村民自治政策下的公民參與研究

　　隨著農(nóng)村的不斷發(fā)展，中央政府適時提出了新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)，這對中國社會經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展具有十分重要的戰(zhàn)略意義。新農(nóng)村建設(shè)強調(diào)按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、村容整潔、鄉(xiāng)風(fēng)文明、管理民主”的要求，促進(jìn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。而農(nóng)民是農(nóng)村發(fā)展的主體，農(nóng)民對農(nóng)村內(nèi)部發(fā)展活動的參與關(guān)乎農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、村容整潔問題，而農(nóng)民參與本身則是管理民主的一種表現(xiàn)。

　　黨的十七大提出科學(xué)發(fā)展觀要求，強調(diào)要尊重公民的主體地位，發(fā)揮公民的首創(chuàng)精神，保障公民的各項權(quán)益，走共同富裕道路，促進(jìn)人的全面發(fā)展，切實做到發(fā)展為公民、發(fā)展靠公民、發(fā)展成果由公民共享。發(fā)展基層民主，保障公民享有更多更切實的民主權(quán)利。公民依法實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，健全基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體。

　　一、村民自治政策的發(fā)展歷程

　　村民自治是我國政治制度改革的突破點和切入點，是我國實施依法治國基本方略的基礎(chǔ)性工程。村民自治是廣大農(nóng)民直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項基本制度。作為基層民主制度的重要組成部分，其基本內(nèi)容和核心是“四個民主”，即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。

　　村民自治政策的發(fā)展歷程可以追溯到20世紀(jì)八十年代初。在廣西宜山縣和羅城縣，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自發(fā)地組織了村民委員會這樣一種村民自治的組織形式，從此各地紛紛效仿，很快便取得了國家的正式承認(rèn)。1982年全國人大修訂頒布的《中華人民共和國憲法》第111條規(guī)定“村民委員會是基層群眾自治性組織”，賦予了村委委員會作為農(nóng)村基層群眾自治組織以合法地位。1987年11月，第六屆全國人大會第23次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》，規(guī)定：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治性組織。1998年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》，對憲法的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化，標(biāo)志著“村民自治”作為我國一項政策制度正式確立。2004年《關(guān)于在農(nóng)村普遍實行村務(wù)公開和民主管理制度通知》的公布為村民自治的信息公開提供了進(jìn)一步的法律保障。2010年10月28日修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》，從村民委員會成員的選舉和罷免程序、民主議事制度、民主管理和民主監(jiān)督制度等方面進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化完善。自此，村民自治政策在法律上的制度化和規(guī)范化得以進(jìn)一步提升。

　　二、公民參與理論綜述

　　對公民參與的價值追尋一直都沒有離開過學(xué)者的研究視野。20世紀(jì)60年代，美國學(xué)者謝爾.阿斯丁(Sherr Arnstein)曾經(jīng)用“公民參與階梯”(Ladders of Participation)描述了那個時代公民參與城市規(guī)劃過程中出現(xiàn)的呈階梯上升狀態(tài)的公民參與形式或手段，展望了在公民自主性增強和政府與民間關(guān)系改變等變量的作用下，公民參與將逐步走向公民自主治理的趨勢。 這與村民自治的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的理念是不謀而合的。

　　參與是民主最重要的表現(xiàn)形式。亞里士多德說：“我們可以以此為準(zhǔn)則，不容許所有公民共享的制度是寡頭的，容許所有公民共享的制度是民主的。” 科恩也認(rèn)為“民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員能直接或間接地參與或可以影響全體成員的決策。” 然而，在對于社區(qū)發(fā)展中的民眾參與問題上，存在著一種截然相反的觀點。美國社會學(xué)家丹尼爾·貝爾對公民參與持反對的態(tài)度，他認(rèn)為在后工業(yè)社會，不僅僅導(dǎo)致了“全國性的社會”、“社區(qū)社會”的出現(xiàn)，而且統(tǒng)治階級是科學(xué)家和研究人員，是專業(yè)技術(shù)階級，他們通過他們的決策技術(shù)參與或影響政治決策，其階級基礎(chǔ)主要是專門技術(shù)，“但是專業(yè)化同大眾化是相互抵觸的，后者要求人人享有更多的權(quán)力和參與機會。” 也就是說，專業(yè)化所要求的“專家統(tǒng)治”或“精英統(tǒng)治”與要求普通公民參與的民主形成了悖論。

　　亨廷頓認(rèn)為“公民參與是平民試圖影響政府的決策活動” 公民參與作為一種新興的現(xiàn)代民主形式，已經(jīng)成為現(xiàn)代民主政治的重要方式，也是社區(qū)發(fā)展的題中應(yīng)有之義。2006年12月9日在海南召開的中歐“公眾參與的民主理論與實踐”研討會上，俞可平對什么是公眾參與作了界定：公眾參與是指公民通過一定的渠道對公共事務(wù)表達(dá)意見，并且對公共事務(wù)的決策和治理產(chǎn)生影響的行為。

　　三、村民自治政策系統(tǒng)中公民參與的分析

　　公民參與在村民自治以及農(nóng)村社區(qū)發(fā)展中扮演著及其重要的角色。

　　1.從政策的主體和客體方面來說，村民是村民自治中的直接參與主體，同時也是基層民主政策的目標(biāo)群體?！掇r(nóng)村公共政策與分析》一書中提到，公民參與是公共政策的基石。 科恩指出：“民主的廣度是由社會成員是否普遍參與來確定的，而民主的深度是由參與者參與是否充分，是由參與的性質(zhì)來確定的。” 村民自治從定義上就強調(diào)了廣大農(nóng)民直接行使民主權(quán)利，即實踐過程中的主體就是村民。同時，村民自治旨在實現(xiàn)公眾的意愿，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各項事業(yè)的全面進(jìn)步，說明了村民自治的目標(biāo)群體和影響群體是生活在同一個農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)民。

　　2.從政策系統(tǒng)的環(huán)境來說，村民自治為公民參與在制度環(huán)境上提供了有效法律保證，村民自治可以建立具有當(dāng)?shù)靥厣闹贫冗\行模式。“在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權(quán)利和自由的前提下，對公民參與的內(nèi)容、方式、途徑做出明確的規(guī)定，使其可以按一定的程序進(jìn)行實際操作，并用法律的形式固定下來，做到有法可依、依法參與，使公民參與做到制度化、規(guī)范化、程序化。” 前文在介紹村民自治發(fā)展歷程的部分已經(jīng)詳細(xì)闡明了村民自治為公眾參與提供了法律保障。

　　3.從政策涉及的領(lǐng)域來說，村民自治是一項政治制度，而自治過程中，村民參與村務(wù)涉及生產(chǎn)、生活的各個領(lǐng)域，全程參與。民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督是村民自治的主要內(nèi)容。村民委員會和村民代表大會直接體現(xiàn)了村民的利益需求和意愿。村內(nèi)各項事務(wù)通過村民自治的制度保障，使得村民們能夠從選舉到?jīng)Q策、管理，直至監(jiān)督，全程參與進(jìn)去。

　　四、以公共選擇模型分析村民自治中的公民參與

　　公共選擇理論以“經(jīng)濟(jì)人”為基本假設(shè)，是指非市場的集體選擇。 正如布坎南所說的，個體在政治生活中走到一起，其目的是為了他們自己的利益，就如同人們在市場中走到一起一樣;公共決策中實際上并不存在根據(jù)公共利益進(jìn)行選擇的過程，只存在各種特殊利益之間的“締結(jié)”過程。也就是說，人們在市場行為和政治行為中都是為了追求自己的利益，盡管存在自私的動機，他們?nèi)阅軌蛲ㄟ^集體決策實現(xiàn)各自利益。

　　在這一理論模型下，我們不難理解廣大村民在面臨村民自治政策的選擇時，更傾向于符合自身利益需求和意愿的選擇，更愿意從選擇中得到更多的好處。也就是說，只有符合利益需求，而且能夠促進(jìn)利益獲得與增加的措施和政策行為才能促使公民的參與，從而推動村民自治的發(fā)展和完善。

　　五、存在的問題

　　同時，通過對村民自治過程中公民參與的研究，不難發(fā)現(xiàn)以下可能存在的問題：

　　1.多數(shù)人的民主可能會產(chǎn)生“暴政”。農(nóng)村地區(qū)相對富裕的村民通常有更大的影響力與活動能力，占據(jù)著農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢位置，因此村民自治過程中容易出現(xiàn)部分資源在社區(qū)內(nèi)瞄不準(zhǔn)貧困人口的問題。在農(nóng)村地區(qū)里面的人的經(jīng)濟(jì)水平一般服從“正態(tài)分布”，也就是說，窮人和富人都只是少數(shù)，但是富人有充裕的社會資源，而窮人什么也沒有，很可能在民主中被多數(shù)“暴政”了。

　　2.家族問題影響著村民自治過程中的公民參與。農(nóng)村里大部分村莊是由幾個大家族共同生活而組成的共同體，在村民廣泛參與的情況下，每個人除了考慮自己的利益還會考慮到家族的利益。當(dāng)幾個家族的利益相沖突時，就必然會要損害一方的利益。這個時候，如果一個家族中有人掌握著實權(quán)或者人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他家族，這個家族獲取更多資源的可能性就越大。而如果這個家族獲得了更多的資源，導(dǎo)致了不公平的現(xiàn)象產(chǎn)生，另一些獲取較少資源的家族則會選擇上訴或者淡出。因此，在后來的自治過程中，公民參與的廣度就會大打折扣了。

　　3.部分農(nóng)村地區(qū)村民自治過程中的公民參與，缺乏有能力的青壯年。參與者的素質(zhì)問題也是公民參與中十分重要的方面。在我國南方的部分農(nóng)村地區(qū)中面臨著這樣一個普遍的問題：有能力的青壯年勞動力轉(zhuǎn)移到了城市，農(nóng)村留守人員大都是老人、婦女和兒童。因此，在實現(xiàn)村民自治的政策過程中，公民參與出現(xiàn)了人員組成上的失衡。

　　六、結(jié)語

　　村民自治將民主權(quán)利直接交給廣大農(nóng)民群眾，為農(nóng)村社區(qū)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、資源管理活動、提高貧困人口的權(quán)益和改善治理環(huán)境等方面提供了強有力的法律法規(guī)和政策保障。村民自治強調(diào)“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，這本身就是公民參與的最高層次。村民自治政策的良好執(zhí)行和良性循環(huán)必然會給農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展帶來積極的影響。同時，村民自治過程中的充分民主、家族問題以及參與者素質(zhì)的問題等，是我們需慎重面對的。只有解決好了村民自治過程中可能出現(xiàn)的各種問題，才能真正發(fā)揮出村民自治政策在促進(jìn)基層民主建設(shè)方面的重要作用，才能真正促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的達(dá)成。