三、行政法律關(guān)系論的功能定位
　 如前所述，傳統(tǒng)行政法學(xué)體系的核心概念，已經(jīng)從行政處分逐步演進(jìn)到行政行為形式，但以行政一方為觀察對(duì)象構(gòu)建法學(xué)體系的方法始終不變。公法學(xué)者經(jīng)過孜孜不倦的努力，歸納出不同的行政行為形式，旨在最大限度的將各種行政活動(dòng)基本單元予以定型化、制度化，以確定法治國家之一般規(guī)律。應(yīng)當(dāng)說，行為形式理論在承接行政程序法和行政訴訟法、開啟瑕疵和效力理論以實(shí)現(xiàn)行政權(quán)控制和權(quán)利救濟(jì)方面的功能是其他理論難以取代的。[7]但是，這種基于形式法治國觀念而塑造的制式化行政運(yùn)作模型，能否掌握所有的行政活動(dòng)，能否完全適應(yīng)現(xiàn)代行政活動(dòng)的功能轉(zhuǎn)換與手段革新，能否充分實(shí)現(xiàn)對(duì)行政活動(dòng)的適法性控制與個(gè)人權(quán)利保護(hù)功能，則值得懷疑。實(shí)際上，以單一行政視角構(gòu)建行政法學(xué)體系的方法，存在諸多局限和弊端。
　 （一）以單一行政視角構(gòu)建法學(xué)體系的局限性
　 其一，對(duì)行政相對(duì)人及利害關(guān)系人主體地位缺乏關(guān)注。行為形式理論傾向于從行政的立場(chǎng)來詮釋國家與人民的關(guān)系，因此特別關(guān)注行政主體的意思形成過程與法律效力問題，而行政過程中相對(duì)人之法律地位和利益主張常常被置于次要地位。因此只要行政活動(dòng)符合法規(guī)范之基本要件要求，對(duì)于行政之合法性追問即告終結(jié)，此時(shí)任何有關(guān)相對(duì)人主觀權(quán)利的分析因無地放矢而不再具有實(shí)際意義。而一旦行政行為輻射地侵害到相對(duì)人以外的第三者（如“競(jìng)爭者”、“相鄰關(guān)系人”等）的利益，因其與行政活動(dòng)并未形成直接關(guān)聯(lián)，較之于行政相對(duì)人，利害關(guān)系人更加難以影響行政決定之形成和變動(dòng)，最多只能寄希望于事后的司法救濟(jì)?？傊?，行為形式理論重視行政之主體性與特殊性，而并未將所有與行政相關(guān)的法律主體之地位與作用納入整體考量，所以行為形式理論只關(guān)注行政行為相對(duì)于法規(guī)范的適合性，而并不考慮是否與相對(duì)人或其他法主體的主觀權(quán)利相契合，所以行為形式理論不能提供有效的人民權(quán)利實(shí)現(xiàn)機(jī)制，這種狀況顯然與行政的民主化與人權(quán)尊重的憲法原則相背離。
　 其二，注重行政決定的結(jié)果，對(duì)決定過程觀察不足。行為形式學(xué)說主要關(guān)注行政決定過程的終點(diǎn)，而非決定過程本身，是一種針對(duì)行政過程靜態(tài)的、局部的法律控制理論。但事實(shí)上，人民與國家的交往過程很少只是于某個(gè)時(shí)點(diǎn)的簡單接觸，通常是具有交互性的意思表示以及多種行為形式的選擇與適用的連續(xù)性過程。雖然行為形式理論努力適應(yīng)行政現(xiàn)實(shí)，增加了程序規(guī)制、雙階理論以及附第三人效力的行為等新內(nèi)容，但該理論目前仍維持以某一特定時(shí)點(diǎn)下之行政活動(dòng)適法性為其基本結(jié)構(gòu)。對(duì)于行政決定前后之時(shí)空背景因素（相關(guān)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)或法律關(guān)系），并未給予應(yīng)有重視。因此，“高度壓縮的抽象化思考模式對(duì)行政過程的連貫性和復(fù)合行政法律關(guān)系缺乏回應(yīng)”，{9} (P44）尤其是在面對(duì)復(fù)雜行政過程時(shí)，采用瞬間攝像的考察方法，并不能對(duì)重要的法律素材進(jìn)行全面掌控。甚至在某些場(chǎng)合，還可能導(dǎo)致合法與否的判斷失誤，因?yàn)榫驼麄€(gè)行政過程而言，還存在所謂“違法性繼承”問題。
　 其三，僅能提供有限的、形式上的合法性控制。行為形式理論是依法行政的“實(shí)踐載體”，其前提假設(shè)為行政是“法律的忠實(shí)執(zhí)行者”或“法律的傳送帶”，通過預(yù)設(shè)行為規(guī)范，即可擔(dān)保“某一行政主體在行為過程中能夠采取何種行為形式，在采取該種行為形式之后應(yīng)當(dāng)遵循何種程序，由此帶來何種法律效果以及訴訟權(quán)利義務(wù)等等問題均在嚴(yán)密的規(guī)范洪水之下獲得唯一正解”。{9} (P14）由此便可預(yù)先施加規(guī)則控制以實(shí)現(xiàn)控權(quán)目的。如果說在行政的“執(zhí)行功能”（如維持秩序、征稅、打擊違法）特受重視的時(shí)代，行為形式理論從管轄權(quán)限、程序要求與行為形式等方面尚可提供較為完備的合法性控制功能，那么在今天，“行政事實(shí)逐漸充斥國家形成性、預(yù)防性和給付性的活動(dòng)，即遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過市民法治國的國家行政目標(biāo)之后，以類型化、抽象化為靈魂的傳統(tǒng)行為形式體系建構(gòu)的缺憾自然愈加明顯”。{4} (P13)現(xiàn)代國家之“給付行政”與“合作行政”迅速興起，行政不再局限于簡單地執(zhí)行法律，而是承擔(dān)了廣泛的形成機(jī)能，并且經(jīng)常要面對(duì)各種競(jìng)爭性的價(jià)值和利益并做出選擇。而一旦立法的民主正當(dāng)性難以充分保障，以及在立法者僅能提供概括性授權(quán)規(guī)則的場(chǎng)合，依法行政的邏輯前提便搖擺不定，而行為形式理論對(duì)于需要經(jīng)由價(jià)值判斷或利益衡量作出行政決定的情況并不具備評(píng)價(jià)能力，所以行為形式理論僅能針對(duì)部分行政活動(dòng)實(shí)施有限的、形式上的合法性控制?？傊?，行政活動(dòng)的合法化，已經(jīng)很難依靠形式合法化邏輯來實(shí)現(xiàn)。[8]面對(duì)現(xiàn)代行政的“合法性危機(jī)”，必須通過引進(jìn)新的理論模型才能予以克服。
　 （二）法律關(guān)系論在學(xué)理與實(shí)務(wù)中的功能
　 傳統(tǒng)行為形式理論的缺陷，有些是可以通過理論本身的完善來解決，例如在擴(kuò)充行政行為類型與維持理論的概括性之間尋找最佳平衡點(diǎn)。但有些缺陷則是理論自身無法克服的，需要借助其他理論模型予以填補(bǔ)。而法律關(guān)系論恰好可以彌補(bǔ)行為形式理論的諸多缺陷。
　 首先，可以協(xié)助行政法學(xué)體系的建構(gòu)與革新。傳統(tǒng)行政法學(xué)屬于規(guī)范法學(xué)，重視法規(guī)范的分析，排斥生活事實(shí)因素的觀察。行為形式理論是持續(xù)性規(guī)范研究的最終沉淀物，但行為形式理論畢竟關(guān)注的是行政與法律的關(guān)系，而不是行政與人民的關(guān)系。所以行政法學(xué)長期以來對(duì)人民的主體地位和權(quán)利保障問題缺乏重視。而法律關(guān)系作為一種具有“整體性”與“動(dòng)態(tài)性”的法學(xué)方法，恰好可以彌補(bǔ)這一重大缺陷。因?yàn)殛P(guān)系視角不可能只側(cè)重對(duì)當(dāng)事人一方之觀察，而是要把所有重要的法律事實(shí)，包括法規(guī)范、法主體、法行為、法利益、法程序均納入觀察視野，“不僅注意一個(gè)法律事實(shí)的規(guī)范形式，更重視一個(gè)法律關(guān)系的規(guī)范內(nèi)容；不僅關(guān)心國家意志如何形成，更顧及一個(gè)法律關(guān)系可能涉及之多邊法律主體利益沖突的調(diào)節(jié)；不僅思考手段如何達(dá)成目的，更強(qiáng)調(diào)多元利益的和諧”。{13} (P66)可以說，法律關(guān)系提供了完整觀察法律事實(shí)的分析工具，對(duì)于從單純行為形式無法認(rèn)識(shí)到的當(dāng)事人之主張和行為、權(quán)利義務(wù)之形成和變動(dòng)、法律的生效時(shí)點(diǎn)和存續(xù)期間，甚至是社會(huì)生活之安定與和諧等法律問題，法律關(guān)系理論均能予以觀察和評(píng)價(jià)。因此，法律關(guān)系論作為一種兼顧經(jīng)驗(yàn)維度與規(guī)范維度的研究方法，有助于一個(gè)能夠積極回應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的、開放的行政法體系的建構(gòu)。舉例來說，在法律關(guān)系的理論視野之下，行政法不再只是控制行政之法，而是調(diào)整行政與人民關(guān)系之法；相對(duì)人也不再是單純權(quán)力的客體，而是與國家具有對(duì)等地位的權(quán)利主體；相對(duì)人主觀權(quán)利的判定，不必受制于法律的明確授權(quán)，可以通過將法規(guī)范與社會(huì)事實(shí)相互對(duì)照的方法（或者說基于社會(huì)事實(shí)的法律解釋），尋求權(quán)利存在的基礎(chǔ)。即使相關(guān)實(shí)證法沒有關(guān)于公民權(quán)利的明確規(guī)定，但根據(jù)憲法基本權(quán)條款以及社會(huì)生活的利益關(guān)系狀況，仍然可能推導(dǎo)出主觀權(quán)利的成立。另外，法律關(guān)系論重視行政對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)利益關(guān)系調(diào)節(jié)功能，對(duì)于行政的合法性提出了更高的要求，不僅形式合法，而且要求實(shí)質(zhì)公正，從而使行政行為的合法性判斷與人民的主觀權(quán)利對(duì)應(yīng)起來，提升了行政行為相對(duì)于人民之正當(dāng)性與可接受性。總之，對(duì)待行政的合法性控制與人民的權(quán)利保護(hù)之行政法恒久課題，法律關(guān)系的理論模型會(huì)推動(dòng)行政法學(xué)拋棄嚴(yán)格的“規(guī)范法學(xué)”立場(chǎng)，并適度向“利益法學(xué)”的方向傾斜，亦即更加注重私益之間，以及私益與公益之間的協(xié)調(diào)與平衡。
　 其次，為法律實(shí)務(wù)工作者提供適切的法律思維方法。法律關(guān)系作為一種理論模型，因其采用的分析要素比較完整，所以有助于觀察者獲得正確的法律結(jié)論。尤其是面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下復(fù)雜的利益沖突狀況，行政法之解釋、適用與法律政策的形成，已非單純將社會(huì)現(xiàn)象涵攝于規(guī)范命題就能得出確切結(jié)論，而是需要在規(guī)范命題與生活事實(shí)之間進(jìn)行循環(huán)往復(fù)的比較觀察，以闡明規(guī)范構(gòu)造或事實(shí)構(gòu)造，進(jìn)而作出正確的判斷和抉擇。舉例而言，立法機(jī)關(guān)在修改、廢止法律規(guī)范的過程中，必須同時(shí)分析法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)與規(guī)范背后的社會(huì)事實(shí)，如此才能發(fā)現(xiàn)規(guī)范與事實(shí)之差距并提出法制改革之方向和建議。而行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公益作出行政決定的場(chǎng)合，應(yīng)顧及行政內(nèi)部與外部所有相關(guān)主體的利益，在涉及多個(gè)法律主體時(shí)（如環(huán)境保護(hù)與土地開發(fā)利用），則需要對(duì)沖突利益進(jìn)行調(diào)查、評(píng)價(jià)、調(diào)節(jié)與衡量，以確保作出一個(gè)公平合理的行政決定。而司法審查，涉及的并非單純行政與法律的關(guān)系，而是對(duì)行政與人民之間法律關(guān)系的仲裁任務(wù)，能夠熟練運(yùn)用法律關(guān)系分析具體個(gè)案，是對(duì)法官的基本要求。法官只有借助法律關(guān)系的分析，才能確定當(dāng)事人的訴訟地位、訴訟利益、訴訟標(biāo)的和救濟(jì)手段。因此，無論是立法、行政還是司法均應(yīng)就相關(guān)之法律事實(shí)為整體性觀察與分析。而法律關(guān)系的思考模式，無疑是行政事實(shí)分析與規(guī)范診斷不可或缺的工具。
　 四、結(jié)論與展望
　 法律關(guān)系論日益受到關(guān)注的現(xiàn)實(shí)原因，在于現(xiàn)代社會(huì)利益關(guān)系的復(fù)雜化與現(xiàn)代行政活動(dòng)的非制式化的發(fā)展趨勢(shì)，導(dǎo)致行為形式理論的局限性日益凸顯，因此其與日本行政過程論具有共同的問題意識(shí)，即需要尋找新的行政法總論之建構(gòu)方法。{14} (P76)在行政實(shí)踐中，行政行為與法律關(guān)系經(jīng)常會(huì)形成一種復(fù)雜的聯(lián)鎖結(jié)構(gòu)，行政行為是法律關(guān)系產(chǎn)生、變更或消滅的重要誘導(dǎo)因素，行政行為的實(shí)施過程通常伴隨著法律關(guān)系的變動(dòng)。因此，在搭建行政法學(xué)體系的過程中，行為形式與法律關(guān)系并不互相排斥，而是互為補(bǔ)充、互相支撐的概念，二者缺一不可。但在行為形式理論的描述功能與解釋功能不斷“萎縮”的背景下，有必要提升法律關(guān)系論在行政法體系中的地位和比重。德國學(xué)者海伯勒提出的將行政行為形式與行政法律關(guān)系作為行政法體系兩大支柱概念的觀點(diǎn)，具有相當(dāng)?shù)膯l(fā)意義。行為形式論與法律關(guān)系論的有機(jī)結(jié)合，可以更好的實(shí)現(xiàn)行政法的任務(wù)—行政的適法性控制與人民的權(quán)利保護(hù)。
　 從我國目前行政法學(xué)研究的現(xiàn)狀來看，學(xué)界尚未對(duì)法律關(guān)系理論給予充分的重視。各種行政法總論教科書一般只是對(duì)行政法律關(guān)系的基本結(jié)構(gòu)進(jìn)行簡要介紹。由于該理論缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容，不能提供有關(guān)行政法原理、原則或規(guī)范的明確法律知識(shí)，一般只是將行政法律關(guān)系作為一種定性概念，旨在與民事法律關(guān)系相區(qū)隔，以排除民法的適用和民事審判權(quán)的介入。甚至有的行政法教科書已經(jīng)省略了行政法律關(guān)系的章節(jié)，以相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容取而代之。那么，在行政法總論體系當(dāng)中，權(quán)利理論能否取代法律關(guān)系理論呢？筆者認(rèn)為，擺脫主體間關(guān)系構(gòu)造的權(quán)利描述，既缺乏規(guī)范分析，也缺乏事實(shí)依據(jù)，關(guān)于權(quán)利基礎(chǔ)、權(quán)利構(gòu)成，實(shí)現(xiàn)方式以及權(quán)利變動(dòng)等重要問題根本無法清晰闡釋。只有在法律關(guān)系的視角下，分析現(xiàn)實(shí)生活中各種沖突利益的類型與性質(zhì)，及其與法規(guī)范之關(guān)聯(lián)性，才是權(quán)利論證的關(guān)鍵所在。因此，在行政法總論的架構(gòu)過程中，并不適宜以權(quán)利理論取代法律關(guān)系論，毋寧說是后者包涵前者。
　 本文只是針對(duì)法律關(guān)系作為一種觀察視角和研究方法在學(xué)理建構(gòu)與法律實(shí)務(wù)中的特殊功能的初步分析，至于在行政法總論中如何將這一抽象概念轉(zhuǎn)化為具體可操作的分析工具，并源源不斷供給新的行政法理論學(xué)說，則有賴于學(xué)界對(duì)法律關(guān)系相關(guān)命題展開廣泛而深入的研究。需要特別注意的是，法律關(guān)系的類型化與行政行為的類型化同樣重要，尤其是對(duì)針對(duì)重要行政領(lǐng)域法律關(guān)系特殊性之分析，有助于對(duì)行政法的基本原理與制度規(guī)范的批判、反思與重構(gòu)。例如，環(huán)境行政領(lǐng)域如何協(xié)調(diào)多數(shù)關(guān)系人之利益沖突；租稅行政領(lǐng)域國家與納稅人之間是否成立債權(quán)債務(wù)關(guān)系；福利行政領(lǐng)域國家之“生存照顧”義務(wù)與人民之給付請(qǐng)求權(quán)構(gòu)造；規(guī)劃行政領(lǐng)域的“市民參與”關(guān)系；民營化進(jìn)程中的“官民合作”關(guān)系，以及行政組織內(nèi)部之法律關(guān)系等課題均具有重要之研究價(jià)值?？傊?，重要法律關(guān)系之類型化研究，可以推動(dòng)相對(duì)人權(quán)利之類型化與體系化，而訴訟法的訴訟類型與判決類型的設(shè)計(jì)也必須與相對(duì)人的權(quán)利類型相適應(yīng)，以保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。
注釋：
[1]行政處分的德語是Verwahungsakt，是由奧托·邁耶從法文acte administratif翻譯而來。作為漢語的表達(dá)，使用“處分”一詞，確實(shí)多少會(huì)造成誤導(dǎo)，以為是國家對(duì)人民的一種處罰或制裁。其實(shí)這里的“處分”是指代表國家行政針對(duì)個(gè)案對(duì)人民所作成的決定，其內(nèi)容固有可能是對(duì)人民的處罰或者不利益，但也有可能帶給人民各種不同的利益。至于Verwahungsakt為何不直接譯為“行政行為”，而采用“行政處分”一詞，大體是因?yàn)槭艿饺毡居绊?，日本自明治維新繼受歐陸法制以來，很早就已使用“處分”或“行政處分”稱呼行政官廳執(zhí)行法令所為個(gè)案之決定。日本學(xué)者織田萬著于明治四十二年（1909年）的《清國行政法泛論》，第44頁以下可供參照?？傊?ldquo;行政處分”的譯法，被日本和我國臺(tái)灣地區(qū)沿用至今。比較而言，行政處分與我國目前行政法學(xué)上的具體行政行為概念比較接近，但不可否認(rèn)行政處分比具體行政行為概念要更加精確和嚴(yán)謹(jǐn)，因此，本文沿用行政處分的譯法，以避免概念的混淆使用。
[2]邁耶曾經(jīng)明確談到：行政處分的藍(lán)本是法院裁判。邁耶認(rèn)為行政與司法存在共通屬性：其一，二者均服從法律；其二，二者具有類似的法律效力（如單方?jīng)Q定性、確定力和強(qiáng)制執(zhí)行力）；其三，二者都可以形成具體的法律關(guān)系。參見〔德〕奧托·邁耶：《德國行政法》，劉飛譯，商務(wù)印書館2002年版，第97頁。
[3]行政處分的基本特征包括：為行政機(jī)關(guān)的行為；對(duì)外直接發(fā)生法律效果；公法行為；外部行為；單方行為；特定具體之行為。而行政處分的約束理論主要包括行政處分的權(quán)限、程序與法律效果等方面。這一原理雖歷經(jīng)百余年時(shí)間而沒有根本變化。參見吳庚著：《行政法之理論與實(shí)用》，2000年增訂六版，第287-318頁。
[4]日本行政法學(xué)者人見剛將行政處分的機(jī)能歸納為四個(gè)方面，即實(shí)體法機(jī)能、程序法機(jī)能、執(zhí)行法機(jī)能和訴訟法機(jī)能。參見[日]兼子仁編著：《西*行政行為論》，成文堂1987年版，第13-23頁。
[5]一般認(rèn)為，法律關(guān)系的概念最早源于羅馬法之“法鎖”觀念。法鎖形象地展現(xiàn)了債作為私法關(guān)系存在的約束性和客觀強(qiáng)制性，為近代法律關(guān)系理論的創(chuàng)立奠定了基礎(chǔ)。到19世紀(jì)，歷史法學(xué)派的創(chuàng)始人胡果（1764～1844）根據(jù)羅馬法學(xué)說抽象出“法律關(guān)系”( Rechtsverhaltnis）這一概念。而胡果的學(xué)生卡爾·馮·薩維尼在1840年出版的<當(dāng)代羅馬法體系》中，對(duì)法律關(guān)系作了理論闡述，他以法律關(guān)系的類別為邏輯線索，奠定了德國現(xiàn)代民法的基本框架。
[6]例如雙邊關(guān)系與多邊關(guān)系、雙方的權(quán)利義務(wù)對(duì)應(yīng)與不對(duì)應(yīng)的關(guān)系；完全基于法規(guī)范形成的關(guān)系與基于當(dāng)事者的部分意思自治形成的關(guān)系；一次性關(guān)系與持續(xù)性關(guān)系；暫時(shí)性關(guān)系與完結(jié)性關(guān)系；事前、主要、事后關(guān)系等等。
[7]“傳統(tǒng)的公法訴訟對(duì)象是行政的法律形式，而民法的訴訟對(duì)象卻是權(quán)利。如果從法律救濟(jì)的效果而言，應(yīng)該是后者更為直接和恰當(dāng)。古典行政訴訟的構(gòu)造是以審查公權(quán)力行為（如課稅處分）之適法性，以達(dá)人民權(quán)利的保護(hù)目的，而非以該公權(quán)力行為所生之法律關(guān)系本身存否為審查對(duì)象。所以，一般情況下（指人民權(quán)益因公權(quán)力行為受拘束的場(chǎng)合，以直接撤銷該行為效力或宣告其無效的方式，解除人民權(quán)益所受的拘束，較之于審查因該行為所生之法律關(guān)系的權(quán)利義務(wù)問題，更為直接有效。因此，撤銷訴訟的訴訟構(gòu)造，時(shí)至今日仍然非常重要。”—這充分印證了行政行為理論的重要性。參見翁岳生主編：《行政法》（下冊(cè)）．中國法制出版社2002年版．第1322-1333頁。
[8]關(guān)于行政的合法化危機(jī)問題，參見王錫鋅：《依法行政的合法化邏輯及其現(xiàn)實(shí)情境》，《中國法學(xué)》2008年第s期。
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