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立法禁止“理解腐敗”言論的法理解析
摘 要：在一個(gè)民主和法治的國(guó)家，任何東西的危害都沒有“腐敗合理論”危害大。與腐敗本身相比，“腐敗合理論”是一種更深層次的腐敗，是腐敗從物質(zhì)向精神層面的擴(kuò)展?！案瘮『侠碚摗北砻?，腐敗的現(xiàn)象已經(jīng)不滿足于單純的物質(zhì)腐敗和經(jīng)濟(jì)上的掠奪，而且還要為之尋求精神和道義的支持，這是腐敗現(xiàn)象對(duì)人類良知和人民主權(quán)的公然挑戰(zhàn)。國(guó)家必須通過立法對(duì)“理解腐敗”的言論加以禁止，通過反腐敗確立人民當(dāng)家做主的權(quán)威，鞏固民主的正當(dāng)性和合理性，進(jìn)一步推進(jìn)中國(guó)民主法治建設(shè)。
關(guān)鍵詞：腐敗;社會(huì)評(píng)價(jià);民主法治建設(shè)
個(gè)案和本質(zhì)、理論和實(shí)踐是我們認(rèn)識(shí)世界、適應(yīng)世界和改造世界的兩種方法，也是法律規(guī)范社會(huì)的重要工具。一個(gè)民主和法治的社會(huì)，應(yīng)當(dāng)建立起一種本質(zhì)上符合公共理性的社會(huì)判斷體系，這不僅有利于一種良好的社會(huì)氛圍的形成和發(fā)展，而且是一個(gè)生氣勃勃的社會(huì)必不可少的觀念標(biāo)志。而這往往與一些基本的理論命題有關(guān)，筆者試就幾個(gè)問題提一些想法，以求教于識(shí)者。
一、“理解腐敗”言論表明腐敗已從物質(zhì)向精神層面擴(kuò)展
近期，《環(huán)球時(shí)報(bào)》一篇文章中談道，“要允許中國(guó)適度腐敗，民眾應(yīng)理解”，引發(fā)網(wǎng)民熱議。①《環(huán)球時(shí)報(bào)》這樣一種嚴(yán)肅的國(guó)家報(bào)刊在中國(guó)改革開放三十多年后公然發(fā)表為腐敗張目的文章，著實(shí)讓人驚訝。記得在改革開放之初，面對(duì)開始涌動(dòng)的腐敗浪潮，就有一種觀點(diǎn)，說“腐敗是改革的潤(rùn)滑劑”。筆者1996年初在《北京社會(huì)科學(xué)》雜志上發(fā)表過“腐敗不可避免論的實(shí)質(zhì)是腐敗合理”的論文，并對(duì)“腐敗合理論”進(jìn)行了批駁。現(xiàn)在，中國(guó)改革開放三十多年后，這種為腐敗張目的言論沉渣泛起，再一次說明中國(guó)反腐敗的嚴(yán)峻性。
腐敗是公權(quán)的濫用。2004年9月19日閉幕的第十七屆國(guó)際刑法學(xué)大會(huì)，通過了有關(guān)《國(guó)際經(jīng)濟(jì)交往中的腐敗及相關(guān)犯罪》專項(xiàng)決議，其中對(duì)腐敗給出明確的定義：“腐敗指任何公職人員在任何時(shí)候，以實(shí)際的或者潛在的行使或者不行使公職人員職能為交換條件，為自己、他人或者任何機(jī)構(gòu)索要、同意接受或者接受不論何種性質(zhì)的不正當(dāng)利益。腐敗的構(gòu)成不要求為實(shí)現(xiàn)所圖謀的利益而實(shí)施甚至企圖實(shí)施作為或者不作為?！比绻f腐敗是封建政治的伴生物，② 那么反腐敗則是民主政治的基本要求。民主政治不僅要反腐敗，而且只有通過反腐敗機(jī)制才能真正建立起來。
因此，作為民主政治法律化的法治自然與反腐敗有著本質(zhì)的聯(lián)系，甚至可以說，民主一開始就是基于反腐敗的政治考慮。這一點(diǎn)，美國(guó)憲法創(chuàng)建者漢密爾頓和麥迪遜認(rèn)為：“每部政治憲法的目的就是，或者說應(yīng)該是，首先為統(tǒng)治者獲得具有最高智慧來辨別和最高道德來追求社會(huì)公益的人;其次，當(dāng)他們繼續(xù)受到公眾委托時(shí)，采取最有效的預(yù)防辦法來使他們廉潔奉公?！盵1]在當(dāng)代世界，腐敗已經(jīng)成為“過街老鼠”。因?yàn)楦瘮⌒袨椴粌H違背了公權(quán)對(duì)人民的承諾，而且鯨吞了人民的財(cái)產(chǎn)，破壞了社會(huì)風(fēng)氣，造成嚴(yán)重的社會(huì)問題。以中國(guó)為例，越來越嚴(yán)重的腐敗不僅使大量的國(guó)有資產(chǎn)流入私家腰包，而且造成嚴(yán)重的兩極分化，司法不公，國(guó)家公信力低迷，社會(huì)誠(chéng)信體系遭到破壞，社會(huì)道德和精神文明受到挑戰(zhàn)。在這種情況下，國(guó)家主流媒體不為反腐敗建言獻(xiàn)策，反而為腐敗行為張目，只能證明：某些腐敗的勢(shì)力已經(jīng)不滿足于行為上的腐敗，而且要把這種行為上的腐敗轉(zhuǎn)化為觀念上的正當(dāng)性。
顯然，要讓人民理解腐敗不但不合理而且荒誕。在一個(gè)民主和法治的國(guó)家，一切國(guó)家權(quán)力都來源于人民，而且必須服務(wù)于人民。為人民服務(wù)是國(guó)家權(quán)力合法性和正當(dāng)性的必然邏輯。一切以權(quán)謀私的腐敗行為，都是對(duì)人民的背叛。因此，人民有權(quán)將一切腐敗行為繩之以法，并追究其政治和法律責(zé)任。誠(chéng)然，當(dāng)代世界，沒有哪一個(gè)國(guó)家徹底消滅了腐敗，但這并不等于說腐敗是合理的和正當(dāng)?shù)?。因?yàn)?，腐敗與腐敗有本質(zhì)的不同。在當(dāng)代世界，發(fā)達(dá)國(guó)家為了防范腐敗建立起極為嚴(yán)格的制度，即使有腐敗也是偶然的。如每年在國(guó)際清廉組織名列榜首的北歐諸國(guó)，公務(wù)員濫用職權(quán)、以權(quán)謀私極為罕見。芬蘭人認(rèn)為，健全社會(huì)的一個(gè)重要標(biāo)志就是政府官員的誠(chéng)實(shí)可靠，不能讓任何人和任何部門有超級(jí)權(quán)力。但是，中國(guó)的腐敗不同。其概括起來有兩大特點(diǎn)：
一是腐敗的人數(shù)和腐敗所侵吞的資產(chǎn)驚人，如關(guān)于中國(guó)貪官外逃，2003年來被媒體頻繁引用的一組官方數(shù)字：“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前有4000多名貪污賄賂犯罪嫌疑人攜公款50多億元在逃。其中，有的已潛逃出境……”①這實(shí)際上只是被檢察機(jī)關(guān)掌握的一部分，精確的數(shù)字顯然不止這些。
二是出現(xiàn)了前赴后繼、群體性和關(guān)鍵行業(yè)腐敗的現(xiàn)象。如司法領(lǐng)域，這個(gè)應(yīng)當(dāng)最具公信力的機(jī)構(gòu)的腐敗同樣令人震驚。僅近年媒體披露的就有長(zhǎng)沙中級(jí)法院腐敗案、廣東省中級(jí)法院腐敗案及最高法院副院長(zhǎng)黃松有腐敗案。甚至反腐敗部門也出現(xiàn)大量的腐敗，某地反貪局長(zhǎng)4個(gè)老婆6個(gè)孩子家產(chǎn)上億元。② 最高人民檢察院披露，2005年至2009年3月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案查處瀆職侵權(quán)司法人員9270人?！胺簇澗珠L(zhǎng)腐敗”早已不是孤案。
這些現(xiàn)象表明，中國(guó)的腐敗絕不是偶然的，也絕不是官員個(gè)人的品質(zhì)問題。比如，高官財(cái)產(chǎn)公示，作為民主法治最基本的制度和當(dāng)代民主法治國(guó)家最基本的現(xiàn)實(shí)，在中國(guó)一再受到阻遏。一個(gè)理由是條件不成熟。須知這是反腐敗最重要的制度，也是民主法治的基礎(chǔ)。說高官財(cái)產(chǎn)公示制度條件不成熟，也就是說反腐敗的條件不成熟?？梢?，這種腐敗不可避免的事實(shí)，完全是人為的。在這種情況下，讓人們理解腐敗，就是讓人民同意并諒解官員腐敗。這表明，中國(guó)有些腐敗群體，不僅在公共利益上肆無忌憚地腐敗，而且在社會(huì)輿論上要求營(yíng)造腐敗合理的價(jià)值正當(dāng)性。這不但荒誕而且近乎無恥。如果說20年前，散布“腐敗是改革的潤(rùn)滑劑”還會(huì)有人相信，那么今天再散布這種觀點(diǎn)，無疑是貪腐群體向人民的宣戰(zhàn)。這一事實(shí)表明，中國(guó)的反腐敗不能再停留在“加大反腐力量”的口號(hào)上，必須無條件地向“條件不成熟”說不，立即在全國(guó)實(shí)施官員財(cái)產(chǎn)公示，通過制度有效地實(shí)現(xiàn)“官員想腐敗也沒門的”法治目標(biāo)。
二、社會(huì)評(píng)價(jià)與法治精神
腐敗已經(jīng)成為一種嚴(yán)重破壞社會(huì)民主秩序的行為，為什么有些人不但不憎惡，還試圖為其唱贊歌?這涉及社會(huì)評(píng)價(jià)的多元性問題。如果說解決對(duì)腐敗認(rèn)識(shí)的本質(zhì)問題是一種“應(yīng)當(dāng)”，那么現(xiàn)代法治所要解決的問題就是如何使這種“應(yīng)當(dāng)”成為現(xiàn)實(shí)。以腐敗的道德判斷為例，“不同時(shí)代和地域中道德準(zhǔn)則和道德規(guī)范的不同幾乎達(dá)到了令人難以置信的程度”[2]。如何使不同的判斷和認(rèn)識(shí)最終達(dá)到“本質(zhì)”，顯然不僅僅是認(rèn)識(shí)的問題。正如列寧所說，“如果數(shù)學(xué)定理觸犯了人們的利益(更確切地說，觸犯了階級(jí)斗爭(zhēng)中的階級(jí)利益)，這些定理也會(huì)遭到強(qiáng)烈的反對(duì)”[3]?？梢?，社會(huì)評(píng)價(jià)的問題，除了“應(yīng)當(dāng)”，還有一個(gè)正當(dāng)性或現(xiàn)實(shí)性的問題。
事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)社會(huì)評(píng)價(jià)的復(fù)雜性，遠(yuǎn)比“階級(jí)斗爭(zhēng)利益”要廣泛。西方學(xué)者蘭科在其《合理性類型和語(yǔ)義》一文中以不同學(xué)科、研究對(duì)象和研究方法為標(biāo)準(zhǔn)，列舉了“合理性”這一術(shù)語(yǔ)有21種含義之多[4]。這是由認(rèn)識(shí)的學(xué)科方法、角度、視點(diǎn)等諸多不同的差異造成的。在某種意義上，這些認(rèn)識(shí)在自己的視角都有其合理性。正如有的學(xué)者指出：“合理性———無論是理論合理性，還是實(shí)踐合理性———本身帶有一種歷史的概念;的確，由于有著探究傳統(tǒng)的多樣性，由于它們都帶著歷史性，因而事實(shí)將證明，存在著多種合理性而不是一種合理性，正如事實(shí)將證明，存在著多種正義而不是一種正義一樣?！盵5]由此，就需要對(duì)不同思想、觀點(diǎn)進(jìn)行選擇。這是一個(gè)十分困難的問題，它是由認(rèn)識(shí)、判斷的多重價(jià)值及其沖突引起的。
2010年，新聞圖片《挾尸要價(jià)》在中國(guó)新聞攝影“金鏡頭”獎(jiǎng)的評(píng)選中以全票獲得了2009年度最佳新聞?wù)掌?jiǎng)。但這張照片在獲獎(jiǎng)的同時(shí)也引來學(xué)術(shù)界的非議。有些學(xué)者認(rèn)為，這張照片的發(fā)表，違背了“不宜暴露尸體”的原則，對(duì)見義勇為犧牲者的尊嚴(yán)及其家屬的心靈造成二次創(chuàng)傷，故不符合新聞職業(yè)道德[6]。一張不符合新聞職業(yè)道德的照片卻獲得大獎(jiǎng)，這本身就說明不同評(píng)價(jià)的社會(huì)意義。在一個(gè)民主和法治的社會(huì)，人們不得不面對(duì)越來越多的多元化價(jià)值和沖突，并不得不陷入如羅爾斯一樣的思考：“一個(gè)因各種盡管互不相容但卻合乎理性的宗教學(xué)說、哲學(xué)學(xué)說和道德學(xué)說而產(chǎn)生深刻分化的自由平等公民之穩(wěn)定而公正的社會(huì)如何可能長(zhǎng)期存在?”[7]5由于民主社會(huì)更重視弱勢(shì)群體的利益保障，又由于多元化價(jià)值中的弱勢(shì)價(jià)值容易受到侵害，判斷的本質(zhì)問題在一定意義上被轉(zhuǎn)換成如何保障弱勢(shì)群體的表達(dá)權(quán)問題。在一個(gè)多元化的評(píng)價(jià)體系下，強(qiáng)勢(shì)群體往往占據(jù)表達(dá)和評(píng)價(jià)的優(yōu)勢(shì)。在這種情況下，康德所謂的“人是目的，而不僅僅是手段”[8]及“只有人及連同人在內(nèi)所有的有理性的造物才是自在的目的本身”[9]被轉(zhuǎn)換成法律平等是否可能的問題。
也就是說，倫理學(xué)的問題變成了法學(xué)的平等權(quán)問題。這也是為什么在羅爾斯的兩條正義原則中，第一條就是平等權(quán)的道理。在這里，道德上的善變成了法律上平等的真實(shí)性和可持續(xù)性。因?yàn)闆]有法律上平等的真實(shí)性和可持續(xù)性，“人是目的”就永遠(yuǎn)無法實(shí)現(xiàn)。在這個(gè)意義上，社會(huì)評(píng)價(jià)的質(zhì)的問題，就不單純是一種認(rèn)識(shí)問題，甚至主要不是一種認(rèn)識(shí)問題，而成為一種價(jià)值選擇。對(duì)某種社會(huì)現(xiàn)象作出一種評(píng)價(jià)，就是一種價(jià)值選擇的過程。為了保障價(jià)值選擇的公平性，現(xiàn)代民主法治社會(huì)必須解決如下三個(gè)問題：
第一，評(píng)價(jià)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)是什么?認(rèn)識(shí)論講的較多的是主觀說和客觀說。但是，論文格式主觀說和客觀說在相當(dāng)大程度上離不開話語(yǔ)權(quán)。比如，我們對(duì)儒家的評(píng)價(jià)，從至圣先師到砸狗頭、再到偉大的思想家、教育家和今天的祭孔盛典極盡奢華的情形，都源于話語(yǔ)權(quán)。但是，話語(yǔ)權(quán)本身并不能構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)。只有當(dāng)話語(yǔ)權(quán)尊重主觀和客觀的規(guī)律并體現(xiàn)公共理性的時(shí)候，它才構(gòu)成社會(huì)評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，這就是公共理性的作用。于是，社會(huì)評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)與公共理性、公信力有關(guān)，它是主觀和客觀的統(tǒng)一。公共理性和公信力代表了社會(huì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的兩個(gè)方面。一方面，公共理性強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的邏輯自洽性，它應(yīng)當(dāng)是最講理的，體現(xiàn)著一種深刻的、你不得不服的理性;公信力強(qiáng)調(diào)的是主觀和客觀的統(tǒng)一，并能夠被實(shí)踐所檢驗(yàn)和證實(shí)?！坝^點(diǎn)水平的評(píng)價(jià)的基本性質(zhì)之一，評(píng)價(jià)達(dá)到自覺化、理性化的水平的標(biāo)志，評(píng)價(jià)所反映的客觀價(jià)值關(guān)系合乎主體的必然性和規(guī)律的表現(xiàn)”[10]。另一方面，公信力則反映了社會(huì)評(píng)價(jià)的接受度和認(rèn)可度。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，唯有體現(xiàn)公共理性的東西才具有公信力。反過來，不具有公共理性的東西，話語(yǔ)權(quán)再大，也難以獲得公信力。哈特曾舉過第三者算不算禿頂?shù)睦覽11]。類似例子衡量的標(biāo)準(zhǔn)只能是社會(huì)中大多數(shù)人的通常理解，即公共理性。如中國(guó)合同法第41條規(guī)定：“對(duì)格式條款的理解發(fā)生爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)按照通常理解予以解釋?！边@就是一種公共理性。為什么要取大多數(shù)人的公共理解而不取少數(shù)人的特殊理解?因?yàn)楣怖硇允桥c社會(huì)進(jìn)步一致的。① 美國(guó)學(xué)者羅爾斯指出：“公共理性規(guī)定著協(xié)商民主中公民推理的本質(zhì)特征，即公民關(guān)于憲政根本要旨和正義基本問題推理的本質(zhì)特征?！盵12]作為社會(huì)進(jìn)步的補(bǔ)充，公共理性當(dāng)然必須以推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步為目的，因而能夠作為社會(huì)進(jìn)步原則的補(bǔ)充。②
第二，誰(shuí)來評(píng)價(jià)，或誰(shuí)的評(píng)價(jià)才屬于合理的道德的評(píng)價(jià)?由于種種原因，中國(guó)社會(huì)的評(píng)價(jià)主體長(zhǎng)期由政府主導(dǎo)，這其實(shí)并不合理。從法理上說，社會(huì)評(píng)價(jià)的主體只能是社會(huì)。這是由公民、社會(huì)和政府的法治關(guān)系所決定的。社會(huì)是公民的集合體。社會(huì)評(píng)價(jià)涉及公民在社會(huì)中的幸福程度。而公民的幸福感受只能由組成社會(huì)的人———公民來表達(dá)。因此，社會(huì)評(píng)價(jià)實(shí)質(zhì)上是公民對(duì)自身生活方式的一種認(rèn)定。這種認(rèn)定是感性的和真實(shí)的，它來不得一絲一毫的弄虛作假也不需要弄虛作假。公民也許會(huì)以偏概全，但社會(huì)的真實(shí)感受會(huì)自動(dòng)糾正這種片面性，從而保證這種評(píng)價(jià)的客觀和真實(shí)。比如，對(duì)于改革開放以來中國(guó)人民的生活，大多數(shù)人都會(huì)認(rèn)定比以前好多了。如果突然出來一種觀點(diǎn)，說中國(guó)人的生活一天不如一天，那無異于奇談怪論。但反過來，說中國(guó)人現(xiàn)在的生活已經(jīng)成為當(dāng)代世界最好的，也不會(huì)被人接受。這就是為什么中國(guó)人“端起碗來吃肉，放下碗來罵娘”的現(xiàn)狀。其次，社會(huì)評(píng)價(jià)的主體只能是社會(huì)，這與社會(huì)評(píng)價(jià)的目的有關(guān)。社會(huì)評(píng)價(jià)的目的是為了社會(huì)幸福。而社會(huì)幸福所涉及的是公共利益。對(duì)公共利益的評(píng)價(jià)，只能由體現(xiàn)公共利益的社會(huì)來?yè)?dān)任。因?yàn)檫@種評(píng)價(jià)必須出于對(duì)社會(huì)公共利益的追求和忠誠(chéng)，而只有社會(huì)才是最忠實(shí)的公共利益的代表。同樣，只有當(dāng)社會(huì)的評(píng)價(jià)是由代表公共利益的社會(huì)來進(jìn)行的時(shí)候，社會(huì)評(píng)價(jià)才具有最大的公信力。社會(huì)作為社會(huì)評(píng)價(jià)的主體，還決定了社會(huì)評(píng)價(jià)的唯一手段就是講理。社會(huì)不是權(quán)力機(jī)構(gòu)，也不具有公共權(quán)力。社會(huì)評(píng)價(jià)要使社會(huì)接受，不能利用強(qiáng)力或強(qiáng)制手段，這就決定了社會(huì)評(píng)價(jià)的主體是通過講理的方式實(shí)施社會(huì)評(píng)價(jià)的。這個(gè)評(píng)價(jià)除了理性和道義之外，再?zèng)]有其他手段，于是，一個(gè)講理的道義的社會(huì)就形成了。社會(huì)評(píng)價(jià)的主體是社會(huì)，這就要求處理好政府與社會(huì)的關(guān)系。政府為了社會(huì)而存在。從根本上說，政府的利益與社會(huì)的利益是一致的。但是由于公權(quán)具有獨(dú)立性、逐利性、擴(kuò)張性和侵略性的特點(diǎn)，社會(huì)評(píng)價(jià)的主體不應(yīng)由政府擔(dān)當(dāng)。一方面，政府有自己的利益，為了權(quán)力，為了自己的利益，政府可能違背社會(huì)利益。這在非民主的國(guó)家非常普遍。而即使在一個(gè)民主的國(guó)家，國(guó)家權(quán)力也仍然可能因?yàn)樽分鹱约旱睦娑趾ι鐣?huì)利益。另一方面，社會(huì)擔(dān)當(dāng)監(jiān)督和約束政府的職責(zé)。將社會(huì)評(píng)價(jià)的主體歸結(jié)于政府，無異于將監(jiān)督者即社會(huì)的評(píng)價(jià)權(quán)交給了被監(jiān)督者，這無論在邏輯上還是在道義上都是不成立的。
第三，如何評(píng)價(jià)。這涉及社會(huì)評(píng)價(jià)程序，即社會(huì)應(yīng)當(dāng)通過怎樣的途徑和手段來實(shí)施評(píng)價(jià)。社會(huì)評(píng)價(jià)由社會(huì)來評(píng)，就要求有一個(gè)既體現(xiàn)社會(huì)利益又體現(xiàn)公平正義的程序。這方面，羅爾斯和哈貝馬斯的程序正義觀很有借鑒意義。羅爾斯認(rèn)為，程序正義必須包含五個(gè)要素：一般性要素、普遍適用性要素、公開性要素、排列各種相互沖突的要求的次序的要素、終極性要素[13]4。為了用好這五種原則，他又提出平等原則和差別原則[13]54-82。與此相一致，哈貝馬斯在批評(píng)羅爾斯正義觀的同時(shí)，提出了他的形式正義的公平的對(duì)話程序。他認(rèn)為，公平的對(duì)話包括三項(xiàng)規(guī)則：(1)“每一個(gè)具有言語(yǔ)和行為能力的主體都應(yīng)該被允許參與對(duì)話?！?2)包括三項(xiàng)羅爾斯認(rèn)為程序正義必須包含的五個(gè)要素：A.每一個(gè)人都被允許對(duì)任何主張?zhí)岢鲆蓡?。B.每一個(gè)人都被允許在對(duì)話中提出任何主張。C.每一個(gè)人都被允許表達(dá)其態(tài)度、欲望和需要。(3)不允許以任何內(nèi)在的或外在的強(qiáng)迫方式阻止言說者履行其由第一條和第二條所規(guī)定的權(quán)利[14]。在此基礎(chǔ)上，政治哲學(xué)的目的不再是形而上學(xué)的，而是實(shí)用型的。它不再追求真理和普遍正義原則，而是追求重疊共識(shí)，因?yàn)椤吧鐣?huì)統(tǒng)一的本性是通過一種穩(wěn)定的諸合乎理性的完備性學(xué)說之重疊共識(shí)所給定的”[7]141。重疊共識(shí)對(duì)于社會(huì)評(píng)價(jià)的意義，正如有的學(xué)者所說：“在現(xiàn)代社會(huì)要想在所有重大問題上取得一致是不可能的，但在基本政治問題上的一致又是社會(huì)穩(wěn)定所必須的，重疊共識(shí)是解決這個(gè)問題的一種巧妙而合理的思路?！盵15]不僅如此，重疊共識(shí)的社會(huì)意義已經(jīng)超越了認(rèn)識(shí)論。恩格斯曾指出：“歷史是這樣創(chuàng)造的：最終的結(jié)果總是從許多單個(gè)意志的相互中產(chǎn)生出來的，由其中每一個(gè)意志，又是由于許多特殊的生活條件，才成為它所成為的那樣。這樣就有無數(shù)互相交錯(cuò)的力量，有無數(shù)個(gè)力的平行四邊形，由此就產(chǎn)生出一個(gè)合力，即歷史結(jié)果?！盵16]不難發(fā)現(xiàn)，恩格斯的歷史合力論和羅爾斯的重疊共識(shí)具有異曲同工之妙。在一定意義上，羅爾斯的重疊共識(shí)正是歷史合力的認(rèn)識(shí)化，是一種認(rèn)識(shí)化的歷史合力而已。羅爾斯的重疊共識(shí)不過是正義領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)的歷史唯物主義。
由此引出了我們的社會(huì)應(yīng)當(dāng)如何對(duì)待不同的社會(huì)評(píng)價(jià)。概括起來，社會(huì)評(píng)價(jià)的結(jié)果無非兩種：一種是正面的，一種是負(fù)面的。如韓寒從臺(tái)灣誠(chéng)實(shí)的計(jì)程車司機(jī)和厚道的眼鏡店老板的故事中得出結(jié)論：“在華人的世界里，也許它不是最好的，但確實(shí)沒有比它更好了。”[17]。這在某種意義上對(duì)我們社會(huì)的評(píng)價(jià)就具有負(fù)面性。那么，一個(gè)民主和法治的國(guó)家應(yīng)當(dāng)如何對(duì)待不同的評(píng)價(jià)結(jié)果呢?法治的原則是尊重程序。在公共理性的標(biāo)準(zhǔn)之下，任何一種由社會(huì)經(jīng)過正義程序產(chǎn)生的社會(huì)評(píng)價(jià)都應(yīng)當(dāng)有它存在的理由，哪怕這種社會(huì)評(píng)價(jià)與主流意識(shí)、觀念相抵觸，這是程序正義的要求。尊重程序也就是尊重程序中的每一種評(píng)價(jià)，只要它能夠通過程序存在。因?yàn)槿魏我环N評(píng)價(jià)，都是一種合力，而這種合力正是歷史結(jié)果的動(dòng)力。不難發(fā)現(xiàn)，作為一種歷史合力的評(píng)價(jià)，需要一系列的法治保障。從這個(gè)意義上說，社會(huì)評(píng)價(jià)越接近本質(zhì)，則民主法治就越發(fā)展;而民主法治越發(fā)展，社會(huì)評(píng)價(jià)就越接近本質(zhì)。社會(huì)評(píng)價(jià)的本質(zhì)深刻地體現(xiàn)和反映著社會(huì)民主法治發(fā)展的程度。
三、通過立法禁止“理解腐敗”言論
我們已進(jìn)入一個(gè)多元評(píng)價(jià)和重疊共識(shí)的社會(huì)，但多元社會(huì)和重疊共識(shí)并不意味著沒有底線。從社會(huì)來看，這底線就是民主和清廉。民主是我們社會(huì)的核心價(jià)值。只有民主政治才能真正做到清廉，只有清廉的政府才可能是民主的政府。在一個(gè)民主和法治的國(guó)家，否認(rèn)清廉，鼓吹腐敗合理，就是對(duì)民主的挑戰(zhàn)?！董h(huán)球時(shí)報(bào)》上所謂“要允許中國(guó)適度腐敗，民眾應(yīng)理解”的說法，最大的要害就是宣揚(yáng)“腐敗合理論”。因?yàn)楦瘮『侠?，所以腐敗者不但不感到可恥，而且有“誰(shuí)不腐敗誰(shuí)傻帽”的心態(tài)?！坝袡?quán)不用，過期作廢”的說法正是這種腐敗心理的反映。就像云南麻栗坡原縣委書記趙仁永所說，“那些不給錢就不辦事的人是暴力腐敗，像我這樣，在為人辦好事的情況下收點(diǎn)錢是溫和的?！雹龠@是把腐敗當(dāng)成禮尚往來，腐敗者已經(jīng)沒有罪惡感和恥辱感。因?yàn)橛小案瘮『侠碚摗?，作為人性恥辱的腐敗行為，似乎變得正大光明起來了。一方面，腐敗行為的罪惡感被漂白，腐敗成為權(quán)力的標(biāo)志;另一方面，腐敗破天荒地成了某些人的公開追求。2011年全國(guó)政協(xié)小組討論會(huì)上，全國(guó)政協(xié)常務(wù)委員、衛(wèi)生部原部長(zhǎng)張文康表示，目前，學(xué)術(shù)造假、公務(wù)員腐敗、奢靡之風(fēng)流行均體現(xiàn)道德建設(shè)的短板。他舉例稱，有的小孩長(zhǎng)大后的理想是“想當(dāng)貪官”，因?yàn)樨澒賿赍X多。②在一個(gè)民主和法治的國(guó)家，任何東西的危害都沒有“腐敗合理論”危害大。與腐敗本身相比，“腐敗合理論”是一種更深層次的腐敗，是腐敗從物質(zhì)向精神層面的擴(kuò)展?！案瘮『侠碚摗北砻?，腐敗現(xiàn)象已經(jīng)不滿足于單純的物質(zhì)腐敗和經(jīng)濟(jì)上的掠奪，而且還要為之尋求精神和道義的支持，即要追求一種精神不敗，使腐敗行為合理化、道義化。這是腐敗現(xiàn)象對(duì)人類良知和人民主權(quán)的公然挑戰(zhàn)。如果說腐敗與反腐敗是一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)，那么“腐敗合理論”的出現(xiàn)可以看做腐敗的反攻和挑戰(zhàn)，也是反腐敗陣營(yíng)的嚴(yán)重退卻。鑒于中國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)的嚴(yán)重性，有必要通過立法禁止某些具有挑戰(zhàn)人類良知的言論，包括“腐敗合理論”。任何宣布腐敗合理的理論和觀點(diǎn)都要受到法律追究。用立法的權(quán)威來震懾腐敗，由此確立民主法治的權(quán)威。
事實(shí)上，用法治禁止某種不利于社會(huì)進(jìn)步的言論，在當(dāng)代是一種比較普遍的做法。如在德國(guó)，對(duì)于鼓吹或贊頌納粹的言行以犯罪論處。不僅如此，針對(duì)二戰(zhàn)時(shí)期納粹德國(guó)屠殺猶太人的罪行和歷史，歐洲許多國(guó)家采用“禁止性規(guī)范”的方法，禁止粉飾屠殺猶太人的言論。法律所禁止的言論包括：認(rèn)為屠殺歷史根本沒有發(fā)生過，或者認(rèn)為那段屠殺歷史在方式和范圍上并不像普遍認(rèn)可的范圍那么大。有些國(guó)家還將所禁止的詆毀言論的范圍擴(kuò)大到粉飾種族滅絕(戰(zhàn)爭(zhēng)罪行)的歷史，以及煽動(dòng)種族歧視和排外。如果罪名成立，那么違法者最少被判入獄半年。在法理上，禁止鼓吹腐敗合理的言論與保障言論自由并不沖突。在當(dāng)代世界，言論自由不是絕對(duì)的。任何一種言論自由都有明確的界限。即使針對(duì)公權(quán)，言論自由也不能“故意”造假，更不能挑戰(zhàn)人類的良知。在當(dāng)代發(fā)達(dá)國(guó)家，針對(duì)私權(quán)和社會(huì)的言論有著極為嚴(yán)格的規(guī)定。需要強(qiáng)調(diào)的是，主張腐敗合理在某種意義上就是詆毀民主。在人類歷史上，有公開詆毀民主的人，卻沒有公開為腐敗唱贊歌的人。即使在封建社會(huì)中，腐敗行為也是不被原諒的。如果說封建社會(huì)的權(quán)力屬于皇帝一人一家一朝的私權(quán)尚且不能容忍腐敗，那么在今天的民主社會(huì)，權(quán)力屬于全體人民，更不允許腐敗。允許腐敗就是對(duì)人民主權(quán)的褻瀆。
為了進(jìn)一步促進(jìn)中國(guó)民主法治建設(shè)，必須通過立法嚴(yán)格禁止鼓吹腐敗合理的言論。近代以來，民主法治之所以成為世界潮流，就是因?yàn)槊裰骶哂芯薮蟮姆锤瘮」δ堋７饨ㄉ鐣?huì)也反腐敗，但封建社會(huì)的腐敗是封建政治的必然產(chǎn)物。在現(xiàn)代社會(huì)中，反腐敗是民主政治的要求，任何一種腐敗都是對(duì)民主的侵犯和損害。從實(shí)踐上看，只有在民主政治的條件下，腐敗才可能降到最低點(diǎn)。因?yàn)樵诿裰髡蔚臈l件下，“破壞和濫用準(zhǔn)則是有限制的，因?yàn)榉傻男l(wèi)護(hù)者和執(zhí)行人最終發(fā)現(xiàn)自己也不能擺脫法律的裁判”[18]。為此，必須將禁止“腐敗合理”的言論與禁止詆毀民主的言論結(jié)合起來，鼓吹“腐敗合理”的實(shí)質(zhì)就是詆毀民主。凡鼓吹腐敗合理、詆毀民主的言行一律以犯罪論處。所謂“理解腐敗”，就是對(duì)人民民主公開、斷然的拒絕。這是一個(gè)民主和法治的國(guó)家所不能容忍的行為。從根本上說，這些觀點(diǎn)之所以能夠在今日中國(guó)存在，是因?yàn)楹霌P(yáng)民主的公共平臺(tái)沒有建立起來。中國(guó)憲法和法律都有民主的相關(guān)規(guī)定，黨的文件也強(qiáng)調(diào)“只有人民當(dāng)家做主，才能維護(hù)最廣大人民群眾的利益，充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)、全國(guó)人民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性”[19]。推進(jìn)中國(guó)的民主建設(shè)，必須抵制腐敗，使腐敗分子成為人民的公敵，通過反腐敗確立人民當(dāng)家做主的權(quán)威。
今天的中國(guó)，民主法治已經(jīng)成為立國(guó)之本，“權(quán)為民所授”、“權(quán)為民所用”已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)1義民主對(duì)一切國(guó)家公職人員依法行使國(guó)家權(quán)力的基本要求。任何人不能用任何方式為腐敗張目。任何為腐敗解脫的觀點(diǎn)都是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義民主的挑戰(zhàn)。特別是國(guó)家公職人員，更不能公開發(fā)表腐敗合理和詆毀民主的言論。所以，通過立法禁止“理解腐敗”的言論，用法治手段來推進(jìn)民主，這是進(jìn)一步推進(jìn)中國(guó)民主法治建設(shè)的迫切需要。正如溫家寶總理所說，“民主、法制、自由、人權(quán)、平等、博愛，不是資本主義所特有的，這是整個(gè)世界在漫長(zhǎng)的歷史過程中共同形成的文明成果，也是人類共同追求的價(jià)值觀”。①只有借助于嚴(yán)格的法治保障，“民主、法制、自由、人權(quán)、平等、博愛”才會(huì)成為中國(guó)社會(huì)共同的價(jià)值底線，并成為中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)不可侵犯的共同的社會(huì)良知。這是一個(gè)民主和法治的國(guó)家走向繁榮必不可少的觀念條件。
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“小產(chǎn)權(quán)房”依法處置論綱
“小產(chǎn)權(quán)房”不是法律層面上的規(guī)范用語(yǔ)，而是一個(gè)民間俗稱，一般是指建造在農(nóng)民集體所有的土地之上、并不具有國(guó)家統(tǒng)一發(fā)放的房屋所有權(quán)證和國(guó)有土地使用權(quán)證的商品房。隨著近年來我國(guó)城市化進(jìn)程的加快和城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)的飆升，“小產(chǎn)權(quán)房”因其價(jià)格低廉而備受市場(chǎng)青睞。雖然“小產(chǎn)權(quán)房”的銷售可以起到抑制商品房?jī)r(jià)格及緩解中低收入者住房困難的作用，但不可否認(rèn)，“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)至少會(huì)產(chǎn)生以下負(fù)面影響：一是侵占了農(nóng)地;二是減少了國(guó)家稅收;三是擾亂了房地產(chǎn)市場(chǎng);四是減損了法律公信力。①總體而言，“小產(chǎn)權(quán)房”的存在弊大于利，處置現(xiàn)有的“小產(chǎn)權(quán)房”已迫在眉睫。目前，面對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的熱銷現(xiàn)象，政府相關(guān)部門一再“叫?！?，法院在審理此類糾紛中也基本上確認(rèn)房屋買賣合同無效，某些地區(qū)的“小產(chǎn)權(quán)房”甚至已被強(qiáng)行拆除。在理論界，學(xué)者們對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的處置問題產(chǎn)生較大分歧。根據(jù)“小產(chǎn)權(quán)房”背后之集體所有土地性質(zhì)的不同，可以將其大致分為耕地之上的“小產(chǎn)權(quán)房”、宅基地之上的“小產(chǎn)權(quán)房”及其他集體建設(shè)用地之上的“小產(chǎn)權(quán)房”三類。耕地、宅基地及其他集體建設(shè)用地的用途不同，現(xiàn)行法律為之配置的法權(quán)類型也不相同，在其上建造“小產(chǎn)權(quán)房”的違法程度及社會(huì)不良后果也因而不同，因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“小產(chǎn)權(quán)房”背后的土地性質(zhì)來分類處置之。
一、耕地之上的“小產(chǎn)權(quán)房”之處置
為了優(yōu)化生態(tài)環(huán)境及確保糧食安全，我國(guó)現(xiàn)行法律不僅嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，而且規(guī)定了全球最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。2008年9月國(guó)家監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部及國(guó)土資源部聯(lián)合出臺(tái)的《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》中規(guī)定，對(duì)一年度內(nèi)違法占用耕地面積占新增建設(shè)用地總面積的比例達(dá)到15%以上的地區(qū)，可以啟動(dòng)司法程序追究當(dāng)?shù)卣饕I(lǐng)導(dǎo)的法律責(zé)任?？梢?，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)占用耕地建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”是嚴(yán)令禁止的。遺憾的是，現(xiàn)實(shí)中占用耕地建造“小產(chǎn)權(quán)房”的現(xiàn)象屢禁不止。許多學(xué)者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)守住18億畝耕地紅線，占用耕地建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”的行為嚴(yán)重違反了我國(guó)耕地保護(hù)制度，應(yīng)一律拆除這類“小產(chǎn)權(quán)房”。②也有學(xué)者認(rèn)為，雖然占用耕地建造的“小產(chǎn)權(quán)房”不合法，但對(duì)其處置應(yīng)視情況而定。一些建設(shè)規(guī)模較大、主要由中低收入人員購(gòu)買用于自住的“小產(chǎn)權(quán)房”，全部予以拆除的成本較高，對(duì)此可依據(jù)比例原則，在耕地保護(hù)區(qū)域可調(diào)整的情況下，通過政府征收集體土地的方式予以認(rèn)可。③。
對(duì)于第一種觀點(diǎn)，筆者不敢茍同。毋庸置疑，對(duì)處于城市邊緣地帶、正在建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”采取拆除的辦法，不僅可以維護(hù)法律的權(quán)威，而且可以確保耕地不會(huì)大面積減少。然而，我國(guó)“小產(chǎn)權(quán)房”問題由來已久，不少占用耕地建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”不僅已出售、入住，而且近年來城市化進(jìn)程的加快已使其處于國(guó)有土地(主要由農(nóng)村集體所有土地經(jīng)過征收轉(zhuǎn)化而來)和集體建設(shè)用地之上的合法建筑物的重重包圍之中。對(duì)于此類“小產(chǎn)權(quán)房”，采取“一律拆除”的簡(jiǎn)單處置辦法，至少存在以下弊端：第一，農(nóng)地的非農(nóng)利用具有不可逆轉(zhuǎn)性，加之土地利用較一般物之利用具有更為強(qiáng)烈的互依性即土地使用類型的聚集、兼容性，因而輕率地拆除“小產(chǎn)權(quán)房”，不僅土地本身可能因無法恢復(fù)農(nóng)用或恢復(fù)成本過高而不得不被閑置，而且周邊其他建筑的經(jīng)濟(jì)功能會(huì)因此衰退。即使拆除“小產(chǎn)權(quán)房”后土地可以恢復(fù)農(nóng)用，周邊建筑的經(jīng)濟(jì)功能不會(huì)衰退，也會(huì)因該土地已處于合法建筑群(合法建筑不能拆除)的包圍中而無法實(shí)際用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，或拆除成本太高而不具有可行性。第二，大量“小產(chǎn)權(quán)房”的拆除可能會(huì)造成大批中低收入的小產(chǎn)權(quán)房主“無家可歸”，從而誘發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素。第三，“小產(chǎn)權(quán)房”的大規(guī)模拆除及隨之而來的大批居民的搬遷不僅需要較高的行政執(zhí)法成本，浪費(fèi)了大量建筑材料，而且會(huì)造成嚴(yán)重的環(huán)境污染。
可見，主張一律拆除耕地之上的“小產(chǎn)權(quán)房”之建議并不具備實(shí)踐操作性。第二種觀點(diǎn)對(duì)將耕地之上的“小產(chǎn)權(quán)房”予以“合法化”的理由及具體辦法未加詳述，但其提出的“國(guó)家征收轉(zhuǎn)化法”這一處置路徑極具啟發(fā)意義。筆者認(rèn)為，對(duì)于耕地之上的“小產(chǎn)權(quán)房”的處置應(yīng)視具體情況而定。對(duì)于處于城市邊緣地帶、尚在建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”可以一律拆除，而對(duì)于建設(shè)在耕地之上的已出售甚至已入住的“小產(chǎn)權(quán)房”，尤其是已處于合法建筑物重重包圍之中的“小產(chǎn)權(quán)房”，可以通過國(guó)家征收農(nóng)村集體土地的方式予以認(rèn)可，使其轉(zhuǎn)化成“大產(chǎn)權(quán)房”。
或許有學(xué)者認(rèn)為此種方案存在以下弊端：第一，“國(guó)家征收轉(zhuǎn)化法”有違《憲法》和《物權(quán)法》確立的征收須為公共利益目的的原則④;第二，“國(guó)家征收轉(zhuǎn)化法”使得“國(guó)家在決定是否征收土地問題上陷于被動(dòng)，”小產(chǎn)權(quán)房“建造者有”先斬后奏“的行為傾向。⑤筆者認(rèn)為，第一種擔(dān)憂大可不必：從立法層面上看，雖然我國(guó)《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》都規(guī)定土地征收應(yīng)基于公益之目的，但現(xiàn)行法律至今沒有明確界定”公共利益“的內(nèi)涵，因而從嚴(yán)格意義上講，”國(guó)家征收轉(zhuǎn)化法“并不一定違反公益;從執(zhí)法層面上看，由于現(xiàn)行法律規(guī)定除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、建造農(nóng)民住宅、建設(shè)鄉(xiāng)村公共設(shè)施、發(fā)展公益事業(yè)等少數(shù)情形外，其他建設(shè)用地應(yīng)一律使用國(guó)有土地，所以土地征收的公益目的在實(shí)踐中其實(shí)很難得到實(shí)現(xiàn)，征收農(nóng)村集體土地建設(shè)商品房因而成了很多地方的通行做法。”現(xiàn)實(shí)的做法只不過是在‘公共利益’的標(biāo)題下，允許為經(jīng)濟(jì)建設(shè)而征收征用土地，即從實(shí)踐上已對(duì)‘公共利益’有所突破?！阿蕻?dāng)然不可否認(rèn)，通過國(guó)家征收農(nóng)村集體土地的方式認(rèn)可”小產(chǎn)權(quán)房“的辦法確實(shí)使國(guó)家在決定是否征收土地問題上陷于被動(dòng)，學(xué)者們的第二種擔(dān)憂不無道理。然而，對(duì)”小產(chǎn)權(quán)房“的處置是對(duì)土地利用違法行為的糾偏與修正，任何”事后性“的糾偏與修正都不可能不帶來一定程度的不良社會(huì)后果，從這個(gè)角度看，”國(guó)家征收轉(zhuǎn)化法“是權(quán)衡利弊后的一種比較現(xiàn)實(shí)的選擇。
或許有人擔(dān)心，”國(guó)家征收轉(zhuǎn)化法“會(huì)造成耕地乃至農(nóng)用地的銳減，以及建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)和年度計(jì)劃指標(biāo)的失控。筆者認(rèn)為，”國(guó)家征收轉(zhuǎn)化法“確實(shí)可能產(chǎn)生此類弊端。不過，這種弊端完全可以通過以下措施得以消除：第一，嚴(yán)格實(shí)施《土地管理法》第31條規(guī)定的”耕地占補(bǔ)平衡“制度，盡可能避免或消除因小產(chǎn)權(quán)房的”合法化“而致耕地減少的不良后果?？梢酝ㄟ^三種途徑實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡制度：其一，在本區(qū)域范圍內(nèi)開墾數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。其二，?shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，即通過農(nóng)民新居建設(shè)和集體建設(shè)用地整理復(fù)墾，將節(jié)省出來的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)有償轉(zhuǎn)移給”小產(chǎn)權(quán)房“”合法化“的地區(qū)。⑦其三，采取”地票“交易的做法，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移。⑧如此不僅可以實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，而且”捎帶地“實(shí)現(xiàn)了土地增值利益分享，有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。第二，逐年削減各省建設(shè)用地年度計(jì)劃指標(biāo)，消除建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)超出之不良后果。根據(jù)《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)對(duì)建設(shè)用地實(shí)行計(jì)劃管理。這種計(jì)劃管理主要是通過實(shí)施土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計(jì)劃來實(shí)現(xiàn)的，原則上，一個(gè)地區(qū)實(shí)際新增建設(shè)用地占用耕地的數(shù)量在規(guī)劃期內(nèi)不僅不能超過”規(guī)劃指標(biāo)“總量，而且在該年度內(nèi)必須符合年度計(jì)劃指標(biāo)。據(jù)此，可以采取變通的做法，根據(jù)各省”小產(chǎn)權(quán)房“”合法化“的土地面積，1實(shí)現(xiàn)各省”小產(chǎn)權(quán)房“”合法化“的土地總面積與所削減的建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)總量的平衡，從而使得各省在一個(gè)或若干個(gè)規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地總面積與”規(guī)劃指標(biāo)“總量相符。為了不影響我國(guó)工業(yè)化和城市化的正常推進(jìn)，確保今后若干年內(nèi)其他建設(shè)項(xiàng)目用地不會(huì)因”小產(chǎn)權(quán)房“”合法化“而受到影響，可以采取以下措施消除新增建設(shè)用地指標(biāo)削減可能帶來的負(fù)面影響：其一，實(shí)行”慢跑規(guī)則“，將逐年削減的新增建設(shè)用地指標(biāo)控制在適度范圍內(nèi)，盡量減少此種削減對(duì)其他建設(shè)項(xiàng)目用地的沖擊;其二，鑒于城鄉(xiāng)土地利用具有”此消彼長(zhǎng)“之特征，可以適當(dāng)提高城市土地的容積率，提高其開發(fā)強(qiáng)度，降低其他建設(shè)項(xiàng)目對(duì)土地占用面積的依賴程度，從而減輕集體土地被占用的壓力。
為了不至于使”小產(chǎn)權(quán)房“的潛在購(gòu)買人、開發(fā)商及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生”投機(jī)取巧“的心理預(yù)期，在將耕地之上的”小產(chǎn)權(quán)房“”合法化“的過程中，還必須實(shí)施以下處罰性措施：第一，針對(duì)各方當(dāng)事人的獲利情況，分別對(duì)購(gòu)買人、開發(fā)商及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織科以一定比例的土地出讓金。其中，鑒于購(gòu)買人的資金籌措能力存在差異，”對(duì)于購(gòu)房人，可以允許其采取靈活多樣的方式補(bǔ)繳土地出讓金，如能一次性交清，政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理產(chǎn)權(quán)證書。如果不能一次交清，也可分期繳納，待交清之后為其辦證，但是辦證之前禁止土地流轉(zhuǎn)“。⑨第二，對(duì)參與開發(fā)”小產(chǎn)權(quán)房“的相關(guān)責(zé)任單位進(jìn)行行政處罰。第三，對(duì)在”小產(chǎn)權(quán)房“建設(shè)過程中存在違法行為的相關(guān)人員，嚴(yán)格追究其法律責(zé)任。
二、宅基地之上的”小產(chǎn)權(quán)房“之處置
為了滿足農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的住房用地需求，《土地管理法》第43條及《物權(quán)法》第152條規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法對(duì)集體所有的土地享有宅基地使用權(quán)。根據(jù)民法原理，宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)，其權(quán)利人應(yīng)享有自由處分權(quán)。然而，土地權(quán)利具有社會(huì)性，土地資源不僅關(guān)涉?zhèn)€人利益，也關(guān)涉社會(huì)利益。為了調(diào)和涉及土地資源的私人權(quán)益與社會(huì)權(quán)益之沖突，《土地管理法》第63條規(guī)定，農(nóng)村集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓而用于非農(nóng)建設(shè)。至于”土地使用權(quán)“應(yīng)該涵括哪些土地權(quán)利，我國(guó)相關(guān)法律沒有進(jìn)一步明確，學(xué)術(shù)界對(duì)此多有爭(zhēng)議。隨著《物權(quán)法》的頒布實(shí)施，學(xué)界對(duì)此已逐漸形成了比較統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。一般認(rèn)為，”土地使用權(quán)“是對(duì)一類權(quán)利的稱謂，是對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)、其他集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)及其他具有債權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)等一系列權(quán)利的總稱。⑩我國(guó)現(xiàn)行法律禁止將農(nóng)村宅基地非法轉(zhuǎn)化為商品房建設(shè)用地。為了體現(xiàn)和突出宅基地使用權(quán)的社會(huì)保障功能，1993年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》、2004年10月國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》及2004年11月國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》均嚴(yán)格禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，從而將農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)限定在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。根據(jù)現(xiàn)行法律和政策，集體經(jīng)濟(jì)組織或其成員在宅基地上建造房屋后出售給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，屬于合法流轉(zhuǎn)，應(yīng)受法律保護(hù)。然而，宅基地上建造的房屋一旦被出售給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員，即屬于不受法律保護(hù)的”小產(chǎn)權(quán)房“?！?/p>
法律社會(huì)學(xué)視野下的小產(chǎn)權(quán)房問題研究“課題組于2010年9月至12月對(duì)廣東、湖北、江西、安徽四省進(jìn)行了為期四個(gè)多月的實(shí)地調(diào)研，調(diào)查表明，宅基地之上的”小產(chǎn)權(quán)房“主要基于兩種情況形成：一是農(nóng)戶自行將自己宅基地上建造的多余房屋出售給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員而形成”零星“的”小產(chǎn)權(quán)房“;二是集體經(jīng)濟(jì)組織或基層政府以”新農(nóng)村建設(shè)“為名進(jìn)行宅基地整理，將農(nóng)戶”集中上樓“后，在節(jié)約出來的宅基地上建造房屋并將其出售給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員而形成”成片“的”小產(chǎn)權(quán)房“。這兩種”小產(chǎn)權(quán)房“的法權(quán)類型并無本質(zhì)區(qū)別，但兩者產(chǎn)生的不良后果卻不盡相同，因而應(yīng)采取不同的處置辦法。由于農(nóng)戶零星出售的”小產(chǎn)權(quán)房“分布較為分散且比較隱蔽，加之其出售入住可以最大限度地利用閑置的房產(chǎn)資源，不僅增加了出售方的收入，而且解決了購(gòu)買方的住房困難，對(duì)于當(dāng)事人均有益而無害，所以此類”小產(chǎn)權(quán)房“不易被行政部門發(fā)現(xiàn)，對(duì)其處置的執(zhí)法成本較高?！薄疀]有受害者’的‘非法’活動(dòng)很難監(jiān)管，要制止之更難或需要高昂的執(zhí)法成本?！艾伂?筆者認(rèn)為，對(duì)于農(nóng)戶建在自己宅基地之上的、零星出售的”小產(chǎn)權(quán)房“，若其符合城鄉(xiāng)規(guī)劃，則公權(quán)力沒必要主動(dòng)去處置之，完全可以”不告不理“，留待城鄉(xiāng)一體化過程中一并處理?；蛟S有人認(rèn)為這是理性的法律對(duì)非理性的”自生自發(fā)秩序“瑏瑢?的一種妥協(xié)，會(huì)減損法律的公信力。但是，”現(xiàn)實(shí)的法律秩序絕非簡(jiǎn)單的理性之物。它是一種復(fù)雜體，而且或多或少是一種我們努力將理性注入其間的非理性體;盡管我們不停努力地將理性因素置于其中，但新的非理性因素在它以試錯(cuò)的方式去滿足新需求的過程中卻幾乎以同樣的速度產(chǎn)生“瑏瑣?。即使以處罰嚴(yán)厲著稱的刑事法律對(duì)于遺棄罪、重婚罪、暴力干涉婚姻自由罪等案件，基于其社會(huì)危害性較小、執(zhí)法成本較高等多方面考慮，也實(shí)行了當(dāng)事人”不告不理“的辦法而將其歸入了自訴案件。其他法律領(lǐng)域當(dāng)然也應(yīng)面對(duì)現(xiàn)實(shí)作出靈活應(yīng)對(duì)。[論文網(wǎng) LunWenData.Com]
或許有人擔(dān)心”不告不理“的處置辦法會(huì)誘發(fā)農(nóng)民實(shí)施無視城鄉(xiāng)規(guī)劃的亂搭亂建行為，從而加劇宅基地上”小產(chǎn)權(quán)房“的出現(xiàn)。這種后果確實(shí)可能產(chǎn)生，不過可以通過以下辦法最大程度地予以避免或消除：第一，嚴(yán)格貫徹”一戶一宅“的農(nóng)地政策，控制農(nóng)戶宅基地的使用面積，盡量減小農(nóng)戶利用宅基地”大興土木“的可能性。第二，嚴(yán)格實(shí)施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，強(qiáng)化土地管理部門的管理職能，最大限度地壓縮農(nóng)戶可用于銷售的房屋范圍。如果買賣雙方因房屋漲價(jià)或拆遷補(bǔ)償發(fā)生糾紛而訴諸法律，法院可以根據(jù)相關(guān)法律，認(rèn)定”小產(chǎn)權(quán)房“買賣行為違犯強(qiáng)行法規(guī)定，買賣合同無效。對(duì)于買賣合同無效后的締約過失責(zé)任的承擔(dān)，有學(xué)者認(rèn)為根據(jù)《合同法》第58條的規(guī)定，應(yīng)由出售方承擔(dān)締約過失責(zé)任，即出售方應(yīng)向購(gòu)買方賠償交易無效所造成的損失。筆者對(duì)此不予茍同。實(shí)際上，在締結(jié)”小產(chǎn)權(quán)房“買賣合同的過程中，出售方與購(gòu)買方都是在知曉或應(yīng)當(dāng)知曉現(xiàn)行法律禁止”小產(chǎn)權(quán)房“買賣的情況下作出行為選擇的，雙方在法律認(rèn)知上均存在過錯(cuò)，出賣方”受利益驅(qū)使，利用司法途徑確認(rèn)買賣無效，嚴(yán)重?fù)p害了公序良俗和誠(chéng)實(shí)信用的社會(huì)根基“瑏瑤?，因而其主觀過錯(cuò)更大。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)于當(dāng)事人主張”小產(chǎn)權(quán)房“買賣合同無效的案件，不妨借鑒合同法或侵權(quán)法中的”與有過失“原則進(jìn)行締約過失責(zé)任分配。具體而言，出售方因”小產(chǎn)權(quán)房“漲價(jià)而主張房屋買賣合同無效的，其不僅要向購(gòu)買方返還售房時(shí)購(gòu)買方所支付的房屋價(jià)款，還要支付判決作出時(shí)房地產(chǎn)升值所帶來的房屋差價(jià);出售方因”小產(chǎn)權(quán)房“拆遷補(bǔ)償款較多而主張房屋買賣合同無效的，其只能獲得購(gòu)房款、拆遷補(bǔ)償款與購(gòu)買方所支付的房?jī)r(jià)之間的差額。判決”小產(chǎn)權(quán)房“買賣合同無效且按照”與有過失“原則劃分民事責(zé)任，可以發(fā)揮司法的導(dǎo)向作用，警示潛在的出售方與購(gòu)買方，從而收到遏制”小產(chǎn)權(quán)房“買賣的良好社會(huì)效果。
根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，宅基地屬于農(nóng)村集體建設(shè)用地的一種。實(shí)踐中宅基地與其他集體建設(shè)用地之間存在著相互轉(zhuǎn)化的可能性。當(dāng)其他集體建設(shè)用地被分配給農(nóng)戶建造房屋時(shí)即為宅基地，而當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行宅基地整理后將部分宅基地收歸己有時(shí)，宅基地就轉(zhuǎn)化成了其他集體建設(shè)用地。可見，集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行宅基地整理后在節(jié)約出來的宅基地上建造的”小產(chǎn)權(quán)房“，應(yīng)該屬于其他集體建設(shè)用地之上的”小產(chǎn)權(quán)房“，故而筆者將此類”小產(chǎn)權(quán)房“歸入其他集體建設(shè)用地之上的”小產(chǎn)權(quán)房“，在下文一并討論其如何得到妥當(dāng)處置。
三、其他集體建設(shè)用地之上的”小產(chǎn)權(quán)房“之處置
對(duì)于其他集體建設(shè)用地之上的”小產(chǎn)權(quán)房“，論文格式不少學(xué)者提出了應(yīng)該允許集體建設(shè)用地使用權(quán)入市交易的處置方案，即實(shí)行國(guó)有土地和集體土地的平等保護(hù)，將國(guó)家土地征收嚴(yán)格限定在為”公共利益“之范疇內(nèi)，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)入市交易。這樣既可以使土地的出讓程序更加簡(jiǎn)潔，又可以使集體土地的增值利益直接歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，更重要的是，還可以使建設(shè)用地的供應(yīng)主體多元化，打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的局面。該方案確實(shí)具有徹底解決”小產(chǎn)權(quán)房“交易違法問題之效，但該方案面臨的一個(gè)關(guān)鍵問題是，目前即使在廣東等部分地允許集體建設(shè)用地使用權(quán)入市交易的地區(qū)，也還禁止將集體建設(shè)用地用于商品房建設(shè)，則集體建設(shè)用地使用權(quán)能否在全國(guó)范圍內(nèi)入市交易還有待詳細(xì)論證和實(shí)踐中逐步探索。退一步講，即使集體建設(shè)用地使用權(quán)入市交易在總體思路上可行，也還需要相應(yīng)的配套制度改革。集體建設(shè)用地使用權(quán)入市交易在短期內(nèi)尚無法實(shí)現(xiàn)，而”小產(chǎn)權(quán)房“的處置卻”迫在眉睫“，因而寄希望于允許集體建設(shè)用地使用權(quán)入市交易來解決”小產(chǎn)權(quán)房“處置問題實(shí)在是”遠(yuǎn)水解不了近渴“。
雖然其他集體建設(shè)用地之上的已出售、已入住的”小產(chǎn)權(quán)房“與已建成、尚未出售的”小產(chǎn)權(quán)房“在本質(zhì)上并無區(qū)別，但兩者的處理難度卻相差甚遠(yuǎn)，故而應(yīng)采取不同辦法分別處置。其他集體建設(shè)用地之上已建成、尚未出售的”小產(chǎn)權(quán)房“雖然并不符合國(guó)家法律規(guī)定，但將其一律按違章建筑拆除不利于節(jié)約社會(huì)資源和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，對(duì)此，法律可以區(qū)別對(duì)待：若此類”小產(chǎn)權(quán)房“建設(shè)嚴(yán)重違反城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃，或其質(zhì)量存在嚴(yán)重瑕疵，則采取拆除的辦法予以處置;對(duì)于沒有嚴(yán)重違反城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃且建筑質(zhì)量尚可的此類”小產(chǎn)權(quán)房“，國(guó)家可以通過征收農(nóng)村集體土地、回購(gòu)房屋的辦法，將其轉(zhuǎn)化成廉租房或經(jīng)濟(jì)適用房。當(dāng)然，如此處置可能會(huì)產(chǎn)生農(nóng)村與城市建設(shè)用地規(guī)?！贝讼碎L(zhǎng)“的弊端。不過如前所述，這種弊端可以通過逐年削減各省建設(shè)用地年度計(jì)劃指標(biāo)的辦法予以消除?！毙‘a(chǎn)權(quán)房“的購(gòu)買者多數(shù)是中、低收入者，因而對(duì)于其他集體建設(shè)用地之上的已出售甚至已入住的”小產(chǎn)權(quán)房“不宜輕言拆除。此類”小產(chǎn)權(quán)房“也不宜”轉(zhuǎn)化“為廉租房或經(jīng)濟(jì)適用房，因?yàn)椴簧儋?gòu)買者并不符合入住廉租房或經(jīng)濟(jì)適用房的條件。從物權(quán)法的角度來看，”小產(chǎn)權(quán)房“的物權(quán)并不屬于購(gòu)買者。在債權(quán)法上，”小產(chǎn)權(quán)房“買賣合同無效。據(jù)此，可將此類”小產(chǎn)權(quán)房“確認(rèn)為農(nóng)村集體所有的租賃性經(jīng)營(yíng)房屋，由村民在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，將房屋買賣合同轉(zhuǎn)化為租賃合同，由村集體經(jīng)濟(jì)組織將該房屋出租給購(gòu)買人。如此處置既維護(hù)了法律的權(quán)威，又維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，還使集體經(jīng)濟(jì)獲得了持續(xù)發(fā)展的資金支持。四川省成都市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革實(shí)驗(yàn)中，已通過出臺(tái)地方性法規(guī)，確認(rèn)了在其他集體建設(shè)用地上建設(shè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的租賃性經(jīng)營(yíng)房屋的合法性?？梢?，如此處置在實(shí)踐上具有可行性。
四、結(jié)語(yǔ)
任何問題都是在一定的社會(huì)現(xiàn)實(shí)中生成的，也都是在一定的社會(huì)背景中被發(fā)現(xiàn)和解決的。社會(huì)問題通常不能脫離其所處的社會(huì)環(huán)境而孤立地得到解決，必須考慮問題生成的歷史背景及其現(xiàn)實(shí)制約條件，在此基礎(chǔ)上尋求解除之道。瑏瑦小產(chǎn)權(quán)房的處置也不能脫離對(duì)具體社會(huì)環(huán)境的考量而”自?shī)首詷贰暗厝プ非蠓蓪?shí)施的”純粹性“，應(yīng)當(dāng)對(duì)法律實(shí)施、資源綜合利用、社會(huì)穩(wěn)定、執(zhí)法成本等諸多因素進(jìn)行全面考量和權(quán)衡?！毙‘a(chǎn)權(quán)房“的處置不必非在標(biāo)的物是否合法、買賣合同是否有效、能否辦理物權(quán)登記等純法律問題上繞圈子，還可以考慮在現(xiàn)行法律框架內(nèi)對(duì)”小產(chǎn)權(quán)房“采取其他變通性處置方案，如可以根據(jù)”小產(chǎn)權(quán)房“背后土地性質(zhì)的不同予以分類處置：或予以拆除，或通過國(guó)家征收土地的辦法予以”合法化“，或暫時(shí)”不告不理“，一旦起了糾紛，則確認(rèn)房屋買賣合同無效并按照”與有過失“原則分配締約過失責(zé)任。當(dāng)然，”小產(chǎn)權(quán)房“問題的解決，不僅需要根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定適當(dāng)?shù)靥幹矛F(xiàn)有”小產(chǎn)權(quán)房“，而且需要完善相關(guān)法律制度，徹底杜絕”小產(chǎn)權(quán)房“現(xiàn)象的產(chǎn)生。
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