合約理論視野中的地方政府競爭制度分析
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[摘 要] 現(xiàn)實(shí)中的行政體制和外部制度環(huán)境等制度因素，是誘致地方政府完全從轄區(qū)收益最大化出發(fā)，使要素配置本地化和保護(hù)本地市場等非合意后果出現(xiàn)的重要原因。因此，從制度因素的角度考慮解決上述問題的應(yīng)對策略，將有益于把地方政府競爭帶來的后果由非合意引向合意。
[關(guān)鍵詞] 地方政府競爭；制度分析； 政策選擇
一、問題的提出
地方政府間的競爭后果往往有兩類，其中一類認(rèn)為，地方政府競爭可以增進(jìn)地方居民福利水平、強(qiáng)化市場秩序，約束地方政府行為并提高資源配置效率( Tiebout ，1956：416 ～ 424 ；Oates ，1969 ：957～961 ； Mo ntinola 、Qian and Weingast ， 1995 ； Qian 、Weingast ，1996 、1997 ；馮興元，2001) 。而另一類研究則認(rèn)為，地方政府競爭會產(chǎn)生諸如地方保護(hù)、市場分割等后果(周業(yè)安、趙曉男，2002 ；周業(yè)安，2003 ；銀溫泉、才婉茹，2001 ；謝玉華，2005) 。根據(jù)對上述研究結(jié)論初步評估，筆者發(fā)現(xiàn)前一類研究突出了政府間競爭中地方政府行為及其后果的合意性一面，但這類研究沒有進(jìn)一步指出地方政府競爭出現(xiàn)積極后果背后的制度條件，或者說這類研究并沒有指出地方政府競爭的后果為什么一定是合意的。后一類研究分別從政府結(jié)構(gòu)、行政性分權(quán)、地方政府的收益意愿等角度出發(fā)，解釋了諸如地方保護(hù)、市場分割等由地方政府競爭帶來的非合意后果的原因，這其中涉及了制度因素，但并沒有在一個(gè)統(tǒng)一的理論框架下討論。筆者認(rèn)為，在一個(gè)理論框架下討論上下級政府間關(guān)系、地方政府與居民間關(guān)系及其對應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，以及地方政府競爭面臨的外部制度環(huán)境，可以解釋行政體制和外部制度環(huán)境等幾方面制度因素，誘致了地方政府完全從轄區(qū)收益最大化出發(fā)，使要素配置本地化和保護(hù)本地市場等非合意后果出現(xiàn)。同時(shí)，若從行政體制和外部制度環(huán)境等制度因素的角度考慮應(yīng)對策略，將有益于把地方政府競爭帶來的后果由非合意引向合意。因此，從制度因素的角度解釋地方政府競爭產(chǎn)生的非合意后果，并由此考慮政策選擇將是本文關(guān)注的焦點(diǎn)。
交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要代表人物威廉姆森(1979 、1985) 提出了替代性組織的思想，各種經(jīng)濟(jì)組織被發(fā)展出來的主要目的在于減低生產(chǎn)和交易費(fèi)用，一旦某一種特定組織不能起到減低交易費(fèi)用的作用，那么就有必要出現(xiàn)替代性組織取代之。這些替代性組織被威廉姆森稱為 “治理結(jié)構(gòu)”?；具壿嬍牵喊呀灰卓醋魇亲罨镜姆治鰡挝唬鞣N經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都可以被理解為交易活動(dòng)，從不確定性、資產(chǎn)專用性和交易頻率三個(gè)方面刻畫之；把交易活動(dòng)還原成不同類型的合約形式：古典合約、新古典合約和關(guān)系性合約；每種形式合約都對應(yīng)著相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)，即市場治理、雙邊治理、三邊治理和統(tǒng)一治理等；最后，衡量治理結(jié)構(gòu)是否有效率的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)在于它是否減低交易費(fèi)用。筆者認(rèn)為威廉姆森語境下的各種治理結(jié)構(gòu)最直觀的一些形式是市場、科層等經(jīng)濟(jì)組織。
然而，從更廣泛的意義上考慮，威廉姆森實(shí)質(zhì)上考察的是交易關(guān)系還原出的合約在實(shí)施過程中，利益各方如何協(xié)調(diào)的問題，如他所指“任何一種關(guān)系，不論它是經(jīng)濟(jì)關(guān)系還是其他關(guān)系，只要它表現(xiàn)為或者可以表述為簽約的問題，就都能根據(jù)交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念作出評價(jià)。它不僅適合于最明顯的合同關(guān)系也適合于不太明顯的合同關(guān)系”。這樣看來，合約相關(guān)各方形成的某種協(xié)調(diào)機(jī)制也可以被看做是“治理結(jié)構(gòu)”的變體，它表現(xiàn)為一個(gè)規(guī)則體系。所以筆者希望有關(guān)地方政府競爭后果的討論能從考察上下級政府間、地方政府與居民間、外部制度環(huán)境與地方政府競爭行為等關(guān)系當(dāng)中找到線索：上下級政府、地方政府與居民間的關(guān)系可以被視為發(fā)生多次交易，進(jìn)而分別訂立一系列合約的過程，這些合約對應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，亦即類似威廉姆森意義上的治理結(jié)構(gòu)，以及地方政府面臨的外部制度環(huán)境約束中找到線索。
二、地方政府競爭：基于合約理論的分析框架
(一) 上下級政府之間的代理關(guān)系
代理合約發(fā)生在委托人—代理人的互動(dòng)關(guān)系中，委托人賦予代理人決策權(quán)力并要求代理人代表他完成某種任務(wù)。給定有限理性、機(jī)會主義到處存在，由于委托人與代理人信息不對稱帶來的后果就會凸顯出來： (1) 委托人往往不能直接觀察到代理人的行為； (2) 代理人能夠觀察到委托人察覺不到的內(nèi)容，在一些情況下代理人可能會出于利己考慮，欺騙或?qū)ξ腥穗[藏信息(菲呂博頓·芮切特，2005) 。
《憲法》和《地方組織法》中明確規(guī)定：各級行政機(jī)關(guān)之間存在上下級領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系?？梢姡舷录壵g處在一種直接的委托—代理關(guān)系之中，上下級政府間可以被視為簽訂了一個(gè)多任務(wù)代理合約，即下級政府作為“代理人”完成由作為“委托人”的上級政府指派的各種任務(wù)，包括經(jīng)濟(jì)增長、保護(hù)環(huán)境、公共設(shè)施建設(shè)、計(jì)劃生育、提高教育水平、社保醫(yī)療等，上級政府根據(jù)上述任務(wù)的完成情況評價(jià)下級政府的公共管理水平。
從上級政府(委托人) 的角度考慮： (1) 技術(shù)上，代理任務(wù)中比如經(jīng)濟(jì)增長( GDP) 量的方面，容易用統(tǒng)計(jì)數(shù)字測量、評價(jià)，但更多的任務(wù)的完成情況往往需要從多方面考察評價(jià)，需要上級政府支付包括建立多種監(jiān)督下級執(zhí)行的費(fèi)用，如增設(shè)專門派出機(jī)構(gòu)、多派人手下基層調(diào)查等，這樣對多任務(wù)執(zhí)行和完成情況監(jiān)督的預(yù)期費(fèi)用會較高； (2) 給定委托人對代理人的有限理性，機(jī)會主義到處存在和自上而下較長的信息鏈，考慮到考核任務(wù)較多且多數(shù)任務(wù)的完成情況不容易測量，上級政府始終處在對下級政府的非對稱信息狀態(tài)中，下級政府往往有隱藏真實(shí)信息，向上隱瞞、謊報(bào)信息的沖動(dòng)。結(jié)合以上兩點(diǎn)考慮，理性上上級政府(委托人) 將做如下安排：化簡代理合約以經(jīng)濟(jì)增長單一任務(wù)反映下級政府(代理人) 的公共管理水平，并且達(dá)成某種協(xié)議，若下級政府的經(jīng)濟(jì)增長任務(wù)完成情況好，它的主要官員將獲得自上而下的政治支持，反之則“下臺”。
從下級政府(代理人) 的角度考慮，現(xiàn)實(shí)中代理人面臨著雙重不確定： (1) 主要官員任期不確定。下級政府主要官員任期的穩(wěn)定性往往不能得到保證，同時(shí)又面臨著經(jīng)濟(jì)績效核心的政績考核壓力，因此在任期內(nèi)向上顯示政績的有效方式只有追逐“短平快”式的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)； (2) 社會全面發(fā)展后果不確定。地方官員以轄區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會全面發(fā)展為追求目標(biāo)誠然是正確的，追求全面的社會進(jìn)步短時(shí)期內(nèi)效果不明顯、周期也很長，出于理性考慮把經(jīng)濟(jì)增長作為單一任務(wù)取向更容易向上顯示政績。
可見，上下級多任務(wù)委托—代理合約的難點(diǎn)，導(dǎo)致合約化簡：上級政府(委托人) 僅以地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長水平評價(jià)下級政府(代理人) 的公共管理水平。它導(dǎo)致以下后果： (1) 如何有效發(fā)展本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)被下級政府置于很重要的位置，由于決定經(jīng)濟(jì)增長的各種投入要素是稀缺的，因此不得不參與要素競爭，甚至采取種種過度競爭以“搶奪” 要素的方式完成經(jīng)濟(jì)增長任務(wù)向上顯示政績； (2) 由于上級政府(委托人) 的有限理性、自上而下較長的監(jiān)督信息鏈，使委托人監(jiān)督代理人、獲取代理人信息需要支付高額的信息、監(jiān)督費(fèi)用，這些費(fèi)用太高以至于委托人要承受代理人的機(jī)會主義風(fēng)險(xiǎn)，因此它并不能完全控制該合約的諸多非合意后果或外部效應(yīng)的發(fā)生，如當(dāng)下級政府(代理人) 專注于轄區(qū)收益最大的“內(nèi)部性”問題時(shí)，卻把解決市場分割、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等“外部性”問題留給上級政府(委托人) 處理，也不見得有能力設(shè)計(jì)出一套合理的機(jī)制，有效約束下級政府(代理人) 行為，進(jìn)一步解決由此帶來的非合意后果。
綜上所述，筆者有如下基本認(rèn)識：上下級政府委托—代理關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)制是地方政府競爭非合意后果的主要引致因素之一。一方面，考慮經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)向的代理合約內(nèi)容和政績考核體系，實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致自上而下的扭曲激勵(lì)，逼迫下級政府(代理人) 專注于經(jīng)濟(jì)增長任務(wù)；另一方面，考慮上級政府的有限理性、上下級政府間不對稱信息以及長信息鏈，上級政府(委托人) 對下級政府(代理人) 的行為約束能力事實(shí)上相當(dāng)有限。那么地方政府競爭的諸多非合意后果，如各種形式的過度競爭、為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)使要素配置本地化和保護(hù)本地市場等等，將此引發(fā)；上下級政府協(xié)調(diào)機(jī)制不能起到約束過度競爭行為和減低協(xié)調(diào)費(fèi)用的作用，至少在邊際上應(yīng)作調(diào)整。
(二) 地方政府與轄區(qū)公民之間隱含的委托—代理關(guān)系
諾思(1981) 從合約理論出發(fā)，結(jié)合掠奪理論考慮發(fā)展了一個(gè)簡單的國家模型。他認(rèn)為，一方面，國家和選民之間的關(guān)系可以用合約理論解釋，即國家和選民之間的合約；另一方面，也強(qiáng)調(diào)國家會潛在的利用暴力來實(shí)現(xiàn)對資源控制，即國家對選民的掠奪?；咎攸c(diǎn)是： (1)“國家用一組服務(wù)——我們可以稱作保護(hù)和公正——來交換收入。有組織專門來從事這些活動(dòng)則能為社會帶來更大的收入”；(2)“國家試圖像一個(gè)差別壟斷者那樣行動(dòng)。為每個(gè)選民團(tuán)體設(shè)計(jì)一組權(quán)利以最大化國家收入”；(3) 國家是受其選民的機(jī)會成本以其競爭對手或多或少的約束，將取決于選民的“退出成本”或潛在競爭對手的競爭力。
考慮該理論框架對地方政府與轄區(qū)公民關(guān)系的討論，對間接理解地方政府競爭將是有益的。地方政府和轄區(qū)公民的關(guān)系可以被視為某種形式的合約關(guān)系或則是一種隱含的委托—代理關(guān)系：地方政府提供各式各樣的公共產(chǎn)品，如產(chǎn)權(quán)和合約權(quán)的保護(hù)等，以及更具體一些的公共產(chǎn)品來與轄區(qū)居民交易獲得稅收；地方政府提供的公共產(chǎn)品質(zhì)量的高低會直接影響轄區(qū)公民、資源的去留等，以及同其他地方政府的競爭中能否爭勝；轄區(qū)公民、資源的去留等，將影響本地政府收入，那么當(dāng)?shù)卣畷艿交蚨嗷蛏俚募s束。
然而地方政府行為受到的這方面約束力實(shí)際上是比較弱的，即自下而上的“軟約束”和弱談判能力，原因在于：(1) 轄區(qū)公民“討價(jià)還價(jià)”的能力有限。轄區(qū)公民擁有以“退出”為手段約束地方政府行為的權(quán)利，但需要考慮“退出”的機(jī)會成本。公民“退出”的機(jī)會成本相當(dāng)于他在本轄區(qū)的一種專用性投資，假如公民對地方政府行為不滿打算“退出”本轄區(qū)，那么他將承受一系列成本，包括了他投入到家庭、事業(yè)、朋友中的成本等； (2) 地方人民代表大會的約束監(jiān)督能力有限。人大代表通過選舉產(chǎn)生，也反映了自下而上的約束愿望，但是這類約束能力往往值得懷疑。
所以我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)胤秸媾R著自下而上的“軟約束”和弱談判能力的時(shí)候，將獲得一個(gè)較低的機(jī)會主義行為成本，會誘致政府的機(jī)會主義行為，比如阻止當(dāng)?shù)毓衲軌驅(qū)⑺馁Y產(chǎn)向?qū)ζ湓u價(jià)更高的地方、設(shè)置進(jìn)入或流出壁壘控制資源流入流出等等，當(dāng)一個(gè)政府處在與同類政府競爭的時(shí)候，為了保證競爭的資源供給會特別的采取攫取或控制私人資源等機(jī)會主義行為，這都是由于自下而上的“軟約束”和弱談判能力造成的地方政府競爭非合意后果。
(三) 地方政府競爭面臨的外部制度環(huán)境
根據(jù)威廉姆森(2000) 的分類，制度可以被分為幾個(gè)主要層次： (1) 社會嵌套層次，包括習(xí)慣、傳統(tǒng)等非正式制度； (2) 制度環(huán)境，它由憲政、法律、產(chǎn)權(quán)等正式制度構(gòu)成，也包括了政府的立法、司法功能和不同層級政府間的權(quán)力分配； (3) 治理結(jié)構(gòu)，給定制度框架，理解交易關(guān)系及合約的實(shí)施； (4) 要素的配置和雇傭。在這個(gè)分類中制度環(huán)境代表了制度的宏觀層面，治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)了制度的微觀層面。
諾思(1971) 的看法，制度環(huán)境是“一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的基本的政治、社會和法律基礎(chǔ)規(guī)則”。結(jié)合這一觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為制度環(huán)境指的就是地方政府間競爭中面臨的一系列外部規(guī)則和基本秩序，對地方政府而言這些外部的制度環(huán)境將激勵(lì)和約束其行為，并使其遵守一個(gè)相互間可識別的行為模式——競爭秩序，這些制度約束條件直接決定地方政府競爭秩序是否良好，進(jìn)一步地決定競爭后果的合意或非合意性。地方政府競爭面臨的外部制度環(huán)境主要包括幾方面內(nèi)容：
(1) 政治制度——行政性分權(quán)體制。包括三個(gè)方面內(nèi)容：一是財(cái)政和稅收的權(quán)限下放。二是投融資權(quán)限下放。三是企業(yè)管理權(quán)限下放。行政性分權(quán)體制讓地方政府收獲了一部分財(cái)稅權(quán)限、公共事務(wù)管轄權(quán)限和地方國有企業(yè)所有權(quán)，并培育了地方利益，給定其他約束條件不變和機(jī)會主義到處存在，直接導(dǎo)致了地方政府專注于轄區(qū)收益最大化。
(2) 法律制度——約束競爭的法律規(guī)則。國家制訂和實(shí)施的《反不正當(dāng)競爭法》，目的是為了規(guī)范各類經(jīng)濟(jì)組織的競爭行為?！斗床徽?dāng)競爭法》對政府行為也做了明確要求，如第三條認(rèn)為政府應(yīng)為公平競爭創(chuàng)造環(huán)境和條件，第七條規(guī)定政府不得濫用行政權(quán)力限制正當(dāng)?shù)慕?jīng)營活動(dòng)、限制外地商品進(jìn)入本地市場，或本地商品流向外地市場。很遺憾現(xiàn)實(shí)中的各級政府并不具備一致性，往往是中央政府制訂法律試圖創(chuàng)造了一個(gè)良好的競爭秩序，而地方政府卻是競爭秩序的破壞者。具體而言，地方政府是事實(shí)上的經(jīng)濟(jì)組織，它以地方收益最大化為目標(biāo)參與經(jīng)濟(jì)交易，在缺乏有效的自上而下或自下而上約束力情況下，作為強(qiáng)勢地位的地方政府在交易(訂立合約) 和合約實(shí)施過程中通常會違背合約自由原則，破壞了競爭秩序。
(3) 產(chǎn)權(quán)制度。地方政府面臨的產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境的“軟約束”，原因是上級政府(委托人) 的有限理性和上下級政府不對稱信息，即在信息掌握上級政府處于劣勢一方，因此必須賦予下級政府(代理人) 一定程度的自裁權(quán)或制度調(diào)整的權(quán)力，那么地方政府的機(jī)會主義行為將得到釋放，競爭壓力下的地方政府往往會攫取私人或公共資源。在綜合分析了地方政府競爭面臨的主要外部制度環(huán)境以后，不難發(fā)現(xiàn)地方政府面臨著外部制度環(huán)境的“軟約束”，現(xiàn)實(shí)中外部制度環(huán)境對地方政府競爭行為的“軟約束”一定程度上是在鼓勵(lì)地方政府的不正當(dāng)競爭行為。
三、結(jié)果與討論
(一) 基本結(jié)論
結(jié)合上述分析框架，筆者發(fā)現(xiàn)諸如市場分割、地方保護(hù)等由地方政府競爭帶來的非合意后果，其原因?qū)嶋H上來自以下幾方面制度因素： (1) 上下級政府的委托—代理關(guān)系不協(xié)調(diào)。考慮下級政府面臨著經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)向的“扭曲激勵(lì)”，以及上級政府(委托人)對下級政府(代理人) 的行為事實(shí)上有限約束能力。這說明，一方面，現(xiàn)實(shí)中的政府職能配置不合理，另一方面，上下級政府協(xié)調(diào)機(jī)制不能起到約束過度競爭行為的作用； (2) 地方政府與轄區(qū)公民之間的關(guān)系不協(xié)調(diào)。地方政府面臨著來自轄區(qū)居民的“軟約束”和弱談判能力，這說明，對地方政府而言來自轄區(qū)居民的監(jiān)督力量值得懷疑； (3) 外部制度環(huán)境。地方政府面臨的政治制度、法律制度和經(jīng)濟(jì)制度，實(shí)際上對地方政府過度競爭行為起了激勵(lì)和“軟約束”的作用。最終，上述這些制度因素綜合在一起，將導(dǎo)致地方政府競爭的非合意后果出現(xiàn)。
(二) 政策選擇建議
(1) 職能配置：經(jīng)濟(jì)增長取向到社會發(fā)展取向的職能轉(zhuǎn)變。政府在經(jīng)濟(jì)增長當(dāng)中的地位是重要的，諾思(1981) 曾精辟論述到：國家是在暴力上具有比較優(yōu)勢的組織，在提供制度這一公共品上能避免“免費(fèi)搭車”并產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，國家自然成為基本博弈規(guī)則(制度) 的供給者，因此國家最終對經(jīng)濟(jì)增長和衰退負(fù)責(zé)。可見下級政府(代理人) 作為上級政府(委托人) 的代表，適度干預(yù)地方轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長是有益的。然而，上下級政府關(guān)系畢竟處在一個(gè)多任務(wù)的代理合同當(dāng)中，下級政府(代理人) 不能認(rèn)為它可以把經(jīng)濟(jì)增長為唯一職能取向，而應(yīng)認(rèn)識到在經(jīng)濟(jì)增長當(dāng)中政府的重要作用需要體現(xiàn)在提供基本制度規(guī)則，如建立保護(hù)產(chǎn)權(quán)的制度進(jìn)而完善市場經(jīng)濟(jì)制度促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長；以及政府向社會提供的各種公共產(chǎn)品，如保護(hù)環(huán)境、公共設(shè)施建設(shè)、計(jì)劃生育、提高教育水平、社保體系等，它代表了政府促進(jìn)社會發(fā)展的職能。因此，上級政府(委托人) 需要放棄以一項(xiàng)任務(wù)(經(jīng)濟(jì)增長) 評價(jià)下級政府(代理人) 多任務(wù)代理合同的完成情況。筆者主張上下級政府間不妨簽定這樣一份合約，上級政府將下級轄區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的多任務(wù)以指標(biāo)的形式，即經(jīng)濟(jì)增長取向的政績考核體系被更科學(xué)的、可以反映社會發(fā)展的考核體系所替代，調(diào)整后的政績考核體系應(yīng)納入包含反映經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)、量方面的指標(biāo)和反映社會發(fā)展方面的指標(biāo)，打包下放給下級政府，并且一定若干年不變(合約內(nèi)容不變、人事安排不變等) ，以若干年為期限全面考核。這樣，上下級代理合同形成了一個(gè)長效合約的形式，它避免了地方官員追逐短期經(jīng)濟(jì)增長利益的沖動(dòng)；以及由于上下級政府間信息鏈條過長造成的即時(shí)監(jiān)督困難的問題。
(2) 監(jiān)督機(jī)制：賦予轄區(qū)公民和地方人大約束地方政府的權(quán)力。行政性分權(quán)是一個(gè)在“放權(quán)讓利”的改革導(dǎo)向下各類權(quán)力和利益在政府系統(tǒng)各層級重新分配的過程，主要做法就是由中央政府向地方政府的行政性分權(quán)。筆者主張應(yīng)該擴(kuò)大行政性分權(quán)的范圍，除了在政府系統(tǒng)內(nèi)部各層級圍繞決策權(quán)、事權(quán)與財(cái)權(quán)分配進(jìn)行的權(quán)力、責(zé)任轉(zhuǎn)移之外，還可以把地方政府的公共事務(wù)管理權(quán)限、對政府約束和監(jiān)督的權(quán)限，及相關(guān)權(quán)力、責(zé)任向公民和地方人大轉(zhuǎn)移，由此達(dá)到硬化對地方政府自下而上的約束和提高自下而上的“討價(jià)還價(jià)”能力，要點(diǎn)如下：一是向轄區(qū)公民分權(quán)意義在于削弱地方政府相對公民的強(qiáng)勢地位，提高公民的“討價(jià)還價(jià)”能力；二是相比上級政府對下級政府的約束而言，來自轄區(qū)公民和地方人大對同級地方政府更具信息優(yōu)勢，更能夠避免上下級政府由于信息鏈條過長導(dǎo)致的不對稱信息；三是賦予地方人大代表及地方人大對同級地方政府的實(shí)際約束和監(jiān)督權(quán)力，如人事任免的實(shí)際權(quán)力，由此加強(qiáng)地方人大在地方公共選擇中的作用，強(qiáng)化并完善其作為對地方政府自下而上約束和談判的平臺地位。
(3) 外部制度環(huán)境：完善規(guī)范地方政府競爭的競爭秩序。筆者無意否定地方政府競爭的積極意義，在其合意性的一面，地方政府競爭增進(jìn)地方居民福利水平、強(qiáng)化市場秩序，一定程度上約束地方政府行為并提高資源配置效率。但是，由于地方政府面臨的外部制度環(huán)境不能有效約束政府的競爭行為，并因此引致諸多地方政府不正當(dāng)競爭行為，如為了經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)使要素配置本地化和保護(hù)本地市場、為了保證競爭的資源供給會特別地采取攫取或控制私人資源的機(jī)會主義行為等，都是由此帶來效率損失和非合意后果。所以，應(yīng)該強(qiáng)化制度環(huán)境對地方政府不正當(dāng)競爭行為的約束，進(jìn)一步建立規(guī)范地方政府競爭的競爭秩序，基本內(nèi)容如下：一是調(diào)整和完善財(cái)稅體制。進(jìn)一步合理劃分事權(quán)基礎(chǔ)上劃分財(cái)權(quán)、完善上下級政府間的轉(zhuǎn)移支付制度等。二是完善法律制度，加強(qiáng)執(zhí)法力度。規(guī)范各類經(jīng)濟(jì)主體，尤其應(yīng)規(guī)范各級地方政府的競爭行為，地方政府不能破壞競爭秩序。三是規(guī)范產(chǎn)權(quán)關(guān)系。政府能創(chuàng)造也能破壞保護(hù)產(chǎn)權(quán)的制度安排，考慮到政府系統(tǒng)各層級存在不一致性，約束地方政府攫取私人或公共資源的行為就顯得尤其重要。