評價某個行政機關行政效率高低，一般根據(jù)的是行政機關服務對象的主觀感受。而行政服務對象有直接的，也有間接的；有生產經(jīng)營者，也有普通市民、普通消費者等。不同的服務對象的主觀感受可能不同，甚至相互對立。因此，需要建立一個客觀標準體系來衡量政府機關工作效率。根據(jù)這一套客觀標準進行計算，得出的結論可以幫助政府機關找到提高行政效率的正確路徑。本文試圖建立一個簡單的政府行政效率數(shù)學模型，作為計算政府行政效率的理論工具。

關鍵詞：政府效率的本質 政府效率的結構和數(shù)學關系

一、政府效率的定義

管理學上的效率本來是指投入和產出的關系。但研究政府工作效率，既不能象管理學那樣簡單化理解為投入與產出的關系，也不能只注重服務對象對政府工作速度單方面的主觀感受。因此，要衡量一個政府機關的行政效率，必須首先給出科學的行政效率的定義。

按照美國管理學家埃默森關于“適當?shù)娜?、在適當?shù)臅r間、適當?shù)牡攸c、以適當?shù)姆绞健⒆鬟m當?shù)墓ぷ鳌钡男试瓌t，行政效率應當是指行政機關用合理的時間、以合理的代價、正確處理行政事務并產生預期的社會效果。因此，行政效率由以下三個基本要素組成：速度、成本、行為的正確度。

（一）行政行為速度。辦事速度是效率的外在表現(xiàn)。但是，就行政效率而言，并不一定是越快越好，而是指時間使用的合理性。這種合理的時間標準是指行政服務對象希望的“快”和可以接受的“慢”之間的結合。所謂希望的快，當然是越快越好，即時即刻。所謂可以接受的慢，是指行政服務對象的希望底線，即不因政府工作的周期破壞其原定的計劃，或者付出額外的成本。通俗地說就是不至于“壞事”。在這兩者之間的結合點是比較理想的。一方面，政府機關不需要為滿足服務對象的不十分必要的速度而支付不合理的成本，另一方面也不會對服務對象造成任何意義的延誤。

（二）行政行為的成本。政府處理問題的投入成本是一個很復雜的經(jīng)濟學問題，大致包括三個部分：行政設施成本、行政制度成本、行政人員成本。如果政府機關處理某個問題速度很快，具體的服務對象評價為效率高。但是由于投入巨大的人力、物力成本，與處理該問題的最后社會效果不成比例，就不能認為該政府運作具有高效率。例如，某地通往某旅游景點的公路年久失修，經(jīng)常發(fā)生堵車和游客被圍困在旅游景點的現(xiàn)象。當?shù)卣谑桥沙鰧C免費疏散被圍困的游客。如何評價當?shù)卣墓ぷ餍誓?？對被圍困的游客來說，政府辦事效率高。如果是非常特別的情況，如涉及人的生命安全，作為既定的應急措施，這樣處理沒有問題。但如果通過及時維修公路能夠解決的問題，卻不及時維修公路，而是等到游客被困再派出飛機來解決，就不能得出結論說這里的政府運作效率高。

（三）行政行為的正確度。處理問題的效果是行政目標的核心。行政行為的目的是實現(xiàn)和增加服務對象的合法利益，促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，促進社會公平的實現(xiàn)。成本也好、速度也好，只有同效果聯(lián)系起來考察才可能得出具有普遍意義的結論。對于抽象行政行為而言，行政行為的正確度是指制定的公共政策（包括各種法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件）在充分兼顧相關利益群體合理利益的基礎上，積極促進經(jīng)濟和社會發(fā)展，并最終增進社會整體福利。對于具體行政行為而言，行政效果是指行政機關對管理（服務）對象所作出的行政決定合法、合理、公平、公正。

二、行政效率三要素的定量分析

（一）行政速度的定量分析。

合理的行政速度是指行政機關處理行政事務所花費的合理的時間。行政機關處理行政事務的時間主要受以下四個因素的制約：

1．行政程序設計的工作環(huán)節(jié)。行政工作環(huán)節(jié)由內部工作環(huán)節(jié)和外部監(jiān)督環(huán)節(jié)兩部分構成。在這些環(huán)節(jié)中，有的是必要的環(huán)節(jié)，有的是選擇性環(huán)節(jié)，有的可能是不必要的環(huán)節(jié)。對一個行政環(huán)節(jié)作出必要與不必要的判斷是困難的，但又是必需的。行政機關多傾向于增加內部環(huán)節(jié)而減少外部環(huán)節(jié)。從速度和經(jīng)濟成本而言，內部環(huán)節(jié)優(yōu)于外部環(huán)節(jié)，但從正確度而言，外部環(huán)節(jié)優(yōu)于內部環(huán)節(jié)。從現(xiàn)代管理學的角度來看，多傾向于簡化內部環(huán)節(jié)，而適當加強外部環(huán)節(jié)，即所謂“扁平式”管理。

在政府行政行為中，強化外部環(huán)節(jié)除提高正確度之外，還可以減少行政行為的外部成本，提高社會運行效率。其中相對人參與、科學論證和監(jiān)督三個外部環(huán)節(jié)是保證行政行為合法、合理、公平、公正的必要措施，但又是特別耗費時間、影響行政速度的環(huán)節(jié)。因此，每個辦事環(huán)節(jié)需要花費的時間、可以節(jié)省的時間，成為影響行政速度的變量之一。

2．行政機關設施運行的有效性。處理行政事務所需要的場地、設備是否能處于有效運行狀態(tài)，是決定行政工作速度的重要條件。愿意以及能夠付出多少財政性資金維持行政設施的高效或者有效運轉，是影響行政速度變量之二。

3．滿足行政服務對象需求的時間。對公民來說，到政府機關辦理有關事務，有一個時間預期。合理的時間預期上限是同類公共機構提供同類服務所能達到的最短時間，下限是不損害其他正當利益，以至于放棄正常申請而轉入非法行為或者尋租。如果申請人通過計算，發(fā)現(xiàn)來政府機關辦理該事務付出的代價包括時間與所得到的利益相比不經(jīng)濟而選擇放棄或者以尋租等違法方式辦理，那么，政府機關的該項工作就是無效率的。因此，在許多場合，違法現(xiàn)象或者行賄現(xiàn)象和行政效率成反比，申請數(shù)量和行政效率成正比。

4．法定期限和承諾期限。法律對具體行政行為多有期限要求。但法定期限只是最低限度。設定最低限度基本原則是：不保證、也不排除最快，只保證遏止最慢。因此，法定期限只是考量行政效率的基本因素之一，但不一定是最重要的因素，更不是唯一的因素。而承諾期限通常是在法律沒有規(guī)定期限的情況下出現(xiàn)。如果法律規(guī)定了期限，行政機關再作出承諾，那么承諾期限必須少于法定期限。法律對抽象行政行為一般沒有期限要求，但在許多行政機關有內部規(guī)程，大致規(guī)定工作期限。

5．行政人員的素質。提高行政人員的素質是保證行政效率的關鍵。行政人員的素質主要包括業(yè)務熟練程度和工作責任心兩個方面。業(yè)務熟練程度主要取決于行政人員的受教育水平和接受繼續(xù)教育的情況；工作責任心主要取決于道德水平和利益制約機制。一個機關工作人員的素質評價結果，構成影響行政速度的另一變量。

（二）行政成本的定量分析。

行政成本是行政效率的基礎，正如投入是產出的基礎一樣。行政成本是否合理，是計算行政效率的出發(fā)點。什么是合理行政成本？就是要與行政行為的效果相適應，與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平相適應。讓納稅人相信，花這么多錢，養(yǎng)這樣一個機構，辦這些事情是經(jīng)濟的、正當?shù)?。一個高效率的組織其運行成本必然與所在地經(jīng)濟社會發(fā)展相適應。在競爭態(tài)勢下，通常會略高于其他同類組織。特別是對生產耐用商品的機構而言，競爭往往是一種成本投入的競爭。

因此，公共機構要向公眾提供高質量的公共產品，自然不能忽視或者回避成本投入的問題。從辦公設施、制度建設、人力資源管理各方面必須與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平同步，甚至適當超前。例如，政府辦公設施不應當豪華，但應當先進；行政程序不應當繁瑣，但應當盡可能擴大當事人參與；公務人員隊伍不需要太多的高級專業(yè)人才，但在關鍵技術崗位應當有代表當?shù)厮降膶I(yè)人員加入，并且努力保持他們在本專業(yè)領域內的領先地位。為達到上述目標需要支付的費用就是行政的資金成本。社會應當支付的行政資金成本的標準大致應當與當?shù)刈钣懈偁幜Φ纳虡I(yè)機構的運行成本水平持平。略低于或者略高于其水平都是合理的。這取決于當?shù)氐呢斦Ц赌芰Α?/p>

財政預算及其執(zhí)行情況是衡量行政成本的一個基本要素?？梢哉J為：財政預算是一種預期成本，執(zhí)行情況是實際成本。

（三）行政行為正確度的定量分析。

行政行為的正確度由三個基本要素構成：合法性、合理性、滿意度。合法性的定量考核比較簡單；合理性考量雖然復雜一些，但還是可以從統(tǒng)計學的角度進行統(tǒng)計分析。服務對象滿意度的考量相對要復雜一些，但基本方法不外乎民意調查結果、投訴率、復議和訴訟的勝訴率，行政違法案件發(fā)生率、特定機構的業(yè)務增長量等。

在上述三項指標中，行政行為的合法性需要特別予以強調。一個行政行為，如果合法性為零，則行政效果為等于小于零。

三、行政效率諸因素之間的數(shù)學關系

對行政效果進行數(shù)學計算，必然要確定行政效果有關因素之間的數(shù)學關系。

（一）行政效率諸因素之間的相互遞增和遞減關系。

在影響行政效率的各個因素中，每一個因素的變化對其他因素都是以遞增或者遞減方式聯(lián)系的。因此，影響行政效率諸因素之間的基本數(shù)學關系是乘法。

假設行政行為的時間為T，；假設行政效率的成本為C，那么，它包括預期成本C1和實際成本C2。行政成本為C1/C2；再假設效行政行為正確度為P²,行政效率為E。

關于行政效率的基本數(shù)學關系可以表述為：E＝C×T×P

（二）關于行政行為正確度在行政效率計算中的特殊作用。

在行政效率計算中，行政行為的正確度是非常重要的一個概念。因為，公眾關于行政效率主觀感受的基礎是行政行為本身合法、合理。否則，快的速度和合理的成本幾乎沒有什么意義。而且，當行政行為發(fā)生錯誤后，糾正錯誤以及消除錯誤的影響所花費的時間和經(jīng)濟成本將是巨大的。

因此，在數(shù)學公式中，正確度P應當加權為P²。

假設P≤1,在速度和成本不變時，正確度每降低10個百分點，行政效率值按幾何數(shù)級整體下降；反之，正確度每提高10個百分點，行政效率值按幾何數(shù)級整體上升。

例如：某機關平均辦事速度為1，成本開支為1，均為最佳，正確度為100％，也為最佳，則該機關行政效率為1，滿分。如果其辦事速度為1，成本開支也為1，但辦事正確度為80％，即0.8，則該機關行政效率為1×1×0.8²＝0.64。

（三）完整的行政效率計算公式。

在行政機關辦事速度T中，包括預期時間T1和實際時間T2，用預期時間除實際花費的時間，等于行政速度，數(shù)學表述為T1/T2；行政成本C，也包括預期成本C1和實際成本C2，行政成本為C1/C2；此外，行政行為正確度加權后為P²²,因此，完整的效率計算公式應為：

E＝C1/C2×T1/T2×P²²

四、關于行政效率三要素之間的邏輯關系

在影響行政效率的三個基本要素中，速度是最直觀的、最外化的評價要素，成本是內顯的評價要素，正確度是基礎評價要素。三個要素既互相制約，又互相促進。平衡三個要素之間的關系，是一個很復雜的政治問題和技術問題。

（一）辦事速度和其他兩項的邏輯關系。辦事速度是行政機關服務對象的直接要求，它直接關乎服務對象的切身利益，也是行政效率的主要外顯指標。但速度的提高有兩個基本途徑：一是提高行政成本，例如請更多的工作人員，或者加班加點等；二是降低行政行為的正確度，或者是提高降低正確度的風險。這里有一個利益平衡的問題。對具體的服務對象來說，他或者她是不關心成本的，也不承擔行政決定錯誤的風險。這里的成本和風險由行政機關承擔，并最終要由公眾承擔。

（二）關于行政成本和其他兩項的邏輯關系。從效率公式上可以看出，降低實際行政成本，有利于提高行政效率。但降低行政成本，又可能危及辦事速度，也可能危及正確度。例如，裁減工作人員，減少必要的辦事環(huán)節(jié)，降低工作人員福利開支等，有積極的一面，也有消極的一面。對行政機關而言，這一因素又非常重要。每一個具體的行政機關都會要求、甚至是不斷要求提高機關運行成本。因為這在一定程度上表示社會對他們工作的一種獎賞和回報，是提高機關工作效率的重要動力。

（三）關于正確度和其他兩項的邏輯關系。行政行為正確度是評價行政效率的基礎，也是提高行政效率的重要途徑。提高行政行為的正確度，一方面可以直接提高行政效率的值，另一方面可以使公眾降低對行政機關辦事速度和行政成本的期望來間接提高行政效率的值，換句話說，就是可以提高預期的時間值和預期的成本值。在效率計算公式中，表示可以適當提高C1和T1值。分母不變，分子值提高，最終結果提高。

再實踐中，辦事時間和經(jīng)濟成本往往是基本固定的，降低的空間比較小。而提高行政行為的正確度的空間相對要大許多。

而提高行政行為的正確度，內部途徑包括規(guī)范內部工作流程、激發(fā)機關工作活力，提高工作人員素質等；外部途徑包括加強調查研究，廣泛聽取意見，加強監(jiān)督檢查等。當然，采取這些措施又可能需要提高行政機關辦事的實際時間和實際成本。

五、關于高效率、中等效率、低效率和無效率的臨界值

確定行政機關工作效率等級的臨界值，可以作為評價行政機關工作效率的參考。根據(jù)數(shù)學公式，可以假定行政效率最優(yōu)為1，最低為0（本文暫不研究效率為負，也不研究超過1的情況）。但這只是理論值，對衡量單項行政行為有意義，對衡量整個機關的效率基本上沒有意義。因為對一個機關一定時間內的工作效率進行評價，一般不會有所有辦事時間、耗費成本都與預期的完全一致，所有決策完全正確、當事人完全滿意，所以效率為1；另一方面，也不會發(fā)生所有決策都是錯誤的，所以導致效率為0。那么，怎樣確定行政機關高效率、有效率、低效率和無效率的臨界值呢？基本方法就是分別計算出時間、成本、正確度三項指標的臨界值，再進行綜合。

（一）辦事時間評價的臨界值。如前所述，辦事時間包括法定期限、預期時間、實際時間三項。法定期限是最低限度。機關事務基本上都是在法定最后一天完成，這個機關的工作效率只能為勉強合格，屬于低效率；如果在基本上都要超出法定期限，為無效率；如果平均在預期期限內完成，屬高效率；介于高效率和低效率中間的值為有效率。

如果法定期限為20日，那么預期時間為10天，實際時間10天為高效率，臨界值為1；15天為有效率，臨界值0.66；20日為低效率，臨界值為0.5；0.5以下為無效率。

（二）行政成本評價的臨界值。行政成本的計算應當以財政預算和工作任務兩個量為依據(jù)。在預算內完成預定的工作任務，屬于高效率，成本考核為1。如果沒有完成工作任務，或者完成工作任務但超出預算，成本考核＜1。假定只完成80％的工作任務，或者超出20%，屬于正常現(xiàn)象，可以計算為有效率，成本考核為 0.8；工作任務完成50％以下，或者超出預算50％以上，為無效率；那么，0.65為低效率臨界值。

（三）行政行為正確度評價臨界值。所有行政決策都具有100％的正確度是少見的，理論上可以忽略不計。假定公眾能夠接受的差錯率為5％，那么正確度0.95為高效率，0.85為有效率,0.7為低效率，0.6為無效率。

如果上述假定經(jīng)過論證后可以成立，那么，最高效率值為0.9，有效率臨界值為0.38，無效率臨界值為0.16。

六、提高行政效率的建議

提高行政效率的具體措施很多，各地、各機關具體情況不同，需要和可能采取的措施就不同。從我國行政管理的實際情況來看，當務之急是要努力壓縮辦事時間,同時提高行政行為的正確度。壓縮辦事時間，是服務對象最直接的要求;而提高行政行為的正確度，意義在于降低社會運行成本，使行政效率最終實現(xiàn)其社會價值。

（一）提高工作人員業(yè)務能力，簡化行政行為內部環(huán)節(jié)，大力壓縮辦事時間。

（二）改善行政成本結構。提高行政行為的正確度，可能意味著要適當提高一些環(huán)節(jié)的行政成本。在條件允許的情況下，如果為了降低行政行為的外部成本，即降低社會運行成本，適當提高行政機關內部成本是必要的。如果整體提高行政成本不可行，則唯一途徑就是改善現(xiàn)行行政成本結構。在進行該問題論述之前，需要說明合理確定行政行為的預期時間和預期成本的重要性。

適當降低行政成本在政治上是必要的；如果實際行政成本超出必要，或者行政成本增長超過經(jīng)濟增長水平，降低行政成本在經(jīng)濟上也是必需的。但是，就目前我國行政機關成本管理存在的主要問題來看，還是成本結構不合理的問題。行政成本結構的不合理，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1．決策成本過低導致執(zhí)行成本不必要地提高。許多機關普遍存在的問題就是決策過于匆忙，留下一大堆的問題到執(zhí)行過程中去解決。解決不了，只好重新決策。如此反復多次。解決的辦法是完善科學決策機制，強化行政決策的公眾和專業(yè)論證，適當、逐步提高決策成本，減少決策失誤，降低執(zhí)行成本。

2．工作人員正當收入偏低而機關有形成本過高。一方面，公務員普遍反映：公務員正當?shù)墓べY收入則低于本地區(qū)同等教育背景從業(yè)人員的工資收入。另一方面，政府機關的有形物質條件往往超出地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平。例如豪華的辦公樓宇、辦公設施、大量的公務汽車等。政府機關工作屬于人力資源型產業(yè)，它的主要工作成本就是人力資源方面的開支，即員工工資、福利、培訓等。而目前許多行政機關的員工工資開支遠低于日常辦公費用的開支。解決的辦法是大大壓縮有形行政成本，推行簡樸辦公，同時適當提高工資和教育培訓成本。

3．一線運行成本偏低而內部管理成本偏高。在機關運行實踐中，常常遇到這樣的問題，即真正在管理、服務一線的辦公條件較差、經(jīng)費不足，人員不足。而從事機關內部管理的部門，相對就要寬松得多。因為機關管理部門掌握資源、并負責分配資源，本能上就有自我優(yōu)先的傾向。再加上“帕金森”定律影響，機關內部管理越來越復雜，人員越來越多，費用越來越高。如果是分級管理的部門，總部的工作人員往往多于全部一線人員之和，市一級機關工作人員數(shù)往往大于所轄全部各區(qū)機關工作人員之和，區(qū)機關工作人員數(shù)往往大于所轄街道辦事處工作人員之和，呈倒金字塔型。當然這里有職權劃分的因素，但機關內部管理成本偏高是一個客觀存在的問題。解決的辦法是精簡管理部門，壓縮內部管理成本，加強一線工作部門。

此外，許多機關還存在風險防范成本偏低而臨時性支出成本偏高、制度建設成本過低而應付非制度性事務成本過高等問題，這里不再一一論述。

（三）合理確定行政行為的預期時間和預期成本。

提高行政行為的正確度，需要一定的時間和物質保障。因此，合理確定行政行為的預期時間和預期成本，是保障行政行為合法合理的重要條件。在這一問題上，有的機關從一個極端走向了另一個極端。在不注重行政效率時，行政機關的辦事預期時間和預期成本，基本上不考慮服務對象的需求，而僅僅根據(jù)行政機關的自然運行狀況而定，有的根本沒有時間預期，也就是沒有關于辦事期限的規(guī)定。而一旦強調行政效率，又不顧機關運行的基本規(guī)律，將可能達到的最短時間作為預期時間，向社會承諾。這樣做的結果不外乎兩條：一是大幅度提高機關行政成本；二是大幅度提高行政錯誤的風險。

如果速度快而錯誤的風險高，就需要平衡兩者的關系，適當降低速度以降低風險。這是經(jīng)濟學中風險管理的基本理念。物質成本也同理。預期或者給定的行政成本太低，減少必要的人員和必要的環(huán)節(jié)，勢必提高錯誤風險。因此，實事求是地確定行政機關辦事的預期時間，除正常的辦事速度之外，適當留有余地。留出足夠的時間充分準備，加強監(jiān)督，提高工作質量；同時也留出足夠的資金用于提高員工素質、加強調查研究、擴大公眾參與等領域。

（四）改善公務員隊伍結構。前面談到，行政機關的主要運行成本應當是人力資源開支。單就此而言，目前許多行政機關也存在人員結構不合理的問題。人員結構不合理，除前面提到過的內部管理人員和執(zhí)行人員比例不合理之外，主要表現(xiàn)在執(zhí)行部門工作人員學歷偏高、而年齡偏低，而有的決策部門工作人員學歷偏低而年齡偏高。執(zhí)行人員學歷高，招聘、供養(yǎng)的成本高；而年齡偏低則經(jīng)驗不足，工作失誤的風險高。決策部門工作人員如果學歷偏低，則理論知識不足，年齡偏大則容易趨于保守。這些問題都不利于提高行政效率。因此，應當防止片面追求高學歷和年輕化的傾向，根據(jù)實際情況適當降低執(zhí)行部門工作人員的學歷水平，適當提高平均年齡。