自國家和財政產(chǎn)生以來，也就同時產(chǎn)生了以法律手段調(diào)整財政關系的客觀需要。然而，在中國和外國的古代法上，雖有大量的調(diào)整財政關系的法律規(guī)范，但主要由于當時的財政所依附的國家的專制性質(zhì)，以及法律體系自身演化的歷史局限性，諸法合體的古代法上不可能有財政法的獨立地位。

　　近代的資產(chǎn)階級革命掀開了財政關系變革的新篇章。資產(chǎn)階級革命的結果，是新型的資本主義式的財政關系的確立。然而，在自由競爭資本主義時代，財政活動的范圍被嚴格限制在“夜警國家”所要求的狹小區(qū)域，財政對行政的附屬作用難以突破，所以，確立這種新型財政關系的法律規(guī)范主要是集中在憲法和行政法之中。從部門法的定位來看，這一時期的財政法主要屬于行政法的范疇。

　　進入壟斷資本主義階段以后，隨著國家職能的擴張，財政的活動范圍也越來越廣，財政在資源配置、收入分配和經(jīng)濟景氣調(diào)整方面的作用也逐漸顯現(xiàn)出來。由于財政對社會經(jīng)濟生活的影響日益增強，財政逐漸擺脫對行政的依附，開始具備自己獨立的品格，財政的權力性由此凸現(xiàn)。[1]調(diào)整財政關系的財政法的性質(zhì)和職能上也隨之而發(fā)生變化，財政法的行政法色彩逐漸淡化，而經(jīng)濟法的色彩逐漸增強。

　　關于財政法地位的理解，前蘇聯(lián)的情況較為特殊。由于當時的經(jīng)濟集中程度非常之高，所有的貨幣資金往來關系基本上都被納入財政管轄的范圍。除了財政部本身的活動外，經(jīng)濟單位、銀行和保險機關之間的經(jīng)濟往來也具有國家財務活動的性質(zhì)。針對這種情況，有些學者認為，社會主義財政關系與資本主義時期相比已經(jīng)發(fā)生質(zhì)的飛躍，財政法應當被視為一個獨立的法律部門，以調(diào)整統(tǒng)一的資金貨幣往來關系。也有的學者認為財政法是“相對獨立的部門法”、“行政法的一部分 ”或者“綜合部門法”的觀點。爭論的焦點，主要集中于財政法與行政法的關系、法律體系的結構中是否包括綜合部門法等問題上。從發(fā)展過程來看，蘇聯(lián)在列寧領導下制定的第一部憲法的第五章就是預算法，從那時起就開始了社會主義國家預算法的研究；1926年，庫特利亞列夫斯基教授的《財政法》一書問世，“走出了第一步”；1928年佐格拉科夫教授的《行政財政法》一書出版，認為財政法是行政法的一部分；經(jīng)1938-1940年的大討論，蘇聯(lián)科學院法學研究所公布了《蘇聯(lián)社會主義法制體系研究提綱》，指出應按所調(diào)整的社會關系的性質(zhì)劃分不同法律部門，財政法作為一個獨立部門法的地位得以確立。[2]

　　中國建國之后，財政法學研究未能得到充分發(fā)展，有關我國法律體系的結構以及財政法在法律體系中的地位問題，尚未得到認真的討論。改革開放以后，在我國學者自行編撰的第一部《中國大百科全書》法學卷之中，專列了比較詳盡的“財政法”詞條，并且在體例編排上獨立于行政法和經(jīng)濟法，[3] 反映了當時我國法學界占主導地位的觀點，依然還受著前蘇聯(lián)法學界的影響。然而，隨著經(jīng)濟法學的發(fā)展和日益成熟，自20世紀80年代中期以來，在幾乎所有的經(jīng)濟法學教科書中，財政法都被列為專門的一章；專門的財稅法教材也主動將自己歸入經(jīng)濟法體系之下；[4]可見，把財政法作為我國經(jīng)濟法學體系中的組成部分，是我國法學界目前的主流觀點。

　　其實，不論是將財政法視為一個獨立部門法的前蘇聯(lián)時期，還是將財政法視為經(jīng)濟法體系構成的現(xiàn)代中國，學者們都注意到了財政領域兩類不同性質(zhì)的法律規(guī)范。如，前蘇聯(lián)學者認為，“蘇聯(lián)財政部系統(tǒng)中所包括的各種財政信貸機關間的關系，如果不直接與這些機關執(zhí)行其職能——動員和分配貨幣資金，撥款，貸款，監(jiān)督各單位遵守?？顚Ｓ煤凸?jié)約國家資金的制度——相聯(lián)系，則建立在國家管理的一般原則上，受行政法的調(diào)整……如果財政信貸機關作為一種進行財政活動的機關，作為一種受國家委托征集貨幣資金，對有關權力機關所批準的發(fā)展國民經(jīng)濟、教育和保健事業(yè)等措施進行撥款和貸款的機關，那么它們的活動以及因其活動而發(fā)生的各種關系，都由財政法調(diào)整。”[5] 這說明，行政法在調(diào)整財政關系方面還是可以發(fā)揮一定作用的。

　　無獨有偶，我國學者在論述財政法的屬性時也實事求是地承認它與行政法的聯(lián)系。如，有學者認為，國家的財政活動可以區(qū)分為兩個不同的層次：第一層次是作為行政范疇的財政活動，其目的在于滿足國家機關活動經(jīng)費的需要；第二層次是作為經(jīng)濟范疇的財政活動，其目的在于調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟。兩者雖然都涉及經(jīng)濟領域，但后者涉及到經(jīng)濟領域的更深層次。反映到立法上，前者主要是關于國家財政管理機關的設置與職權、財政管理活動的原則、程序和制度，以及財政管理機關與社會組織或公民在一般性收支活動中的權利義務等，而后者所規(guī)定的主要是有關國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的一些財政政策方面的規(guī)定。前者是國家進行一般行政管理的法律，屬于行政法的范疇，后者是國家調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟的法律，屬于經(jīng)濟法的范疇。在現(xiàn)實生活中，這兩類法律一般都由國家財政機關負責執(zhí)行，很難區(qū)分哪些規(guī)范是經(jīng)濟法性質(zhì)，哪些規(guī)范是行政法性質(zhì)，也沒有必要區(qū)分。[6]

　　 的確，隨著政府職能的擴展，財政法的形式和內(nèi)容都在發(fā)生變化，原先屬于行政法的財政法現(xiàn)在開始具有經(jīng)濟法的色彩。然而這種轉變不可能十分徹底，財政法與行政法的聯(lián)系是不可割斷的。我們認為，行政法在財政法中仍然發(fā)揮著基礎性的作用，有關財政職權的分配、財政行為的作出、財政救濟的實施等，都必須遵守行政法的一般性規(guī)定。從分類的標準來看，財政法的經(jīng)濟法屬性往往不是體現(xiàn)在法律規(guī)范的外在形式，而是著眼于其內(nèi)涵的價值取向和政策意圖。這種宏觀的政策目標必須借助現(xiàn)有的行政組織、行政行為、行政程序、行政爭議處理機制等才能實現(xiàn)其功效。正因為如此，在財政法領域常常可以發(fā)現(xiàn)，有些法律規(guī)范從形式上看是一種典型的行政法律規(guī)范，但它在價值取向上又是服務于某種經(jīng)濟政策目的的。這些財政法律規(guī)范既可以稱其為經(jīng)濟法律規(guī)范，又可以稱其為行政法律規(guī)范，其“一體兩面”的特征十分明顯。正因為如此，我們認為，在法律體系中無論將財政法歸入經(jīng)濟法或行政法都不是一個妥當?shù)慕Y論。事實上，財政法既屬于經(jīng)濟法，又屬于行政法，是經(jīng)濟法和行政法交叉綜合的產(chǎn)物。
　　

　　 二、財政法的功能
　　

　　財政法的功能是指財政法在調(diào)整財政關系過程中所表現(xiàn)出的一種外在功效。從學理上看，因為財政是財政法規(guī)范和調(diào)整的對象，所以財政法的功能應當區(qū)別于財政的職能。但從實踐上看，在現(xiàn)代社會中，由于財政關系總是以財政法律關系的形式而存在，因此，財政職能的實現(xiàn)過程與財政法的實施過程在很多方面會出現(xiàn)重合。

　　 在一定程度上，財政法是財政活動的一種外在形式，因此，財政法應當服務于不同歷史條件下財政活動的內(nèi)在需要。由此可以推知，在不同的政治經(jīng)濟體制下，由于財政活動的歷史基礎不同，財政法的功能也是不一樣的。

　　在奴隸制和封建制社會中，財政的主要職能是獲取財政收入，滿足以君王為首的統(tǒng)治階級內(nèi)部基本的分配需要。受當時歷史條件的限制，財政純粹成為君主專制的工具，很難誕生出民主、法治等現(xiàn)代觀念。由于財政權被定性為源自君權，因此，財政法的功能也就表現(xiàn)為通過強制手段，保障君權在財政領域的順利實施。進入資本主義社會后，財政的收入支出職能雖然依舊存在，但財政法的功能卻發(fā)生了不小的變化。由于政府財政權力來源于人民，因此，財政法的功能主要表現(xiàn)為防范政府濫用財政權力，損害人民的利益。財政民主主義、財政法定主義、財政健全主義、財政平等主義等，都是人民通過法律對政府財政活動提出的要求。盡管在資本決定一切的社會中，“人民”的范圍實質(zhì)上不可能擴展到一般的平民階層，但是這一時期的財政法無論在形式上還是在理念上，對中國的財政法治建設都具有很好的借鑒意義。

中國沒有經(jīng)歷真正的資本主義時期，在新中國建立之前，財政法也從未發(fā)揮過依民主機制規(guī)范政府財政權力的作用。新中國建立之后，雖然在經(jīng)濟上消滅了私有制，奠定了社會主義公有制基礎，但在上層建筑方面，對如何保障人民行使政治經(jīng)濟權利重視不夠。財政法理論上是人民當家作主的法律保障，但實際上，由于缺乏正常的民主參與和監(jiān)督機制，保障政府財政權力的運作仍然是首當其沖的。改革開放以后，隨著市場經(jīng)濟觀念的深入人心，民主和法治成為時代的主旋律，財政法的內(nèi)容和形式也發(fā)生了很大變化?？傮w來說，財政法的功能應當從絕對服務于財政職能，轉向對財政權力施加控制，具體表現(xiàn)在如下三個方面：

　　1.財政權力授予功能

　　在公共領域，任何權力的存在都會導致支配性的效果，影響到人民的切身利益，因此必須從權力的來源上證明其合法性。根據(jù)我國憲法，一切權力來源于人民，任何公共權力的存在必須經(jīng)過人民的授權。“授權”不是簡單的政治口號，而應該是精致的法律程序。從根本上說，由于立法機關是由人民或人民選舉的代表組成，法律的制定過程在理論上應當是人民意志和利益的體現(xiàn)，因此，當法律賦予有關機構一定的財政權力時，應當視為已取得人民的授權。

　　財政法的授權功能在財政組織法中可以得到明顯佐證。財政組織法的存在，不僅僅限于規(guī)范相關財政主體的組織機構，更重要的在于依法授予該主體相應的職權。只有具備財政組織法上的依據(jù)，財政機關才能合法擁有財政權力。可以說，現(xiàn)代法治社會中，財政法的授權功能是財政活動的前提和基礎。如果沒有財政權力的存在作為前提，財政法的權力規(guī)范功能和監(jiān)督功能都將失去意義。

　　財政法的授權功能最初表現(xiàn)為就具體事項所作的具體授權，這種消極行政的模式與自由市場經(jīng)濟時期的國家觀是相適應的。財政機關只能在具體授權的范圍內(nèi)活動，不能越雷池半步。然而時至今日，隨著財政職能的日益擴張，財政所面臨的社會關系也越來越復雜，財政法的授權方式也不得不有所調(diào)整。如針對財政的經(jīng)濟景氣調(diào)整職能，財政法不可能預見到未來經(jīng)濟發(fā)展的所有情況，具體授權難以有效發(fā)揮作用，一般性授權才逐漸被立法機關所承認和接受。

　　2.財政權力規(guī)范功能

　　財政權力一旦產(chǎn)生，就必須按照法治社會的要求進行規(guī)范。財政法的規(guī)范功能主要通過財政行為法、財政程序法及財政責任法表現(xiàn)出來。財政行為法一般規(guī)定各種財政行為的前置條件、實體標準、程序要求及法律后果，財政程序法則專門規(guī)定財政活動的具體程序。至于財政責任法，它是通過負面的法律責任督促財政機關依法履行職責，因而也能起到一種間接的規(guī)范作用。

　　除了規(guī)定標準、設置程序、負擔責任之外，財政法還可以通過為權力劃定邊界而起到規(guī)范作用。例如，盡管一般性授權在財政法中越來越普遍，但并不意味著財政法對此完全放任不管。最起碼的要求是，財政法應當為這種概括性權力設置上限。如果權力本身也是一種職責，那么下限的存在也必不可少。否則，權力就會真正成為不受約束的“利維旦”，對人民的基本權利構成現(xiàn)實的威脅。

　　當然，受認識水平的限制，規(guī)范只能是一個逐步完善的過程。在某個既定的時點上，權力邊界的科學性總是相對而言的。然而，問題的關鍵不在于找到終極真理，而在于確認一種不斷追尋真理的機制。只要財政法切實發(fā)揮自己規(guī)范財政權力的功能，財政法治的目標就會一步一步接近。

　　3.財政權力監(jiān)督功能

　　 財政法的規(guī)范功能和監(jiān)督功能在目標上是完全一致的，都是為了防止財政權力的濫用和失范。但在具體方式上，前者主要通過制定行為準則而實現(xiàn)，后者則有意設置一種外在的強制，督促財政機關切實履行職責。

　　 以財政監(jiān)督法為例，其制定和實施的目的就在于監(jiān)督財政權力的合法有效運行。按照財政監(jiān)督法的要求，財政監(jiān)督機關應當依法監(jiān)督財政機關正確履行職責。如果發(fā)現(xiàn)違法行為，可以進行相應的處理甚至制裁。我國《審計法》的主要功能就在于此。

　　 為了使財政法的權力監(jiān)督功能更加深入細致，除了專門的財政監(jiān)督法之外，財政法一般都賦予權力機關對財政行政機關、上級財政機關對下級財政機關的財政監(jiān)督權。另外，財政相對人對財政行政機關提起的財政行政訴訟，也是人民藉司法途徑監(jiān)督財政權力的有效方式。
　　
【注釋】
　 [1] 參見蔡茂寅：《財政作用之權力性與公共性》，載《臺大法學論叢》第25卷第4期。　
　 [2] 參見李建英編譯：《蘇聯(lián)財政法》，中國財政經(jīng)濟出版社1985年版，第19-39頁?！?br/>　 [3] 中國大百科全書出版社1984年9月版，第33頁。　
　 [4] 參見張守文主編：《財稅法教程》，中國政法大學出版社1996年版，第27-29頁。　
　 [5] [蘇]M.A.古爾維奇：《蘇維埃財政法》，劉家輝譯，中國人民大學出版社1956年版，第36-37頁?！?br/>　 [6] 參見漆多俊著：《經(jīng)濟法基礎理論》，武漢大學出版社2000年版，第123—126頁。