二、確立多元化的靈活的行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則之必要性
　 一元化僵硬的撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則存有弊端，應(yīng)采多元化靈活的行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則。
　 (1)法律規(guī)則原則性與靈活性的要求。法律規(guī)則的一元化、剛性設(shè)計(jì)，具有確定性、可預(yù)測(cè)性之優(yōu)點(diǎn)，但也有著嚴(yán)重致命的缺陷，其形式的機(jī)械、呆板、缺乏彈性，使法官難以根據(jù)具體情況作出適當(dāng)調(diào)整，因此難以保證對(duì)具體問(wèn)題的公正處理。“所有國(guó)家的法律制度存在并將永遠(yuǎn)存在兩種司法要求間的矛盾：法律一方面必須具有確定性和可預(yù)見(jiàn)性，另一方面又必須具有靈活性，能夠根據(jù)情況適當(dāng)調(diào)整。”[7]行政訴訟撤訴審查法律規(guī)則也同樣受此種矛盾困擾，并努力在這兩個(gè)相互沖突卻又必須追求的目標(biāo)之間尋求平衡點(diǎn)，即是說(shuō)，行政訴訟撤訴審查規(guī)則必須具有原則性，同時(shí)也還須擁有一定程度的靈活性，不可齊整劃一、簡(jiǎn)單處理，而需要根據(jù)行政訴訟實(shí)踐中可能產(chǎn)生的種種撤訴申請(qǐng)情況，在堅(jiān)持必須予以司法審查原則的基礎(chǔ)上，具體設(shè)計(jì)多元的撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則，才可滿足不同情形下撤訴申請(qǐng)審查的訴求，使撤訴審查規(guī)則在司法實(shí)踐中得以適用，獲得生機(jī)。
　 (2)法官自由裁量權(quán)賦予與制約的要求。多元行政訴訟撤訴審查規(guī)則，一方面有利于發(fā)揮法官認(rèn)定事實(shí)的主觀能動(dòng)性，以實(shí)現(xiàn)司法對(duì)社會(huì)正義的追求（因?yàn)槎嘣瘜彶橐?guī)則確定的因素中有法官自由裁量的成分，比如行政糾紛案件證明的難易程度、司法審查的可接近性等）；另一方面也限定了法官的武斷專橫（因?yàn)槎嘣瘜彶橐?guī)則確定的因素中有一些法官必須考量的因素，比如司法資源的消耗、行政行為公定力等）。多元行政訴訟撤訴審查規(guī)則中，有必須準(zhǔn)允撤訴申請(qǐng)和必須駁回撤訴申請(qǐng)法定情形的規(guī)定，對(duì)此兩類情形，法官不得籍自由裁量權(quán)任意處分，起到了對(duì)法官自由裁量權(quán)制約的功效；同時(shí)，多元行政訴訟撤訴審查規(guī)則中，也存有法官基于種種考量因素，綜合權(quán)衡后再作出準(zhǔn)允裁定的情形，此情景下，法官的自由裁量權(quán)有了用武之地。法治發(fā)達(dá)國(guó)家的司法實(shí)踐表明，賦予法官對(duì)涉訴事項(xiàng)處理的自由裁量權(quán)，同時(shí)又施以適度的制約，是實(shí)現(xiàn)訴訟實(shí)體公正和程序公正完美結(jié)合的途徑，[8]多元行政訴訟撤訴審查規(guī)則恰恰較好地實(shí)現(xiàn)了自由裁量權(quán)賦予與制約的辯證統(tǒng)一。
　 (3）不同法益協(xié)調(diào)與平衡的要求。任何法律的制定和實(shí)施過(guò)程都是一個(gè)各種法益發(fā)現(xiàn)、協(xié)調(diào)和最大化實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，資源的有限性決定了各種法益沖突的客觀實(shí)在性，法益的多元化決定了爭(zhēng)議解決方案的可選擇性和合意性，法益的發(fā)現(xiàn)、衡量、協(xié)調(diào)和最大化因此成為現(xiàn)代法律的一個(gè)基本原則。訴訟中的最大法益沖突是公正和效益的沖突。公正是人類社會(huì)所追求的首要價(jià)值目標(biāo)，是訴訟活動(dòng)的靈魂。效益價(jià)值是隨著西方經(jīng)濟(jì)性分析法學(xué)的興起而逐漸受到人們的重視，并成為人們?cè)谠O(shè)計(jì)法律制度時(shí)必須考慮的標(biāo)準(zhǔn)之一。實(shí)際上，司法審查規(guī)則的要求高低體現(xiàn)和反映了兩大價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。審查規(guī)則的要求高，其結(jié)果更接近了公正，但訴訟主體因此投入的成本就會(huì)相應(yīng)較高，離效益的價(jià)值目標(biāo)就會(huì)遠(yuǎn)些。相反，審查規(guī)則要求低，就會(huì)出現(xiàn)相反情況。其最佳結(jié)合點(diǎn)應(yīng)視案件進(jìn)展的程度、證明的難度，設(shè)計(jì)多元審查規(guī)則體系，在公正和效益之間求得平衡，實(shí)現(xiàn)公正和效益的最大化。
　 (4）審查規(guī)則可操作性的要求。審查規(guī)則應(yīng)當(dāng)是一種明確、具體的可操作性法律標(biāo)準(zhǔn)，訴訟中確立審查規(guī)則的目的就是為事實(shí)裁判者進(jìn)行相應(yīng)的裁判行為提供基準(zhǔn)和參考，因此將審查規(guī)則理解為一種應(yīng)然模式或理想狀態(tài)是不符合訴訟實(shí)踐需要的。[9]況且，相對(duì)人的撤訴申請(qǐng)堵塞了通過(guò)糾紛雙方的對(duì)抗、爭(zhēng)辯來(lái)查明案件事實(shí)真相之渠道。多元行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則，使法官明確了哪些情形下的撤訴申請(qǐng)必須準(zhǔn)允，哪些情形下的撤訴申請(qǐng)必須駁回，對(duì)除此兩類之外的撤訴申請(qǐng)，在施以司法審查時(shí)需要考量哪些因素，不同考量因素所涉及的法益為何，應(yīng)該怎樣平衡取舍。因此，相較于一元僵硬的撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則，多元審查規(guī)則更具有可操作性，更合乎法律規(guī)則本質(zhì)屬性之要求。
　 三、多元化靈活的行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則建構(gòu)之初步設(shè)想
　 多元行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則，意指，首先通過(guò)法律明文例舉的方式，規(guī)定一些絕對(duì)準(zhǔn)允和絕對(duì)駁回撤訴申請(qǐng)的法定情形，然后由法院對(duì)撤訴申請(qǐng)?jiān)龠M(jìn)行司法審查，面對(duì)原告的撤訴申請(qǐng)，法院在予以司法審查時(shí)需采取多種審查規(guī)則，對(duì)某些種類的撤訴申請(qǐng)僅需從程序的角度進(jìn)行審查，對(duì)有的撤訴申請(qǐng)必須從程序和實(shí)體兩方面予以全面的實(shí)質(zhì)性審查，在全面的實(shí)質(zhì)性審查規(guī)則的范疇內(nèi)，再精確設(shè)計(jì)審查規(guī)則，有時(shí)僅對(duì)原告的撤訴行為施以全面的、實(shí)質(zhì)性審查，有時(shí)僅需對(duì)被告的行政行為施以全面的實(shí)質(zhì)性審查，有時(shí)又須既審查原告的撤訴申請(qǐng)行為，也審查被告行政行為的合法性。
　 通過(guò)筆者對(duì)多元行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則的描述，可以想像該多元規(guī)則的具體建構(gòu)，遠(yuǎn)非簡(jiǎn)單的事情。它需要立法部門首先對(duì)實(shí)務(wù)中存在的種種申請(qǐng)撤訴情形認(rèn)真分析、歸納總結(jié)，然后對(duì)行政訴訟中所涉及的公共利益、國(guó)家利益、私人利益進(jìn)行輕重權(quán)衡，最后才予以妥當(dāng)設(shè)計(jì)。該龐大、復(fù)雜的工程絕不是憑借一篇論文所能成就的，也絕非筆者的力量所能及，在此，筆者僅談?wù)勛约簩?duì)多元行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則建構(gòu)的初步設(shè)想，不妥之處，敬請(qǐng)指正。在設(shè)計(jì)撤訴審查規(guī)則體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)下列因素綜合考量，予以權(quán)衡，進(jìn)而作出準(zhǔn)予還是駁回行政訴訟撤訴申請(qǐng)的裁定：
　 (1)行政訴訟的階段。我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法律并未考量不同訴訟階段對(duì)訴訟效益與公正價(jià)值的影響。筆者認(rèn)為此種規(guī)定不可取。實(shí)際上，訴訟階段不同，意味著投入訴訟成本的差異，也反映了距離糾紛公正解決的遠(yuǎn)近有別，一般而言，訴訟階段愈靠后，為訴訟投入的成本，包括法院投入的司法資源、被告為應(yīng)訴投入的成本、原告為起訴投入的成本消耗愈多，也表示距離糾紛的公正解決愈近。無(wú)疑，訴訟展開(kāi)的階段是準(zhǔn)允撤訴與否需考量的因素之一。在被告實(shí)質(zhì)答辯（含答辯或提交行政行為作出的事實(shí)根據(jù)與規(guī)范性文件的依據(jù)）之前，若原告申請(qǐng)撤訴，以準(zhǔn)允為一般原則；在被告實(shí)質(zhì)答辯（含答辯或提交行政行為作出的事實(shí)根據(jù)與規(guī)范性文件的依據(jù)）后，至法庭辯論終結(jié)前，若原告申請(qǐng)撤訴，可準(zhǔn)許也可駁回撤訴申請(qǐng)；法庭辯論終結(jié)，合議庭開(kāi)始評(píng)議后，以駁回撤訴申請(qǐng)為一般原則。
　 (2）當(dāng)事人的主觀意愿。撤訴申請(qǐng)是原告處分訴權(quán)的行為，當(dāng)然需要原告完全自愿，不得因受脅迫、威逼或利誘而申請(qǐng)撤訴，同時(shí)，正如上文所論，原告的撤訴權(quán)將對(duì)被告產(chǎn)生一定的法律后果，所以，在此問(wèn)題上不可不考量被告的態(tài)度（當(dāng)然若法院尚未送達(dá)應(yīng)訴通知書，原告的起訴與撤訴行為均對(duì)被告無(wú)任何影響，此種情況下，無(wú)需征求被告的意見(jiàn)），法院在向原告告知撤訴對(duì)其訴權(quán)影響的利害關(guān)系后，若果原告仍申請(qǐng)撤訴，被告也無(wú)任何異議，以準(zhǔn)允為一般原則；若原告申請(qǐng)撤訴，被告拒不同意的，由法官基于考量因素，主觀裁量，可以駁回撤訴申請(qǐng)。
　 (3）行政行為違法的明顯程度。行政行為違法有嚴(yán)重違法、一般違法與輕微違法之程度的不同，有的行政行為緣于嚴(yán)重違法，評(píng)判起來(lái)相對(duì)較易，法官依據(jù)書面材料，乃至僅憑原告起訴時(shí)提交的起訴狀和一些基本的證據(jù)資料，倚仗行政審判職業(yè)經(jīng)驗(yàn)，就足以斷定該行政行為是違法的或違法的概率極大，那么，對(duì)原告的撤訴申請(qǐng)以駁回為一般原則；相反行政行為違法與否并不明顯，行政糾紛案情比較復(fù)雜，牽涉到的事實(shí)問(wèn)題專業(yè)性、技術(shù)性比較強(qiáng)，此時(shí)，對(duì)原告自愿申請(qǐng)撤訴的，以準(zhǔn)允為一般原則；對(duì)介于這兩種情形之間的行政撤訴申請(qǐng)，由法官基于考量因素，主觀裁量，可以準(zhǔn)允撤訴申請(qǐng)。
　 (4）行政糾紛的性質(zhì)。行政糾紛因行政權(quán)力的行使或不行使而引致，行政行為的多樣性決定了行政糾紛具有不同的性質(zhì)，有的行政糾紛是基于高權(quán)行政行為引發(fā)的，如行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可；有的行政糾紛是由平權(quán)性、服務(wù)性行政行為引發(fā)的，如行政合同、行政救濟(jì)、行政指導(dǎo)。高權(quán)行政行為對(duì)相對(duì)人權(quán)益的影響相對(duì)較大，同時(shí)還關(guān)涉國(guó)家利益，因此原告申請(qǐng)撤訴的，人民法院應(yīng)該以實(shí)體性審查為原則，不僅需審查原告的撤訴行為，還要審查被告行政行為的合法性。平權(quán)性、服務(wù)性行政行為對(duì)相對(duì)人權(quán)益的損害相對(duì)較輕，理論上講，有的服務(wù)性行政行為（如行政指導(dǎo)）還談不上對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益有何不利影響，因此，法院審查撤訴申請(qǐng)時(shí)，以程序性審查為原則。
　 (5）行政行為作出的程序和所依據(jù)的規(guī)范性文件的效力層級(jí)。若被告的行政行為是依正式聽(tīng)證程序作出的，法院在對(duì)撤訴申請(qǐng)進(jìn)行審查時(shí)可僅從聽(tīng)證程序角度予以審查。行政行為的規(guī)范依據(jù)眾多，有的行政行為是依法律、法規(guī)、規(guī)章等法律文件作出的，有的是依據(jù)規(guī)章之下的其它規(guī)范性文件作出的，由于法院擔(dān)負(fù)著法制統(tǒng)一的重任，法官必應(yīng)是法律適用的專家。因此，若行政行為是依明文法文件為依據(jù)作出的，在對(duì)撤訴申請(qǐng)進(jìn)行審查時(shí)可從程序角度著手，相反，行政行為是以其它規(guī)范性文件為依據(jù)作出的，甚或，行政行為缺乏規(guī)范性文件依據(jù)的時(shí)候，一般應(yīng)從實(shí)體方面施以司法審查。
　 (6）行政行為改變與否。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，被告在一審程序中可以改變其作出的行政行為，緣于被告行政行為改變?cè)斐稍娉吩V的情況較常見(jiàn)，行政行為的改變影響了行政管理秩序，一定程度地?fù)p害了行政主體的行政管理權(quán)威，有礙行政行為的公定力之法理，此種情況下，筆者認(rèn)為，代表國(guó)家監(jiān)督行政主體的法院必須認(rèn)真對(duì)待，對(duì)撤訴申請(qǐng)的審查須從程序和實(shí)體兩個(gè)角度進(jìn)行全面的、實(shí)質(zhì)性審查，但僅需對(duì)被告改變后的行政行為施以全面的實(shí)質(zhì)性審查。
注釋：
[1]參見(jiàn)劉善春：《行政審判實(shí)用理論與制度建構(gòu)》，中國(guó)法制出版社2008年版，第570頁(yè)。
[2]參見(jiàn)甘文：《行政訴訟司法解釋之評(píng)論》，中國(guó)法制出版社2000年版，第109頁(yè)。
[3]唐芬：《行政訴訟撤訴制度探析》，載《重慶師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2006年第6期。
[4]陳端洪：《中國(guó)行政法》，法律出版社1998年版，第126頁(yè)。
[5]馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，第309頁(yè)。
[6]李海亮、羅文嵐：《關(guān)于非正常撤訴行政案件的法律因素》，載《行政法學(xué)研究》1997年第4期。
[7][美]卡多佐：《法律的成長(zhǎng)》，董炯等譯，中國(guó)法制出版社2002年版，第212頁(yè)。
[8]謝文哲：《試論避免通過(guò)證明責(zé)任作出判決的對(duì)策》，載《法學(xué)家》2005年第5期。
[9][德]漢斯普維庭：《現(xiàn)代證明責(zé)任問(wèn)題》，吳越譯，法律出版社2007年版，第9頁(yè)。