【摘要】程序與實(shí)體的完美結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)完整的正義。行政程序違法責(zé)任是行政程序法律制度的重要內(nèi)容。行政程序法規(guī)定了行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人及其它程序參與人在行政程序中的權(quán)利義務(wù)，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為時(shí)如果程序違法，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。規(guī)范和完善相應(yīng)的行政程序違法責(zé)任，保證行政機(jī)關(guān)履行程序義務(wù)，是行政程序法得以有效運(yùn)行的重要保障。當(dāng)今世界，多數(shù)國家和地區(qū)都制定了較為完備的行政程序法典。我國現(xiàn)有行政程序法律規(guī)定對(duì)法律責(zé)任的確認(rèn)，后果及追究方面都有許多需要完善之處。行政程序已成為近幾年來行政法學(xué)研究的重點(diǎn)問題。在我國的現(xiàn)實(shí)生活中，違法行政行為侵犯合法權(quán)益的事件經(jīng)常發(fā)生，而行政程序違法法律責(zé)任制度的建設(shè)卻相當(dāng)薄弱。隨著我國行政法制建設(shè)的發(fā)展，行政程序違法問題也開始為學(xué)術(shù)界所關(guān)注。但目前國內(nèi)的學(xué)者們對(duì)行政程序法律責(zé)任的重視程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而我國現(xiàn)行法律對(duì)此責(zé)任的規(guī)定僅限于撤銷，責(zé)任形式過于原則和簡(jiǎn)單。本文第一部分簡(jiǎn)要闡述關(guān)于行政程序及其違法要件的構(gòu)成；第二部分分析闡述我國行政程序違法責(zé)任的理論根據(jù)；第三部分對(duì)各國各地區(qū)行政違法責(zé)任作對(duì)比，提出責(zé)任完善建議。通過三部分的論證對(duì)行政程序違法的法律責(zé)任問題進(jìn)行一些探究，從不同方面分析建議我國區(qū)分不同的情況優(yōu)化和完善責(zé)任體系。
　　【正文】
　　科學(xué)地界定行政程序違法的內(nèi)涵，有效地設(shè)定行政程序違法的法律責(zé)任，對(duì)于增強(qiáng)人們的程序觀念，推進(jìn)行政法治，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)行政程序法的價(jià)值目標(biāo)具有重大意義。
　　行政程序及行政違法的概述
　　一、行政程序及其分類
　　行政程序，顧名思義，是行政過程中的次序。行政程序是為完成行政工作和處理行政事務(wù)而必須遵循的一系列前后相繼的操作步驟和過程。行政程序并不具體指導(dǎo)如何去進(jìn)行行政管理，但它指示行政管理進(jìn)行的方向與順序，詳細(xì)規(guī)定完成行政工作和處理行政事務(wù)的步驟。行政程序的實(shí)質(zhì)是確定行政管理活動(dòng)的時(shí)間序列，達(dá)到協(xié)調(diào)和促進(jìn)完成某項(xiàng)行政管理計(jì)劃的目的。
　　二、行政程序違法的概念
　　凡是違法行為都必須追究法律責(zé)任，這也是社會(huì)主義法制的一項(xiàng)重要原則。對(duì)一切違反法定程序的行為同樣應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任。 何為行政程序違法，在法國，將行政程序違法稱為形式上的缺陷，是指行政行為欠缺必要的形式或程序，或者不符合規(guī)定的形式和程序，這些形式或程序由法律、法規(guī)或者法的一般原則所規(guī)定。此外，法國將程序?yàn)E用也劃入程序違法的范疇。如省長利用司法扣押程序達(dá)到行政目的。[①]在英國，行政程序違法包括違反自然公正原則和程序上的越權(quán)。而越權(quán)特指行政機(jī)關(guān)違反成文法規(guī)定的必須遵守的程序而言。[②]在我國，人們一般認(rèn)為，行政程序違法是指《行政訴訟法》第54條第2款第3項(xiàng)規(guī)定的“違反法定程序”，即指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為違反法律、法規(guī)規(guī)定的方式、形式、手續(xù)、步驟、時(shí)限、行政主體實(shí)施行政行為違反正當(dāng)程序。
　　綜觀國內(nèi)外各學(xué)者的理論意見，行政程序違法不僅指行政主體實(shí)施行政行為違反法定的程序規(guī)則，也指行政主體實(shí)施行政行為違反正當(dāng)程序原則。法哲學(xué)家羅納德·德沃金（Ronald Dworkin）說道：“我們只有承認(rèn)法律既包括法律規(guī)則也包括法律原則，才能解釋我們對(duì)于法律的特別尊敬”。[③]
　　我國行政程序違法責(zé)任的現(xiàn)狀
　　一、行政程序違法的界定
　　法定行政程序是一國為了實(shí)現(xiàn)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益和提高行政效率這一雙重的行政程序價(jià)值目標(biāo)，而將一些行政程序法律化的產(chǎn)物。[④]我國《行政訴訟法》第54條規(guī)定，具體行政行為違反法定程序的應(yīng)予以撤銷。但是對(duì)于法定行政程序中“法”的外延應(yīng)如何界定，法定程序的范圍有多大，在理論界尚有不同的認(rèn)識(shí)。有學(xué)者將“法定程序”中的“法”限定為法律、法規(guī)，法律法規(guī)未規(guī)定即意味著立法機(jī)關(guān)賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)。[⑤]有學(xué)者則認(rèn)為違反規(guī)章及規(guī)章以下的規(guī)范性文件，也應(yīng)屬于違反法定程序。[⑥]
　　界定行政程序違法中“法”的范圍，主要存在以下三個(gè)層次的問題。
　　首先，行政法學(xué)界對(duì)違反法律、法規(guī)規(guī)定的程序構(gòu)成行政程序違法這一點(diǎn)沒有爭(zhēng)議；
　　其次，違反行政規(guī)章規(guī)定的程序是否構(gòu)成程序違法雖存在一定的爭(zhēng)議，但應(yīng)當(dāng)屬于法定程序的范圍；
　　最后，違反規(guī)章以下的規(guī)范性文件是否屬于程序違法在行政法學(xué)界存在更大爭(zhēng)議。但從信賴保護(hù)原則的要求出發(fā)，既然行政機(jī)關(guān)自己作出了承諾，規(guī)定了行為的規(guī)程，就應(yīng)當(dāng)屬于違反法定程序的范疇。
　　二、我國目前行政程序違法的法律責(zé)任規(guī)定
　?。ㄒ唬┬姓袨檫`法處理規(guī)定：
　　1989年頒布、1990年10月1日起開始實(shí)施的《行政訴訟法》， 從司法審查的高度對(duì)行政行為提出了程序要求，規(guī)定是否符合法定程序是審查具體行政行為是否合法的必要條件之一，《行政訴訟法》在多處涉及行政程序問題，最突出的有第11條、第33條、第54條等。關(guān)于受案范圍的第11條第一款中有兩處涉及行政程序問題：一是第四項(xiàng)“認(rèn)為符合法定條件申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照、行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或不予答復(fù)的。”另一處是第五項(xiàng)，“申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或不予答復(fù)的。”這兩項(xiàng)中的“不予答復(fù)”實(shí)質(zhì)上含有行政程序中的時(shí)限要求，若是在法律規(guī)定應(yīng)作出決定的時(shí)間內(nèi)未作出決定的，即是程序違法。第33條中規(guī)定：“在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)。”這實(shí)質(zhì)上是反映了行政程序中的順序要求。行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)，必須遵循先取證后裁決的順序，否則就是程序違法。程序違法的法律責(zé)任承擔(dān)問題主要表現(xiàn)在第54條的規(guī)定中，該條規(guī)定：具體行政行為只有證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，才能判決維持，而違反法定程序的可以作為判決撤銷、并可責(zé)令被告重新作出具體行政行為的理由之一。也即一個(gè)具體行政行為即使實(shí)體方面不存在任何瑕疵，只存在程序不合法的問題，也不能判決維持。
　　從積極的方面看，《行政訴訟法》對(duì)行政程序的要求是前所未有的，它有力地推動(dòng)了我國有關(guān)行政程序方面的立法。但是，《行政訴訟法》對(duì)行政程序的要求，以及在程序違法的后果規(guī)定上仍存有不足之處?！缎姓V訟法》第55條規(guī)定，“人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同樣的事實(shí)和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為。”但最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》第68條規(guī)定：“人民法院以違反法定程序?yàn)橛桑袥Q撤銷行政機(jī)關(guān)具體行政行為的，行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為時(shí)，不受行政訴訟法第55條規(guī)定的限制。”也即是說，如果行政機(jī)關(guān)僅僅是因?yàn)槌绦蜻`法而敗訴的，在重新作出行政行為時(shí)，仍然作出與原具體行政行為實(shí)體內(nèi)容相同的具體行政行為。對(duì)行政程序違法的這種處理結(jié)果在實(shí)踐中會(huì)產(chǎn)生許多的弊端。對(duì)行政機(jī)關(guān)來說，雖然因程序違法而敗訴，但實(shí)體處理并未受到影響，這種實(shí)體并未“受損”的后果，很有可能成為行政機(jī)關(guān)及其工作人員淡漠程序的重要原因之一。對(duì)相對(duì)人來說，雖然在對(duì)行政機(jī)關(guān)程序違法的訴訟中勝訴了，但實(shí)體上并非得到任何好處，所得到的還是如前一樣的后果，這樣就會(huì)使其認(rèn)為有關(guān)程序違法的訴訟沒有多大意義而不去起訴，其結(jié)果就會(huì)失去對(duì)程序違法應(yīng)有的監(jiān)督。
　　（二）行政復(fù)議程序違法處理規(guī)定
　　在《行政復(fù)議條例》中，也將行政主體的行政程序作為復(fù)議機(jī)關(guān)審查行政行為合法性和適當(dāng)性的重要內(nèi)容。在第九條“申請(qǐng)復(fù)議范圍”的規(guī)定中，將“認(rèn)為符合法定條件申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的”和“申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的”，與《行政訴訟法》一樣包含了行政程序中的時(shí)限要求。在第42條關(guān)于行政復(fù)議的決定中，將符合法定程序作為維持具體行政行為的要件之一。但是，在對(duì)具體行政行為違反程序的后果問題上該條的規(guī)定是十分模糊的。 該條第2項(xiàng)規(guī)定了“具體行政行為有程序上不足的決定被申請(qǐng)人補(bǔ)正”，第4 項(xiàng)，違反法定程序影響申請(qǐng)人合法權(quán)益的才能決定撤銷、變更，并可責(zé)令被申請(qǐng)人重新作出具體行政行為。可見《行政復(fù)議條例》在違反程序的后果上，比較多地考慮了行政效率問題，而將程序公正降到了次要地位。這就給行政復(fù)議機(jī)關(guān)在事實(shí)上很少以“違反法定程序”為理由撤銷具體行政行為提供了“法律依據(jù)”。程序的價(jià)值在此也就不能充分地得到體現(xiàn)（《行政復(fù)議法》草案在這一問題的規(guī)定上有所變化）。
　　在《行政復(fù)議條例》中，對(duì)行政相對(duì)人提出了許多程序方面的要求，同時(shí)對(duì)違反法定程序所造成的法律責(zé)任也作了明確規(guī)定。主要有第29條：“公民、法人或者其他組織向有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，應(yīng)當(dāng)在知道具體行政行為之日起15日內(nèi)提出，法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。”這是對(duì)行政相對(duì)人（復(fù)議申請(qǐng)人）提起復(fù)議的時(shí)限要求。第30條“公民、法人或者其他組織向人民法院起訴，人民法院已經(jīng)受理的，不得申請(qǐng)復(fù)議。”“公民、法人或者其他組織向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)受理的，在法定復(fù)議期限內(nèi)不得向人民法院起訴”。這是對(duì)行政相對(duì)人在選擇救濟(jì)方式方面的程序規(guī)定。第32條“申請(qǐng)人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議應(yīng)當(dāng)遞交復(fù)議申請(qǐng)書。”這是對(duì)行政相對(duì)人申請(qǐng)行政復(fù)議的形式要求，不采用書面形式者，復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理。
　?。ㄈ┬姓幜P法違法規(guī)定
　　在我國行政程序的立法史上，對(duì)程序空前重視以及對(duì)程序違法的處理具有突破性進(jìn)展的是1996年的《行政處罰法》。該法不僅在行政處罰的具體程序設(shè)置方面具有開拓性意義，而且明確規(guī)定，行政處罰必須依照法定程序?qū)嵤?，不遵守法定程序的，行政處罰無效（第3條）。該法第55條規(guī)定，違反法定程序的行政處罰，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)部門責(zé)令改正，可以對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。這樣，不管實(shí)體是否正確，也不管程序違法對(duì)相對(duì)人影響的輕重，均可對(duì)主管人員和其他直接責(zé)任人員給予行政處分。如此規(guī)定，就會(huì)使有關(guān)人員重視行政程序，因?yàn)榧词故菍?shí)體正確，而程序違法，相關(guān)人員也要承擔(dān)一定的法律責(zé)任，而不僅僅是重新作出行政處罰。可以肯定，如果《行政處罰法》能夠得到嚴(yán)格實(shí)施，行政程序違法，至少是行政處罰中的程序違法現(xiàn)象將會(huì)大大減少，依法行政的水平將會(huì)因此而大大提高。
　　在《行政處罰法》中對(duì)行政相對(duì)人的有關(guān)程序行為及其法律責(zé)任也提出了具體要求。如第42條規(guī)定：“當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后3日內(nèi)提出。”如果相對(duì)人超過法定時(shí)限未提出聽證要求， 則喪失要求聽證的權(quán)利。又如第46條規(guī)定：“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自收到行政處罰決定書之日起15日內(nèi)，到指定的銀行繳納罰款”，如果當(dāng)事人超過法定期限不繳納罰款，作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以采取強(qiáng)制措施。
　　各國行政法違法責(zé)任之比較
　　“程序違法也屬違法”即違反法定程序便應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。由于在實(shí)踐中程序違法之后果，并不像實(shí)體違法責(zé)任那樣簡(jiǎn)單。對(duì)此，各國行政程序法或行政訴訟法以及行政訴訟判例也多有差別。
　　一般認(rèn)為：行政行為明顯違法并導(dǎo)致?lián)p害行政相對(duì)人權(quán)益，包括程序違法已導(dǎo)致對(duì)行政相對(duì)人不公正的待遇，應(yīng)撤銷該行政行為，并認(rèn)定該行政行為自始無效。但對(duì)程序方面違法，不能采取一刀切的簡(jiǎn)單化態(tài)度。許多國家和地區(qū)行政程序法中都有一些“適當(dāng)寬松”的規(guī)定，即對(duì)有某些“瑕疵”的行政行為予以補(bǔ)正。
　　一、德國行政程序違法責(zé)任
　　在德國，行政程序的法律效力與行政程序的不同類型有關(guān)。德國的行政程序分類有“正式程序”與“非正式程序”之分；有“外部程序”與“內(nèi)部程序”之分；有“行政立法程序”與“行政裁決程序”之分。根據(jù)德國行政程序法的基本精神，違反有關(guān)程序、方式的行政行為，相對(duì)于內(nèi)容上“實(shí)質(zhì)違法”，是一種“形式違法”，因此如構(gòu)成程序違法，以撤銷該行為為原則，確認(rèn)其無效為例外。德國行政程序法第44條規(guī)定了行政行為具有嚴(yán)重瑕疵的，包括程序嚴(yán)重瑕疵的，為無效行政行為；另外，在撤銷和無效兩種糾正方式外，第45條則對(duì)“不導(dǎo)致第44條規(guī)定無效的對(duì)程序或形式的違反”的行政行為則可視為補(bǔ)正，這些情況包括：1.事后提交行政行為所需的申請(qǐng)（對(duì)行政相對(duì)人而言）；2.事后提出所需的說明理由；3.事后補(bǔ)作對(duì)參與人的聽證；須協(xié)作的委員會(huì)，事后作出行政行為所需的決議；4.其他行政機(jī)關(guān)補(bǔ)作其應(yīng)作的共同參與等。
　　德國《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，對(duì)法律未特別規(guī)定適用某種程序時(shí)就適用“非正式程序”。該法第10條規(guī)定：“行政程序不受一特定形式約束，對(duì)形式有特別的法律規(guī)定時(shí)依該規(guī)定。行政程序的進(jìn)行應(yīng)力求簡(jiǎn)單和符合目的”。所謂“非正式程序”即指程序之時(shí)間、方式、內(nèi)容等都沒有明確規(guī)定的程序，由行政機(jī)關(guān)采取職權(quán)主義在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)行使（盡管行政機(jī)關(guān)被授權(quán)依其裁量行為時(shí)，裁量活動(dòng)也須符合授權(quán)目的，且應(yīng)遵守法定的裁量界線。）其承擔(dān)法律責(zé)任的形式、要求與“正式程序”應(yīng)有區(qū)別。德國《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定的“正式程序”包括：程序開始、調(diào)查事實(shí)、聽取當(dāng)事人陳述以及作出行政決定等。
　　在德國，行政機(jī)關(guān)在行政程序開始或進(jìn)行過程中，針對(duì)程序而非最終實(shí)體問題所作出的行為，其目的在于最終達(dá)成實(shí)體決定，這樣的行為與程序缺乏獨(dú)立性，是形成最終決定之一環(huán)，因此，在德國不能對(duì)之單獨(dú)提起撤銷請(qǐng)求，換言之，行政相對(duì)人只有等這類程序完成，行政主體作出最后行政決定之后，才能將此類程序行為連同行政決定，經(jīng)由法律途徑解決“程序違法”問題。但學(xué)者對(duì)此有不同意見，認(rèn)為“純粹程序行為”不可對(duì)之單獨(dú)提出救濟(jì)，但若此程序行為在實(shí)體上影響當(dāng)事人權(quán)利，則應(yīng)允許當(dāng)事人單獨(dú)對(duì)此提起救濟(jì)。
　　德國法典第47條還對(duì)行政行為的轉(zhuǎn)換作出規(guī)定，即“具瑕疵的行政行為與另一行政行為目的相同，作出前者的行政機(jī)關(guān)依已發(fā)生的程序和已采取的形式也可能合法作出后者，且具備作出要件的，可將前者轉(zhuǎn)換為后者。”此外，德國程序法典中還有對(duì)某些有程序或形式瑕疵的行政行為只要其對(duì)實(shí)體決定不具影響力可不予撤銷的規(guī)定。
　　二、英國行政程序違法責(zé)任
　　英國是一個(gè)非常重視程序的國家，它要求行政機(jī)關(guān)的行政行為必須遵守程序公正原則，尤其是當(dāng)相對(duì)人的合法權(quán)益受到行政行為的損害或行政行為將產(chǎn)生不利后果時(shí)，要給予相對(duì)人提出意見的機(jī)會(huì)，行政機(jī)關(guān)及有關(guān)行政官員必須充分考慮當(dāng)事人所提意見。“一個(gè)行政機(jī)關(guān)，在適當(dāng)情況下，必須給予受到他們決定影響的人一個(gè)申訴機(jī)會(huì)，……在沒有聽到他要說的話之前就剝奪他的權(quán)利是不公正的。”[⑦]違反公正原則的后果也不是一概而論的，法院一般根據(jù)具體情況而論，如果違反了公正原則對(duì)當(dāng)事人影響不大，法院可作撤銷決定。
　　英國，成文法規(guī)定的程序很多，諸如調(diào)查程序、咨詢程序、通知程序、公布程序等。其中有內(nèi)部程序和外部程序、強(qiáng)制性程序和任意性程序之分。行政機(jī)關(guān)違反成文法明文規(guī)定程序的稱為程序上的越權(quán)行為。程序上越權(quán)行為其后果不像實(shí)體上的越權(quán)那樣一概無效，違反任意性程序的行政行為可能仍然有效。區(qū)分強(qiáng)制性程序與任意性程序的標(biāo)準(zhǔn)是，是否對(duì)公共利益造成重大影響。[⑧]
　　在實(shí)務(wù)上，英國極少規(guī)定程序違法的法律效果的法律。程序瑕疵的法律效果一般由法院決定。英國早期劃分“強(qiáng)制程序”與“任意程序”。 只有違反“強(qiáng)制程序”的才可決定無效。
　　現(xiàn)在英國為確定程序違法的嚴(yán)重性，規(guī)定了“重要性標(biāo)準(zhǔn)”，在相關(guān)案例中可以歸納出若干原則：
　?。?）行政機(jī)關(guān)中人民以財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)或者其他限制時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵守程序要件；
　?。?）作出決定時(shí)，未依法定程序咨商利害關(guān)系人或者未依法定程序進(jìn)行調(diào)查，其決定也可能無效；
　?。?）公告或者通知之方式應(yīng)妥當(dāng)，使利害關(guān)系人或者公眾得為有意義之參與，否則，公告或者通知?jiǎng)t無效。
　?。?）未教示當(dāng)事人救濟(jì)途徑者，原決定無效。
　　三、我國臺(tái)灣地區(qū)相關(guān)行政程序違法責(zé)任
　　我國臺(tái)灣地區(qū)曾仿照德國關(guān)于行政處分有無效與得撤銷兩種處理方式，對(duì)行政機(jī)關(guān)法規(guī)命令因其程序違法導(dǎo)致無效和廢棄兩種處理結(jié)果。如行政機(jī)關(guān)命令其訂定依法應(yīng)經(jīng)其他機(jī)關(guān)核準(zhǔn)，而未經(jīng)核準(zhǔn)者，可導(dǎo)致命令無效。如行政機(jī)關(guān)命令依法應(yīng)經(jīng)聽證并依聽證筆錄訂定，而聽證筆錄所示證據(jù)不以支持其決定者，訂立命令的行政機(jī)關(guān)應(yīng)自行或由上級(jí)機(jī)關(guān)命其廢棄全部或一部。命令經(jīng)廢棄者，自廢棄之日起，失其效力。
　　在臺(tái)灣地區(qū)又有所謂的“重要性理論”之傾向，即重大的程序違法可以構(gòu)成撤銷原處分之原因，輕微的程序違法則不影響決定的結(jié)果，不構(gòu)成撤銷的原因。
　　臺(tái)灣地區(qū)1998年10月由“立法院委員會(huì)聯(lián)席會(huì)議”通過的臺(tái)灣行政程序法草案第105 條有關(guān)“行政處分”無效的涉及程序違法的有“不能由書面處分中得知處分機(jī)關(guān)者”，“應(yīng)以證書方式作成而未給予證書者”等幾種情況，在這種情況下“無效之行政處分自始不生效力”。但該草案又在第108條中作了補(bǔ)充：“違反程序或方式規(guī)定之行政處分，除依105條規(guī)定而無效者外，因下列情形而補(bǔ)正：一、 須經(jīng)申請(qǐng)始得作成之行政處分，當(dāng)事人已于事后提出者。二、必須證明之理由已于事后證明者。三、應(yīng)給予當(dāng)事人陳述意見之機(jī)會(huì)已于事后給予者。四、應(yīng)參與行政處分作成之委員會(huì)已于事后作成決議者。五、應(yīng)參與行政處分作成之行政機(jī)關(guān)已于事后作成者。前項(xiàng)第2款至第5款之補(bǔ)正行為，僅得于訴愿程序終結(jié)前為之；得不經(jīng)訴愿程序者，僅得于向行政法院起訴前為之。”這一規(guī)定，既給予行政機(jī)關(guān)某些程序瑕疵以補(bǔ)正的機(jī)會(huì)，又給予時(shí)限的必要限制。
　　值得注意的是，臺(tái)灣地區(qū)1998年10月2 日經(jīng)“立法院”會(huì)議修正通過的《行政訴訟法》中未有關(guān)于程序違法審查的明確規(guī)定。
　　從以上有關(guān)國家和地區(qū)行政程序違法的后果比較中可見，無論是大陸法系國家，還是英美法系國家，行政主體程序違法的后果并不一定都會(huì)直接影響到行政行為效力，而是要根據(jù)某種行為程序違法是否影響到相對(duì)人的權(quán)益，是否影響行政決定的實(shí)體內(nèi)容和效果以及是否影響到公共利益等具體情況加以調(diào)整。國外的經(jīng)驗(yàn)未必都可以應(yīng)用到中國來。但是，對(duì)行政程序瑕疵的分析、評(píng)價(jià)判斷與處理確實(shí)不宜簡(jiǎn)單化，國外的經(jīng)驗(yàn)還應(yīng)全面介紹、深入研究。
　　我們認(rèn)為：中國社會(huì)目前法律意識(shí)整體水平不高，在行政程序意識(shí)在行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員中普遍需要提高的情況下，既不宜對(duì)違反法定行政程序的行為規(guī)定過于嚴(yán)格的法律責(zé)任，也不宜規(guī)定過于“寬松”的法律責(zé)任，作為成熟的《行政程序法》的制定，則宜作一些具體情況與類型的區(qū)分，以便“未雨綢繆”，對(duì)各種可能發(fā)生的情況加以規(guī)范。
　　對(duì)我國行政程序違法法律責(zé)任的思考
　　根據(jù)中外各國各地區(qū)行政程序違法的責(zé)任體系的分析，我國在制定統(tǒng)一的行政程序法時(shí)，應(yīng)借鑒其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的實(shí)際情況，針對(duì)程序違法的不同情形，設(shè)定多種責(zé)任形式，構(gòu)建一個(gè)程序違法的責(zé)任形式體系，并科學(xué)規(guī)定每種責(zé)任形式的適用條件，通過對(duì)這些責(zé)任形式的靈活有效運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)公平與效率兼顧、公共利益與個(gè)人利益適度平衡的目的。具體可從以下方面加以完善：從法律之間存在矛盾之處應(yīng)確立科學(xué)合理的行政程序法律責(zé)任的規(guī)則原則；從行政程序違法責(zé)任實(shí)現(xiàn)形式過于簡(jiǎn)單之處。從各法律規(guī)定中可以看出，目前的法律對(duì)程序違法的責(zé)任實(shí)現(xiàn)形式主要是撤銷，缺少其他方式的有效補(bǔ)充。這無論從保護(hù)相對(duì)人權(quán)益角度還是從執(zhí)法成本與效益角度來說都是不合理的。應(yīng)增加行政程序法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)形式，并對(duì)已有的撤銷的實(shí)現(xiàn)形式加以限制，以保障相對(duì)人利益和提高行政效率促進(jìn)行政法治建設(shè)。筆者認(rèn)為具體來說，行政主體程序違法的責(zé)任形式可歸結(jié)為：
　?。ㄒ唬o效
　　無效是指行政行為因具有重大明顯瑕疵或具備法定無效條件，自始不發(fā)生法律效力的情形。為確保行政機(jī)能的有效運(yùn)作，維護(hù)法的安定性并保護(hù)公民方的信賴?yán)?，行政行為的瑕疵須達(dá)到重大，依一般人合理之判斷甚為明顯且一目了然的，始為無效。
　　就行政行為無效的情形的規(guī)定可包括因程序違法而導(dǎo)致行政行為無效的情形。對(duì)程序上重大、明顯違法而無效的行政行為，因其自始對(duì)當(dāng)事人不具有拘束力，從理論上推導(dǎo)，當(dāng)事人具有程序抵抗權(quán)，即拒絕服從或合作的權(quán)利。建議我國在制定統(tǒng)一的行政程序法時(shí)，對(duì)行政行為無效的條件、法律后果及當(dāng)事人享有的程序抵抗權(quán)作出系統(tǒng)明確的規(guī)定。
　?。ǘ┏蜂N
　　在我國，撤銷是行政主體程序違法承擔(dān)法律責(zé)任的主要形式，但非唯一形式，且撤銷權(quán)的行使也應(yīng)區(qū)別不同的情況加以靈活運(yùn)用?？删唧w分析為：
　　1、撤銷對(duì)公共利益有重大危害的，不能撤銷；受益人對(duì)該行為的信賴?yán)骘@然大于撤銷所要維護(hù)的公共利益的，不能撤銷。
　　2、違反任意性程序規(guī)則不影響行政行為的效力，違反強(qiáng)制性程序規(guī)則才發(fā)生程序越權(quán)問題，將影響行政行為的效力，有時(shí)產(chǎn)生無效的后果，有時(shí)產(chǎn)生撤銷的后果。
　　3、在成文法所規(guī)定的程序規(guī)則之外，普通法上的自然公正原則是行政機(jī)關(guān)必須遵循的最基本的程序規(guī)則。一般而言，法院對(duì)違反自然公正原則且對(duì)于當(dāng)事人有重要影響的行政決定，認(rèn)為是無效的決定；而對(duì)于當(dāng)事人影響較小和違法情節(jié)較輕的行政決定，則認(rèn)為是可撤銷的決定。
　　4、為了保護(hù)受益人的權(quán)益及其對(duì)行政的信賴，對(duì)有瑕疵的授益性行政行為的撤銷可做限制，即要求對(duì)授益性行政行為撤銷的前提是：因公共利益的需要而不得不撤銷，且受益人因撤銷所受的損失得到合理的補(bǔ)償。
　　綜上可理解為，只有在不撤銷會(huì)給公共利益或其他人的合法權(quán)益造成重大損害的情況下，才予以撤銷。
　　（三）補(bǔ)正
　　補(bǔ)正是由行政主體自身對(duì)其程序輕微違法的行政行為進(jìn)行補(bǔ)充糾正，以此來承擔(dān)法律責(zé)任的方式。根據(jù)現(xiàn)代學(xué)者的觀點(diǎn)，不再拘泥于過去的形式主義，對(duì)違法的行政行為，動(dòng)輒宣告無效或予以撤銷。轉(zhuǎn)而注重公共利益和對(duì)公民信賴的保護(hù)，并顧及行政行為被撤銷后對(duì)社會(huì)所造成的影響，盡量設(shè)法維持違法行政行為的效力。[⑨]補(bǔ)正限于行政程序輕微違法的情形，對(duì)于實(shí)體違法或程序嚴(yán)重違法的行為，不能補(bǔ)正。補(bǔ)正使行政行為的效力得以維持，補(bǔ)正行為的效力追溯既往，其作為程序違法的一種責(zé)任形式需要有法律的明文規(guī)定作依據(jù)。從行政法院的判例看，允許在某些情況下，行政行為形式違法可以補(bǔ)正：首先，物質(zhì)上的遺漏和錯(cuò)誤可以補(bǔ)正。例如會(huì)議討論的記錄，事后補(bǔ)上負(fù)責(zé)人的簽名，行政決定中條文引證的錯(cuò)誤可以改正，但不能修改決定的內(nèi)容。其次，在某些情況下相對(duì)人的同意，可消除形式上的違法。[⑩]我國在制定統(tǒng)一的行政程序法時(shí)，應(yīng)將補(bǔ)正作為行政主體承擔(dān)程序違法的一種責(zé)任形式規(guī)定下來，并嚴(yán)格規(guī)定其適用條件。
　?。ㄋ模┴?zé)令履行職責(zé)
　　當(dāng)行政主體因程序上的不作為違法且責(zé)令其作為仍有意義的情況下可采用責(zé)令履行職責(zé)這種責(zé)任形式。行政主體程序上的不作為行為有兩種表現(xiàn)形態(tài)：一是對(duì)相對(duì)人的申請(qǐng)不予答復(fù)。二是拖延履行法定作為義務(wù)。對(duì)行政主體不予答復(fù)的行為，有權(quán)機(jī)關(guān)（如行政復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院等）應(yīng)當(dāng)在確認(rèn)其違法的前提下，責(zé)令行政主體在一定期限內(nèi)予以答復(fù)。對(duì)行政主體拖延履行法定作為義務(wù)的行為，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在確認(rèn)其違法的基礎(chǔ)上責(zé)令行政主體限期履行作為義務(wù)
　?。ㄎ澹┐_認(rèn)違法
　　確認(rèn)違法這種責(zé)任形式在實(shí)踐中有著廣闊的適用空間。其可適用于下列情形：一是行政主體逾期不履行法定職責(zé)，責(zé)令其履行法定職責(zé)已無實(shí)際意義的，適用確認(rèn)違法這一責(zé)任形式。確認(rèn)違法后，可建議有權(quán)機(jī)關(guān)追究行政主管人員和直接責(zé)任人員的法律責(zé)任，如給予行政處分。確認(rèn)違法還可以為行政主體承擔(dān)賠償責(zé)任取到預(yù)決作用。二是行政主體逾期履行法定職責(zé)，該“逾期”行為并未給相對(duì)人的合法權(quán)益造成侵害或?qū)嶋H不利影響。例如，法律規(guī)定某行政機(jī)關(guān)應(yīng)在60日內(nèi)給符合條件的申請(qǐng)人頒發(fā)某種證照，該行政機(jī)關(guān)在第61天或第62天才頒發(fā)。此種情況下，采用撤銷的方式追究行政主體的法律責(zé)任并不妥當(dāng)，而對(duì)行為結(jié)果不予撤銷，只確認(rèn)行政主體逾期履行職責(zé)的行為程序違法，并建議有權(quán)機(jī)關(guān)追究行政主管人員和直接責(zé)任人員的法律責(zé)任能較好地達(dá)到目的。三是對(duì)不能成立的行為，可采用確認(rèn)違法的方式追究行政主體的責(zé)任。四是行政行為程序違法，但撤銷該行政行為會(huì)給公共利益造成重大損失的，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)該行政行為違法，使該行政行為繼續(xù)有效，并責(zé)令行政主體采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。五是行政行為程序違法但結(jié)果正確，若采用撤銷的處理方式，又得責(zé)令行政主體重新作出行政行為，且行政主體重新作出的行政行為與原行政行為的結(jié)果相同；若采用確認(rèn)程序違法的方式進(jìn)行處理，使該行政行為繼續(xù)有效，但建議有權(quán)機(jī)關(guān)追究行政主管人員和直接責(zé)任人員的法律責(zé)任，這樣做，既能達(dá)到追究責(zé)任的目的，又能收到降低行政成本的功效。當(dāng)然，這與我國《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定不相一致。根據(jù)《行政訴訟法》第54條第2項(xiàng)的規(guī)定，具體行政行為違反法定程序的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為。而沒有規(guī)定確認(rèn)判決?！缎姓V訟法》第55條規(guī)定：人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同一的事實(shí)和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為。行政訴訟法的《若干解釋》第54條第2款規(guī)定：人民法院以違反法定程序?yàn)橛桑袥Q撤銷被訴具體行政行為的，行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為不受行政訴訟法第55條規(guī)定的限制。據(jù)此可見，如果行政主體實(shí)施的行政行為僅僅是因?yàn)槌绦蜻`法而被判決撤銷的，在重新作出行政行為時(shí)，仍可基于同樣的事實(shí)和理由，作出與原具體行政行為實(shí)體內(nèi)容相同的具體行政行為。這對(duì)相對(duì)人來說，并未帶來實(shí)體處理結(jié)果上的改變，還增加了行政的成本，而改“撤銷并責(zé)令重作的處理方式”為“確認(rèn)違法的處理方式”，并嚴(yán)格追究行政主管人員和直接責(zé)任人員的法律責(zé)任，可能會(huì)收到更好的效果。
　?。┵r償
　　對(duì)行政主體程序違法的行為僅靠無效、撤銷、責(zé)令履行職責(zé)、確認(rèn)違法等方式追究其責(zé)任，有時(shí)很難達(dá)到目的，而采用賠償?shù)姆绞郊扔兄谇袑?shí)監(jiān)督行政主體依法行政，又能有效地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，并使行政主體程序違法的責(zé)任形式在體系上更加完整。賠償這種責(zé)任方式可適用于下列情形：一是行政主體程序上不作為行為違法，責(zé)令該行政主體履行作為義務(wù)已無實(shí)際意義，且該不作為行為已給相對(duì)人的合法權(quán)益造成了實(shí)際損害。此時(shí)，確認(rèn)行政主體不作為行為違法，責(zé)令行政主體承擔(dān)賠償責(zé)任。二是行政主體實(shí)施的作為行為程序違法，并給相對(duì)人的合法權(quán)益造成實(shí)際損害，在撤銷違法行為時(shí)，責(zé)令行政主體承擔(dān)賠償責(zé)任；如撤銷行政行為會(huì)給公共利益造成重大損害，在此情況下，確認(rèn)該行政行為違法，責(zé)令行政主體采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，并責(zé)令行政主體向受害人承擔(dān)賠償責(zé)任。
　　結(jié)語
　　本人只是從幾個(gè)方面對(duì)我國的行政程序違法責(zé)任做了簡(jiǎn)略的探討，但從實(shí)際看來需要進(jìn)行完善的地方還有很多。無論如何，法律法規(guī)的制定，都要有利于廣大人民群眾，貼近實(shí)際。顯而易見的是，行政程序違法責(zé)任的完善不僅有利于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，還有利于維護(hù)和促進(jìn)行政執(zhí)法的公正公平，有利于推動(dòng)社會(huì)主義法治建設(shè)。所以，在現(xiàn)階段，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國的國情，進(jìn)一步探討、修改，建立完善的行政程序違法責(zé)任制度，為行政體系的健全做貢獻(xiàn)。
　　【注釋】[①]王名揚(yáng)著：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1988年版，第662、665頁。
　　[②]張尚鷟主編：《走出低谷的中國行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1991年版，第539頁。
　　[③]參見皮純協(xié)主編：《行政程序法比較研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2000年版，第88頁。
　　[④]參見皮純協(xié)主編：《行政程序法比較研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2000年版，第88頁[⑤]參見王錫鋅：《行政過程中相對(duì)人程序性權(quán)利研究》，載《中國法學(xué)》2001年第4期。
　　[⑥]羅傳賢著：《行政程序法基礎(chǔ)理論》，臺(tái)灣五南圖書出版公司1990年版，第261頁。
　　[⑦]（英）丹寧著：《法律的訓(xùn)誡》，群眾出版社1985年8月版，第82頁。
　　[⑧]王名揚(yáng)著：《英國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1987年版，第158—161頁。
　　[⑨]羅傳賢：行政程序法基礎(chǔ)理論 ，臺(tái)灣五南圖書出版公司1990版，第261頁[⑩]王名揚(yáng)著：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1988年版，第690—691頁。