(五)政府官員素質(zhì)

政府創(chuàng)新行為歸根結(jié)底是政府官員的行政行為。他們素質(zhì)的優(yōu)劣直接影響到政府創(chuàng)新能力的高低,關(guān)系到政府創(chuàng)新的速度、質(zhì)量和效果。一般而言,政府官員素質(zhì)包括知識(shí)和能力兩大方面。

知識(shí)是人類(lèi)進(jìn)步的階梯,創(chuàng)新則是推動(dòng)知識(shí)跨越階梯的動(dòng)力。政府創(chuàng)新是政府合法生存和有效發(fā)展的工具和抓手,是政府官員在現(xiàn)實(shí)資源條件約束下的行為選擇。它的成敗,歸根結(jié)底,由其主體決定。政府官員的知識(shí)積累和增長(zhǎng)是政府創(chuàng)新的源頭活水,是政府創(chuàng)新能力發(fā)展的基礎(chǔ)。從政府創(chuàng)新要求看,政府官員必須具備的知識(shí)主要包括以下兩個(gè)方面:

1、專(zhuān)業(yè)知識(shí)。專(zhuān)業(yè)化的行政分工必須輔之以政府工作人員必備的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。這些專(zhuān)業(yè)知識(shí),一方面,通過(guò)政府官員在進(jìn)入政府系統(tǒng)前的專(zhuān)業(yè)學(xué)習(xí)獲得,比如現(xiàn)在公務(wù)員招考中對(duì)報(bào)考人員所學(xué)專(zhuān)業(yè)的要求,這時(shí)習(xí)得的主要是相關(guān)理論知識(shí);另一方面,通過(guò)政府官員進(jìn)入政府系統(tǒng)后自身學(xué)習(xí)和政府提供的定期培訓(xùn)習(xí)得,這時(shí)以行政技能和實(shí)踐知識(shí)為主,理論知識(shí)為輔。衡量專(zhuān)業(yè)知識(shí)水平,一般考查兩個(gè)方面:學(xué)習(xí)專(zhuān)業(yè)和學(xué)歷程度。這兩方面的考量,在我國(guó)尚未完全走出傳統(tǒng)干部人事管理制度、仍未完善干部定期培訓(xùn)制度、高等教育初步進(jìn)入大眾教育階段的情況下顯得尤為重要。它不僅需要公務(wù)員制度不斷完善,更需要教育體制更新和教育質(zhì)量提高。從政府創(chuàng)新實(shí)踐看,政府官員是創(chuàng)新的主要設(shè)計(jì)者和推動(dòng)者。缺乏相應(yīng)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)的政府創(chuàng)新,勢(shì)必是水中月、鏡中花。

2、社會(huì)知識(shí)。這里的社會(huì)知識(shí)是指除專(zhuān)業(yè)知識(shí)以外從社會(huì)生活中獲得的知識(shí)。專(zhuān)業(yè)知識(shí)和社會(huì)知識(shí)是政府官員必備的相輔相成的兩個(gè)知識(shí)面。深厚的專(zhuān)業(yè)知識(shí)雖然可以使政府官員對(duì)問(wèn)題的專(zhuān)業(yè)理解更深刻,但也容易使政府官員的思維和視角停留在其所在的部門(mén)領(lǐng)域。各類(lèi)社會(huì)知識(shí)不僅是政府官員行政的必要知識(shí)條件,更是政府創(chuàng)新的內(nèi)在要求。這是因?yàn)?任何一個(gè)社會(huì)領(lǐng)域只是社會(huì)大系統(tǒng)極其微小的一個(gè)子系統(tǒng)。不同子系統(tǒng)間存在著復(fù)雜關(guān)聯(lián),而這些深刻的內(nèi)在關(guān)聯(lián)并不會(huì)以淺顯的形式表露無(wú)遺,讓人們輕易感知。它需要人們不斷地對(duì)之研究和挖掘。

因而,政府創(chuàng)新面對(duì)的不僅是表露出來(lái)的表象問(wèn)題,而是圍繞著這一問(wèn)題形成的復(fù)雜問(wèn)題系統(tǒng)。從這個(gè)角度來(lái)講,任何政府創(chuàng)新都將是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。這不僅是指時(shí)序上的系統(tǒng)性,更重要的是指在空間結(jié)構(gòu)上的系統(tǒng)性,也即不同領(lǐng)域的相互協(xié)同與配套。在這種情況下,擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新主體的政府官員自然需要深入了解問(wèn)題背后的相關(guān)社會(huì)知識(shí),包括人文習(xí)俗與傳統(tǒng)等。當(dāng)然,掌握社會(huì)知識(shí)的需要,并不是要求每一個(gè)政府官員對(duì)社會(huì)生活的每一個(gè)領(lǐng)域都去深入學(xué)習(xí),它還可以通過(guò)不同領(lǐng)域政府官員和普通民眾的相互合作而實(shí)現(xiàn)。這也就涉及到政府部門(mén)官員間的知識(shí)結(jié)構(gòu)。在擁有完備的知識(shí)系統(tǒng)和知識(shí)結(jié)構(gòu)的政府組織中,政府就有了提升創(chuàng)新能力的知識(shí)基礎(chǔ)。

政府外結(jié)構(gòu)性因素是指在某一政府外部能對(duì)政府創(chuàng)新能力產(chǎn)生影響的結(jié)構(gòu)性力量。這種結(jié)構(gòu)性力量從主體的角度來(lái)看,包括政府間主體結(jié)構(gòu)關(guān)系、政府與社會(huì)結(jié)構(gòu)關(guān)系以及政府與市場(chǎng)結(jié)構(gòu)關(guān)系等。政府間主體結(jié)構(gòu)主要指上級(jí)政府、同級(jí)政府以及下級(jí)政府之間的關(guān)系。任何一個(gè)政府及部門(mén)的行政行為都是在國(guó)內(nèi)嚴(yán)密的“府際”關(guān)系約束下的合理選擇。在一定意義上說(shuō),政府創(chuàng)新就是地方政府間博弈的選擇結(jié)果。政府與社會(huì)結(jié)構(gòu)主要是指“小政府、大社會(huì)”,還是“大政府、小社會(huì)”的格局。政府與市場(chǎng)結(jié)構(gòu)則主要指政府是否應(yīng)該干預(yù)市場(chǎng)以及在怎樣的領(lǐng)域內(nèi)如何適時(shí)施加何種干預(yù)等兩者行動(dòng)合理邊界問(wèn)題,是指“市場(chǎng)取代政府或政府取代市場(chǎng)的程度”。

從政府外結(jié)構(gòu)對(duì)政府的內(nèi)在態(tài)度來(lái)看,基本可概括為競(jìng)爭(zhēng)、合作與對(duì)立三種基本情況。本文即以此分類(lèi)為框架,逐一進(jìn)行分析。

(一)競(jìng)爭(zhēng)

眾所周知,競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有旺盛生命力的根本。新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)將其引入政府領(lǐng)域,諾斯就曾詳細(xì)分析競(jìng)爭(zhēng)對(duì)一個(gè)國(guó)家的執(zhí)政集團(tuán)及其國(guó)家興衰的巨大影響。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力,迫使企業(yè)必須不斷創(chuàng)新,將外在壓力及時(shí)轉(zhuǎn)化成為企業(yè)創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力,以降低成本,謀求生存和發(fā)展。熊彼特在他的創(chuàng)新理論中有一個(gè)重要的觀(guān)點(diǎn):競(jìng)爭(zhēng)程度、企業(yè)規(guī)模和壟斷力量這三個(gè)變量決定著技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。這一理論引入到分析政府創(chuàng)新時(shí),“競(jìng)爭(zhēng)”便成為制約政府創(chuàng)新能力的要素之一。

然而,對(duì)于政府創(chuàng)新,學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為,由于政府在某種程度上天生具有壟斷性和獨(dú)占性等特點(diǎn),缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)式的競(jìng)爭(zhēng)生存壓力,因而也就缺少創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力。其實(shí),政府內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)從來(lái)都不缺乏,競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也一直貫穿于任何一個(gè)國(guó)家的歷史發(fā)展過(guò)程。學(xué)者們認(rèn)為傳統(tǒng)政府缺乏競(jìng)爭(zhēng),主要是由于大家關(guān)注的競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容不同。現(xiàn)代政府建立之前,各國(guó)都不同程度地存在著任人唯親、政黨分肥,只是當(dāng)時(shí)的競(jìng)爭(zhēng)是被異化了的競(jìng)爭(zhēng):圍繞的不是能力而是親疏關(guān)系,是肉體上你死我活的純自然式拼殺。這種惡性競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下自然不能產(chǎn)生創(chuàng)新的動(dòng)力,有的只是毀滅的沖動(dòng)。

與異化了的競(jìng)爭(zhēng)不同,現(xiàn)代政府尋求的是在透明、公正的前提下圍繞能力和績(jī)效進(jìn)行的競(jìng)爭(zhēng)。現(xiàn)代政府管理中的競(jìng)爭(zhēng)廣泛分布于公務(wù)員管理、政府部門(mén)職、權(quán)、利的分配與界定以及地方政府政績(jī)考核等各領(lǐng)域。中國(guó)現(xiàn)代政府和政府行政科學(xué)化的形成,本質(zhì)上是一個(gè)從非公開(kāi)的異化競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向建立一個(gè)包容、鼓勵(lì)、公平、透明的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的過(guò)程。對(duì)于如何在政府管理中引入具體的競(jìng)爭(zhēng)操作機(jī)制,國(guó)外學(xué)術(shù)界已取得一些進(jìn)展,如西方新公共管理運(yùn)動(dòng),就主張要建構(gòu)以市場(chǎng)為導(dǎo)向的行政運(yùn)行模式,把市場(chǎng)機(jī)制引入到公共物品和公共服務(wù)的供給領(lǐng)域,如推行公共服務(wù)和公共設(shè)施維護(hù)的承包制、改革政府執(zhí)行部門(mén)使其能夠與社會(huì)中介組織進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)等。這些競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的建立旨在迫使政府從內(nèi)部生長(zhǎng)出創(chuàng)新動(dòng)力,以提高公共效率,為社會(huì)提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

毋庸諱言,當(dāng)下中國(guó)政府的創(chuàng)新真正建立在競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上的尚不多見(jiàn)。這是因?yàn)槠毡榈慕∪行У母?jìng)爭(zhēng)機(jī)制并未形成。良好競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的建立于目前而言本身也是一種政府創(chuàng)新,而且還是有效提高政府創(chuàng)新能力的必要過(guò)程。有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的建立與行政體制和環(huán)境有著緊密關(guān)聯(lián)。競(jìng)爭(zhēng)能否推動(dòng)創(chuàng)新,其根源在于“競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境必須公平合理,競(jìng)爭(zhēng)者遵循同一競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則,競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果才具有可比性和說(shuō)服力,才能真正的優(yōu)勝劣汰,否則就會(huì)導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)者或者失去再競(jìng)爭(zhēng)的勇氣和信心,或者不走正道⋯⋯不公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,最大的‘罪狀’就是壓抑創(chuàng)新人才。”這種情形在政府和私營(yíng)部門(mén)之間進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)時(shí)就顯得尤為重要。此外,沒(méi)有透明作為基礎(chǔ),競(jìng)爭(zhēng)的公正、公平也就無(wú)從談起。因而,當(dāng)前考察政府創(chuàng)新能力最切實(shí)的就在于判斷政府運(yùn)行機(jī)制是否做到了公開(kāi)、透明、陽(yáng)光運(yùn)行。

另一方面,創(chuàng)新除了必須需要競(jìng)爭(zhēng)這一“動(dòng)力”以外,還必須有“引力”作用。所謂“引力”,也就是能夠?qū)φ賳T創(chuàng)新形成吸引力的因素,也即對(duì)政府官員有可預(yù)期的良好收益。畢竟,政府官員也有著渴望成功和被認(rèn)可的希冀,甚至還有著毋庸諱言的自利的傾向。競(jìng)爭(zhēng)要形成的是能者上的局面。這才是旨在通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)衍生出政府創(chuàng)新的本義。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō),在形成有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的基礎(chǔ)上,如何將政府創(chuàng)新與政府官員考核和晉升建立關(guān)聯(lián)是影響政府創(chuàng)新能力的又一重要因素。

(二)合作

如果說(shuō),競(jìng)爭(zhēng)是創(chuàng)新的動(dòng)力,那么合作則是創(chuàng)新的保障?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)開(kāi)放的復(fù)雜系統(tǒng),任何一個(gè)組織、群體和個(gè)人都生活在一個(gè)有機(jī)的生態(tài)圈中,根本無(wú)法做到與世隔絕。這個(gè)生態(tài)圈包括自然生態(tài)圈和社會(huì)生態(tài)圈。政府創(chuàng)新必須與自然和社會(huì)這兩個(gè)生態(tài)圈進(jìn)行充分合作與協(xié)調(diào),否則政府創(chuàng)新將成無(wú)源之水。由于自然生態(tài)圈本身是一種環(huán)境因素,包括地理環(huán)境、物質(zhì)資源、人口因素、氣候條件等,雖然對(duì)政府創(chuàng)新有一定的影響,但二者之間并不存在絕對(duì)的正相關(guān)或負(fù)相關(guān),因而這里主要集中探討政府與社會(huì)生態(tài)圈間的合作。

一般而言,政府創(chuàng)新過(guò)程中政府與社會(huì)生態(tài)圈的合作包括政府間合作(包括政府與上級(jí)政府、同級(jí)政府以及下級(jí)政府) 、政府與企業(yè)合作(包括國(guó)有企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)以及外資企業(yè)等) 、政府與專(zhuān)家合作(包括本地和外地相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者等)以及政府與公民、社團(tuán)合作(包括市民、移民、外來(lái)民工及各種社團(tuán)等) 。這些“創(chuàng)新主體間密切有效的聯(lián)系與合作,能夠使創(chuàng)新資源在主體間高效流動(dòng),有利于降低創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn),減少創(chuàng)新成本,加快創(chuàng)新速度,提高創(chuàng)新效益”,增強(qiáng)創(chuàng)新能力。

首先,從政府間的合作來(lái)看,在既定的中國(guó)政府體制及政治格局下,政府創(chuàng)新過(guò)程不僅需要政府部門(mén)內(nèi)部的團(tuán)結(jié)與協(xié)作,其合法性還必須得到上級(jí)政府的肯定,創(chuàng)新的執(zhí)行則必須得到下級(jí)部門(mén)的認(rèn)可。這是因?yàn)橹袊?guó)政府的行政權(quán)力很大程度上仍是一種自上而下授權(quán)式的,政府官員對(duì)上負(fù)責(zé),政府創(chuàng)新必須在上級(jí)政府所規(guī)定的界域內(nèi)行動(dòng)。在這種機(jī)制的約束下,政府創(chuàng)新能力的施展,在普遍地缺乏創(chuàng)新精神和文化的政府部門(mén)中,很大程度上就首先取決于其是否有開(kāi)明的上級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)。此外,政府創(chuàng)新能力還包含創(chuàng)新文本的執(zhí)行能力,但該執(zhí)行卻并不總是由創(chuàng)新的政府部門(mén)來(lái)完成。下級(jí)執(zhí)行機(jī)關(guān)的態(tài)度、能力等多種因素都深刻影響著政府創(chuàng)新執(zhí)行的成敗,制約著政府創(chuàng)新能力的充分施展。即使是政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的創(chuàng)新,也必須有政府職能部門(mén)的配合才能得到真正落實(shí)。這是因?yàn)殡m然行政權(quán)力對(duì)上負(fù)責(zé),但透明行政機(jī)制尚未建立,現(xiàn)有監(jiān)督體制發(fā)揮實(shí)效有限,責(zé)任追究機(jī)制更不完善,下級(jí)政府及執(zhí)行機(jī)關(guān)仍有較大的自主活動(dòng)空間來(lái)謀求最大化的自我利益。這種自利空間的存在足以使其陽(yáng)奉陰違,從而導(dǎo)致政府創(chuàng)新流產(chǎn)。故而,上、下級(jí)政府是否能緊密合作,就成為制約政府創(chuàng)新能力的重要因素。

其次,從政府與企業(yè)的合作看,雖然兩者性質(zhì)不同,追求的目標(biāo)也有較大差異,但這并不排除合作的空間,而且某種程度上,政府創(chuàng)新還必須獲得這些企業(yè)的支持與配合。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中企業(yè)和商人,在追求自我私利最大化的同時(shí),客觀(guān)上也帶來(lái)了公共福利這些副產(chǎn)品。而政府就是為了這些副產(chǎn)品而產(chǎn)生和運(yùn)作的。政府需要企業(yè)的合作一定程度上也正是基于這一點(diǎn)。事實(shí)上,不僅“政治家們交換好處以增進(jìn)彼此的合作”,政府官員和企業(yè)家之間同樣需要依賴(lài)交換建立起合作關(guān)系。政府創(chuàng)新也受這種合作關(guān)系的制約:政府創(chuàng)新是對(duì)社會(huì)利益格局的調(diào)整,它必然要影響到市場(chǎng)領(lǐng)域活動(dòng)中的主體。現(xiàn)代社會(huì)政治對(duì)經(jīng)濟(jì)的依賴(lài)程度不可謂不深,誠(chéng)如林德布洛姆所言,“在世界上所有的政治制度中,大部分政治是經(jīng)濟(jì)性的,而大部分經(jīng)濟(jì)亦是政治性的”。新的經(jīng)濟(jì)體和經(jīng)濟(jì)力量的不斷出現(xiàn)和增長(zhǎng),勢(shì)必要求改善其生存的傳統(tǒng)社會(huì)環(huán)境,也就自然向政府提出創(chuàng)新的要求。這種經(jīng)濟(jì)與政治的交融關(guān)系,雖也掣肘著政府的創(chuàng)新行動(dòng),但更為政府與企業(yè)的合作提供了廣闊的前景,深受大多數(shù)企業(yè)歡迎的政府創(chuàng)新必然能得以順利開(kāi)展。在政府與企業(yè)圍繞政府創(chuàng)新進(jìn)行的合作中,惟一需要考慮的是,合作如何在互利的基礎(chǔ)上規(guī)范地為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),擴(kuò)大公共福利。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō),政府創(chuàng)新能力自然就包含著政府調(diào)動(dòng)、協(xié)調(diào)企業(yè)以配合其行動(dòng)的能力,兩者的合作水平自然深刻影響到政府創(chuàng)新能力。

再次,從政府與專(zhuān)家學(xué)者的合作來(lái)看,則必須強(qiáng)化知識(shí)分子與政府之間的聯(lián)合,重視知識(shí)精英在政府管理創(chuàng)新中的作用。專(zhuān)家學(xué)者是社會(huì)的精英分子,在其所研究的領(lǐng)域一般都有相當(dāng)?shù)脑煸?有更敏銳的分析、判斷能力,對(duì)特定的問(wèn)題有獨(dú)特的認(rèn)識(shí),比一般的民眾站得高、看得遠(yuǎn)、想得透。政府創(chuàng)新必需的知識(shí)儲(chǔ)備在其主體尚不完全具備時(shí),專(zhuān)家學(xué)者就是一個(gè)良好的智力源、蓄能池。另一方面,知識(shí)分子有著較強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任心,是社會(huì)的良知,對(duì)社會(huì)問(wèn)題一般能持中立的態(tài)度,不偏不倚地進(jìn)行探討,從而能較為客觀(guān)而深刻地把握問(wèn)題本質(zhì),提出解決之道。同時(shí),強(qiáng)烈的責(zé)任心使專(zhuān)家學(xué)者能積極響應(yīng)政府號(hào)召,熱心奉獻(xiàn)自己的真知灼見(jiàn)。從當(dāng)前政府創(chuàng)新實(shí)例看,在專(zhuān)家學(xué)者充分參與下,其成功率較高。專(zhuān)家學(xué)者不僅在創(chuàng)新理論上提供指導(dǎo),更能對(duì)具體創(chuàng)新方案進(jìn)行修正,同時(shí)還能防止政府官員創(chuàng)新中的自利傾向。政府在創(chuàng)新過(guò)程中是否能夠正確地吸收專(zhuān)家意見(jiàn),是其創(chuàng)新能力高低的重要表現(xiàn)。

最后,從政府與公民、社團(tuán)的合作來(lái)看,擴(kuò)大公民參與,一方面有利于吸收公民、社團(tuán)的創(chuàng)新力量;另一方面有利于公民對(duì)政府政策的認(rèn)可,使政府創(chuàng)新順利執(zhí)行。“從群眾中來(lái),到群眾中去”歷來(lái)是黨和政府制定各項(xiàng)方針政策的基本原則。本質(zhì)上,它實(shí)踐了公民參與,體現(xiàn)了社會(huì)民主。遵循這一原則,黨在戰(zhàn)爭(zhēng)年代贏(yíng)得了民心,取得了革命勝利;在和平年代,則初步建立了社會(huì)主義制度,基本實(shí)現(xiàn)小康。群眾路線(xiàn)之所以能發(fā)揮如此效果,關(guān)鍵就在于政府與民眾在知識(shí)、信息、人力、思想、力量等方面的激烈碰撞,使得政府創(chuàng)新?lián)碛谐志玫纳Α９裢ㄟ^(guò)不間斷參與不僅能夠?yàn)檎畡?chuàng)新提供智力支持,更能在參與中形成主人翁意識(shí),易于理解政策意圖,減少創(chuàng)新執(zhí)行成本,從而既能提高公民政治能力,又有利于促成創(chuàng)新型公民社會(huì)的形成。研究顯示,民間社團(tuán)組織發(fā)育情況、公民參與意愿和水平、公民不同的參與方式和途徑等變量因素,與地方治理發(fā)展水平、治理能力之間存在著比較明顯的正相關(guān)關(guān)系。換句話(huà)說(shuō),地方治理的績(jī)效高低在很大程度上取決于社會(huì)組織和公民參與的能力。而當(dāng)前,政府績(jī)效的大幅度提高很大程度上通過(guò)政府不斷創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)。故而,政府創(chuàng)新能力的高低,很大程度上取決于政府能否繼續(xù)走群眾路線(xiàn),擴(kuò)大公民有效參與,吸取民間智慧和力量。

從各國(guó)政府的創(chuàng)新實(shí)踐來(lái)看,強(qiáng)調(diào)政府與公民、企業(yè)、非政府組織之間建立良好的合作與伙伴關(guān)系已經(jīng)成為主導(dǎo)性的政治理念。各國(guó)政府普遍認(rèn)識(shí)到,“政治并不是‘零和’的博弈,更不是‘你死我活’的殘酷斗爭(zhēng),用合作化解沖突和對(duì)抗是整個(gè)社會(huì)各部門(mén)、各群體實(shí)現(xiàn)共贏(yíng)的必不可少的路徑。”

(三)對(duì)立

政府創(chuàng)新巨大的利益相關(guān)性,很可能會(huì)引起部分利益受損群體的不滿(mǎn)和抵觸。這種情況一般出現(xiàn)在政府創(chuàng)新的透明性、公正性及合理性遭到質(zhì)疑且對(duì)利益受損群體缺乏相應(yīng)補(bǔ)償時(shí)。此時(shí),對(duì)立、沖突的程度深刻制約著政府創(chuàng)新能力。政府采取何種方式予以化解對(duì)政府創(chuàng)新能否順利開(kāi)展影響深遠(yuǎn)。一般而言,面對(duì)對(duì)立情緒,政府有四種基本處理方式:強(qiáng)制、說(shuō)服、利誘和逃避。這四種不同的處理方式分別表明了政府不同的行政理念,極易導(dǎo)致相異的政府創(chuàng)新結(jié)局。

首先,強(qiáng)制性的處理方式。顯然,這一處理方式是傳統(tǒng)政府的首選,同樣也是現(xiàn)代政府要求能力的直接延伸和現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。強(qiáng)制充分顯示了政府權(quán)威,體現(xiàn)了政府與公眾之間的層級(jí)化結(jié)構(gòu),是“大政府、小社會(huì)”的自然要求和慣性行為。強(qiáng)制要求特定群體,響應(yīng)政府號(hào)召,服從政府安排,獨(dú)自承擔(dān)政策性后果。政府創(chuàng)新中的利益調(diào)整以局部的帕累托倒退來(lái)實(shí)現(xiàn)所謂的“公共利益”改進(jìn)。這種方式與現(xiàn)代復(fù)雜社會(huì)特別是市場(chǎng)規(guī)則被普遍接受后人們的期望行為方式明顯沖突。中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展不僅使政府一體獨(dú)大的傳統(tǒng)格局中遭到瓦解,而且公民社會(huì)已在夾縫中緩慢成長(zhǎng),公民對(duì)自我利益的維護(hù)與追求亦成為共識(shí)。那種僅以強(qiáng)調(diào)“個(gè)人利益服從集體利益、國(guó)家利益”的簡(jiǎn)單而空洞的口號(hào)已難以實(shí)現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下曾產(chǎn)生的輝煌效應(yīng)。為此,強(qiáng)制招致的不會(huì)是服從,更可能是規(guī)模更大、程度更深的對(duì)立和沖突。這只會(huì)使政府創(chuàng)新陷入尷尬的境地,政府創(chuàng)新夭折在所難免。

其次,說(shuō)服性的處理方式。說(shuō)服性的宣傳教育是我國(guó)政府行政方式的優(yōu)良傳統(tǒng),具有本小利大的優(yōu)點(diǎn),實(shí)施效果頗佳。但這種方式易受多種因素影響,比如政府創(chuàng)新所涉內(nèi)容、說(shuō)服的方式和手段、群眾的覺(jué)悟程度、利益受損量等。這些因素在社會(huì)急劇變革時(shí)期已不似傳統(tǒng)社會(huì)中那樣穩(wěn)定。政府創(chuàng)新大多是重組公民長(zhǎng)期以來(lái)積累的存量資本,關(guān)乎其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì),但其是否符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律、是否順應(yīng)民心卻非政府一家能言。現(xiàn)代公民社會(huì)雖還不足以與政府“分庭抗禮”,但已能挑戰(zhàn)政府在各方面的權(quán)威。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō),若創(chuàng)新中政府僅僅采取這一方式化解沖突,則勢(shì)必自縛手腳,政府創(chuàng)新能力也因此難以獲得施展的空間。

再次,利誘的處理方式。利誘,從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)看,則是交換。林德布洛姆曾將不同國(guó)家政治與經(jīng)濟(jì)關(guān)系歸納為權(quán)威、交換和說(shuō)服三種形式。交換無(wú)處不在,特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度初步建立后,即使是政治與經(jīng)濟(jì)之間的交換也已司空見(jiàn)慣。交換是以互利的方式贏(yíng)得相互間融洽共處。雙贏(yíng)能成為對(duì)立雙方共同的追求。對(duì)于政府創(chuàng)新中的沖突,首先取決于政府是否秉持以人為本、群眾利益無(wú)小事的執(zhí)政理念,是否能以平等的姿態(tài)與利益相關(guān)方對(duì)等地和平協(xié)商。只有政府的姿態(tài)做出轉(zhuǎn)變,才能贏(yíng)得公民的支持,促成政府與公民間合作,也才能以此提升政府創(chuàng)新能力。

最后,逃避的處理方式。面對(duì)政府創(chuàng)新中的沖突不聞不問(wèn),一方面可能緣于政府尚未獲得有關(guān)信息,或者即使掌握一定情況,但出于自負(fù),相信政府權(quán)威足以自動(dòng)化解危機(jī);另一方面則可能緣于政府能力羸弱,無(wú)力化解。本質(zhì)上,這兩種情況都表明了政府能力的不足。前者是獲取信息、判斷局勢(shì)能力的不足;后者則是問(wèn)題處理能力的不足。毋庸置疑,這些不足必然使政府創(chuàng)新能力存在結(jié)構(gòu)缺陷。

政府創(chuàng)新能力是政府能力結(jié)構(gòu)中的重要組成部分,是政府能力發(fā)展的關(guān)鍵性變量,極易受到政府內(nèi)外各種因素的制約。現(xiàn)代政府處于一個(gè)社會(huì)聯(lián)系日漸緊密的龐雜系統(tǒng)中。隨著現(xiàn)代社會(huì)的快速發(fā)展,公民社會(huì)逐漸興起,市場(chǎng)主體力量日益強(qiáng)大,政府權(quán)威遭致削弱。種種跡象表明政府不再神秘、封閉,其行政行為更不能延續(xù)那種自上而下的單一命令方式。因而,政府要求能力已不再是政府能力的全部,政府支持能力發(fā)展的呼聲漸次高漲,服務(wù)型政府正是順應(yīng)潮流發(fā)展的產(chǎn)物,政府創(chuàng)新能力的提升也只有在此背景下才有其必要性和重大意義。

服務(wù)型政府的提出,體現(xiàn)政府發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變,這對(duì)于提升政府創(chuàng)新能力來(lái)說(shuō),無(wú)疑是一大利好因素。因?yàn)?它有利于政府官員擺正自身角色和地位,深刻認(rèn)知權(quán)力來(lái)源與政府的“公仆”職責(zé);有利于行政權(quán)力行使方式朝柔性化方向發(fā)展;更有利于贏(yíng)得公眾對(duì)行政行為的支持,從而為政府創(chuàng)新提供便利的行政環(huán)境?？梢?jiàn),正確的行政發(fā)展理念是政府創(chuàng)新能力發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。

政府內(nèi)結(jié)構(gòu)性因素內(nèi)在地制約著政府創(chuàng)新主體能力的發(fā)展。這不僅體現(xiàn)在創(chuàng)新型人才的成長(zhǎng)方面,同時(shí)還體現(xiàn)在不同的政府創(chuàng)新主體之間的協(xié)調(diào)方面。一般而言,政府創(chuàng)新均是由內(nèi)而外擴(kuò)散形成。也就是說(shuō),政府創(chuàng)新議題首先來(lái)自于政府內(nèi)部,它能否從提議進(jìn)入實(shí)踐很大程度上取決于政府的內(nèi)部協(xié)調(diào)和利益平衡能力。因而,包含著行政文化、組織機(jī)構(gòu)、官員素質(zhì)以及政府能力結(jié)構(gòu)等內(nèi)結(jié)構(gòu)性因素是政府創(chuàng)新能力發(fā)展的決定性力量。

政府外結(jié)構(gòu)性因素是政府創(chuàng)新的外在社會(huì)環(huán)境,是其根源所在。影響政府創(chuàng)新能力發(fā)展的外在結(jié)構(gòu)力量一般包括市場(chǎng)和社會(huì)主體。前者存在于市場(chǎng)社會(huì),后者存在于公民社會(huì)。就中國(guó)社會(huì)發(fā)展來(lái)說(shuō),公民社會(huì)的興起是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的副產(chǎn)品,是經(jīng)濟(jì)主體力量增強(qiáng)和利益觀(guān)念深刻轉(zhuǎn)變的結(jié)果。但二者并不能合二為一,因?yàn)槟撤N程度上,公民社會(huì)是市場(chǎng)社會(huì)的分化,二者對(duì)社會(huì)持久發(fā)展起到的作用相輔相成——市場(chǎng)是社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力,公民社會(huì)則是其保障。政府創(chuàng)新能力的發(fā)展也正是基于兩者的不同功用。前者推動(dòng)政府創(chuàng)新,后者則能防止其對(duì)社會(huì)利益的分配偏于一隅,保證其公正性及合理性。由此,市場(chǎng)社會(huì)和公民社會(huì)合力推動(dòng)政府創(chuàng)新能力的發(fā)展。政府創(chuàng)新能力的提高也迫切需要與之充分合作?？梢?jiàn),源于政府與外在力量的競(jìng)爭(zhēng)與合作是政府創(chuàng)新產(chǎn)生和能力發(fā)展的保障因素。

總之,政府創(chuàng)新能力的發(fā)展只有在首先確定符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律的行政理念的前提下,才能通過(guò)政府內(nèi)外部主體的競(jìng)爭(zhēng)與合作,充分發(fā)揮行政主體創(chuàng)新能力來(lái)實(shí)現(xiàn)。這樣,建立在政府創(chuàng)新能力基礎(chǔ)上的服務(wù)型政府、創(chuàng)新型國(guó)家及和諧社會(huì)才會(huì)有突破口和著力點(diǎn)。