基于TQM的旅游規(guī)劃法規(guī)體系優(yōu)化

　　從2000年開始，中央有關(guān)部委陸續(xù)出臺(tái)了多部規(guī)范旅游規(guī)劃的法規(guī)，我國(guó)旅游規(guī)劃法規(guī)體系初步形成。在當(dāng)前我國(guó)旅游規(guī)劃成果良莠不齊的情況下，這些法規(guī)把規(guī)范旅游規(guī)劃的編制，而不是旅游規(guī)劃的實(shí)施作為重點(diǎn)，希望借此提高旅游規(guī)劃成果質(zhì)量。因此，它們的制訂和實(shí)施可以納入質(zhì)量管理的范疇?，F(xiàn)代質(zhì)量管理學(xué)崇尚全面質(zhì)量管理的思想。然而，分析表明，我國(guó)旅游規(guī)劃法規(guī)體系尚未實(shí)現(xiàn)對(duì)旅游規(guī)劃質(zhì)量的全面管理，因而有必要補(bǔ)充完善。

　　一、我國(guó)旅游規(guī)劃法規(guī)體系的構(gòu)成

　　我國(guó)現(xiàn)行的旅游規(guī)劃相關(guān)法規(guī)有四部，分別是《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》(2000年)、《旅游規(guī)劃通則》(2003年)、《旅游資源分類、調(diào)查與評(píng)價(jià)》(2003年)、《旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)單位資質(zhì)等級(jí)認(rèn)定管理辦法》(2005年)。

　　《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》、《旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)單位資質(zhì)等級(jí)認(rèn)定管理辦法》是國(guó)家旅游局發(fā)布的部門規(guī)章。前者對(duì)旅游發(fā)展規(guī)劃的概念、類型、內(nèi)容、地位進(jìn)行了界定，提出了編制旅游發(fā)展規(guī)劃的原則，并對(duì)旅游發(fā)展規(guī)劃編制、審批、實(shí)施的行政管理程序進(jìn)行了粗略的規(guī)定。后者提出了旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)單位資質(zhì)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、申報(bào)與審批程序，并建立起對(duì)具有資質(zhì)的旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)單位的管理制度。

　　《旅游規(guī)劃通則》、《旅游資源分類、調(diào)查與評(píng)價(jià)》是由國(guó)家旅游局起草，國(guó)家質(zhì)檢總局發(fā)布的技術(shù)法令。前者較為詳細(xì)地規(guī)定了各類旅游規(guī)劃的內(nèi)容，系統(tǒng)地提出編制、評(píng)審旅游規(guī)劃的技術(shù)要求與程序，并對(duì)編制、評(píng)審旅游規(guī)劃人員的個(gè)人素質(zhì)、團(tuán)隊(duì)構(gòu)成提出了較為具體的要求。后者在對(duì)旅游資源進(jìn)行界定、分類的基礎(chǔ)上，提出了一套詳盡的對(duì)旅游資源進(jìn)行調(diào)查、評(píng)價(jià)的工作方法。

　　二、TQM的概念與內(nèi)涵

　　TQM是英文Total Quality Management的縮寫，意為全面質(zhì)量管理。它是美國(guó)通用電氣公司質(zhì)量經(jīng)理菲根堡姆于1961年最先提出的一種質(zhì)量管理思想。菲根堡姆認(rèn)為，質(zhì)量控制應(yīng)該由企業(yè)所有人員共同承擔(dān)，解決質(zhì)量問題不能僅著眼于產(chǎn)品制造過程，質(zhì)量管理應(yīng)貫穿于產(chǎn)品質(zhì)量產(chǎn)生、形成和實(shí)現(xiàn)的全過程，且解決質(zhì)量問題的方法是多種多樣的，不能僅限于檢驗(yàn)和數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法。在制造業(yè)的成功應(yīng)用使得全面質(zhì)量管理的思想在世界范圍內(nèi)得到廣泛的傳播。很多國(guó)家結(jié)合本國(guó)的實(shí)踐對(duì)其進(jìn)行了創(chuàng)新和發(fā)展，并對(duì)其應(yīng)用范圍進(jìn)行了拓展。

　　如今，全面質(zhì)量管理已發(fā)展成為一個(gè)系統(tǒng)的理論體系，在全球企業(yè)界和其他各類組織的管理活動(dòng)中得到了非常廣泛的應(yīng)用。

　　我國(guó)從上世紀(jì)八十年代初開始大力推廣全面質(zhì)量管理。在此過程中，我國(guó)專家從實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提出了“三全一多樣”的觀點(diǎn)，即認(rèn)為推行全面質(zhì)量管理，必須達(dá)到全過程、全員、全面、多方法四個(gè)基本要求。“全過程”是指對(duì)質(zhì)量產(chǎn)生、形成、實(shí)現(xiàn)的整個(gè)過程進(jìn)行控制;“全員”是指組織的全體成員都投入到質(zhì)量管理活動(dòng)中去;“全面”是指質(zhì)量的概念是廣義的，包括產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量、工作質(zhì)量等方面;“多方法”意為綜合采用管理技術(shù)、科學(xué)方法、專業(yè)知識(shí)進(jìn)行質(zhì)量管理。

　　三、完善我國(guó)旅游規(guī)劃法規(guī)體系的建議

　　把我國(guó)旅游規(guī)劃相關(guān)法規(guī)的內(nèi)容與全面質(zhì)量管理的基本要求進(jìn)行對(duì)比發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行旅游規(guī)劃法規(guī)體系還需從四個(gè)方面進(jìn)行完善：

　　1、對(duì)旅游規(guī)劃編制過程進(jìn)行更科學(xué)、更嚴(yán)格的控制。旅游規(guī)劃編制、實(shí)施過程的每一個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)影響規(guī)劃成果的質(zhì)量。然而，在當(dāng)前我國(guó)旅游規(guī)劃成果整體上質(zhì)量較低的情況下，現(xiàn)階段不宜通過立法強(qiáng)行干預(yù)旅游規(guī)劃的實(shí)施，盡管規(guī)劃實(shí)施對(duì)規(guī)劃成果質(zhì)量有檢驗(yàn)、反饋?zhàn)饔谩７ㄒ?guī)應(yīng)致力于對(duì)旅游規(guī)劃編制過程進(jìn)行更有效的控制。在此提兩點(diǎn)建議：其一，對(duì)旅游規(guī)劃編制程序進(jìn)行更科學(xué)的設(shè)計(jì)。近年來，學(xué)者們就如何編制旅游規(guī)劃進(jìn)行了大量的研究，其中不乏有關(guān)創(chuàng)新旅游規(guī)劃編制程序的理論成果。建議立法者分析、評(píng)估這些研究成果，并據(jù)此修訂旅游規(guī)劃編制程序。比如，有的學(xué)者提出了利益相關(guān)者參與旅游規(guī)劃編制的步驟與方法;其二，法規(guī)對(duì)旅游規(guī)劃編制程序的表述應(yīng)體現(xiàn)充分的強(qiáng)制性，以實(shí)現(xiàn)對(duì)旅游規(guī)劃編制過程的嚴(yán)格控制?，F(xiàn)行法規(guī)的強(qiáng)制性明顯不夠。比如，關(guān)于委托方確定旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)單位的方式，“通則”只是概括了實(shí)踐中有哪幾種方式，而不是要求委托方必須采用相對(duì)公正、透明的競(jìng)標(biāo)方式。

　　2、對(duì)旅游規(guī)劃質(zhì)量進(jìn)行全方位的、精確的控制。法規(guī)對(duì)旅游規(guī)劃質(zhì)量的控制應(yīng)該是寬泛的，不僅是規(guī)劃成果的質(zhì)量，也包括規(guī)劃編制過程中工作人員的工作質(zhì)量。規(guī)劃成果質(zhì)量包括兩個(gè)方面：一是規(guī)劃的內(nèi)容是否符合委托方需求;二是規(guī)劃的技術(shù)方法是否科學(xué)。

　　現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定了各類旅游規(guī)劃的主要內(nèi)容，但比較粗略，無法對(duì)規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行精確的控制。因此，建議頒布詳細(xì)的旅游規(guī)劃內(nèi)容綱目，進(jìn)一步明確旅游規(guī)劃的內(nèi)容體系。當(dāng)然，不同類型、不同級(jí)別的旅游規(guī)劃應(yīng)執(zhí)行不同的內(nèi)容綱目?！堵糜钨Y源分類、調(diào)查與評(píng)價(jià)》具體規(guī)定了旅游資源調(diào)查分析的技術(shù)方法，而其他旅游規(guī)劃相關(guān)法規(guī)中關(guān)于規(guī)劃技術(shù)方法的條款比較原則化，執(zhí)行起來容易陷入“公說公有理，婆說婆有理”的爭(zhēng)論。因此，建議頒布更多詳解規(guī)劃技術(shù)方法的法令。旅游規(guī)劃實(shí)踐也表明，旅游市場(chǎng)調(diào)查、旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模預(yù)測(cè)等工作亟須規(guī)范。因?yàn)榧夹g(shù)方法有因時(shí)、因地、因情況而變的問題，而且有的工作有多種較為可靠的技術(shù)方法，所以關(guān)于技術(shù)方法的法令應(yīng)留有一定的彈性，并根據(jù)執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行修訂。

　　在我國(guó)旅游規(guī)劃編制實(shí)踐中，工作人員的工作質(zhì)量比較普遍地存在或輕或重、這樣那樣的問題。規(guī)劃團(tuán)隊(duì)調(diào)查研究敷衍了事、委托方主要領(lǐng)導(dǎo)重大決策獨(dú)斷專行、評(píng)審專家顧及熟人面子口下留情、委托方辦事員不能按時(shí)提供數(shù)據(jù)資料等現(xiàn)象屢見不鮮。這類質(zhì)量問題會(huì)對(duì)規(guī)劃成果質(zhì)量、規(guī)劃完成時(shí)間產(chǎn)生不利影響。

　　然而，現(xiàn)行法規(guī)中有關(guān)工作質(zhì)量的條款很少，需要補(bǔ)充完善。

　　3、加強(qiáng)對(duì)參與旅游規(guī)劃編制工作人員的管理。參與旅游規(guī)劃編制的工作人員主要有四類：規(guī)劃團(tuán)隊(duì)、委托方的官員或管理者、規(guī)劃評(píng)審專家、委托方辦事員。要做到全員管理，關(guān)鍵在于兩點(diǎn)：一是明確每位工作人員的質(zhì)量責(zé)任;二是設(shè)法保證他們具有優(yōu)良的業(yè)務(wù)素質(zhì)，既有控制旅游規(guī)劃質(zhì)量的能力，又有高度的質(zhì)量責(zé)任感。

　　明確工作人員的質(zhì)量責(zé)任比較容易，而要提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)則相對(duì)困難。我國(guó)已建立旅游規(guī)劃單位資質(zhì)認(rèn)定制度，試圖控制規(guī)劃團(tuán)隊(duì)的業(yè)務(wù)素質(zhì)。然而，單位和個(gè)人畢竟是兩碼事，所以還應(yīng)建立旅游規(guī)劃師資質(zhì)等級(jí)認(rèn)定制度。建議旅游規(guī)劃師不但要分級(jí)，也要分成旅游地學(xué)、景觀設(shè)計(jì)、旅游歷史文化等多個(gè)專業(yè)類別。這既符合一個(gè)人很難精通旅游規(guī)劃所需全部知識(shí)的客觀規(guī)律，又方便委托方識(shí)別規(guī)劃團(tuán)隊(duì)的學(xué)科構(gòu)成。參與評(píng)審的專家也應(yīng)具有旅游規(guī)劃師資質(zhì)。不同類型、不同級(jí)別的旅游規(guī)劃，評(píng)審專家小組的資質(zhì)等級(jí)結(jié)構(gòu)、資質(zhì)專業(yè)類別結(jié)構(gòu)應(yīng)有所差別。旅游規(guī)劃的委托方既有政府，也有企事業(yè)單位。委托方參與規(guī)劃編制的人員構(gòu)成復(fù)雜。受權(quán)力范圍的限制，旅游主管部門無法確保他們每個(gè)人具有優(yōu)良的業(yè)務(wù)素質(zhì)，但完全可以做到提高旅游系統(tǒng)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。

　　4、豐富旅游規(guī)劃質(zhì)量管理手段。現(xiàn)行的旅游規(guī)劃相關(guān)法規(guī)對(duì)工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的管理主要是通過資格準(zhǔn)入制度。其實(shí)，還有必要采取教育手段、業(yè)務(wù)檢查手段。教育能使工作人員被動(dòng)地提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，而業(yè)務(wù)檢查可促使工作人員主動(dòng)提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。現(xiàn)行法規(guī)控制旅游規(guī)劃成果質(zhì)量的主要手段是規(guī)劃評(píng)審，但規(guī)劃評(píng)審屬于事后控制，而不是全程控制，它能檢驗(yàn)規(guī)劃成果的質(zhì)量，卻無法控制規(guī)劃工作的質(zhì)量，當(dāng)然也就無法預(yù)防規(guī)劃成果出現(xiàn)質(zhì)量問題。因此，必須創(chuàng)造更多的質(zhì)量管理手段，以實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)劃編制過程的全程控制，對(duì)相關(guān)工作人員工作質(zhì)量的控制。比如，可以引入標(biāo)準(zhǔn)合同制度，統(tǒng)一旅游規(guī)劃編制合同的內(nèi)容、格式，合同中把委托方、規(guī)劃團(tuán)隊(duì)可能出現(xiàn)的各種形式的工作質(zhì)量問題列為違反合同的行為，從而通過雙方的相互監(jiān)督提升雙方的工作質(zhì)量。