二、政府在行政規(guī)范性文件制定與執(zhí)行中的失信問題
　　政府在行政規(guī)范性文件的制定與實(shí)施過程中的失信，既包括制定或修改時(shí)對(duì)法律精神的不遵守或者前后矛盾，也包括貫徹時(shí)對(duì)自己制定的規(guī)范性文件的不遵行。
　　（一）政府在行政規(guī)范性文件制定中的失信問題
　　由于行政規(guī)范性文件在制定過程中欠缺較為民主的產(chǎn)生和制約機(jī)制，使得地方政府在制定這些政策時(shí)考慮不夠周詳，有時(shí)僅為了強(qiáng)調(diào)某方面的政策目的，而忽略了其他問題；有時(shí)朝令夕改、出爾反爾、變化較快，修改較為隨意。
　　例如，《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定，“籌集和使用建筑物及其附屬設(shè)施的維修資金的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意。”“建筑物及其附屬設(shè)施的維修資金，屬于業(yè)主共有。經(jīng)業(yè)主共同決定，可以用于電梯、水箱等共有部分的維修。維修資金的籌集、使用情況應(yīng)當(dāng)公布。”在該法出臺(tái)之前，建設(shè)部、財(cái)政部頒發(fā)的《住宅共用部位共用設(shè)施設(shè)備維修基金管理辦法》第四條規(guī)定，“凡商品住房和公用住房出售后都應(yīng)當(dāng)建立住宅共用部位、共用設(shè)施設(shè)備維修基金。維修基金的使用執(zhí)行《物業(yè)管理企業(yè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》，專項(xiàng)用于住宅共用部位、共用設(shè)施設(shè)備保修期滿后的大修、更新、改造。”根據(jù)以上規(guī)定，維修基金用于物業(yè)保修期滿后共用部位、共用設(shè)備設(shè)施的大修和更新、改造，而且其動(dòng)用要經(jīng)兩個(gè)“三分之二”同意。
　　因?yàn)樵搯栴}涉及每個(gè)業(yè)主的切身利益，所以各地方政府對(duì)此一般都制定有實(shí)施細(xì)則。但究竟什么情況屬于要“大修、更新、改造”的范圍，還是缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，往往僅由工作人員按其理解來解釋。如，有的解釋為“頂層如果只是幾家漏雨不屬于大修范圍，要自己想辦法維修；如果頂層全都漏雨了，才可以大修。”同時(shí)，實(shí)施細(xì)則一般還對(duì)維修資金的使用規(guī)定了具體的實(shí)施程序，但大多缺乏可操作性。主要是房屋公共部位維修資金的啟動(dòng)程序較為繁瑣，兩個(gè)“三分之二”的條件大多難以達(dá)到。如，有的高層住宅樓電梯壞了，其住戶因受益程度不同而意見不一，尤其是在沒有物業(yè)管理的小區(qū)，居住相對(duì)封閉、人員流動(dòng)性較大，征求意見較困難。為此，許多業(yè)主只好自己出錢維修，大量房屋維修資金長期閑置。如，長沙市從2003年起正式開始?xì)w集物業(yè)維修資金，至2011年，該市歸集的68億維修金沉睡，維修資金提取額只有1000多萬元。一方面是急需動(dòng)用維修資金解決房屋滲漏、電梯維修的業(yè)主；另一方面是等待業(yè)主走合法途徑來申請(qǐng)使用的維修資金。交時(shí)容易用時(shí)難，有的地方政府在尚未找到維修資金增值辦法的情況下，考慮維修資金的有限性和物價(jià)上漲等因素，以及像電梯更換時(shí)再向業(yè)主籌資困難等現(xiàn)狀，對(duì)房屋維修資金加以限制使用，這種惜用往往就體現(xiàn)在了其政策的制定與解釋上。行政規(guī)范性文件是對(duì)法律的具體貫徹落實(shí)，如果落實(shí)不了，說明該文件的制定存在問題。既然《物權(quán)法》明確了建筑物區(qū)分所有權(quán)，對(duì)于共有部分所提交的維修資金就應(yīng)當(dāng)用于共有部分的維修。而且物業(yè)維修資金屬于全體業(yè)主所有，是業(yè)主為維護(hù)社區(qū)各項(xiàng)設(shè)施而提前預(yù)付的資金，政府只是代管這筆資金。但這筆資金用時(shí)限制卻如此之多、程序如此復(fù)雜，躺在職能部門的賬戶上，沒能發(fā)揮出應(yīng)有作用，不能不讓群眾對(duì)維修資金的收取與使用產(chǎn)生質(zhì)疑，對(duì)政府的誠信產(chǎn)生質(zhì)疑。
?。ǘ┱谛姓?guī)范性文件執(zhí)行中的失信問題
　　行政規(guī)范性文件是具有法律效力的國家政令，公民、法人和其他組織在進(jìn)行各種活動(dòng)時(shí)必須遵守，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施具體行政行為時(shí)也必須依據(jù)。
　　例如：《幼兒園管理?xiàng)l例》第八條規(guī)定：“舉辦幼兒園必須具有與保育、教育的要求相適應(yīng)的園舍和設(shè)施。幼兒園的園舍和設(shè)施必須符合國家的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和安全標(biāo)準(zhǔn)。”為此，各地也制定了相應(yīng)的規(guī)范性文件來具體落實(shí)這個(gè)部門規(guī)章。如，L省教育廳制定的《L省城市幼兒園(所)辦園基本標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：城市幼兒園(所)園舍建筑面積定額，最小規(guī)模的幼兒園應(yīng)有3個(gè)班，園舍建筑面積需達(dá)到990平方米，11平方米/生。幼兒教育主管部門在核發(fā)辦園許可時(shí)，通常按此文件審核。但有些地方因投入不足，存在較多不符合條件的無照幼兒園。而相關(guān)部門對(duì)此既不取締也不管理，存在較多隱患。
　　可以說，以上文件制定的初衷是好的，在學(xué)前教育尚未納入義務(wù)教育范疇的今天，政府可以通過標(biāo)準(zhǔn)的制定和嚴(yán)格的準(zhǔn)入，為幼兒提供間接的教育保障。既然制定了標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)當(dāng)去嚴(yán)格執(zhí)行，否則這些規(guī)范性文件就是一紙空文，不僅起不到引導(dǎo)的作用，還會(huì)在群眾中產(chǎn)生對(duì)政策的輕視感和政府不誠信的不良印象。最終導(dǎo)致政策就像雞肋，被棄之不顧，該怎么干還怎么干，反正政府也對(duì)違反政策的行為睜一只眼閉一只眼。如果行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)又不能一視同仁、同等對(duì)待，或者行政機(jī)關(guān)出爾反爾，行政相對(duì)人的權(quán)益即使受到損害也無法得到救濟(jì)，都會(huì)影響到政府的公信力。
　　三、促進(jìn)政府在行政規(guī)范性文件制定與執(zhí)行中講誠信
　　行政規(guī)范性文件雖然不是法律，但卻是公眾最常接觸的直接涉及其利益的指導(dǎo)性文件。因此，其制定與執(zhí)行就應(yīng)當(dāng)具有一定的嚴(yán)肅性，政府更應(yīng)對(duì)自己制定的文件負(fù)責(zé)任，如果不符合社會(huì)實(shí)際就應(yīng)當(dāng)有所調(diào)整，但盡量不要出爾反爾，并保證自己首先對(duì)政策的遵從，然后是要求群眾去遵從，這才是誠信政府。
　　（一）行政規(guī)范性文件的制定應(yīng)合法合理
　　制定規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)遵循合法、合理、公開、精簡、統(tǒng)一和效率的原則。
　　首先，行政規(guī)范性文件的制定要嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定，不能同法律相抵觸，同時(shí)也不能簡單重復(fù)法律的規(guī)定，要對(duì)法律的概括性規(guī)定加以細(xì)化和增加其可操作性。
　　其次，制定或修改行政規(guī)范性文件時(shí)要深入基層、充分調(diào)研論證。同時(shí)，最好能組織利害關(guān)系人進(jìn)行規(guī)范性文件草案的聽證和意見征詢。因?yàn)槟壳耙?guī)范性文件從起草的程序到其后的適用很少受制約，公眾也很少參與，使有的行政規(guī)范性文件不太符合現(xiàn)實(shí)情況，難以得到貫徹落實(shí)。所以，要增強(qiáng)行政規(guī)范性文件的適用性，就必須深入調(diào)查研究，并充分聽證和征求意見。
　　再次，要保持行政規(guī)范性文件的一定的穩(wěn)定性。行政規(guī)范性文件不僅對(duì)行政相對(duì)方具有拘束力，對(duì)行政機(jī)關(guān)本身亦有確定力。行政規(guī)范性文件一經(jīng)發(fā)布，行政機(jī)關(guān)非經(jīng)法定程序不得任意撤銷、改變、廢止。修改要考慮是否必要，并進(jìn)行充分論證，如果沒有諸如公共利益的需要就不要輕易變動(dòng)，這就是信賴保護(hù)。英國的合法預(yù)期保護(hù)制度值得我們借鑒，該制度不僅關(guān)注行政領(lǐng)域的信賴問題，還關(guān)注行政指導(dǎo)、政府政策變化和政府的長期行政等。要保護(hù)當(dāng)事人對(duì)政府未來行為的信賴，政府的行為，包括行政執(zhí)法、行政承諾以及政府的政策制定等，只要能產(chǎn)生一種合法預(yù)期，都應(yīng)該受到保護(hù)。
　　最后，要給予行政管理相對(duì)人以相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利。《中華人民共和國行政復(fù)議法》第七條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)：（一）國務(wù)院部門的規(guī)定；（二）縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定；（三）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。”即，如果認(rèn)為具體行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件不合法，公民、法人或者其他組織在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出審查該文件的申請(qǐng)。
　?。ǘ┬姓C(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行行政規(guī)范性文件
　　由于目前行政規(guī)范性文件難以兼顧到社會(huì)的各個(gè)角落，地區(qū)之間的差異性和政策的靈活性，使得政策與法律相比較而言，更加缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，在執(zhí)行上似乎可以不那么嚴(yán)格。但這種執(zhí)法者對(duì)規(guī)范性文件的寬松適用和不尊重，恰恰更加降低了行政規(guī)范性文件的權(quán)威性。既然政府制訂了行政規(guī)范性文件，它就是用來規(guī)范某一領(lǐng)域的行為的，執(zhí)法人員和行政管理相對(duì)人都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵從。尤其是政府及其部門在社會(huì)誠信建設(shè)中要起示范帶頭作用，如果自己制定的文件都不遵守執(zhí)行，又怎樣去要求他人來遵循呢？
　　依法行政要求政府誠實(shí)守信，在當(dāng)前行政規(guī)范性文件帶來的政府失信問題較多的情況下，我們有必要對(duì)行政規(guī)范性文件的制定、修改和執(zhí)行問題加以進(jìn)一步規(guī)范，使其能夠在社會(huì)管理中發(fā)揮應(yīng)有的作用，并促進(jìn)政務(wù)誠信的建設(shè)。