摘 要

隨著政治、經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，科技發(fā)展日新月異，特別是信息時(shí)代的到來(lái)，各種機(jī)遇與挑戰(zhàn)交織在一起，面對(duì)紛繁復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境如何提高行政效率，提升政府公共服務(wù)、公共管理水平已成為行政管理者所追求的重要目標(biāo)，也是行政學(xué)研究的核心課題之一。社會(huì)的發(fā)展，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)形態(tài)、政治形態(tài),還是文化形態(tài)的建設(shè)，都是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的，行政倫理水平的高低就必然對(duì)政府效率產(chǎn)生深刻的制約和影響。由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化等原因的影響，行政管理領(lǐng)域出現(xiàn)了大量行政倫理失范的現(xiàn)象，如何構(gòu)建與時(shí)代相適應(yīng)的行政倫理道德體系并應(yīng)用到現(xiàn)實(shí)的行政管理領(lǐng)域中提高行政效率就顯得尤為重要。

本文對(duì)效能政府視域下的行政倫理問(wèn)題進(jìn)行了研究，具體來(lái)說(shuō)，本文分為以下四個(gè)部分：

第一章，基礎(chǔ)理論概述。對(duì)行政效率和行政倫理的概念及特點(diǎn)進(jìn)行了分析。

第二章，根據(jù)行政倫理的構(gòu)成分析了行政倫理對(duì)行政效率的影響。即行政人員的道德素質(zhì)對(duì)行政效率的影響、行政組織的道德屬性對(duì)行政效率的影響、行政運(yùn)作的道德控制對(duì)行政效率的影響。

第三章，依據(jù)行政倫理對(duì)行政效率的影響，概括了我國(guó)當(dāng)前行政倫理失范的表現(xiàn)，并分析了這些現(xiàn)象的成因。

第四章，對(duì)如何進(jìn)行行政倫理建設(shè)提高行政效率提出了對(duì)策。即加強(qiáng)行政倫理教育與培訓(xùn)，建立行政倫理制度，完善行政倫理監(jiān)督獎(jiǎng)罰機(jī)制。

關(guān)鍵詞：行政效率 行政倫理 行政倫理建設(shè)

第一章 基本理論概述

1.1 行政效率

1.1.1 行政效率的概念

效率(efficiency)一詞在英文中一般理解為 “投入產(chǎn)出的比例關(guān)系”，一般也稱為機(jī)械效率或技術(shù)效率。行政效率是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其行政工作人員在處理社會(huì)公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)行政職能和行政目標(biāo)活動(dòng)中所得到的結(jié)果與所消耗的人力、物力、財(cái)力、時(shí)間、信息、空間等要素之間的比率關(guān)系，即政府的投入與產(chǎn)出的比率。從一個(gè)政府的產(chǎn)出來(lái)講，行政效率可以分為微觀效率和宏觀效率，微觀行政效率可以用特定政府機(jī)構(gòu)或公共組織提供相同單位的產(chǎn)品和服務(wù)所需要的相對(duì)成本來(lái)解釋，即具體行政單位管理和服務(wù)活動(dòng)的產(chǎn)出和投入之間的比率。宏觀行政效率可以用不同國(guó)家中不同的制度安排所引起的總體發(fā)展速度來(lái)解釋。其中，制度安排包括政府與市場(chǎng)、政府與第三部門的相對(duì)規(guī)模和相互關(guān)系，政府與社會(huì)的關(guān)系，政府結(jié)構(gòu)和職能分工，政府的政策規(guī)則及其管理活動(dòng)等等；總體發(fā)展速度既包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，又包括文化、教育、社會(huì)道德水平等方面的社會(huì)發(fā)展速度。

1.1.2 行政效率的特征

行政效率除具有效率的一般特征外，還具有以下特征：

第一，行政效率的價(jià)值判斷性。行政效率不同于一般意義上的效率，關(guān)鍵就在于它在判斷上具有價(jià)值性。這是因?yàn)樾姓适且粋€(gè)包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等因素在內(nèi)的綜合概念。行政效率雖然也重視行政效果與所投入的工作量或所消耗的人力、財(cái)力和物力之間的比率，但是，它已經(jīng)變成了一個(gè)非純粹自然科學(xué)的而是社會(huì)科學(xué)上的復(fù)雜概念，因此，它理應(yīng)包含著對(duì)一定時(shí)期流行的社會(huì)倫理、道德價(jià)值觀的應(yīng)有關(guān)懷?？梢?jiàn)，行政效果的大小，不僅要看行政組織本身職能發(fā)揮得如何，組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度，而且要看其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和其他事業(yè)發(fā)展的促進(jìn)程度的大小，看社會(huì)公眾對(duì)行政管理活動(dòng)的滿意程度，沒(méi)有社會(huì)效益的保證，再高的行政管理經(jīng)濟(jì)效益也是徒勞無(wú)益的。因此，行政效率不僅僅是一個(gè)單純的數(shù)量概念，而且包含著對(duì)行政效果與行政投入之比較的主觀社會(huì)價(jià)值判斷過(guò)程。

第二，行政效率具有多層次性。行政管理活動(dòng)的復(fù)雜性和多樣性決定了行政效率的概念具有多層次性。根據(jù)行政管理活動(dòng)的不同，行政效率可以分為各種不同的層次：從行政效率形式看，可分為具體行政效率和抽象行政效率，前者是由具體行政行為產(chǎn)生的，后者是由抽象行政行為產(chǎn)生的；從行政效率的范圍看，可分為宏觀行政效率和微觀行政效率，前者是全局性的，后者是局部性的，從行政組織結(jié)構(gòu)的層次看，可分為決策行政效率、管理行政效率和執(zhí)行行政效率。決策行政效率是指決策部門即領(lǐng)導(dǎo)層的工作效率。管理行政效率是指中層干部解決和組織管理問(wèn)題的效率。執(zhí)行行政效率是指基層工作人員的工作效率。

第三，[不悔論文 Lunwen.Buhui.Net]行政效率具有綜合評(píng)價(jià)性。行政管理是一項(xiàng)龐大復(fù)雜的系統(tǒng)的工程，行政效果是通過(guò)每一項(xiàng)具體的行政工作表現(xiàn)出來(lái)的，因此，作為最終評(píng)價(jià)的行政效率顯然是對(duì)行政管理活動(dòng)中各項(xiàng)工作的綜合評(píng)價(jià)的結(jié)果。具體到行政管理活動(dòng)，應(yīng)該包括：計(jì)劃是否可行，執(zhí)行是否順利，決策是否科學(xué)，機(jī)構(gòu)設(shè)置是否恰當(dāng)，人、財(cái)、物力的組織調(diào)配是否合理，指揮是否有力，控制是否到位，行政法規(guī)及措施是否正確，執(zhí)行和實(shí)施是否堅(jiān)決等等。因此，行政效率是對(duì)各項(xiàng)工作量度與評(píng)價(jià)的綜合。

第四，行政效率具有遲效性。行政效率的遲效性主要是由于行政管理活動(dòng)的復(fù)雜性和超前性所決定的。大多數(shù)行政管理活動(dòng)，特別是有關(guān)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的行政管理活動(dòng)，往往比較復(fù)雜而且又具有相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)超前性，這些行政行為的效果顯然在極短的時(shí)間內(nèi)是難以顯見(jiàn)的，其行政效率也因此難以準(zhǔn)確地把握。因此，行政效率具有一定的遲效性。

1.2 行政倫理

1.2.1 行政倫理的概念

倫理，是關(guān)于道德的學(xué)問(wèn)。所謂道德，“就是指人類現(xiàn)實(shí)社會(huì)中由經(jīng)濟(jì)關(guān)系所決定，用善惡標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)價(jià)，依靠社會(huì)輿論、內(nèi)心信念和傳統(tǒng)習(xí)慣來(lái)維持的一類社會(huì)現(xiàn)象”，作為特殊的行為規(guī)范，道德的本質(zhì)是自律，倫理是道德發(fā)展的高級(jí)階段，是自律和他律的統(tǒng)一。倫理作為一種道德關(guān)系，不僅包含應(yīng)該怎樣的思想和行為，還應(yīng)包括為什么要有這樣的思想和行為，即思想和行為的正義性。所以，從嚴(yán)格意義上講，倫理要高于道德，倫理要突出“條理”，更具理性層次，更具概括抽象性。當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)生活中，人們常常認(rèn)為道德和倫理是同樣的內(nèi)容，這里簡(jiǎn)單的區(qū)別是文章分析的需要。

行政倫理指的是行政主體（包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員）在行使公共權(quán)力、從事公務(wù)活動(dòng)中，所應(yīng)確立和遵守的倫理理念、倫理行為、倫理規(guī)范等。行政倫理是在行政領(lǐng)域內(nèi)的道德規(guī)范和總則，行政倫理的概念應(yīng)包涵三個(gè)基本的內(nèi)容，是行政道德規(guī)范、行政倫理制度和行政倫理價(jià)值導(dǎo)向的有機(jī)結(jié)合。

首先是行政道德規(guī)范，這是行政倫理內(nèi)容中基礎(chǔ)的部分，它與行政職業(yè)角色相聯(lián)系，是職業(yè)道德的一種特殊存在形式。在這里，行政道德規(guī)范是從屬于行政倫理范疇的，是其基礎(chǔ)部分和重要內(nèi)容，也就是說(shuō)，行政道德是行政倫理的完整概念的重要組成部分，但只是其中的一部分。我們不能簡(jiǎn)單地將行政道德等同于行政倫理，更不能代替行政倫理。

其次是[論文之家]作為主干或中介環(huán)節(jié)的行政倫理制度或管理倫理制度，即組織、管理、制度方面的倫理，主要指行政倫理是一種組織化、制度化的倫理或倫理的組織化、制度化。它是以制度、組織或體制、政策等方式，有效反映和集中概括當(dāng)前社會(huì)占主導(dǎo)地位的倫理意識(shí)形態(tài)。倫理是制度的重要內(nèi)容，制度是倫理的外在形式，行政體制和組織就是按照一定的倫理制度維系和聯(lián)結(jié)的。行政倫理制度，是行政倫理的內(nèi)在環(huán)節(jié)和中介環(huán)節(jié)，是行政倫理存在和作用的制度保證，也是倫理建設(shè)的難點(diǎn)和重點(diǎn)之所在。

其三是作為核心內(nèi)容和根本的價(jià)值觀念模式。指的是行政倫理是承載著一定價(jià)值觀念的倫理觀念模式，并為社會(huì)提供一套集中表達(dá)社會(huì)占統(tǒng)治地位意識(shí)形態(tài)的倫理價(jià)值模式。在行政倫理體系中，如果說(shuō)行政道德規(guī)范是基礎(chǔ)，行政倫理制度是主干，那么行政倫理價(jià)值觀念則是整個(gè)行政倫理的靈魂和導(dǎo)向。以倫理價(jià)值目標(biāo)來(lái)導(dǎo)向、調(diào)控行政主體自身的行為，是行政倫理的最重要特征，是公共行政建設(shè)的重要內(nèi)容和途徑。

1.2.2 行政倫理研究綜述

關(guān)于古代中國(guó)的行政倫理思想，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)是一個(gè)倫理型社會(huì)，倫理思想深厚而廣博，下面就行政倫理思想選擇其重要的來(lái)列舉一二。

（1）就孔子論文 L u n w e n n e t而言，就有“節(jié)用而愛(ài)人，使民以時(shí)”(《學(xué)而》)、“為政以德”(《為政》)、“赦小過(guò)，舉賢才”(《子路》)、“修己以安百姓”(《憲問(wèn)》)、“有國(guó)有家者，不患寡而患不均，不患貧而患不安”(《季氏》)、“民無(wú)信不立”(《顏淵》)；

（2）就孟子而言，就有“君有過(guò)則諫”(《萬(wàn)章下》)、“民為貴，社稷次之，君為輕”(《盡心下》)、“樂(lè)民之樂(lè)”，“憂民之憂”(《梁惠王上》)、“得天下也以仁，其失天下也以不仁”(《離婁上》)；

（3）就荀子而言，有“禮之所以正國(guó)也”(《王霸》)、“從道不從君，從義不從父，人之大行也”(《子道》)、“君子之能以公義勝私欲也”(《修身》)、“用國(guó)者，得百姓之力者富，得百姓之死者強(qiáng)，得百姓之譽(yù)者榮”(《王霸》)、“無(wú)德不貴，無(wú)能不官，無(wú)功不賞，無(wú)罪不罰；朝無(wú)幸位，民無(wú)幸生 ”(《王制》)；

（4）此后有董仲舒“正其義不謀其利，明其道不計(jì)其功”的主張，柳宗元的“吏為民役”的思想，朱熹“存天理滅人欲”的思想，黃宗羲關(guān)于做官是“為天下，非為君”的主張，以及他的“天下為主，君為客”、“官者，分身之君也”的思想，王夫之“一姓之興亡，私也；而生民之生死，公也”的“公天下”思想，顧炎武提倡“清議”，即利用輿論力量來(lái)強(qiáng)化道德的主張。

這些思想言論，都是從不同側(cè)面為創(chuàng)建一個(gè)合乎理性和正義的社會(huì)而提出的行政倫理方面的建議。這些思想觀點(diǎn)，直到今天，仍然具有它們自身的價(jià)值和意義。同時(shí)，總結(jié)來(lái)看，中國(guó)傳統(tǒng)行政倫理有以下主要特征：重教化職能而輕管理職能；重個(gè)人品行而輕行政實(shí)踐；重個(gè)人操守而輕角色倫理。這些傳統(tǒng)行政倫理對(duì)今天的公務(wù)員的行政倫理道德產(chǎn)生了一定的影響，在本文后面的章節(jié)還會(huì)具體的論述。

另外，行政倫理在西方國(guó)家有著長(zhǎng)久的歷史，縱觀西方國(guó)家的行政倫理發(fā)展歷史，可以分為三個(gè)階段：萌芽階段、初步發(fā)展階段和成熟發(fā)展階段。

（1）萌芽階段（19世紀(jì)80年代末到20世紀(jì)20年代末）

最早認(rèn)識(shí)到行政倫理問(wèn)題的是英國(guó)著名學(xué)者伊頓（Dorman B.Eaton），1880年他在《英國(guó)公務(wù)員考試》一文中很明確地把公務(wù)員改革作為一個(gè)基本的道德行為。而美國(guó)最早關(guān)注行政倫理的是美國(guó)行政學(xué)者威爾遜，他在1887年的《行政學(xué)之研究》中提到文官制度對(duì)公共行政倫理的影響。

（2）初步發(fā)展階段（20世紀(jì)30年代到60年代末）

1936年，高斯、懷特和狄莫克合著的《公共行政新領(lǐng)域》一書問(wèn)世。高斯(John Gous)主張行政官員應(yīng)有較大的自由決定權(quán)，提出行政官員向誰(shuí)負(fù)有自由決定權(quán)的責(zé)任和自由決定權(quán)的裁決責(zé)任的含義等；狄莫克(Dmock)也看到了自由權(quán)的增長(zhǎng)，他也主張?jiān)试S行政官員擁有更大的自由決定權(quán)，但他們決不是要行政自由決定權(quán)的任意膨脹，而是主張對(duì)其控制。對(duì)于控制的方式出現(xiàn)了兩種意見(jiàn)，即外部控制和內(nèi)部控制。以赫爾曼·芬納（Herman Finer）和卡爾·弗雷德里克為代表人物。

（3）成熟發(fā)展階段（20世紀(jì)70年代初至今）

這一時(shí)期對(duì)于行政倫理的研究到了成熟的發(fā)展階段，從研究的數(shù)量和質(zhì)量上都有很大的提高。約翰·羅爾斯（John Rawls LunWen）倡導(dǎo)社會(huì)平等，并且使之成為新公共行政運(yùn)動(dòng)的核心概念。專家學(xué)者們主要從四個(gè)主題對(duì)行政倫理進(jìn)行了深刻的討論：第一，公民權(quán)和民主理論（Citizenship and Democratic Theory）；第二，德性倫理（Virtue Ethics）；第三，奠基思想和美國(guó)憲法傳統(tǒng)（Founding Thoughts and the Constitutional Tradition）；第四，倫理教育（Ethics Education）。

國(guó)外的學(xué)者開(kāi)展行政倫理研究時(shí)間較長(zhǎng)，而且在西方公務(wù)員制度建設(shè)中經(jīng)過(guò)了實(shí)踐的長(zhǎng)期檢驗(yàn)，其中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

第二章 行政倫理對(duì)于行政效率的影響

行政倫理是行政活動(dòng)中的諸種倫理因素及其作用和結(jié)果的總稱。它是政府過(guò)程中的倫理、是行政人員職業(yè)倫理、是國(guó)家機(jī)關(guān)以及公務(wù)員道德規(guī)范的總和。主要表現(xiàn)在行政人員的道德素質(zhì)、行政組織的道德屬性和行政運(yùn)作的道德控制三個(gè)方面。

2.1 行政人員的道德素質(zhì)對(duì)行政效率的影響

行政人員的道德素質(zhì)是指行政人員內(nèi)在化的職業(yè)道德品質(zhì)，主要包括對(duì)行政工作的高度的道德責(zé)任感和廉潔奉公的道德操守。高度的道德責(zé)任感，使行政人員能夠盡心盡力做好自己的本職工作；廉潔奉公的道德操守，則使行政人員能夠正確地行使手中掌握的權(quán)力，而不是以權(quán)謀私。行政人員的道德素質(zhì)的這兩個(gè)部分，對(duì)于提高行政效率有著重要的作用。因?yàn)槿绻姓藛T沒(méi)有對(duì)于行政工作的高度的道德責(zé)任感，不把做好行政工作作為自己應(yīng)盡的道德責(zé)任，那么，他就可能玩忽職守、消極怠工、出勤不出力，其所做的工作的量和質(zhì)都可能難以令人滿意；如果行政人員不能廉潔奉公，那么，公共權(quán)力就會(huì)蛻變?yōu)橹\取私利的工具，國(guó)家對(duì)公共領(lǐng)域的投入就可能被轉(zhuǎn)移到私人領(lǐng)域，從而導(dǎo)致公共產(chǎn)出的減少。此外，在行政人員具備一定的道德素質(zhì)的前提下，可以運(yùn)用道德激勵(lì)的方式，有效地激發(fā)行政人員的工作積極性，從而提高行政效率。

2.2 行政組織的道德屬性對(duì)行政效率的影響

行政組織的道德屬性是指行政組織在設(shè)定組織目標(biāo)、設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)、進(jìn)行組織變革等時(shí)均要遵循正確的道德軌道，以使其顯示出應(yīng)有的道德品格。組織目標(biāo)是行政組織所預(yù)期的最終結(jié)果，或者說(shuō)是行政組織為之奮斗以爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)的一種未來(lái)狀況。一般認(rèn)為，行政組織以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益為目的，而社會(huì)公益性，就是對(duì)于行政組織目標(biāo)的道德規(guī)定。實(shí)現(xiàn)杜會(huì)公益的最大化，是行政組織的應(yīng)有效率。而如果在設(shè)定行政組織目標(biāo)時(shí)偏離了道德軌道，就會(huì)導(dǎo)致行政組織目標(biāo)的錯(cuò)位，即可能以私利的滿足置換社會(huì)公益的實(shí)現(xiàn)，這顯然會(huì)降低甚至取消行政組織的應(yīng)有效率。行政組織結(jié)構(gòu)形成行政組織的基本框架，規(guī)定行政組織的法定權(quán)力、職責(zé)及行政組織中各行為主體之間的相互關(guān)系。在設(shè)計(jì)行政組織結(jié)構(gòu)時(shí)，必須堅(jiān)持公平、公正的道德原則。如果違背公平、公正的道德原則，就可能因人設(shè)崗、職責(zé)不清，或有意造成部門之間的權(quán)力與利益的不均衡。而由于結(jié)構(gòu)是功能的基礎(chǔ)，如此設(shè)計(jì)的行政組織結(jié)構(gòu)，會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事以及部門扯皮，這必然影響到行政組織的功能不能得以充分發(fā)揮，從而降低行政組織的效率。面對(duì)不斷變化的社會(huì)環(huán)境，行政組織為了保持自身的一體化進(jìn)程并有效地發(fā)揮其社會(huì)職能，有必要適時(shí)地進(jìn)行或大或小的變革。行政組織的變革關(guān)系到組織成員之權(quán)力與利益的再分配，而權(quán)力與利益之再分配是否合理，則在相當(dāng)程度上取決于是否有正確的道德指導(dǎo)。離開(kāi)了正確的道德指導(dǎo)，權(quán)力與利益的再分配就可能演變?yōu)橐粓?chǎng)爭(zhēng)權(quán)奪利的大混戰(zhàn)。在這樣的混戰(zhàn)中，不道德的行政組織成員可能傾向于不擇手段以謀取較多的權(quán)力與利益，這就可能改變行政組織的性質(zhì)，致使行政組織不能沿著正確的方向發(fā)揮其功能和作用，從而導(dǎo)致行政組織應(yīng)有效率的下降。

2.3 行政運(yùn)作的道德控制對(duì)行政效率的影響

行政運(yùn)作的道德控制是指日常行政工作的進(jìn)行以及行政組織內(nèi)部上下級(jí)之間關(guān)系的處理等，都需遵循相應(yīng)的道德原則。一般而言，現(xiàn)代行政工作必須依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的要求進(jìn)行。但有不少具體的行政工作，可能法律、法規(guī)并沒(méi)有予以明細(xì)的、直接的規(guī)定。在這種情況下，行政機(jī)關(guān)如何作出和實(shí)施行政決定具有一定的自由度，這就是所謂行政自由裁量問(wèn)題。在行政自由裁量問(wèn)題上，行政機(jī)關(guān)當(dāng)然首先要本于對(duì)法律精神、法律理性的理解，但法律精神或法律理性以公平、適當(dāng)、正義為核心，因此，行政自由裁量問(wèn)題實(shí)質(zhì)上又是一個(gè)道德問(wèn)題。沒(méi)有正確的道德準(zhǔn)繩，行政機(jī)關(guān)在行政自由裁量領(lǐng)域就可能因法律沒(méi)有具體、明確的規(guī)定而鉆法律的空子，從而導(dǎo)致不能達(dá)到應(yīng)有的行政效率。行政組織內(nèi)部的上下級(jí)關(guān)系也離不開(kāi)道德的維系。因?yàn)槿绻麤](méi)有道德的維系，上下級(jí)關(guān)系就會(huì)被扭曲為傷害行政效率的不正常關(guān)系。缺乏道德意識(shí)的行政領(lǐng)導(dǎo)，往往任人唯親而不是任人唯賢。面對(duì)這樣的領(lǐng)導(dǎo)，下級(jí)則可能傾向于阿諛?lè)畛?、吹牛拍馬。任人唯親會(huì)導(dǎo)致高素質(zhì)、能力強(qiáng)的行政人員的流失，而阿諛?lè)畛?、吹牛拍馬的行政人員則不會(huì)重視行政工作的質(zhì)量和業(yè)績(jī)。這樣的上下級(jí)關(guān)系，顯然是與提高行政工作效率的宗旨背道而馳的。

第三章 效能政府行政倫理的取向

正如上文所述，公務(wù)員的個(gè)人道德素質(zhì)、行政組織的道德屬性、行政行為的道德控制都對(duì)行政效率有著重大的影響，行政倫理對(duì)效能政府的創(chuàng)建起著重要作用，效能政府的行政倫理取向是新時(shí)期創(chuàng)建效能政府必須首先要解決的問(wèn)題，總體說(shuō)來(lái)，效能政府行政倫理的取向主要包括勤政為民、公平公正、務(wù)實(shí)高效、團(tuán)結(jié)創(chuàng)新，這些價(jià)值取向的根本目的就是為了實(shí)現(xiàn)政府運(yùn)作高效。

3.1 勤政為民

勤政為民的內(nèi)涵是指勤勉敬業(yè)，忠于職守，實(shí)實(shí)在在為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。在中國(guó)現(xiàn)階段，國(guó)家、人民和職守的內(nèi)涵與古代封建社會(huì)的內(nèi)涵有其本質(zhì)的區(qū)別。我們的國(guó)家是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家，人民是社會(huì)主義國(guó)家的合法公民，職守是為人民服務(wù)的事業(yè)，因而應(yīng)該提倡忠于國(guó)家，忠于人民，忠于為人民服務(wù)的事業(yè)。效能政府行政倫理的價(jià)值核心是勤政，即在廉政價(jià)值基礎(chǔ)上做到“勤勉于政務(wù)，敬業(yè)為民”，是對(duì)公務(wù)員的倫理道德要求，是公務(wù)員做好本職工作具備的最基本的思想道德素養(yǎng)，也是為人民服務(wù)思想在行政倫理上的集中體現(xiàn)。這要求公務(wù)員在思想深處樹立公仆意識(shí)，在行動(dòng)上貫徹我黨的群眾路線，真正把人民群眾看作我們的衣食父母，是我們黨執(zhí)政的基礎(chǔ)。公務(wù)員只有通過(guò)勤于習(xí)政，勤于調(diào)研，主動(dòng)積極開(kāi)展工作的勤政途徑，才能達(dá)到為人民服務(wù)的根本目的。

3.2 公平公正

公共行政活動(dòng)是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的社會(huì)目標(biāo)，推動(dòng)社會(huì)的全面發(fā)展。作為“一種社會(huì)目標(biāo)的合理調(diào)整和社會(huì)利益的權(quán)威性分配”的組織體系，作為社會(huì)公共利益的代表者和維護(hù)者，應(yīng)始終把實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)正義視為其價(jià)值目標(biāo)。我們強(qiáng)調(diào)公共行政的效率原則，并且從某種程度上來(lái)說(shuō)，效率就是一種公正，沒(méi)有效率顯然有失公正。但是公共行政與市場(chǎng)原則有著本質(zhì)的不同，市場(chǎng)和政府是兩個(gè)不同的活動(dòng)領(lǐng)域，市場(chǎng)中發(fā)生的是個(gè)人選擇行為；政府是為社會(huì)提供公共物品、公共服務(wù)的公共生活領(lǐng)域，發(fā)生的是公共選擇的行為。在市場(chǎng)中，遵循的是有限的公正、公平的游戲規(guī)則，體現(xiàn)市場(chǎng)主體的獨(dú)立性和平等性，但在這有限的公正的背后卻隱藏著由于復(fù)雜的自然、社會(huì)因素影響而造成的起點(diǎn)和機(jī)會(huì)的不平等及用于交換的物品獲取方式的不平等，因而它不可能成為社會(huì)生活的普遍準(zhǔn)則。在公共行政領(lǐng)域中，它追求的是實(shí)質(zhì)的社會(huì)公正、整體公正，既關(guān)注公正的結(jié)果，也關(guān)注其起點(diǎn)和過(guò)程，既關(guān)注經(jīng)濟(jì)生活公正，也關(guān)注社會(huì)政治和精神公正。在對(duì)待效率方面，市場(chǎng)是追求“經(jīng)濟(jì)利益的最大化”，而公共行政以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益為宗旨，以“社會(huì)利益最大化”為目標(biāo)，追求公正是公共行政的首要原則，價(jià)值取向，最終要求達(dá)到的是在堅(jiān)持公正的前提下促進(jìn)效率和有效率地促進(jìn)社會(huì)公正的目標(biāo)，理所當(dāng)然經(jīng)濟(jì)效率只有同社會(huì)發(fā)展的基本宗旨相吻合時(shí)才有正向的意義，只有這樣的效率才是一種美德，沒(méi)有正向意義的效率給社會(huì)雖有可能帶來(lái)暫時(shí)的效率，但最終必然給社會(huì)發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響，鄧小平指出：“如果導(dǎo)致兩極分化，改革就算失敗了。”正是在此種意義之上的論述。因而我們認(rèn)為，保證公共行政的公正價(jià)值優(yōu)先，在此基礎(chǔ)上獲得行政效率，然后以效率促進(jìn)行政公正，使得公正與效率達(dá)到“雙贏”，是效能政府下內(nèi)容之一。

3.3 務(wù)實(shí)高效

效率不僅是經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，也是一個(gè)重要的倫理學(xué)概念。其主要是指資源的有效使用和有效配置。由于資源始終是有限的，因而使有限的資源發(fā)揮更大作用的高效率既是經(jīng)濟(jì)學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，也是倫理道德的標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)實(shí)生活中，一些腐敗官員冠冕堂皇的依據(jù)現(xiàn)有政策延遲政策的執(zhí)行，使拖延辦事時(shí)間往往成為敲詐勒索的手段，經(jīng)濟(jì)實(shí)體想要迅速辦理有關(guān)事宜，則首先須向他們行賄。這無(wú)疑是發(fā)展中國(guó)家普遍存在的辦事難、辦事效率低下的原因之一。低效率成為一些公職人員索賄受賄的資本，這不僅加大了社會(huì)的投資成本，而且破壞了社會(huì)的投資環(huán)境，對(duì)社會(huì)發(fā)展的危害是不言而喻的。因此效能政府下的行政倫理必須體現(xiàn)務(wù)實(shí)高效理念，必須高度體現(xiàn)效率的思想，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，最大限度的消除因制度缺陷而帶來(lái)的行政個(gè)體倫理的喪失。

3.4 團(tuán)結(jié)創(chuàng)新

團(tuán)結(jié)協(xié)作是現(xiàn)代化大生產(chǎn)的必然要求，也是我們社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)，組織之間及組織內(nèi)部的人與人之間的聯(lián)系更為廣泛、復(fù)雜和密切，就要求組織之間和人與人之間共同協(xié)作進(jìn)行物質(zhì)資源、技術(shù)、人才、信息等方面的交流，以充分發(fā)揮組織自身的優(yōu)勢(shì)。行政管理組織的各級(jí)政府以及公務(wù)員之間也應(yīng)如此。在政府內(nèi)部，團(tuán)結(jié)協(xié)作是正確認(rèn)識(shí)和處理公務(wù)員上下級(jí)之間，公務(wù)員同事之間，公務(wù)員與群眾之間關(guān)系，特別是在行政國(guó)家化的今天，政府要想高效地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)必須動(dòng)員各放力量，加強(qiáng)與社會(huì)各種力量的協(xié)作，在團(tuán)結(jié)協(xié)作基礎(chǔ)上，積極地去開(kāi)拓，去創(chuàng)新。在改革開(kāi)放不斷深化的今天，隨時(shí)都會(huì)遇到新問(wèn)題，新矛盾和新困難。這就特別需要擔(dān)負(fù)社會(huì)管理重任的公務(wù)員帶領(lǐng)廣大人民群眾，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，創(chuàng)造出解決新問(wèn)題的新方法，實(shí)現(xiàn)工作的創(chuàng)新，真正提高政府工作效率。

第四章 效能政府視域下我國(guó)行政倫理失范的表現(xiàn)及其成因

行政權(quán)力本來(lái)是一種公共權(quán)力，它所涉及的對(duì)象是公共事務(wù)，其所追求的是一種公共利益，其運(yùn)行過(guò)程也稱作公共管理過(guò)程。在行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，行政主體往往會(huì)置行政倫理的規(guī)范和原則于不顧，導(dǎo)致?lián)p害公共利益的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，公共權(quán)力經(jīng)常被用來(lái)滿足私利。這種情況就叫行政倫理失范。隨著政治、經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，科技發(fā)展日新月異，特別是信息時(shí)代的到來(lái)，各種機(jī)遇與挑戰(zhàn)交織在一起，給政府工作提出了新情況、新問(wèn)題、新內(nèi)容，行政管理再也不是“城邦政治”。面對(duì)紛繁復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境如何提高行政效率，提升政府公共服務(wù)、公共管理水平已成為行政管理者所追求的重要目標(biāo)。在處于復(fù)雜多變的社會(huì)轉(zhuǎn)型期的當(dāng)代中國(guó)，加強(qiáng)行政倫理建設(shè)提高政府行政效率意義重大。

4.1 當(dāng)前我國(guó)政府行政倫理失范的表現(xiàn)

行政倫理屬于上層建筑中意識(shí)形態(tài)的范疇，在我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員雖然不直接參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但卻負(fù)有管理監(jiān)督和服務(wù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的功能和責(zé)任，這在客觀上要求國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員要有為人民服務(wù)、秉公辦事、敬業(yè)愛(ài)崗的職業(yè)倫理道德。特別是在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，社會(huì)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型要求行政倫理轉(zhuǎn)型同步進(jìn)行，但是目前的行政倫理現(xiàn)狀卻是這樣一種狀況，即新的行政倫理規(guī)范尚未普遍形成和認(rèn)同，原有行政倫理觀念在劇烈的社會(huì)變革中受到?jīng)_擊，致使傳統(tǒng)的行政倫理標(biāo)準(zhǔn)失去了感召力，因而造成了大量而普遍的行政倫理失范現(xiàn)象。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，行政倫理失范現(xiàn)象的表現(xiàn)形式是多種多樣的，集中表現(xiàn)在行政權(quán)力尋租化和政府信用缺失兩大方面。

4.1.1 行政權(quán)力尋租化

市場(chǎng)交換原則侵入公共行政領(lǐng)域，尋租型腐敗現(xiàn)象頻繁發(fā)生。部分公務(wù)員利用制度漏洞和手中權(quán)力為自己牟取高額利潤(rùn)，國(guó)家法律法規(guī)形同虛設(shè)。具體表現(xiàn)為以下四個(gè)方面：

第一，聯(lián)系群眾比較差、官僚主義明顯。根據(jù)我國(guó)政治制度的本質(zhì)，民眾是國(guó)家的主人，國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的權(quán)力是民眾賦予的，公務(wù)員是民眾的公仆。因此，權(quán)力屬公，用權(quán)為民，是公務(wù)員最基本的道德要求。但是，現(xiàn)實(shí)生活中一些“公仆”既沒(méi)有公權(quán)意識(shí)，更沒(méi)有公仆意識(shí)。相反，許多公務(wù)員特權(quán)思想嚴(yán)重，不能擺正自己的位置，把自己手中的權(quán)力看作是高人一等的依據(jù)和搞特殊化、謀取私利的工具，把自己的社會(huì)責(zé)任拋到了腦后。因此，現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)這樣的二律背反也就不以為怪了：干部的交通工具先進(jìn)了，但與群眾的距離卻遠(yuǎn)了，干部的文化素質(zhì)提高了，但卻不會(huì)做群眾工作了；群眾的生活水平提高了，但群眾對(duì)干部的意見(jiàn)卻增加了。

第二，務(wù)實(shí)精神比較差，形式主義明顯。堅(jiān)持實(shí)事求是，從政務(wù)實(shí)，既是我黨的思想路線，更是我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員處理政務(wù)的基本道德要求。但是現(xiàn)實(shí)生活中許多地方和部門卻熱衷于搞形式主義，追求個(gè)人或地方、部門的“功名”和形象。有的干部做工作，不去領(lǐng)會(huì)中央精神，也不去了解下情，習(xí)慣于做表面文章，喊口號(hào)；有的沉湎于文山會(huì)海，應(yīng)酬接待，不能深入基層；有的熱衷于沽名釣譽(yù)，嘩眾取寵、應(yīng)付上級(jí)、應(yīng)付群眾；有的搞各種名目的所謂“達(dá)標(biāo)”活動(dòng)，形式上熱熱鬧鬧，實(shí)則勞民傷財(cái)；有的只說(shuō)空話大話、不干實(shí)事；有的報(bào)喜不報(bào)憂，掩蓋矛盾，以致釀成惡果……

第三，敬業(yè)和進(jìn)取精神比較差，享樂(lè)主義比較明顯。在我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中，雖然不乏勤政為民、忠于職守的好領(lǐng)導(dǎo)、好干部，但是，缺乏敬業(yè)精神、沒(méi)有責(zé)任心和義務(wù)感、一心追求個(gè)人利益和個(gè)人享樂(lè)的人也比比皆是。從黨的十五大到十六大前夕，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案861917件，結(jié)案842760件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分846150人，其中開(kāi)除黨籍137711人。被開(kāi)除黨籍又受到刑事追究的37790人。在受處分的黨員干部中，縣（處）級(jí)干部28996人，廳（局）級(jí)干部2422人，?。ú浚┘?jí)干部98人。這些人遵從傳統(tǒng)行政文化中庸俗的“官本位”思想，一切為了權(quán)力，一切為了做官，并且把手中的權(quán)力當(dāng)作謀取私利、貪圖享樂(lè)的本錢和手段，因此，利用職位便利大搞權(quán)錢交易、權(quán)色交易，作風(fēng)漂浮、生活腐敗。他們的思想和行為既背離了公務(wù)員應(yīng)當(dāng)遵守的起碼的道德要求，也為黨紀(jì)和國(guó)法所不容，是社會(huì)轉(zhuǎn)型期行政倫理失范的最嚴(yán)重的表現(xiàn)。

第四，全局觀念比較差，本位主義比較明顯。不少公務(wù)員本位主義、分散主義意識(shí)滋長(zhǎng)，不能正確地處理局部與全局、下級(jí)與上級(jí)、個(gè)人與組織的關(guān)系。比如，對(duì)上級(jí)的方針政策和指示，采取“上有政策，下有對(duì)策” ，有令不行、有禁不止；對(duì)待同級(jí)單位和個(gè)人則以鄰為壑、互相制肘，對(duì)自己有利的爭(zhēng)著干，對(duì)自己不利的則踢皮球；為了地方利益、部門利益和小團(tuán)體利益，甚至不惜損害國(guó)家的利益和其他組織與個(gè)人的利益。在我國(guó)，各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域的國(guó)家機(jī)關(guān)一般都是法人單位，相對(duì)獨(dú)立的法人利益往往使一些行政單位形成牢固的小團(tuán)體主義思想，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮的影響下，一些公務(wù)員在社會(huì)比較中出現(xiàn)了較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)地位失落感，于是，在本團(tuán)體與其他團(tuán)體、與國(guó)家利益的分界處，極力地維護(hù)本團(tuán)體利益，有的甚至利用本單位的職能權(quán)力去謀取小團(tuán)體利益，損害國(guó)家和其他團(tuán)體利益。其極端表現(xiàn)是法人犯罪。比如，以行政單位的名義經(jīng)商辦企業(yè)、以政府的名義亂攤派、亂收費(fèi)、亂提成、亂處罰、亂搞贊助等等。更有甚者以單位名義利用職能權(quán)力進(jìn)行侵害國(guó)有資產(chǎn)、行賄受賄、走私等違法犯罪活動(dòng)。

4.1.2 政府信用缺失

政府信用有廣義與狹義之分。從廣義上來(lái)講，政府信用是公眾對(duì)政府信譽(yù)的一種主觀評(píng)價(jià)或價(jià)值判斷，是公眾對(duì)政府本身行政行為所產(chǎn)生的信譽(yù)的心理反映；同時(shí)也是政府在維護(hù)和構(gòu)建社會(huì)信用體系中所擔(dān)負(fù)的職責(zé)，表現(xiàn)為其是否為社會(huì)提供信用環(huán)境。狹義的政府信用概念僅指政府行政行為本身的信用，不包括政府為社會(huì)提供信用環(huán)境。本文所分析的政府信用指的是狹義的政府信用。

第一，行政規(guī)則隨意多變。立法和決策是行政行為的首要環(huán)節(jié)。一些地方政府在制定政策時(shí)不從實(shí)際出發(fā)，不深入調(diào)研，不考慮時(shí)代的發(fā)展變化和政策的長(zhǎng)期適應(yīng)性，僅滿足于本屆政府的任期，搞短期行為，出現(xiàn)“一屆政府一套政策”、“新官不理舊事”，繼任政府不對(duì)前任政府的執(zhí)政情況負(fù)責(zé)。一些地方政府在研究決策時(shí)，不廣泛吸引各界公眾的參與，缺乏相應(yīng)的科學(xué)性、可行性，導(dǎo)致制定的政策“朝令夕改”，民怨紛起。政府及有關(guān)部門政策多變，政出多門，甚至政府隨時(shí)收回“解釋權(quán)”，說(shuō)變就變，常常令當(dāng)事人無(wú)所適從。這在行政許可和審批領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。

第二，行政行為公信受疑。政府在重大社會(huì)管理活動(dòng)中隨意承諾，出爾反爾，“口頭一套、行動(dòng)一套”，不按協(xié)議、合同辦事，行政機(jī)關(guān)不能及時(shí)有效公開(kāi)行政規(guī)則以及其他理應(yīng)公開(kāi)的社會(huì)公共資信，也是政府信用缺失的重要表現(xiàn)。目前，政府行政過(guò)程中信息不對(duì)稱的現(xiàn)象嚴(yán)重存在。在信息傳遞上，社會(huì)組織和個(gè)人處于弱勢(shì)，而政府的很多決策、法規(guī)、程序等行政信息卻不能及時(shí)得到公布，這種現(xiàn)象加劇了政府信用的下降。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該充分注意到，現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入信息時(shí)代，如果從官方得不到權(quán)威消息，公眾可以通過(guò)其他多種渠道獲知所謂“小道”消息。政府在一些重大社會(huì)問(wèn)題上躲躲藏藏，必然會(huì)造成謠言滿天飛。事實(shí)證明，社會(huì)實(shí)際存在的信息與公眾能夠得到的信息不對(duì)稱，大道消息和小道消息的信息不對(duì)稱，其后果只會(huì)使政府公信力受損。

第三，行政執(zhí)法方式簡(jiǎn)單粗暴。受傳統(tǒng)權(quán)力觀念的支配，一些地方政府對(duì)政府信用問(wèn)題認(rèn)識(shí)不夠，他們認(rèn)為政府權(quán)力可以隨意行使不受制約，甚至認(rèn)為為了公共利益行使職權(quán)可以不考慮信用問(wèn)題，以至于自以為是，吃、拿、卡、要，為所欲為。一些政府職能部門對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的不法行為及失信行為打擊不力，監(jiān)管乏力，致使假冒偽劣商品、虛假?gòu)V告、上市公司造假、惡意欠賬逃債、銀行呆壞賬、偷漏稅、走私騙匯等現(xiàn)象大量存在，引起人們對(duì)政府能力的懷疑。一些基層政府部門“ 官本位”思想嚴(yán)重，法治觀念淡薄，對(duì)抗、藐視“法律”時(shí)有顯現(xiàn)。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，我們的一些執(zhí)法機(jī)關(guān)平時(shí)疏于管理，一旦出了人命，有了領(lǐng)導(dǎo)指示，或者輿論批評(píng)了，才似乎如夢(mèng)初醒。行政執(zhí)法不注重于長(zhǎng)效、動(dòng)態(tài)管理，動(dòng)輒采用運(yùn)動(dòng)式的方法，試圖一蹴而就。這樣使群眾對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政能力、信用產(chǎn)生懷疑。運(yùn)動(dòng)式的執(zhí)法方式，在社會(huì)發(fā)展瞬息萬(wàn)變、市場(chǎng)交易頻繁復(fù)雜、違法行為層出不窮的今天只可偶爾為之，而日常執(zhí)法運(yùn)作機(jī)制的形成才是最重要的。

4.2 當(dāng)前我國(guó)政府倫理失范原因分析

4.2.1 中國(guó)傳統(tǒng)行政倫理文化的影響

第一，在傳統(tǒng)的政治倫理文化中，突出道德管理和道德教化的作用。在古代中國(guó)，政治、行政、倫理的關(guān)系是難解難分的，但核心是倫理秩序，注重“關(guān)系” 和“人情”，法律和個(gè)人權(quán)利似乎是附帶品，正如費(fèi)孝通先生所說(shuō)，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)不是法治社會(huì)也不是人治社會(huì)，而是禮治社會(huì)。在傳統(tǒng)習(xí)俗中，強(qiáng)調(diào)“禮”和“秩序”，而不是法律、法規(guī)，也沒(méi)有契約的意識(shí)。所以到今天，許多公務(wù)員仍受到“人情”、“關(guān)系”的影響，辦事情要“憑交情”、“講面子”，而不是按照規(guī)章制度去辦事情，因而陷入行政責(zé)任沖突中，不知如何抉擇。
第二，在中國(guó)主流的政治倫理文化傳統(tǒng)中，主張人性本善的理論。第一個(gè)提出了系統(tǒng)的“人性善”理論的是戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的孟子，他認(rèn)為人的本性是善良的，在后天可以更好地培養(yǎng)人的優(yōu)良品質(zhì)，重在對(duì)人性本善的引導(dǎo)和修養(yǎng)的提高，對(duì)個(gè)人道德修養(yǎng)寄予很高的希望，中國(guó)傳統(tǒng)倫理文化中，統(tǒng)治中國(guó)幾千年的儒家思想是以人性本善為主流的，所以今天的中國(guó)對(duì)人性的判斷也是以人性本善為主的，期望人自身具有很高的自覺(jué)性，講求“修身、齊家、治國(guó)、平天下”的修養(yǎng)過(guò)程，但卻忽視或避開(kāi)了人性惡的方面，在面對(duì)權(quán)力和利益的誘惑時(shí)，使人性惡的一面凸現(xiàn)出來(lái)并占了上風(fēng)。

第三，中國(guó)傳統(tǒng)政治倫理注重個(gè)人道德修養(yǎng)，而忽視公共道德建設(shè)和制度道德建設(shè)。中國(guó)是注重個(gè)人道德和修養(yǎng)的國(guó)度。梁?jiǎn)⒊凇缎旅裾f(shuō)》中指出：“我國(guó)國(guó)民所最缺者，公德其一端也”。他認(rèn)為中國(guó)道德發(fā)源雖早但都是私德，尤其儒家學(xué)說(shuō)，十之八九為私德。這個(gè)問(wèn)題在傳統(tǒng)官員道德上表現(xiàn)的更為明顯。儒家學(xué)說(shuō)中有大量的文章是關(guān)于君子之德以及如何來(lái)修身養(yǎng)性的，而對(duì)于整體的公共道德和政治制度道德的學(xué)說(shuō)卻很少。人們把社會(huì)繁榮昌盛的希望都寄予“明君”和“好官” 的身上，而不是良好的體制和整體上的道德建設(shè)。所以改革開(kāi)放的今天，我們所強(qiáng)調(diào)的大多仍是個(gè)人的品德、修養(yǎng)，克己奉公。然而在社會(huì)環(huán)境的沖擊下，往往個(gè)人的道德是脆弱的。與個(gè)人道德相比較，體制的道德性對(duì)于維持社會(huì)秩序、規(guī)范社會(huì)行為具有優(yōu)先地位。政治體制的道德比個(gè)人的道德作用更大，也更穩(wěn)固。

第四，中國(guó)傳統(tǒng)政治倫理突出忠于統(tǒng)治者，而忽視了政府與公民的契約關(guān)系。傳統(tǒng)的封建政府職能主要是統(tǒng)治職能，要求全國(guó)上下一致“忠于君主”，“服從天理”，統(tǒng)治者支配一切資源，所有官員都是為統(tǒng)治者服務(wù)、效力的。這種思想傳統(tǒng)也深深地影響著現(xiàn)代中國(guó)人的觀念。雖然在憲政原則上要求公務(wù)員為人民服務(wù)，強(qiáng)調(diào)政府及其公務(wù)員的權(quán)力是人民所賦予的，但在實(shí)際的操作中，政府掌管著資源和公共權(quán)力，公務(wù)員的工資在形式上也來(lái)自于政府（實(shí)際上是納稅人），所以容易造成一種錯(cuò)位，使得公務(wù)員認(rèn)為自己應(yīng)該為“政府服務(wù)、上級(jí)服務(wù)”，對(duì)人民只是管理和命令，而不是公民本位的思想。這就易造成權(quán)力濫用、利益分配不均，產(chǎn)生行政責(zé)任沖突，使公務(wù)員陷入行政倫理的困境。

4.2.2 現(xiàn)代官僚制的技術(shù)化、科學(xué)化

在公共行政的領(lǐng)域中，根據(jù)科學(xué)的技術(shù)的原則建立起來(lái)的官僚制體系就如一架龐大的機(jī)器。在這個(gè)官僚體系中，“官僚”即行政人員成了官僚體系運(yùn)作的必要的補(bǔ)充因素。就如一條汽車生產(chǎn)線、一個(gè)工廠、一個(gè)車間，把眾多的工人集中在機(jī)器的某一部位，重復(fù)著單一化的機(jī)械動(dòng)作，目的就是高效生產(chǎn)某一產(chǎn)品。因?yàn)楦鶕?jù)工具理性的原則和科學(xué)精神，在政治活動(dòng)中和公共行政活動(dòng)中所需要的科學(xué)態(tài)度就是排除價(jià)值因素的干擾。所以在由政治家和通過(guò)行政人員建立起來(lái)的官僚制體系中，就行政人員作為公共行政領(lǐng)域中的專家而論，他們僅僅是已技術(shù)官僚的面目出現(xiàn)，是官僚體系這架機(jī)器的齒輪，是無(wú)意識(shí)的行政人，官僚體系的形式化和客觀性就是他的行為的客觀性的保證，如果他在自己的行政行為中介入了個(gè)人的意識(shí)，反而會(huì)破壞了這個(gè)官僚體制對(duì)行政效率的追求，會(huì)破壞官僚體系的客觀形式的設(shè)計(jì)原則。

可見(jiàn)，在官僚制的技術(shù)系統(tǒng)中，人必須完全從技術(shù)的視覺(jué)去看待事物，完全受制于技術(shù)的視野，自覺(jué)或不自覺(jué)地按照技術(shù)的需要去行動(dòng)。以致于現(xiàn)代政府中一切出了任何一種類型的問(wèn)題，也總是根據(jù)技術(shù)化的思路去謀求解決的方案，當(dāng)行政人員濫用權(quán)力而腐敗時(shí)則尋求可以技術(shù)化的法制；當(dāng)出現(xiàn)官僚主義時(shí)則謀求機(jī)構(gòu)改革和組織重建的技術(shù)支持；等等。從而陷入了對(duì)科學(xué)和技術(shù)追求的怪圈中，也就是說(shuō)，越是謀求科學(xué)化技術(shù)化，出現(xiàn)的問(wèn)題也就越多，而出現(xiàn)的問(wèn)題越多，就在謀求科學(xué)化技術(shù)化的解決手段方面表現(xiàn)地越迫切。根本原因就在與，官僚制在整個(gè)公共行政的領(lǐng)域及其權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中，排除了人的價(jià)值和人的行為主體意義。在這種管理體系中，已經(jīng)沒(méi)有人了，存在著的只是官僚，他們的責(zé)任只是管理體制的責(zé)任，他們自己對(duì)社會(huì)已經(jīng)沒(méi)有任何責(zé)任了。所以他們成了專事鉆營(yíng)的官僚主義者，成了公共利益的蛀蟲。這一切同時(shí)在整個(gè)社會(huì)范圍內(nèi)又進(jìn)一步推動(dòng)了道德價(jià)值衰落的運(yùn)動(dòng)。在這種情況下，官僚制陷入矛盾沖突的困境就不可避免了。

但是，我們也要注意到，馬克斯·韋伯在經(jīng)典意義上所提出的官僚制是一種“理想型”的官僚制，它更多是種理論上的抽象，在現(xiàn)實(shí)生活中卻是難以企及。而各個(gè)國(guó)家所表現(xiàn)的常態(tài)，要么是官僚化過(guò)度，要么是官僚化不及。一般而言，前者是發(fā)達(dá)國(guó)家官僚體制常有的弊端，而后者則是發(fā)展中國(guó)家行政體制的通病。

當(dāng)代西方各國(guó)行政改革面臨的主要問(wèn)題是政府的僵化、遲鈍、缺乏創(chuàng)新精神和學(xué)習(xí)能力，它屬于官僚化的過(guò)度發(fā)展，是“制度過(guò)剩”，產(chǎn)生這些問(wèn)題的深沉原因是過(guò)度官僚化和后工業(yè)社會(huì)激烈變遷的社會(huì)環(huán)境之間的矛盾沖突。而在中國(guó)轉(zhuǎn)型社會(huì)中“二元”結(jié)構(gòu)并存的特點(diǎn)在行政管理領(lǐng)域也得以充分體現(xiàn)：法理型權(quán)威尚未完全確立，政府過(guò)程中的體制化、人格化和結(jié)構(gòu)化并存，行政行為不規(guī)范，行政低效與腐敗，組織活動(dòng)的非理性化，管理方式的人格化，民眾的契約、理性和法制意識(shí)淡薄等等。所以，我國(guó)行政體制目前最缺乏的是法制效率、專業(yè)化和理性精神，官僚制舉起理性和邏輯的旗幟，批判和否定了產(chǎn)業(yè)革命初期靠個(gè)人專制、裙帶關(guān)系、暴力威脅、主觀武斷和感情用事進(jìn)行管理的做法。因此，在西方各國(guó)因?yàn)楣倭胖频谋锥硕髣?shì)叫囂“擯棄官僚制”的時(shí)候，中國(guó)卻恰恰需要為官僚制化的不足補(bǔ)課。目前，我國(guó)尚急需借鑒理性官僚制的制度設(shè)計(jì)，著力建構(gòu)一個(gè)權(quán)責(zé)明晰、行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)和辦事高效的行政管理體制，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和緩解物質(zhì)短缺。

4.2.3 良好行政運(yùn)作的制度缺失

社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期即既具有傳統(tǒng)社會(huì)行政模式的一些特征又具有新社會(huì)行政模式的一些特征，且明顯帶有新舊并存的特點(diǎn)。在過(guò)渡社會(huì)變遷過(guò)程中，建立在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的舊有的權(quán)力基礎(chǔ)逐漸分化，新的權(quán)力基礎(chǔ)沒(méi)有完全成長(zhǎng)起來(lái)，權(quán)力機(jī)關(guān)不能及時(shí)有效地行使法律的權(quán)利，權(quán)力濫用的情況就時(shí)有發(fā)生。就我國(guó)目前的行政運(yùn)作，就屬于這種情況。

第一，利益驅(qū)動(dòng)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制的不完善。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國(guó)形成一個(gè)以利益導(dǎo)向?yàn)楹诵牡纳鐣?huì)動(dòng)力系統(tǒng)，在此系統(tǒng)中人們相互競(jìng)爭(zhēng)，運(yùn)用各自可以依靠的資源和優(yōu)勢(shì)來(lái)獲得個(gè)人利益。行政人員的最大資源和優(yōu)勢(shì)就是手中的公共權(quán)力。由于缺乏與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，在原有社會(huì)分工體系中居于較高地位、而待遇相對(duì)較低的行政人員為了獲得與此相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收入，便很容易想到利用手中的公共權(quán)力來(lái)為自己謀利益。因此有人提出效仿新加坡高薪養(yǎng)廉。

第二，政治體制改革相對(duì)滯后使政府職能發(fā)生錯(cuò)位。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)、政企不分的格局并未從根本上打破，政府職能轉(zhuǎn)換尚未到位，行政權(quán)力在社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中仍處于支配地位，在各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中到處可以看到政府的影子。在這種政府職能錯(cuò)位、行政管理權(quán)無(wú)限放大、而制度又不規(guī)范、不完善的情況下，必然會(huì)導(dǎo)致權(quán)力商品化和滋生權(quán)力設(shè)租、權(quán)力尋租行為。

第三，法律制度的構(gòu)建滯后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律制度的制訂和完善還需要一個(gè)過(guò)程，法律機(jī)制上還存在不同程度的缺陷，懲治機(jī)制還不健全，使得腐敗分子有機(jī)可乘，腐敗現(xiàn)象層出不窮。還有法律、法規(guī)執(zhí)行不力，尤其是行政權(quán)力有時(shí)會(huì)介入司法與執(zhí)法過(guò)程中，導(dǎo)致行政權(quán)力的失控。

第四，權(quán)力監(jiān)督機(jī)制軟化?，F(xiàn)行監(jiān)督機(jī)制在內(nèi)部結(jié)構(gòu)和運(yùn)行過(guò)程中還明顯存在一些缺陷，在一定程度上制約著監(jiān)督效能的發(fā)揮。主要表現(xiàn)為:上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督有力，而下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督十分薄弱；事后懲罰較為偏重，事前防范和事中控制工作做得不好；權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督較為嚴(yán)密，外部監(jiān)督比較缺乏；尚存在某種程度上的主觀隨意性監(jiān)督。權(quán)力約束機(jī)制的缺少，使內(nèi)省條件不夠充分。

第五章 效能政府視域下我國(guó)行政倫理建設(shè)的對(duì)策

行政倫理的良性運(yùn)行是指行政倫理在全社會(huì)范圍內(nèi)得到普遍、有效的認(rèn)同、接受和實(shí)踐。行政倫理的良性運(yùn)行是需要在多種道德參數(shù)的綜合作用中實(shí)現(xiàn)的，行政倫理建設(shè)作為一種現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐活動(dòng)，它并不是孤立存在的，它是同社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)的其他方密切聯(lián)系并相互影響，相互制約的。直接影響倫理道德發(fā)展變化的因素有很多，因此，雖然我們建設(shè)的是倫理，但建設(shè)活動(dòng)絕不能局限于倫理范圍內(nèi)的活動(dòng)。

5.1 加強(qiáng)公務(wù)員的倫理教育與培訓(xùn)

公務(wù)員的道德自律性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，道德認(rèn)識(shí)上的自覺(jué)。即公務(wù)員對(duì)行政倫理規(guī)范的遵循，并不是對(duì)外在要求的盲目信奉和被迫執(zhí)行，而是建立在對(duì)道德必然性深刻認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上的理性自覺(jué)。其二，情感上的自愿。自愿的情感在行政倫理良性運(yùn)行中的作用，主要體現(xiàn)在公務(wù)員把根據(jù)自己所選擇的道德價(jià)值目標(biāo)去行動(dòng)，視作一種樂(lè)趣、需要和自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，因而能和道德認(rèn)識(shí)一起融合成堅(jiān)定的道德信念，成為其道德行為的動(dòng)力。其三，行為上的自主和自擇。這包括兩方面的涵義。一是把一般性的倫理規(guī)范化為具體指令的自主性；二是在不同的甚至相反的倫理規(guī)范中做出選擇的自擇性。即在復(fù)雜的道德生活中，公務(wù)員能夠根據(jù)主客體的價(jià)值關(guān)系，正確判定道德規(guī)范的等級(jí)，勇于選取最值得選取的道德價(jià)值，遵循最值得遵循的倫理準(zhǔn)則。

倫理教育和培訓(xùn)就是使教育者接受其道德價(jià)值和道德要求，并最終轉(zhuǎn)為自覺(jué)的道德品質(zhì)和道德人格的過(guò)程。倫理教育與培訓(xùn)的目的是為了使行政人員做到忠于職守、廉潔奉公，公開(kāi)、公正地行政。通過(guò)倫理教育與培訓(xùn)使國(guó)家公務(wù)員在行政素質(zhì)諸方面進(jìn)行的自覺(jué)的自我改造、自我淘冶、自我鍛煉和自我培養(yǎng)，并在此基礎(chǔ)上達(dá)到公務(wù)員思想道德境界的要求。作為國(guó)家公務(wù)人員只有具備自覺(jué)的認(rèn)識(shí)和自覺(jué)的行動(dòng)，嚴(yán)格要求自己，進(jìn)入“慎獨(dú)”的境界，潔身自好，固守行政道德規(guī)范，才能把握自己，審視自己，達(dá)到“至善至美”的境界。針對(duì)目前公務(wù)員行政倫理意識(shí)薄弱的狀況，要借鑒國(guó)外做法，通過(guò)定期培訓(xùn)、日常強(qiáng)化、個(gè)案解剖等多種方式，提供他們對(duì)行政倫理的認(rèn)知水平，使他們認(rèn)識(shí)到行政倫理是為政之本，樹立正確的行政倫理觀。

5.1.1 加強(qiáng)行政倫理教育、培訓(xùn)法制化建設(shè)

我國(guó)公務(wù)員教育、培訓(xùn)制度己比較規(guī)范，當(dāng)前應(yīng)制定與《公務(wù)員法》相結(jié)合的培訓(xùn)制度及細(xì)則。同時(shí)應(yīng)注意理論聯(lián)系實(shí)際，因地制宜地進(jìn)行公務(wù)員行政倫理教育和培訓(xùn)。在方式上應(yīng)該靈活多樣，脫產(chǎn)和在職相結(jié)合，定期和臨時(shí)相協(xié)調(diào)。

5.1.2 積極發(fā)揮榜樣作用，選取符合政府需要的價(jià)值觀

公務(wù)員和領(lǐng)導(dǎo)干部要向榜樣看齊學(xué)習(xí)，強(qiáng)化正面典型的示范誘導(dǎo)作用。同時(shí)教育者應(yīng)注意選取一些永恒性的價(jià)值，如公平、正義、利他、克己、為民、誠(chéng)信、忠誠(chéng)等觀念，為教育提供前提條件。

5.1.3 重視思想教育，將傳統(tǒng)與當(dāng)代教育結(jié)合起來(lái)進(jìn)行

在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，更應(yīng)重視加強(qiáng)馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想的教育，使廣大公務(wù)員樹立正確的世界觀、人生觀和價(jià)值觀，為行政道德重建奠定扎實(shí)的思想基礎(chǔ)。同時(shí)，注意傳統(tǒng)行政道德教育與當(dāng)代行政道德教育結(jié)合，在教育中繼承，在繼承中創(chuàng)新。

5.2 推進(jìn)公務(wù)員倫理制度建設(shè)

人與人之間的關(guān)系很大一部分是靠道德來(lái)調(diào)節(jié)的，但道德并非是全能的。道德調(diào)節(jié)人與人之間的關(guān)系主要靠個(gè)人自覺(jué)遵守倫理規(guī)范，如果有人不遵守，那么他只會(huì)受到輿論的譴責(zé)，而一般不會(huì)受到物質(zhì)利益損失或法律方面某些強(qiáng)制性的懲罰，于是有些品質(zhì)惡劣的人就不會(huì)在意這些。因此道德對(duì)于那些品質(zhì)惡劣的人可以說(shuō)發(fā)揮不了什么太大作用。行政倫理也是如此。廣大行政人員掌握著或多或少的公共權(quán)力，他們多數(shù)是遵守職業(yè)道德的，但并不是全部如此。倘若權(quán)力落到了道德惡劣者手中，就極易變成謀取私利的工具，就會(huì)損害廣大人民的利益，給政府造成極壞的影響。因此，對(duì)行政人員的道德行為一定要用法律加以約束，以匡正其行為，使其真正履行公務(wù)人員應(yīng)盡之責(zé)。

5.2.1 進(jìn)行倫理立法和倫理制度化建設(shè)

當(dāng)代世界各國(guó)行政倫理建設(shè)的重要趨勢(shì)之一就是加強(qiáng)行政倫理建設(shè)的制度化。行政倫理建設(shè)的制度化的根本手段就是倫理立法，制度和法律在本質(zhì)上與道德是一致的，或者說(shuō)法律和制度本身就是一種強(qiáng)制性的道德規(guī)范。從法律產(chǎn)生的歷史過(guò)程看，法律是經(jīng)由原始習(xí)慣、不成文的習(xí)慣法、國(guó)家法律幾個(gè)階段逐步產(chǎn)生的。所謂“習(xí)慣”就是原始倫理狀態(tài)下的習(xí)慣，就是以道德為實(shí)體基礎(chǔ)的習(xí)慣。我們可以看出，威嚴(yán)的國(guó)家法律背后，支撐點(diǎn)卻是道德。實(shí)際上，法律是最低(或基本的)道德要求，立法就是對(duì)一個(gè)社會(huì)最基本的道德觀念。因此，行政倫理法制化、制度化是保證行政倫理實(shí)現(xiàn)和落實(shí)的必然規(guī)律。行政倫理立法和制度化可以讓行政官員知道什么是應(yīng)當(dāng)做的，什么是不應(yīng)當(dāng)做的，使其有正確的行政道德價(jià)值定位和價(jià)值取向，為行政人員解決倫理沖突提供一般性的指導(dǎo)，也為懲罰違背最低道德要求的行為提供了依據(jù)，做到有法可依。把倫理行為上升為法律行為，使倫理具有與上層建筑的政治、法律同等地位的法律效力和作用。在現(xiàn)代國(guó)家中，越來(lái)越多的倫理規(guī)范被納入到社會(huì)的法律規(guī)則體系之中。

5.2.2 加強(qiáng)政府信用制度建設(shè)

政府信用制度的缺位，會(huì)導(dǎo)致政府的行為失去控制和約束，效能政府無(wú)從可言。因此，政府信用制度建設(shè)是行政倫理制度建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。

第一，提高公眾政治參與程度。疏通社情民意充分表達(dá)的渠道，要使社情民意得到充分的表達(dá)，使各種利益群體都能獲得表達(dá)意愿的機(jī)會(huì)，使利益沖突的各方面都參與到?jīng)Q策過(guò)程中來(lái)，免受歪曲和替代，就必須建立渠道通暢的民意表達(dá)和整合機(jī)制，如完善人民代表大會(huì)制、政治協(xié)商制、信訪制等已有的制度化民意反映渠道；建立現(xiàn)代聽(tīng)證制度、民意測(cè)驗(yàn)制度、輿論調(diào)查監(jiān)督制度等；政府熱線要通暢，聽(tīng)取群眾意見(jiàn)要回應(yīng)；提供確保利益相關(guān)方、受損方能夠參與決策過(guò)程的平臺(tái)。

第二，實(shí)現(xiàn)決策過(guò)程的公開(kāi)透明。決策過(guò)程中的公開(kāi)透明，是建立民主科學(xué)決策機(jī)制的前提。政府決策過(guò)程的公開(kāi)透明，不是可有可無(wú)，而是實(shí)現(xiàn)科學(xué)民主決策必須建立健全的規(guī)則和程序。具體而言，重大公共決策的討論情況和階段性方案都應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)社會(huì)各界公布；凡是涉及公共利益的決策，都應(yīng)該向社會(huì)公開(kāi)；凡是涉及局部群眾利益的必須讓有關(guān)群眾知道，不應(yīng)該在有關(guān)利益群體和公眾不知情、未參與意見(jiàn)的情況下，就做出影響其權(quán)益的決策。

第三，建立公務(wù)員及行政機(jī)關(guān)的信用檔案制度。建立公務(wù)員的個(gè)人信用檔案，記錄其在實(shí)施行政行為過(guò)程中的信用狀況，如程序是否合法、處事是否公正、為人是否誠(chéng)實(shí)、遇事是否廉潔等，并以此作為其考核、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。同時(shí)，還要以公務(wù)員的個(gè)人信用檔案為基礎(chǔ)，估量和評(píng)價(jià)所在行政機(jī)關(guān)的信用狀況，并通過(guò)新聞媒體對(duì)社會(huì)公布。這樣做，不僅有利于公務(wù)員行政道德的完善，更有利于打造良好的政府形象。

第四，在公務(wù)員考核中加大道德賞罰力度。在我國(guó)，特別是處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，由于對(duì)行政倫理的評(píng)議、咨詢、監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)不注重，行政倫理缺失是顯而易見(jiàn)的。因此，有必要在現(xiàn)有監(jiān)督體制中建立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的行政倫理咨詢、評(píng)議機(jī)構(gòu)，這一機(jī)構(gòu)應(yīng)同黨和政府的各級(jí)組織平行行使職權(quán)，可以掛靠在各級(jí)人大，以便直接對(duì)政府各級(jí)官員實(shí)行有效的監(jiān)督。設(shè)立行政倫理評(píng)議、咨詢機(jī)構(gòu)，應(yīng)主要負(fù)責(zé)對(duì)公務(wù)員進(jìn)行行政倫理教育宣傳、咨詢、評(píng)議和監(jiān)督?？梢圆扇∪罕妭惱碓u(píng)議和倫理建議，也可對(duì)公務(wù)員進(jìn)行質(zhì)詢、訓(xùn)導(dǎo)、警示以及鑒定，并且把行政倫理評(píng)議、咨詢機(jī)構(gòu)的倫理鑒定等作為公務(wù)員工作狀態(tài)評(píng)價(jià)的基本依據(jù)，直接跟公務(wù)員的任職、職位升降、獎(jiǎng)勵(lì)等掛鉤。在對(duì)公務(wù)員進(jìn)行職務(wù)任免、升降、獎(jiǎng)懲時(shí)，依靠行政倫理評(píng)議、咨詢機(jī)構(gòu)所提供的公務(wù)員倫理情況，任用有德者，提拔和獎(jiǎng)勵(lì)那些倫理模范，而不用或懲罰那些品行不端、行政倫理不良者。在選擇任用公務(wù)員時(shí)，不僅要用道德準(zhǔn)則衡量他們，也要嚴(yán)格審查他們的背景和品質(zhì)。對(duì)已經(jīng)任用的公務(wù)員，如果發(fā)現(xiàn)違背行政倫理法規(guī)和準(zhǔn)則，必須進(jìn)行罷免，以警示所有在位的公務(wù)員，以利于公務(wù)員潔身自好、廉潔奉公，這樣就可以形成趨善避惡的行政倫理氛圍，有助于維護(hù)權(quán)力職位的公共性，有助于保證公務(wù)員最大限度地服務(wù)于公共利益，也增加了行政倫理咨詢、評(píng)議機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，為建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行政倫理體系提供了保證。
5.3 建立完善行政倫理的監(jiān)督獎(jiǎng)罰機(jī)制

5.3.1 完善行政倫理監(jiān)督機(jī)制

行政倫理作為對(duì)行政人員的約束手段，其本質(zhì)特征在于行政人員的自律和自覺(jué)，但是，行政人員的自律和自覺(jué)不會(huì)自發(fā)形成，除了需要進(jìn)行行政倫理教育和培訓(xùn)之外，還必須進(jìn)行強(qiáng)有力的威懾和有利的社會(huì)監(jiān)督。良好的行政道德和習(xí)慣只有在外在監(jiān)督和內(nèi)在修煉綜合作用下才能養(yǎng)成。從行政監(jiān)督的方式上看，我國(guó)目前主要有立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、政黨監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等。從行政道德監(jiān)督的有效性而言，主要應(yīng)依靠?jī)蓚€(gè)方面的監(jiān)督：一是組織監(jiān)督，主要包括立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、政黨監(jiān)督等幾種形式。組織監(jiān)督主要是在行政人員發(fā)生了違法、違紀(jì)的行為之后進(jìn)行的法律或紀(jì)律上的處罰和處分，具有事后的性質(zhì)。二是社會(huì)監(jiān)督，這主要包括群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督主要是在不良行為未發(fā)生之前的監(jiān)督，具有事前的性質(zhì)。

第一，組織監(jiān)督。立法監(jiān)督，即法律監(jiān)督，它的目標(biāo)是逐步使行政人員道德要求法規(guī)化。當(dāng)前的狀況是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)人員監(jiān)督力度不足，越是高級(jí)公務(wù)人員對(duì)其監(jiān)督越是不足。這就要求我們要建立一個(gè)切實(shí)可行、有效的監(jiān)督管理制度和機(jī)制，做到權(quán)力行使到哪里，監(jiān)督活動(dòng)就延伸到哪里，依法制權(quán)。同時(shí)也要加強(qiáng)人大的獨(dú)立性，以權(quán)力制約權(quán)力。司法監(jiān)督，《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，檢察院對(duì)政府及其工作人員的行政行為享有監(jiān)督的權(quán)力，法院通過(guò)行政訴訟或刑事訴訟對(duì)具體行政行為或犯罪行為進(jìn)行監(jiān)督或懲處。行政監(jiān)督也就是行政機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督。行政監(jiān)督包括行政監(jiān)察和審計(jì)等專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自上而下進(jìn)行的業(yè)務(wù)監(jiān)督以及人民政府對(duì)其所屬部門和各級(jí)政府工作進(jìn)行的層級(jí)監(jiān)督。此外，還有黨的紀(jì)律監(jiān)督、組織監(jiān)督以及民主黨派監(jiān)督。這些都是組織監(jiān)督，希望發(fā)揮組織自我調(diào)適、自我完善功能，力求率先由組織督促行政人員履行行政道德。

第二，社會(huì)監(jiān)督。群眾監(jiān)督就是廣大人民群眾直接參與管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)，行使當(dāng)家作主的權(quán)力是實(shí)現(xiàn)人民民主的具體體現(xiàn)。行政管理活動(dòng)處于群眾監(jiān)督之中，可以防止管理權(quán)的私化。行政人員也要自覺(jué)接受人民群眾的監(jiān)督。《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”為此，應(yīng)該創(chuàng)造更多的途徑和機(jī)會(huì)，使廣大人民群眾得以參政、議政。例如，要充分發(fā)揮群眾團(tuán)體的作用，賦予行業(yè)協(xié)會(huì)以監(jiān)督檢舉的權(quán)力。保證人民群眾對(duì)國(guó)家的行政管理享有知情權(quán)，鼓勵(lì)人民群眾通過(guò)社區(qū)和團(tuán)體進(jìn)行討論，特別是關(guān)心和參與有關(guān)重要行政管理的討論，從而促進(jìn)決策的科學(xué)化和民主化。輿論監(jiān)督，主要是指通過(guò)報(bào)刊、廣播、電視等輿論工具實(shí)施監(jiān)督，要使新聞媒體關(guān)注行政人員舞弊、受賄或以權(quán)謀私行為，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督較強(qiáng)的監(jiān)督威力。同時(shí)要弘揚(yáng)正氣，表達(dá)社會(huì)和集體中絕大多數(shù)人的愿望和意志。通過(guò)輿論監(jiān)督，褒貶行政管理活動(dòng)，引導(dǎo)活動(dòng)方向，促使行政人員遵循最起碼的行政倫理。

5.3.2 建立行政倫理的獎(jiǎng)罰機(jī)制

在我國(guó)傳統(tǒng)的倫理觀中，道德義務(wù)和道德權(quán)利是相分離的，只肯定道德義務(wù)的存在，不承認(rèn)或不重視道德權(quán)利。這樣做的結(jié)果是道德評(píng)價(jià)和道德賞罰的不公，致使現(xiàn)實(shí)生活中履行道德義務(wù)的主體得不到公正的評(píng)價(jià)和應(yīng)有的回報(bào)，從而最終使人們的道德踐行和道德進(jìn)步的動(dòng)力被嚴(yán)重削弱。這種情況在行政倫理領(lǐng)域尤為嚴(yán)重。在中國(guó)傳統(tǒng)德治模式中，人為地“拔高”行政主體的倫理水準(zhǔn)和道德自律水平，對(duì)為官?gòu)恼咛岢龃蟠蟾哂谝话闵鐣?huì)主體的倫理要求，并且，要求行政人員“大公無(wú)私”、“只講奉獻(xiàn)，不求索取，只盡義務(wù)，不求權(quán)利。”實(shí)際上，作為在同一時(shí)代、同一社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境中生活的社會(huì)主體，行政主體在倫理水平上不可能太過(guò)高于其他社會(huì)主體。在中國(guó)，無(wú)論是古代的官員還是現(xiàn)實(shí)中的行政主體，都存在這樣的二律背反：一方面在倫理要求和人格目標(biāo)上被定格在社會(huì)道德的典范的層次上，另一方面為官不仁，喪失起碼道德人格的為官之人又大量存在，從而使得過(guò)高的行政倫理要求成為一種虛偽的形式和擺設(shè)。為此有必要建立行政倫理的獎(jiǎng)罰機(jī)制把道德奉獻(xiàn)和道德回報(bào)結(jié)合起來(lái)。

第一，加大對(duì)公務(wù)員行政倫理的正面激勵(lì)。首先要提高公務(wù)員的工資和福利待遇。黨的十六大指出：要“建立干部的激勵(lì)和保障機(jī)制”。發(fā)達(dá)國(guó)家行政倫理建設(shè)的一條成功經(jīng)驗(yàn)是，一方面對(duì)公務(wù)員提出嚴(yán)格要求，另一方面實(shí)行高薪養(yǎng)廉。公務(wù)員特別是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，是社會(huì)的精英，肩負(fù)著一定的政治和社會(huì)責(zé)任。依據(jù)貢獻(xiàn)與報(bào)酬基本平衡的組織原理，結(jié)合工資制度改革，應(yīng)逐步適當(dāng)提高工資福利待遇，同時(shí)解決不同部門公務(wù)員之間收入差距過(guò)大問(wèn)題。結(jié)合分配制度和社會(huì)保障制度改革，用改革的辦法解決領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)待遇方面存在的問(wèn)題，逐步推行公務(wù)用車、公務(wù)接待、公務(wù)活動(dòng)、通信工具配備等方面的貨幣化、市場(chǎng)化改革。將這些“暗補(bǔ)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊餮a(bǔ)”，不僅可以增加透明度，而且可以減少后勤服務(wù)成本，增大心理平衡；其次重獎(jiǎng)行政人格高尚，勤政廉政的公務(wù)員。在制定各種行政政策和內(nèi)部條例的時(shí)候，就應(yīng)該把公務(wù)員的道德踐行情況擺在相當(dāng)重要的位置，在加薪、晉升和獎(jiǎng)勵(lì)條件中充分地考慮道德因素。對(duì)于那些履行了行政道德義務(wù)，政績(jī)卓越的公務(wù)員，不僅要通過(guò)社會(huì)媒體加以宣傳和贊頌，使其社會(huì)形象大放光彩，而且要實(shí)行德行代價(jià)補(bǔ)償制度，以適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)形式給予補(bǔ)償。根據(jù)行政倫理評(píng)價(jià)結(jié)果、信用記錄狀況以及人民群眾的滿意程度，對(duì)于那些以德用權(quán)，且為國(guó)為民帶來(lái)較大經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的公務(wù)員（包括行政領(lǐng)導(dǎo)），對(duì)于那些扎根基層、任勞任怨、盡職盡責(zé)的公務(wù)員，應(yīng)按效益的多少、貢獻(xiàn)的大小來(lái)提高其待遇，充分體現(xiàn)各盡所能、按勞取酬的利益分配原則。這方面要進(jìn)行試點(diǎn)，制定標(biāo)準(zhǔn)，形成制度。只有這樣，才能提高公務(wù)員工作的積極性、主動(dòng)性，從道德效益上真正做到使立足道德踐行的公務(wù)員得到好報(bào)。徹底杜絕“干好干壞一個(gè)樣，干與不干一個(gè)樣”的現(xiàn)象。

第二，加重對(duì)公務(wù)員行政倫理失范的處罰力度。首先要依法查處重大典型案件，嚴(yán)厲懲處腐敗分子。真正落實(shí)并嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任追究制度。加大辦案工作力度，嚴(yán)厲懲處腐敗分子，對(duì)腐敗分子形成強(qiáng)大的威懾力量。要堅(jiān)決貫徹從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治政的方針，旗幟鮮明，態(tài)度堅(jiān)決，措施有力，對(duì)任何腐敗分子，不管職位多高，功勞多大，隱藏多深，都要徹底查處，嚴(yán)懲不貸。加大對(duì)腐敗分子的經(jīng)濟(jì)處罰力度，限制其離開(kāi)原工作崗位后的有關(guān)從業(yè)資格，增大腐敗行為的成本。對(duì)一些重大典型案件，要公開(kāi)查處，將查處結(jié)果公布于眾。要認(rèn)真受理群眾來(lái)信來(lái)訪，鼓勵(lì)群眾揭發(fā)舉報(bào)。對(duì)為腐敗分子提供保護(hù)傘者，要依法從重懲處；其次要注重道德懲處，貫徹“紐倫堡原則”。對(duì)于那些以權(quán)謀私、違反行政倫理準(zhǔn)則的公務(wù)員，除了行政、經(jīng)濟(jì)乃至法律的處罰外，還應(yīng)從道德上進(jìn)行譴責(zé)，使之受到周圍人的憎惡、疏遠(yuǎn)、指責(zé)，造成心理上的巨大壓力。這就是不少國(guó)家已注意到的注重道德懲處的“紐倫堡原則”。這一原則來(lái)自第二次世界大戰(zhàn)之后的《歐洲國(guó)際軍事法庭憲章》，即被告遵照其政府或某一長(zhǎng)官而行動(dòng)的事實(shí)，不能使其免除責(zé)任。道德紐倫堡原則是維護(hù)公務(wù)倫理標(biāo)準(zhǔn)的重要原則；最后要完善反腐領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。建立黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政齊抓共管，紀(jì)委組織協(xié)調(diào)，部門各負(fù)其責(zé)，聯(lián)系新聞媒體的反腐領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。加強(qiáng)紀(jì)檢、司法、審計(jì)、監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的協(xié)作，加強(qiáng)紀(jì)檢、司法、審計(jì)、監(jiān)察機(jī)關(guān)與新聞媒體的協(xié)作，形成職能部門之間、職能部門與新聞媒體之間有效的工作協(xié)作機(jī)制。行政懲治與輿論壓力結(jié)合，威懾力量更大。造“腐敗分子，人人喊打”之勢(shì)，走出“腐敗分子領(lǐng)導(dǎo)反腐敗”的怪圈。

第六章 結(jié)語(yǔ)

提高行政效率，不能忽視行政倫理這一重要因素，必須將行政倫理建設(shè)作為提高行政效率的重要途徑之一。當(dāng)然，加強(qiáng)行政倫理建設(shè)并不是提高行政效率的唯一途徑，但如果沒(méi)有充分的行政倫理建設(shè)，在其他方面想的辦法再多，在其他途徑上做得再好，也不能徹底解決有關(guān)行政效率的所有問(wèn)題。提高行政效率也不是加強(qiáng)行政倫理建設(shè)的唯一目的，但至少是其重要目的之一。如果行政倫理建設(shè)達(dá)到了其所設(shè)定的其他目的，而偏偏未能明顯地促進(jìn)行政效率的提高，那么，這樣的行政倫理建設(shè)的意義和價(jià)值就要大打折扣，因?yàn)樾姓试谛姓W(xué)或行政管理學(xué)中的重要地位是毋庸置疑的。而為了以行政倫理建設(shè)促進(jìn)行政效率的提高，即使行政倫理建設(shè)不悖逆于行政學(xué)或行政管理學(xué)的宗旨，就必須基于上述對(duì)行政倫理與行政效率之關(guān)系的分析，將行政倫理的三個(gè)主要方面即行政人員的道德素質(zhì)、行政組織的道德屬性、行政過(guò)程的道德控制等的有關(guān)內(nèi)容與行政效率的提高緊密地聯(lián)系起來(lái)，在對(duì)行政倫理的這三個(gè)主要方面的具體規(guī)定中突出有利于行政效率提高的倫理因素或倫理機(jī)制。因此，在規(guī)劃和實(shí)施行政倫理建設(shè)的時(shí)候，行政效率的提高應(yīng)當(dāng)明確作為預(yù)設(shè)的目的之一。

行政倫理學(xué)研究表明，行政人格的形成大體要經(jīng)歷三個(gè)階段，其間有兩次升華。第一階段是行政倫理的他律時(shí)期。所謂他律，指通過(guò)法律、制度來(lái)規(guī)范公務(wù)員的行政行為，其特征是“善”被簡(jiǎn)單地定義為“服從”。在他律時(shí)期，行政道德是不完善的，因此我們決不能只停留在他律時(shí)期。第二階段是行政倫理的自律時(shí)期。行政倫理從他律時(shí)期向自律時(shí)期升華，核心是行政義務(wù)向行政良心的轉(zhuǎn)化，履行行政責(zé)任。行政良心是指公務(wù)員在履行行政職責(zé)或行政義務(wù)的過(guò)程中，逐步形成的強(qiáng)烈的行政責(zé)任感和正確的自我評(píng)價(jià)能力，它是公務(wù)員所應(yīng)具備的各種心理因素的集中體現(xiàn)和有機(jī)結(jié)合。行政良心在行政行為中，對(duì)公務(wù)員的行為選擇起機(jī)制作用，對(duì)其行動(dòng)起監(jiān)督作用，對(duì)其行為后果起評(píng)價(jià)作用，它的最基本特征就是自律性。因此，行政良心在公務(wù)員的行政行為中有著非常重要的價(jià)值。第三階段是行政倫理價(jià)值目標(biāo)形成時(shí)期。這個(gè)時(shí)期是將行政理想、行政態(tài)度、行政義務(wù)、行政責(zé)任心、行政紀(jì)律、行政技能、行政榮譽(yù)、行政作風(fēng)等融為一體，將行政自律和行政他律、行政義務(wù)與行政良心有機(jī)統(tǒng)一時(shí)期，是行政人格形成與完善時(shí)期。效能政府視域下要徹底根治和預(yù)防行政倫理失范現(xiàn)象的發(fā)生，必須通過(guò)內(nèi)部控制（自律）和外部控制（他律）兩種方法使公務(wù)員養(yǎng)成和實(shí)現(xiàn)行政倫理。所謂內(nèi)部控制，主要是指廣泛開(kāi)展和強(qiáng)化行政倫理教育。所謂外部控制，主要包括加強(qiáng)行政倫理制度建設(shè)和完善行政倫理監(jiān)督機(jī)制兩個(gè)方面。

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