、物業(yè)管理中產(chǎn)生糾紛的法律缺陷及原因
(一)法律缺陷
物業(yè)管理是指物業(yè)管理機構(gòu)統(tǒng)一對住宅小區(qū)提供公共性服務，包括社會治安和環(huán)境秩序的維護和管理，根據(jù)其管理事實和服務行為，依照規(guī)定標準向住戶收取一定費用的一種社會性服務工作。物業(yè)管理職能具有社會化、專業(yè)化、市場化、規(guī)范化和契約化等特征。目前，我國物業(yè)管理中存在的主要問題有以下幾個方面：
1.缺乏專門物業(yè)管理方面的法律
物業(yè)管理法規(guī)有很多是以地方政府職能部門規(guī)章的形式存在的，尚無全國統(tǒng)一的物業(yè)管理方面的法律，國家制定的物業(yè)管理政策主要體現(xiàn)在住建部的有關法規(guī)和各種地方性法規(guī)中，自然反映出現(xiàn)行的物業(yè)管理方面缺乏高位階的權(quán)威性的專門物業(yè)管理法律規(guī)范，物業(yè)管理領域存在著大量的立法空白和誤區(qū)。而且我國物業(yè)管理的法律法規(guī)原則性很強，缺乏可操作性。近年來社會各界都要求制定位階高全面性的物業(yè)管理基本法，來規(guī)范物業(yè)管理行為，促進物業(yè)管理朝著法制化的方向發(fā)展。
由于沒有物業(yè)管理方面的全國性的專門法律，各地方性法規(guī)缺乏綱領性的指導，使其呈現(xiàn)出一片散亂，嚴重影響了物業(yè)管理行業(yè)的健康發(fā)展和物業(yè)管理的市場化進程，不利于全國物業(yè)管理法制的統(tǒng)一。雖然這幾年我國在物業(yè)管理的立法中也有相應的規(guī)定如《物業(yè)管理條例》、《物權(quán)法》，及去年最高法頒布實施的兩個物業(yè)管理方面的司法解釋，但并沒有改變我國物業(yè)管理立法上的薄弱和缺位問題，這就需要我們加強立法，制定立法層次高、全國性、統(tǒng)一性的物業(yè)管理基本法。
2.物業(yè)與開發(fā)商之間的法律關系不明確
近年來，隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，人們生活條件有了很大改善，對居住條件的要求也隨之增加，尤其是城市人口的增加，帶動了房地產(chǎn)業(yè)、物業(yè)服務企業(yè)和一系列相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
由于市場經(jīng)濟發(fā)展的不成熟，在現(xiàn)實生活中，房地產(chǎn)開發(fā)商與物業(yè)服務企業(yè)之間存在著隸屬關系。一方面，物業(yè)服務企業(yè)是房地產(chǎn)開發(fā)商的下屬機構(gòu)或子公司，其與開發(fā)商是從屬關系，目前這種關系在我國住宅小區(qū)占有很大比重;另一方面，房地產(chǎn)開發(fā)商在小區(qū)業(yè)主委員會還沒有成立前，有資格以原始大業(yè)主的身份選聘物業(yè)服務企業(yè)，此時他們之間是一種短期的合同關系。而當業(yè)主委員會成立后，選聘物業(yè)服務企業(yè)的權(quán)利理應由小區(qū)的業(yè)主委員會負責，房地產(chǎn)開發(fā)商就需要將小區(qū)的各種原始資料交給新的物業(yè)服務企業(yè)。但事實上，開發(fā)商由于利益上的原因，不愿輕易放棄物業(yè)管理。
3.物業(yè)管理的交接過程中責任不明
物業(yè)服務企業(yè)之間的矛盾多發(fā)生在物業(yè)管理的交接過程中。一方面，前任物業(yè)服務企業(yè)不愿放棄物業(yè)管理權(quán)，在落聘后仍不搬出小區(qū)，甚至制造各種麻煩和事端阻撓新物業(yè)服務企業(yè)進入小區(qū)，妨礙其開展正常的工作。現(xiàn)實生活中，人們經(jīng)常會看到一個小區(qū)里有兩套保安人員、保潔人員。更嚴重的是有些新物業(yè)服務企業(yè)在無奈之下，“打”入小區(qū)，把前任物業(yè)公司“打”出小區(qū)。這是物業(yè)管理市場化、業(yè)主管理自治化的必然結(jié)果，為物業(yè)管理工作帶來了一系列難以解決的問題。如果在新的物業(yè)管理合同已生效，但新的物業(yè)服務企業(yè)還沒有進入小區(qū)開展工作的情況下，小區(qū)出現(xiàn)財產(chǎn)損失、人身傷亡，有誰來承擔法律責任?另一方面，前任物業(yè)服務企業(yè)雖然放棄了物業(yè)管理權(quán)，但卻在離開時進行破壞活動，將物業(yè)管理所需的一些設施破壞，將小區(qū)業(yè)主的相關資料帶走，不向新物業(yè)服務企業(yè)移交物業(yè)管理中的財務賬目等，這些行為嚴重影響了新任物業(yè)服務企業(yè)的正常工作，導致新舊物業(yè)服務企業(yè)間的矛盾沖突。
4.業(yè)主自治機構(gòu)法律地位不明確
根據(jù)我國現(xiàn)行法的規(guī)定，業(yè)主自治機構(gòu)包括業(yè)主大會和業(yè)主委員會，業(yè)主大會是業(yè)主行使物業(yè)管理權(quán)的組織形式，業(yè)主委員會為業(yè)主大會的執(zhí)行機關。業(yè)主大會由全體業(yè)主組成。業(yè)主委員會僅僅是業(yè)主大會決定事項的具體實施者。關于業(yè)主委員會的法律地位，法律法規(guī)采取回避的態(tài)度，《物業(yè)管理條例》規(guī)定了“業(yè)主委員會是由業(yè)主大會選舉產(chǎn)生的，是業(yè)主大會的執(zhí)行機構(gòu)。”可以看出業(yè)主委員會作為執(zhí)行機關代表業(yè)主大會實施對日常事務的管理，業(yè)主委員會沒有獨立的意識能力，對物業(yè)服務事項的管理均需要業(yè)主大會的授權(quán)?！段飿I(yè)管理條例》規(guī)定“業(yè)主委員會能以自己的名義代表業(yè)主與物業(yè)服務企業(yè)簽訂物業(yè)服務合同。”這樣賦予業(yè)主委員會享有一定的民事權(quán)利能力和行為能力，但條例并未明確業(yè)主委員會是否具有獨立的法人資格。論文格式業(yè)主委員會是否可以登記為法人，是否擁有獨立的民事主體資格，條例都沒有明確。當物業(yè)服務合同履行過程中發(fā)生糾紛時，作為簽訂主體的業(yè)主委員會是否有權(quán)作為獨立的訴訟主體參與民事訴訟，成為當前審判實踐中的爭論焦點。同時該條例雖規(guī)定了業(yè)主自治機構(gòu)對物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的物業(yè)服務事項享有管理權(quán)，管理業(yè)主的財產(chǎn)，卻沒有規(guī)定其享有一定的獨立財產(chǎn)所有權(quán)，因而很難看出《物業(yè)管理條例》對業(yè)主自治機構(gòu)法律地位的明確。《物權(quán)法》也沒有對我國的業(yè)主自治機構(gòu)的法律地位作進一步的實質(zhì)性規(guī)定。只是在第83又賦予了業(yè)主委員會一項權(quán)利，“業(yè)主委員會可以要求行為人停止侵害、消除危險、排除妨害”等，而沒有賦予業(yè)主委員會對管理服務事項的訴權(quán)，其不具有向法院提起訴訟的主體資格，該條款只是調(diào)整業(yè)主與業(yè)主自治機構(gòu)之間法律關系，并不能類推適用于業(yè)主自治機構(gòu)與其他物業(yè)服務主體之間的法律關系。由此可見，無論是《物業(yè)管理條例》《物權(quán)法》還是新實施的《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導規(guī)則》都沒有明確業(yè)主大會和業(yè)主委員會的法律地位。
5.物業(yè)服務合同法律性質(zhì)不明
對于物業(yè)服務合同的性質(zhì)，應該歸于哪類合同，我國的理論界對其爭議很大，有很多種不同說法，總體來說，最為典型的觀點主要有：第一種觀點，“認為物業(yè)服務合同屬于委托合同之一種，在物業(yè)服務合同關系中，業(yè)主處于委托人的地位，而物業(yè)服務企業(yè)處于受托人的地位，物業(yè)服務企業(yè)受托處理的委托事務就是物業(yè)管理。”在物業(yè)服務糾紛案件的審理中，法院對物業(yè)服務合同關系也習慣于將合同雙方關系表述為物業(yè)服務企業(yè)受業(yè)主委員會委托。第二種觀點認為物業(yè)服務是雇傭合同，物業(yè)管理區(qū)域的業(yè)主作為雇主，雇傭物業(yè)服務企業(yè)提供勞務。第三種觀點認為，物業(yè)服務合同雙方是承攬合同，一方是按照一方的要求工作，交付勞動成果。
由于理論界對物業(yè)服務合同性質(zhì)存在爭議，加之我國的物業(yè)管理方面的法律法規(guī)都沒有提及這一問題，對物業(yè)服務合同性質(zhì)沒有統(tǒng)一認識，造成司法實踐處理這類糾紛困難，對這一問題有不同的處理。《物業(yè)管理條例》明確提出了“物業(yè)服務合同”的概念，物業(yè)服務合同是平等主體之間所簽訂的就小區(qū)房屋及配套的設備設施和相關場地提供有償服務的合同，一方面是對人的服務，針對全體業(yè)主提供服務，維持小區(qū)的秩序穩(wěn)定、環(huán)境清潔;一方面是對物的管理，管理住宅小區(qū)業(yè)主的公共財產(chǎn)及相關設施維修保養(yǎng)。我認為物業(yè)服務合同不同與委托、承攬、雇傭合同，是一種獨立的全新的合同形式，但是法律法規(guī)對其沒有規(guī)定，立法者沒有對其有足夠的認識，.導致實踐中很多物業(yè)服務合同的糾紛解決困難，這就需要對物業(yè)服務合同的性質(zhì)加以明確。
(二)產(chǎn)生問題原因的分析
1.從物業(yè)服務企業(yè)與房地產(chǎn)開發(fā)商關系上看。
(1)由于目前我國物業(yè)管理行業(yè)的發(fā)展起步較晚，真正市場化競爭與運作、發(fā)展的格局、立法的機制還遠沒有形成。房地產(chǎn)對地方經(jīng)濟增長的作用巨大，使得地方政府和房地產(chǎn)之間存在著緊密的利益鏈條，房地產(chǎn)的權(quán)力過于膨脹?！段飿I(yè)管理條例》第二十一條規(guī)定：業(yè)主在購買商品房時，不僅要與開發(fā)商簽訂商品房買賣協(xié)議，還要簽訂前期物業(yè)服務合同。房地產(chǎn)開發(fā)商為了吸引消費者，往往輕易對物業(yè)管理中的問題進行承諾，將后期物業(yè)管理的某些具體內(nèi)容規(guī)定在商品房買賣合同中，以此增加房屋賣點，這種越俎代庖的行為存在很大危機，不當處分了物業(yè)服務企業(yè)的權(quán)利。而這些問題在前期物業(yè)管理中是看不出來的。
(2)房地產(chǎn)開發(fā)商利用自己的優(yōu)勢地位，以聘任物業(yè)服務企業(yè)為條件，對聘任的物業(yè)服務企業(yè)的工作進行干預，從中謀取利益。房地產(chǎn)開發(fā)商與物業(yè)服務企業(yè)之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系，在業(yè)主委員會成立之前，物業(yè)服務企業(yè)多是房地產(chǎn)開發(fā)商的下屬機構(gòu)或子公司，極度依靠開發(fā)商。盡管按照《物業(yè)管理條例》第四十一條規(guī)定：物業(yè)服務收費應當遵循合理、公開以及費用與服務水平相適應原則，由業(yè)主和物業(yè)服務企業(yè)按國務院價格主管部門會同國務院建設行政主管部門制定的物業(yè)服務收費辦法，在物業(yè)服務合同中約定。但小區(qū)新成立時，物業(yè)管理費的收取、定價的高低，卻是由開發(fā)商說了算。為了樓房好賣，有的開發(fā)商故意壓低物業(yè)管理費、抬高停車場車位和商鋪的價格，使得物業(yè)服務企業(yè)處于不利的被動地位，運營艱難。
(3)房地產(chǎn)開發(fā)商把設計規(guī)劃和建筑質(zhì)量等問題無形留給了后期的物業(yè)服務企業(yè)，或者沒有給物業(yè)服務企業(yè)提供進行物業(yè)管理的基礎條件，使物業(yè)服務企業(yè)喪失了業(yè)主的信任和理解，給以后開展工作帶來了很大困難。
2.從物業(yè)服務企業(yè)之間的關系上看。
在推進現(xiàn)代城市建設和提升城市管理水平的進程中，物業(yè)管理作為現(xiàn)代城市社區(qū)管理的一種有效方法和手段，正受到各級政府相關主管部門和廣大人民群眾的日益關注。目前，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，物業(yè)服務企業(yè)也在加速其發(fā)展的步伐，在其快速發(fā)展的同時，由于物業(yè)管理市場的競爭本身缺乏透明度，一些運行機制不夠公開、公平、公正，再加上其所提供的服務標準不一，廣大業(yè)主對物業(yè)服務與物業(yè)管理的投訴也越來越多，矛盾也在不斷上升。主要是因為：
(1)關于物業(yè)管理方面的立法還不完善。《物業(yè)管理條例》第三十二條規(guī)定：“從事物業(yè)管理活動的企業(yè)應當具有獨立的法人資格。”第三十四條規(guī)定：“一個物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)由一個物業(yè)服務企業(yè)實施物業(yè)管理。”而實際生活中，許多住宅小區(qū)沒有成立正規(guī)的即有相應資質(zhì)的物業(yè)服務企業(yè)，造成物業(yè)管理水平低，服務質(zhì)量差?，F(xiàn)實中，多數(shù)舊的物業(yè)服務企業(yè)是由房地產(chǎn)開發(fā)商派生的，其中絕大部分屬于開發(fā)商的子公司或開發(fā)商的物業(yè)管理部，他們沒有取得相應的法律資質(zhì)。在新的物業(yè)服務企業(yè)成立后，舊的物業(yè)服務企業(yè)多是因為要靠物業(yè)管理來安置富余人員，一些物業(yè)管理人員往往是開發(fā)商招來的下崗職工和農(nóng)民工，一旦沒有了物業(yè)管理權(quán)，開發(fā)商將面臨裁員的壓力。
(2)我國缺乏規(guī)制物業(yè)管理活動的相關法律?！段飿I(yè)管理條例》只在第三十九條規(guī)定：物業(yè)服務合同終止時，業(yè)主大會選聘了新的物業(yè)服務企業(yè)的，物業(yè)服務企業(yè)之間應做好交接工作。在第五十九條規(guī)定：違反本條例的規(guī)定，不移交有關資料的，由縣級以上地方人民政府房地產(chǎn)行政主管部門責令限期改正;逾期仍不移交有關資料的，對建設單位、物業(yè)服務企業(yè)予以通報，處1萬元以上10萬元以下的罰款。但是如何移交，怎樣交接等法律沒有更詳細的步驟和時間限制等實施細則，導致現(xiàn)實中無法可依。
(3)物業(yè)服務企業(yè)人員素質(zhì)不高，缺乏專業(yè)培訓，服務質(zhì)量普遍較差。我國物業(yè)管理的起步較晚，而且經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，物業(yè)管理還遠遠不夠成熟，沒有形成一整套完善的管理模式和企業(yè)文化氛圍。目前，各地物業(yè)管理發(fā)展參差不齊，多數(shù)管理人員是來自于社會的閑雜人員，缺乏專業(yè)培訓和相關專業(yè)知識，人員整體素質(zhì)不高，這樣，就會造成物業(yè)服務企業(yè)整體服務質(zhì)量不高，不能有效解決日常生活中經(jīng)常碰到的問題。
3.從物業(yè)服務企業(yè)與業(yè)主之間的關系上看。
(1)大多數(shù)業(yè)主法律意識淡薄。現(xiàn)實生活中，多數(shù)人沒有分清商品房買賣合同與物業(yè)服務合同是兩個完全不同的法律關系。商品房買賣合同是房屋買受人與開發(fā)商簽訂的，在此合同中買受人有支付房款的義務和獲取房屋所有權(quán)的權(quán)利，這一權(quán)利當然包括取得房屋鑰匙;開發(fā)商也就相應的有交房的義務和獲取房款的權(quán)利，這一義務當然包括交付鑰匙。物業(yè)服務合同是買受人與物業(yè)服務企業(yè)簽訂的，在這一合同中買受人有交付物業(yè)服務費的義務和獲取物業(yè)服務的權(quán)利;物業(yè)服務企業(yè)相應的有提供物業(yè)服務的義務和收取物業(yè)服務費的權(quán)利。所以，物業(yè)公司不能以業(yè)主拒交物業(yè)費為由不給其鑰匙，否則就是侵犯了業(yè)主的合法權(quán)益。
(2)廣大業(yè)主對物業(yè)管理的認識不足，缺乏自主意識，對實現(xiàn)業(yè)主自治缺乏主動性，不積極參與，不去主動爭取群體利益，而是把希望寄托于其它業(yè)主。由于長期受政府、單位福利房住房制度的傳統(tǒng)觀念的深刻影響，相當一部分業(yè)主尚未真正意識到自己才是物業(yè)的管理者，更沒有樹立付費購買物業(yè)服務的觀念?！段飿I(yè)管理條例》第二章專門規(guī)定了業(yè)主的權(quán)利和義務，但大多數(shù)業(yè)主還沒有真正感悟到自己的權(quán)利、義務的價值。
(3)廣大業(yè)主對自身職權(quán)的認識不足，運作不規(guī)范?！段飿I(yè)管理條例》第八條規(guī)定：物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主組成業(yè)主大會，業(yè)主大會應當代表和維護物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主在物業(yè)管理活動中的合法權(quán)益。而現(xiàn)實生活中，往往是小區(qū)內(nèi)業(yè)主大會徒有虛名，實際上并沒有發(fā)揮其應有的作用。單一業(yè)主因物業(yè)費用、房屋維修與物業(yè)服務公司發(fā)生糾紛時，只是其單獨去與物業(yè)理論，業(yè)主大會并沒有“干預”.雙方經(jīng)常因和解不成而訴至人民法院，此時業(yè)主勢單力薄，總是由于不注意妥善保存所謂“正當、合理、合法”的收費單據(jù)，沒有足夠證據(jù)抵不過物業(yè)服務公司而敗訴。
(4)與發(fā)達國家相比，我國業(yè)主大會發(fā)展還相當滯后。由于我國住房制度改革較晚，一方面廣大業(yè)主法制觀念淡薄，自我維權(quán)意識不足，另一方面，由于廣大業(yè)主來自于社會的各個層面，大多數(shù)都忙于工作，為生計、為還房貸而奔波，對與自己息息相關的《物業(yè)管理條例》、《城市住宅小區(qū)收費標準》等相關法律、法規(guī)的規(guī)定不夠了解，對物業(yè)管理的專業(yè)知識毫不關注。
三、完善物業(yè)管理相關法律的建議
隨著我國住房制度商品化趨勢的發(fā)展，物業(yè)管理將會發(fā)展成為一門新的學科，它所承載的內(nèi)容將會受到越來越多人的關注，如何科學有效的完善現(xiàn)代物業(yè)管理法律呢?我認為應從以下幾個方面著手改善：
(一)制定權(quán)威較高的物業(yè)管理制度的專項立法物業(yè)管理已成為當前我國房屋管理的一種基本模式，事關千家萬戶，與公民的日常生活息息相關，與大多數(shù)人們的利益緊密相關，其規(guī)范運作對于市場經(jīng)濟的健康發(fā)展和全社會的長治久安與和諧發(fā)展十分重要，是關乎國計民生的大事，由全國人大制定專門的物業(yè)管理法律理所當然。業(yè)主自治管理制度是物業(yè)管理中的重要制度，按照我國《立法法》的規(guī)定，“民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度的事項只能制定法律。”因此，業(yè)主自治管理制度也應由法律來規(guī)定，但我國物業(yè)管理方面的立法都沒有涉及業(yè)主自治組織法律地位的規(guī)定。在物業(yè)管理中存在著許多問題物業(yè)管理方面的立法沒有解決，如物業(yè)服務合同性質(zhì)問題、物業(yè)服務企業(yè)的安保責任問題、住宅專項維修資金運行管理監(jiān)督中的問題等等，這些都需要法律加以規(guī)范。
因此，由全國人大立法明確業(yè)主自治組織的法律地位、業(yè)主自治組織與居委會的關系，明確物業(yè)服務合同的性質(zhì)等，對規(guī)范和促進物業(yè)管理的發(fā)展十分必要。調(diào)整和完善物業(yè)管理關系，加強物業(yè)管理的立法工作，其中首要的工作是提高法律位階，盡快頒布《中華人民共和國物業(yè)管理法》，以其作為物業(yè)管理行業(yè)法律規(guī)范體系的核心。
此外，從世界各地有關物業(yè)管理立法發(fā)展的動態(tài)趨勢看，專門立法已成為近代各國物業(yè)管理立法的主流?！吨腥A人民共和國物業(yè)管理法》出臺將在我國物業(yè)管理法律體系中起著統(tǒng)領的作用，將有利于形成我國物業(yè)管理法律體系的基本框架。近年來，圍繞物業(yè)管理立法、執(zhí)法、司法方面等所暴露出的問題，對其所作的討論與研究比較深入，在充分歸納我國現(xiàn)有物業(yè)管理立法經(jīng)驗與成果的基礎上，制定一部全面、科學的《中華人民共和國物業(yè)管理法》己成為可能。
(二)立法上明確劃分建設單位與物業(yè)管理企業(yè)的權(quán)利、義務和責任首先應當在立法中明確建設單位對開發(fā)完畢已竣工驗收合格的小區(qū)住宅必須實行前期物業(yè)管理(是指房屋出售后至業(yè)主委員會成立并選聘物業(yè)管理機構(gòu)之前這一期間的物業(yè)管理)，其組成應由建設單位在當?shù)胤抗懿块T指導下進行。規(guī)定入住率達到一定比例(如30%—50%)或首次交付使用達到一定期限，房管部門必須組織業(yè)主籌備成立業(yè)主大會，如果建設單位或前期物業(yè)管理企業(yè)阻撓業(yè)主大會成立的，一定比例(如10—15%)的業(yè)主可向房管部門申請強制成立業(yè)主大會，房管部門應當給予支持，否則，業(yè)主可向上一級行政主管部門提出行政訴訟，狀告房管部門“不作為”.業(yè)主大會成立并選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會后，在一定期限內(nèi)(如6個月)應當做出選聘新物業(yè)管理企業(yè)的決定，在選聘新物業(yè)公司期間，建設單位必須將物管條例第29條規(guī)定的竣工驗收資料、技術(shù)資料說明文件等移交業(yè)主委員會保管，由業(yè)主大會授權(quán)委托業(yè)主委員會在房管部門的指導和街道辦事處的配合下確定物業(yè)管理企業(yè)，定聘后，業(yè)主委員會再將上述物業(yè)資料轉(zhuǎn)交物業(yè)管理企業(yè)保管。
物業(yè)管理企業(yè)直接對業(yè)主委員會負責，最終對業(yè)主大會負責。以此杜絕“老子”遺禍“兒子”擔罪現(xiàn)象的發(fā)生，對現(xiàn)有建設單位已設立的物業(yè)管理企業(yè)，可采取限期分離辦法解決，使建設單位逐步淡出物業(yè)管理行業(yè)。業(yè)主委員會的產(chǎn)生，體現(xiàn)了建筑物區(qū)分所有權(quán)人通過建立團體關系、維護共同性物業(yè)權(quán)益的強烈愿望。
(三)立法應明確業(yè)主委員會的法律地位
立法應明確業(yè)主委員會的法律地位，建立建設單位、物業(yè)管理企業(yè)與業(yè)主三者相互平衡制約、相互監(jiān)督的制約機制。
它由業(yè)主大會選舉產(chǎn)生，其對公共物業(yè)財產(chǎn)的管理權(quán)利，來自于區(qū)域內(nèi)全體區(qū)分所有權(quán)人以業(yè)主公約或業(yè)主大會授權(quán)的方式所做的委托，雙方之間產(chǎn)生的是一種類似于信托性質(zhì)的民事關系?？梢哉f，成立業(yè)主委員會這樣的法律主體，是所有權(quán)人行使公寓化建筑物所有權(quán)的一種新的法律形式。業(yè)主委員會與業(yè)主大會的關系就如公司董事會與股東會的關系，業(yè)主委員會只是業(yè)主大會的一個內(nèi)部機關，而不是法人和其他組織。按照法律規(guī)定它并不具備任何法律主體資格。這對于當事人的訴訟、對弱勢群體合法權(quán)益的及時有效保護，以及對法院的案件審理工作都將帶來很大的困難和壓力，它既不符合司法效率的原則，也不符合社會經(jīng)濟發(fā)展的趨勢，也使物業(yè)管理在立法與實踐中脫節(jié)，并陷入難以自拔的困境。
同時，業(yè)主委員會訴訟主體資格問題屬于訴訟制度，根據(jù)立法法只能通過制定法律來明確，而不能通過司法途徑。建議通過立法確立業(yè)主委員會的法律地位并明確其權(quán)利能力和行為能力。
(四)建立專項維修基金管理委員會
專項維修基金的收取、管理、使用、續(xù)籌與監(jiān)督等均應明確到位，建立專項維修基金管理委員會，對其使用情況、利息情況定期公布。從實際情況看，專項維修資金的籌集一般有三種途徑：第一是開發(fā)商售房時按房款2%收取，然后轉(zhuǎn)給物業(yè)公司保管。第二是業(yè)主購房時不交專項維修基金，待用時再以業(yè)主大會決議形式籌集。第三是在收取物業(yè)管理費用中分兩部分，一部分為平時物業(yè)管理支出，另一部分為專項維修資金。至于采取哪種方式續(xù)籌專項維修基金，也必須經(jīng)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主所持投票權(quán)2/3以上通過。實踐中存在著維修基金收不齊，由此影響房屋的維修和管理的現(xiàn)象。造成這樣的原因有兩個，一是1996年前開發(fā)的房屋，當時政府部門尚未出臺物業(yè)維修基金收繳辦法，故應由居民承擔的2%,開發(fā)商承擔的3%沒有收繳到位。二是承建房屋的房產(chǎn)公司已破產(chǎn);沒有破產(chǎn)的房產(chǎn)公司不肯繳。
(五)公開物業(yè)服務收費標準
雖然物業(yè)服務標準在實踐中難以確定，但是法律法規(guī)可以明確物業(yè)公司與業(yè)主協(xié)商確定服務標準的程序，例如物業(yè)公司可以和業(yè)主委員會進行協(xié)商做出一個草案后，再逐個聽取業(yè)主的建議，進行修改，最后通過書面表決的方式確定物業(yè)服務標準。關于物業(yè)收費標準，法律可以授權(quán)相關政府工作部門制定指導價格，避免物業(yè)公司為追求利潤而減少投入、降低服務質(zhì)量。應當注意的是，在制定政府指導價時，必須考慮到物業(yè)公司本身的實力和業(yè)主的經(jīng)濟承受能力。否則，政府指導價將成為一紙空文。同時，可以考慮實行“菜單制”物業(yè)收費模式，改變目前業(yè)主被動接受價格和服務的局面，以確保公平交易。此外，必須建立相關部門的監(jiān)督機制，定時抽查執(zhí)行情況，確保相關標準的執(zhí)行，明確物業(yè)公司與業(yè)主的權(quán)利與義務，定紛止爭。
公安機關依法處置群體事件的對策思考
一、從一個典型案例談起
(一)案例
2008年6月28日，貴州省甕安縣發(fā)生的“6、28”群體性事件，原本就是一起普通的少女溺水死亡事件，因為公安機關的死亡鑒定結(jié)果得不到家屬認可，加之被別有用心的人員煽動利用，甚至黑惡勢力人員直接插手參與，演變?yōu)楣幌螯h和政府挑釁的對當?shù)乜h委、縣政府、縣公安局打砸搶燒的嚴重群體性事件。造成縣委大樓被燒毀，縣辦公大樓104間辦公室被燒毀，縣公安局辦公大樓47間辦公室、4間門面被燒毀，刑偵大樓14間辦公室被砸壞，縣公安局戶政中心檔案資料全部被毀，42臺交通工具被毀，被搶走辦公電腦數(shù)十臺，150余人不同程度受傷的嚴重損失。如今，該事件已平息，相關責任人也依法受到了法律的嚴懲。反思甕安“6、28”群體性事件，原因是多方面的，但公安機關在處置過程中處置方式的欠妥當，也是致使謠言越來越多，最終被一些黑惡勢力利用，一發(fā)而不可收拾，釀成大規(guī)模的群體性事件的一個重要原因。
(二)引發(fā)案情發(fā)展的原因分析
上述案例中由于未能盡快將信息公開，充分滿足民眾的知情權(quán)，致使民間關于“當?shù)卣块T縱容包庇、銷毀證據(jù)”等流言才能夠在一些別有用心的人的惡意傳播之下迅速升溫，從而點燃本就失去理性的情緒。但凡流言，都是見光死的。決策過程、執(zhí)行過程的不透明引發(fā)的謠言必然導致胡亂的揣測和極度的不信任，如果沒有完善的法律溝通機制，不僅加大群體性事件的處置難度，更容易引發(fā)社會的不安定因素。本來對于公民的非正常死亡案件，老百姓最擔心的就是恃強凌弱、草菅人命。因此，公安機關在處置此類案件時，不能一律以保密為名對民眾封鎖消息。盡管在偵查階段，公安機關并沒有告知受害人家屬進展情況及解釋相關誤解的義務，但從社會穩(wěn)定和保障公民權(quán)利的角度看，這種及時誠懇的溝通會打消老百姓的疑慮和擔心，消除不安定因素的隱患。社會的負面情緒會及時得到釋放，揣測會及時得到合理解釋，流言也會不攻自破。
另外，貴州“甕安事件”中，民眾質(zhì)疑當?shù)鼐脚c事件有內(nèi)在關聯(lián)，警方未能及時做出回應，也沒有讓相關人員回避，而進一步加深了民眾的質(zhì)疑情緒。公安機關在事件的處置中，程序上既要合法，也要合情、合理，用程序正義避免民眾的質(zhì)疑，從而增強處置結(jié)果的正當性和權(quán)威性。對于引發(fā)民眾質(zhì)疑的鑒定程序這一關鍵環(huán)節(jié)，是否允許具有公信力的第三方對鑒定過程進行現(xiàn)場見證，是否能夠尊重受害人家屬的要求“補充鑒定”或“重新鑒定”的訴求，則將直接決定鑒定結(jié)果的可接受度。“甕安事件”發(fā)生后，對死者的尸體進行了第三次鑒定，同時也允許家人在場、部分群眾現(xiàn)場見證，如果這一事后的鑒定處理方式能夠提前一些也許謠言也就不攻自破，這一惡性群體性事件也就不會發(fā)生了。
這個事件的發(fā)生，究其原因本文認為有兩點：一是有關部門在事件萌發(fā)階段，不負責任，推諉扯皮，甚至不適當?shù)夭扇悍膹娪彩侄?，把小事變成大事。二是政府和公安機關在事件發(fā)生后并沒有引起足夠的重視，假若對事情有足夠的敏感度，收集相關信息，把事情解決在萌芽狀態(tài)，決不會出現(xiàn)這么嚴重的后果。同時每逢事件發(fā)生，當?shù)卣粋€強烈的慣性傾向，就是立即封鎖消息，不許消息外傳，這樣也會引起當?shù)厝罕姷膹娏曳锤?，從而激化矛盾，引發(fā)群體性事件。
縱觀整個群體性事件的處置，如果我們能夠在工作中時時把握住民法、民生、民權(quán)這條線，也許這種帶有偶發(fā)因素的群體性事件就會減少許多。
總之，群體性事件作為公共安全危機之一，從社會學角度說是一種社會秩序維護;從法學的角度說是一種權(quán)益保障;從行政學的角度說是一種國家職能。正因為如此，馬克思在《論猶太人問題》中評論道：“安全是市民社會的最高社會概念，是警察的概念;按照這個概念，整個社會的存在都只是為了保證它的每個成員人身、權(quán)利和財產(chǎn)不受侵犯。”
二、從上述案例看公安機關依法對公民權(quán)利的保障問題分析上述案例中，貴州甕安縣民眾圍攻縣政府和公安機關的群體性事件在網(wǎng)上傳得沸沸揚揚。在群體性事件發(fā)生后，對于所收集的情報信息，大部分公安機關的情報部門并沒有綜合整理，分析群體性事件的性質(zhì)、特征、規(guī)模等，不能為公安機關和黨政部門做出有效的決策和制定行動計劃提供可靠依據(jù)。有效的情報信息對公安機關的工作有很大的指導意義，主要表現(xiàn)在：能夠有效判斷群體性事件的性質(zhì)，詳細了解所發(fā)生的事件到底是政治性群體性事件還是非政拍性群體性事件;能夠評估事件的危害，了解現(xiàn)場實施的違法犯罪行為和交通堵塞、秩序混亂等直接危害，引起國內(nèi)外社會輿論在公眾中產(chǎn)生消極影響等間接危害;能夠推測事件的發(fā)展趨勢，分析預測事件可能出現(xiàn)的情況;此外，還能提供具體的對策方案，為決策部門處置工作提供智力支持和保障。
但是，我們也應當清醒地認識到，由于群體性事件處置的突發(fā)性、緊迫性，公安機關執(zhí)法也往往呈現(xiàn)出執(zhí)法權(quán)力范圍的擴張性、權(quán)力行使的自決性、處置措施的不斷性等特點。
從總體上看，到目前為止，群體性事件的處置工作中還沒有形成完善的維護社會穩(wěn)定、化解消除矛盾的工作機制。少數(shù)地方黨委、政府和有關部門領導，并沒有充分認識到群體性事件的重要性，沒有研究其發(fā)生的內(nèi)在原因，對于群眾反映的社會問題摸不關心，缺乏了解，或者說有的雖然對問題有一定的了解，但是重視程度不夠，能拖延就拖延，能回避就回避，不愿或者不敢面對群眾做工作，從而導致矛盾激化，錯過了化解矛盾的最佳時機。也有的黨委政府或者相關部門，一旦發(fā)現(xiàn)群體性事件就不分事情的性質(zhì)和嚴重程度，把公安機關推到最前面，強行下令公安機關抓人，這樣做的后果是不但不利于事情的解決，反而增加群眾的對立情緒，造成矛盾的激化，使事情的解決朝著惡化的方向發(fā)展。有的責任主體大局意識、責任意識不強，對于群眾的要求當面答應，事后變卦;還有的平時不重視群體性事件的預防，發(fā)生了事情才想起了解決問題的辦法，給群眾造成“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”的錯覺，導致集體上訪成為相當一部分人解決問題的主要方法。
(一)立法缺失
法律是公安機關處理群體性事件的指南針，只有在法律的框架下才能更好的對這些事件進行明確而公正的處理?？捎锌蔁o，模棱兩可的處理只能最終是對群眾不利。當前，我國處置群體性事件的相關法律法規(guī)還不健全，導致公安機關在處理有些群體性事件時缺乏法律依據(jù)，有的表現(xiàn)為使用警械、武器或采取強制性措施時，有的表現(xiàn)為處置群體性事件的主體資格方面?！豆矙C關處置群體性事件規(guī)定》規(guī)定：公安機關堅持依法辦事、按政策辦事，堅持理性、規(guī)范、適時、有效的處置，維護公民的合法權(quán)益，維護社會穩(wěn)定和發(fā)展，以“發(fā)現(xiàn)得早，控制得住，處置得好”為工作目標，提高處置群體性事件的和水平。
但這一規(guī)定對主要任務的規(guī)定比較寬泛，在很多情況下需要上級部門的授權(quán)才能采取相應的措施，并且對公安機關處理不當所應承擔的法律責任，只是籠統(tǒng)的規(guī)定了追究相關領導和責任人的責任，實踐中不易操作，很難把握標準，具體的責任也不好落實?；鶎庸矙C關在具體的處置工作中經(jīng)常處于兩難境地，導致對群體性事件處理不當。
(二)預警機制不完善
群體性事件的預警機制不完善主要在以下幾個方面表現(xiàn)的最明顯：首先預警工作沒有形成權(quán)責一致分工明確的良好局面，信息來源渠道依然比較單一，覆蓋面過于狹隘，信息的準確度不夠，時效性、全面性、真實性都達不到防控標準，重點事件和重點人群的掌控工作還存盲區(qū);其次，在目前的機構(gòu)設置中，處置群體性事件的機構(gòu)沒有獨立出來，公安機關處于實戰(zhàn)的主導地位，但是公安機關過分依賴行政協(xié)調(diào)，使防范和處置工作，形成了條塊分割不清、層次架構(gòu)不明的松散局面，而且設備資源，信息資源，指揮資源，都不能形成“高效、連貫、科學”的具有專業(yè)性的統(tǒng)一指揮和咨詢系統(tǒng)，也建立不起“全社會共建，多部門聯(lián)動”的職責明確的運行機制，一旦群體性事件發(fā)生，只能被動出擊、疲于應對;第三預防和處置群體性事件工作機制沒有真正形成，各部門和各單位在預防和處置群體性事件中的職能作用，工作銜接、權(quán)責分擔等方面沒有一整套完善的運行機制，不能夠?qū)崿F(xiàn)在黨委和政府的統(tǒng)一領導下，妥善處理群體性事件。另外對一些群體在特定時間、特定地域反映其合理訴求的請愿活動，沒有真正按照《游行示威法》的要求，進行批準和引導，使得一些合法途徑手段，無法起到減壓閥的作用。
(三)公安機關處置群體性事件的方法不得力
1.處置手段簡單
群體性事件的處置手段過于單一粗陋，主要是表現(xiàn)在事件發(fā)生后，公安機關往往不區(qū)分情況，統(tǒng)一按照一個模式處理。一旦發(fā)生群體性事件，事必會在一定程度上威脅到社會穩(wěn)定，公安機關必須以最迅捷的方式對這些事件做出反應，“息事寧人”,履行職責。但是快速平息需要按照法律的規(guī)定、在法律的范圍內(nèi)。有些公安機關在處置民事糾紛或刑事案件時，出于種種“考慮”,沒有秉公處置，引發(fā)民眾對公權(quán)力不信任，導致社會怨氣積聚，某些突發(fā)事件成為“導火索”,最終引發(fā)沖突。
公安機關在抓捕犯罪嫌疑人、調(diào)處糾紛、專項整治治安等警務行動不當，不但無法處置群體性事件，反而容易引發(fā)群體性事件。有的地方公安機關不當干預事件，或干預時機錯誤，或處置手段不利，不但不能夠及時解決問題，反而使矛盾轉(zhuǎn)化形成新的沖突，引發(fā)事件升級;有的地方公安機關則以消極態(tài)度應對群體性事件，退為應付上行下不達，片面強調(diào)群體性事件涉及的矛盾與公安機關沒有關系，對事件現(xiàn)場治安態(tài)勢的變化視而不見，不主動實施其職責內(nèi)的干預和控制，事態(tài)因此得以蔓延和發(fā)展，規(guī)模越來越大。此兩種處置方式都會導致群體性事件處置工作的被動。
有的警員平時缺乏應急事件的處置的理論培訓，缺乏事件處理的“現(xiàn)場感”,只是領命行事，一旦趕赴現(xiàn)場卻面臨著無從下手的多重困境：一是到達現(xiàn)場前任務不明，只能以“隨大流”的態(tài)度，盲目參照其他人的做法;二是缺乏妥善處置現(xiàn)場警情的經(jīng)驗，不能夠根據(jù)實際情況迅速作出正確反應，很多警員不知道針對事件現(xiàn)場群眾作出的過激行為，例如推操、指罵、打架、破壞車輛和設備等違法行為，是應該依法及時制止、查處，現(xiàn)場抓捕并扣留違法犯罪嫌疑人，還是應該先設法取證，等到事態(tài)平息后再去處理。論文格式而這些現(xiàn)場情況的處理不能夠采取如同一般治安事件的簡單模式，只能根據(jù)現(xiàn)場情況采取措施，如果警員把握不了現(xiàn)場處置的尺度，只是按操作程序上報情況，被動等待指令，就形成了事實上的“不作為”、或者“不當作為”:三是因為平時缺乏對事件處置的實戰(zhàn)演練，警員缺乏對有效處置事件所必需具備的技能和戰(zhàn)法，接到上級指令后，不知用什么戰(zhàn)術(shù)、什么手段去實現(xiàn)上級意圖，實踐中貽誤戰(zhàn)機，處置不力。
2.協(xié)作能力不強
一些公安機關在處置現(xiàn)場的各聯(lián)動單位，不能實現(xiàn)聯(lián)動，既不知道如何取得其他處置單位警員的行動支持，也不會適時回應其他處置單位及其人員發(fā)出的協(xié)助請求。群體性事件的現(xiàn)場處置往往會集中本地區(qū)甚至是周邊地區(qū)多單位警力，并根據(jù)現(xiàn)場情況或是分小組合成作戰(zhàn)或是分區(qū)域分散作戰(zhàn)，警隊單位及其人員之間多處于相互陌生的關系狀態(tài)，由于缺乏合作默契，協(xié)同支持配合很少，難以形成整體合力。所以在一些事件個案的處置現(xiàn)場彼此之間，不能及時得到有力的警務支持與協(xié)助，形成了周邊其他小組的警員觀望，個別受到鬧事者攻擊的警員或小組孤軍奮戰(zhàn)的散亂狀態(tài)。這種散亂的處置情形容易助長鬧事者的哄鬧氣焰，削弱警隊在處置現(xiàn)場的威懾氣勢，不利于事件的平息。
當然，出現(xiàn)事件現(xiàn)場警力充足，卻大多處于被動待命狀態(tài)，不能及時對有關情況進行相應處置的局面，在一定程度上是由于群體性事件的突發(fā)性與通信技術(shù)不足，一些單位接令趕往群體性事件現(xiàn)場后，對在事件處置中的工作任務、目的、權(quán)限和警力調(diào)度區(qū)域、協(xié)同單位等不清楚。
(四)在處理的過程中信息的嚴重滯后與信息的不當處理近幾年來，群體性事件的發(fā)生越來越具有組織性和隱蔽性的特點，加上反映的問題往往具有一定合理性，容易引起人們的同情，所以公安機關對于情報信息的收集工作越來越難，與此同時，一些地方的民眾對群體性事件缺乏規(guī)律性的認識，對導致群體性事件的原因缺乏敏感性，從來不積極主動地了解當?shù)氐牟话捕ㄒ蛩?，相當一部分公安機關并沒有建立起靈敏高效的情報信息網(wǎng)絡，導致情報收集和控制工作不完善。在群體性事件發(fā)生后，無法做到速報(群體性事件隨時發(fā)生隨時報送)、續(xù)報(及時將群體性事件發(fā)展事態(tài)、現(xiàn)場處置情況等上報有關部門)和專報(對插手群體性事件的敵對分子、幕后操縱指揮者、聚眾打砸搶燒的違法犯罪分子，在打擊后專案專報)。公安機關缺少一個權(quán)威、統(tǒng)一、高效的情報機構(gòu)來負責群體性事件情報信息的管理，造成群體性事件情報信息的多頭管理而造成情報延誤或渠道不暢。此外，公安機關并沒有有效地控制信息傳播的內(nèi)容，在很大程度上沒有充分利用大眾傳媒或采用新聞發(fā)布會等方式，及時、準確地向社會發(fā)布權(quán)威信息，說明事件真相，解釋政府己經(jīng)和即將采取的措施等。
三、公安機關依法處置群體事件的對策
(一)加強預防處置群體性事件的立法工作
群體性事件有著深刻而復雜的社會背景，涉及眾多人的人身、財產(chǎn)權(quán)利，關乎整個社會秩序和公共安全，而預防和處置群體性事件工作涉及面廣、政策性強、難度大，一旦把握不好很有可能侵犯公民利益，甚至引起社會秩序混亂。目前，對群體性事件工作處置的法律法規(guī)有：《人民警察法》、《集會游行示威法》、《人民警察使用警械和武器條例》、《公安機關處置群體性治安事件規(guī)定》、《治安管理處罰法》等等，但是以上規(guī)定還不夠完善，過于原則，對群體性事件的處置范圍、處置主體、處置的工作原則、組織領導、職責分工、目標任務、善后工作等規(guī)定不夠明確，“禁止性、義務性規(guī)定多，授權(quán)性、可行性條款少，還未形成一個從權(quán)利的設置、組成到行使、保護、規(guī)范的完整的法律體系”,在這種情況下容易導致因法律規(guī)定不明確而發(fā)生的侵犯公民權(quán)利的情況。因此，我國應加快對群體性事件有關問題的立法工作。
(二)完善公安機關處置群體性事件的預警機制1.進行信息預報
健全分析研判制度：一是防患于未然，及時綜合、分析由國保、治安、技偵、網(wǎng)監(jiān)等部門提供的信息，努力獲取深層次、預警性、內(nèi)幕性和行動性的情報信息，超前分析預測可能發(fā)生的群體性事件;二是為防范與處置贏得時間和空間，開展危機風險判斷，分析各種危機的規(guī)律和特點，綜合設計應對策略;三是進行網(wǎng)上分析和比對，為預防和處置危機提供支持，并嚴格信息報送制度，公安機關對影響社會穩(wěn)定的重要信息和己經(jīng)發(fā)生的群體性事件及處置情況，在及時報告當?shù)攸h委和政府的同時，還報送上級公安機關。建立數(shù)據(jù)庫：一是以境外敵對勢力、恐怖組織、激進教派等情況，和國內(nèi)高危群體、極端分子相關情況，作為人的方面的數(shù)據(jù)基礎;二是以劇毒、核生化、爆炸等高危物品、的分布、儲藏情況作為物的方面的數(shù)據(jù)基礎;三是要全面掌握，政治敏感期、節(jié)假日，氣象、地質(zhì)驟變期等高危時間數(shù)據(jù)，作為時間方面的數(shù)據(jù)基礎;四是空間方面，本地的黨政機關、標志性建筑、公共場所，易于地質(zhì)變化的地段、河流等要害部位。
組建完備的信息網(wǎng)絡系統(tǒng)，一是信息要準確和及時;二是信息要左右相聯(lián)、公秘結(jié)合、上下相通;三是要建立人機相結(jié)合的信息平臺，形成人聯(lián)絡，機聯(lián)網(wǎng)的互動狀態(tài)。要保障決策的有效實施和指揮有力，需要做到：黨委、政府、公安、安全、氣象、軍分區(qū)等重點單位實施聯(lián)網(wǎng);政情、敵情、社情、民情進行綜合收集研判：重點人員、重點群體，重點單位、重點地區(qū)、重點時期實施監(jiān)控。廣泛收集重點時期的各種信息，爭取時間上和空間上的超前性。對發(fā)現(xiàn)的不管是大問題還是小糾紛，都應該公正、合法的處理，特別是一些小問題要做到事前的及時處置，預防事件的擴大化。同時，發(fā)揮電臺、電視臺、報紙等主流媒體正面作用，設立具有信任感和親和力的新聞發(fā)言人及專家評論員，及時向公眾發(fā)布危機事態(tài)、處置情況和公眾應盡的社會責任，滿足公眾的知情權(quán)。發(fā)布“交通管制”、“局部地區(qū)戒嚴”公告。嚴厲打擊制造虛假信息，擾亂社會治安的犯罪活動，營造良好的應急處置環(huán)境。
2.制訂應急預案
應急預案是指面對突發(fā)事件的應急管理、指揮、救援計劃等。預案的科學合理離不開對群眾性事件的深入分析和調(diào)查，以及總結(jié)歸納經(jīng)驗教訓。針對群體性事件可能發(fā)生的具體設施、場所和環(huán)境，在安全評價的基礎上，為降低事故造成的人身、財產(chǎn)與環(huán)境損失，預測事故發(fā)生后的態(tài)勢和多種情形，組織建立應急救援機構(gòu)和培訓人員，制定行動的步驟和綱領，以及控制事故發(fā)展的方法和程序等，預先做出的科學而有效的計劃和安排。對群體性事件這類突發(fā)公共事件，應急預案應該重點建設如下子系統(tǒng)：完善的應急組織管理指揮系統(tǒng);預警和預防機制;應急響應程序;后期處置體系等。
“911”事件后，許多國家建立了用綠、藍、黃、橙、紅5種顏色代表的5種危險等級，根據(jù)恐怖威脅情報向國民發(fā)布預警信息，我國也應建立預警等級制度。對危險的群體和個人、對危險的事、對危險的時間、對危險的空間和不良天候，根據(jù)情報信息及時預警，向公眾發(fā)出預警信息，力爭在防范和先期應對上收到雙贏的效果。
三、提高公安機關處置群體性事件的能力
群體性事件的發(fā)生使得公安機關機關處置群體性事件能力不足的缺點暴漏了出來，因此，提高處置群體事件的能力和水平必將是公安機關面臨的一項艱巨而又刻不容緩的任務。筆者將在以下幾個方面對如何提高公安機關處置群體事件的能力進行探討：
1.加強特警隊伍建設
公安機關擔當著維護社會秩序的重任，其訓練強度和方法也是不同于一般的訓練。一方面，公安機關應當把平時的訓練工作制度化，這樣不僅可以形成一套有效的針對群體性事件處理的制度，而且還可以更好的應對群體性事件的發(fā)生;另一方面，應當加強特警隊伍建設，組建一支政治過硬、訓練有術(shù)的隊伍，這一點可以借鑒土耳其的經(jīng)驗。目前有33個省份建立了快反警隊，沒有組建快反警隊的省份發(fā)生社會事件時由鄰省已組建的派員干預，避免了其他警員因未受過專門培訓而干預失當、激化矛盾?？旆淳犎藛T主要來自警察學校，警察局新招收的警察首先要滿足快反警隊的需要，剩余部分才分配到其他警種，警員年齡不超過35歲，警官年齡不超過45歲，警員最長服役期3年，骨干服役期可以延長，但不得超過6年。這些做法，較好地解決了隊伍更新問題，使快反警隊能夠長期保持旺盛的戰(zhàn)斗力。
2.及時化解矛盾
多數(shù)群體性事件的起因很小，但由于反應遲緩，使事態(tài)升級為“事件”,形成“小的事件—下級忽視—小事升級一一下級失控—觸動上級—快速解決—事態(tài)平息”怪圈，暴露出處置能力不強的弱點。
應當及時化解群體性事件中產(chǎn)生的社會矛盾，有效保護人民群眾生命財產(chǎn)安全。公安機關要充分發(fā)揮主力軍作用，本著積極預防、全力控制、依法處置的原則，堅持在黨委、政府的領導下，上級公安機關的指導下，相關職能部門的配合下，按照既定方案，快速反應，動員組織優(yōu)勢警力，整體聯(lián)動，協(xié)同作戰(zhàn)，采取果斷措施，運用綜合手段，全力以赴做好各項應急處置群體性事件工作，迅速有效地控制、化解矛盾，最大限度地減少人員傷亡、財產(chǎn)損失和社會影響，努力為本地區(qū)經(jīng)濟建設和改革開放創(chuàng)造和諧安定的社會環(huán)境。
3.提高執(zhí)法者素質(zhì)
依法行政能否順利推進，執(zhí)法者的素質(zhì)是一個至關重要的因素，要求做到：
(1)促進執(zhí)法者思想政治水平的提高，樹立“權(quán)為民所用、得為民所謀、情為民所系”的觀念，深入思考“為誰掌權(quán)、為誰執(zhí)法、為誰服務”問題，以全心全意為人民服務為宗旨，解決發(fā)生的群體性事件，提高公安機關依法行政的自覺性和主動性，努力做到依法管理國家政治、經(jīng)濟、文化和社會事務，維護和樹立法律權(quán)威; (2)完善執(zhí)法者的入門考試制度，堅持“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的原則，深化人事制度改革，形成“能者上、平者讓、庸者下”的用人機制，增強活力，提高效率，為公安隊伍素質(zhì)的提高奠定堅實的基礎;(3)加強對執(zhí)法者的業(yè)務素質(zhì)，提高執(zhí)法者準確適用法律的能力，通過制度約束，建立學習型隊伍，使執(zhí)法者在處置群體性事件的過程中，以執(zhí)政為民為宗旨，注意維護國家、社會和公民個人利益;(4)從優(yōu)待警，在財政支出許可的情況下合理提高警察待遇，提高其生活水平，要關注警察職業(yè)的心理健康，建設公安民警活動中心，多開展體育運動和體質(zhì)能力訓練，進行壓力疏導，提高職業(yè)素質(zhì)，加大對警察執(zhí)法的經(jīng)費支持，更新裝備，并盡量保證他們工作中的人身安全。讓警察無后顧之憂，公正無私地投入工作。
(四)建立正當、合法的公民利益損害的救濟機制在群體性事件的處置中，各級公安機關往往會采取相應的現(xiàn)場管制措施、強制措施，必要時還可能使用警械和武器。如《公安機關處置群體性治安事件規(guī)定》中規(guī)定，公安機關在處置群體性治安事件時，可以根據(jù)現(xiàn)場情況，依法采取強制性措施;發(fā)布命令或通告，責令圍觀人員立即離開現(xiàn)場，責令聚眾組織者立即解散隊伍，責令聚集的人員在限定時間內(nèi)迅速疏散;對超過限定時間仍滯留現(xiàn)場的人員，可以使用必要的驅(qū)逐性或制服性警械強行驅(qū)散，但要盡量避免傷亡，對經(jīng)強行驅(qū)散仍不離去的人員或者進行煽動的人員，可以強行帶離現(xiàn)場或者立即予以拘留，等等。
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