試論財政補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄒ?guī)范
一、財政補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)及其立法規(guī)范的必要性
對基于社會公共利益等而由政府給予受災(zāi)或受損方經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，有其充分的理論依據(jù)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，既然為社會提供安全、良好生態(tài)環(huán)境等是政府應(yīng)當(dāng)提供的公共產(chǎn)品，那么其費用或損失理應(yīng)由政府財政來承擔(dān)。這實際上是政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)當(dāng)履行的一項義務(wù)。從法律的角度來說，這是平等、公平原則的要求。平等、公平是法的一個重要的價值理念，既然某一群體為社會公共利益作出了犧牲、遭受了損失，就理應(yīng)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。按照自然法的理念，每一個人應(yīng)在平等范圍內(nèi)擔(dān)負(fù)著普遍的社會義務(wù)，當(dāng)特定主體為大眾做出了某一不可期待的犧牲時，只有補(bǔ)償才能使個別主體犧牲的不平等性轉(zhuǎn)變?yōu)槠降?；由于補(bǔ)償是建立在立法者為促進(jìn)較高利益而為原來利益重新分配的基礎(chǔ)上，所以，補(bǔ)償原則可平衡兩種利益的失衡。這意味著，某人獲得了特別利益，自應(yīng)負(fù)擔(dān)由補(bǔ)償產(chǎn)生的不利益。如此，法律的平衡原則才能得以貫徹。例如作為生態(tài)屏障的經(jīng)濟(jì)相對欠發(fā)達(dá)西的南地區(qū)，承擔(dān)著比環(huán)杭州灣和沿海更大的保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，要求它限制發(fā)展環(huán)境容量資源依賴型產(chǎn)業(yè)（污染嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)），如果不給予其以相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，不僅對其來說是不公平的，而且這樣一種保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任也不可能長期維系。更進(jìn)一步說，補(bǔ)償制度實際上可以視為民法原理在行政法領(lǐng)域的、在公共管理領(lǐng)域的特殊延伸。實行國家補(bǔ)償制度，不僅僅體現(xiàn)了對相關(guān)利益群體的經(jīng)濟(jì)利益的補(bǔ)償，更彰顯了對公民權(quán)利的尊重和維護(hù)的法治理念。
反觀我國相關(guān)立法，未通過立法的形式建立起統(tǒng)一的財政補(bǔ)償制度，有些雖然已經(jīng)規(guī)定補(bǔ)償制度，但尚存不少問題。概括起來，我國財政補(bǔ)償制度所存問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一是相關(guān)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定零散、不系統(tǒng)。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前《中華人民共和國防洪法》（以下簡稱《防洪法》）、《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》（以下簡稱《野生動物保護(hù)法》）、《中華人民共和國漁業(yè)法》、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國防震減災(zāi)法》、《中華人民共和國戒嚴(yán)法》、《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《中華人民共和國國防法》等對此作出了規(guī)定。例如《防洪法》第7條第3款規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)對蓄滯洪區(qū)予以扶持；蓄滯洪后，應(yīng)當(dāng)依照國家規(guī)定予以補(bǔ)償或者救助”，第32條第2款規(guī)定：“因蓄滯洪區(qū)而直接受益的地區(qū)和單位，應(yīng)當(dāng)對蓄滯洪區(qū)承擔(dān)國家規(guī)定的補(bǔ)償、救助義務(wù)。國務(wù)院和有關(guān)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)建立對蓄滯洪區(qū)的扶持和補(bǔ)償、救助制度。”又比如《野生動物保護(hù)法》第14條規(guī)定：“因保護(hù)國家和地方重點保護(hù)野生動物，造成農(nóng)作物或者其他損失的，由當(dāng)?shù)卣o予補(bǔ)償。補(bǔ)償辦法由省、自治區(qū)、直轄市政府制定。”從上述規(guī)定來看，均過于原則，不具有實踐的可操作性。
二是應(yīng)該補(bǔ)償?shù)臎]有規(guī)定，導(dǎo)致受損者利益得不到補(bǔ)償或出現(xiàn)補(bǔ)償?shù)碾S意性。例如《環(huán)境保護(hù)法》未對因生態(tài)環(huán)境保護(hù)而退耕還林、退耕還湖的作出補(bǔ)償規(guī)定；又比如《動物防疫法》未規(guī)定因國家實行強(qiáng)制滅殺而致?lián)p失的補(bǔ)償。
三是補(bǔ)償?shù)闹黧w、原則、方式、程序等缺乏法律規(guī)定。在公共危機(jī)、洪水災(zāi)害等發(fā)生后，對因維護(hù)社會公共利益、國家利益而致?lián)p害的，應(yīng)當(dāng)由誰補(bǔ)償，又按照什么原則、方式、程序補(bǔ)償，目前并無法律規(guī)定。例如，《防洪法》強(qiáng)調(diào)了有關(guān)人民政府做好救災(zāi)事宜的責(zé)職所系，強(qiáng)調(diào)了重點水利防洪工程由中央財政支付修復(fù)或重建資金，但對于因承擔(dān)分洪任務(wù)而作出重大犧牲的農(nóng)民群眾的財產(chǎn)損失的補(bǔ)償（包括補(bǔ)償?shù)姆秶?、?nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)以及由誰出資賠償）問題，現(xiàn)行《防洪法》的相關(guān)法條是缺席的。如就補(bǔ)償?shù)闹黧w而言，從實踐來看，有的是由中央財政補(bǔ)償，有的是由中央和地方財政共同補(bǔ)償，也有的是由地方財政來補(bǔ)償。而有的應(yīng)當(dāng)由中央財政補(bǔ)償?shù)膮s由地方財政承擔(dān)，我國《野生動物保護(hù)法》第14條規(guī)定：“因保護(hù)國家和地方重點保護(hù)野生動物，造成農(nóng)作物或者其它損失的，由當(dāng)?shù)卣o予補(bǔ)償”。值得一提的是，我國絕大多數(shù)自然保護(hù)區(qū)和天然林保護(hù)區(qū)都位于經(jīng)濟(jì)比較落后、人民群眾生活貧困的地區(qū)，地方財力十分有限，讓財力捉襟見肘的地方政府來承擔(dān)對受害、受損農(nóng)戶的補(bǔ)償和扶持發(fā)展責(zé)任，自然也就很難落實。與此同時，有些受益地區(qū)卻未為此承擔(dān)任何代價，這顯然不合乎公平原則。就補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)而言，則因各地財力不同而有較大差異。例如，廣西對高致病性禽流感疫區(qū)三公里范圍撲殺家禽的損失給予補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)為：每只雞補(bǔ)償25元，每只鴨補(bǔ)償15元。而湖北每只雞補(bǔ)償15元，每只鴨補(bǔ)償18元，每只鵝補(bǔ)償20元，每只鴿子補(bǔ)償5元。而有的地方補(bǔ)償則較低，在云南省，被捕殺的雞苗0.5—1元，中雞3－5元，大雞補(bǔ)助8－10元。
四是有些規(guī)定不盡合理，未能體現(xiàn)對災(zāi)民或受損方利益的有效保護(hù)。補(bǔ)償不足，是目前存在的主要問題。例如，近十年來，隨著各種類型、不同級別的自然保護(hù)區(qū)不斷增多，保護(hù)措施日趨完善，西雙版納傣族自治州境內(nèi)亞洲象、野牛、野豬、黑熊等野生動物得到有效保護(hù)，數(shù)量增加。但這些動物傷人損物的事件隨之頻繁發(fā)生，特別是近幾年來頻繁、大規(guī)模發(fā)生的亞洲象肇事，令人觸目驚心。這些肇事者成群結(jié)隊，肆無忌憚地闖入村莊，吃光田地里的莊稼，毀壞即將開割的膠園，村莊一片狼藉，莊稼絕收。據(jù)統(tǒng)計，1991年至2002年，全州由于亞洲象、野牛、野豬、黑熊、猴等野生保護(hù)動物肇事累計損失糧食5897萬多斤，甘蔗35834噸，經(jīng)濟(jì)作物（主要是橡膠）181萬多株，牲畜4337頭，人員傷亡75人（死15人，傷60人），直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)8937萬多元。其中 2002年一年間，全州有34個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、158個村民委員會、775個村民小組、16547戶家庭受災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)2379萬多元，為歷年受災(zāi)之最。從 1991年至2001年，當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門共向受害群眾支付各種補(bǔ)償費624萬元，相當(dāng)于受害群眾實際損失的9.51％；2002年共支付各種補(bǔ)償費102萬元，僅相當(dāng)于受害群眾實際損失的4.29％。又比如，現(xiàn)行政策規(guī)定，農(nóng)民退耕1畝（0.067hm2）坡耕地，國家每年補(bǔ)助100公斤原糧，補(bǔ)助期為5年（雖然中央有更長期的考慮，講過“5年不行8 年，8年不行10年”，但作為地方政府，在中央沒有明文規(guī)定出更長的期限時，目前只能按5年向群眾進(jìn)行宣傳）。從目前的宣傳動員情況來看，農(nóng)民感到由于退耕還林而造成的利益損失在兩個方面不能得到充分的補(bǔ)償。一是相對目前的土地收益而言100公斤的糧食補(bǔ)助偏少；二是對5年之后的生活保障普遍感到擔(dān)憂。
五是補(bǔ)償?shù)碾S意性、非長效性。也正是由于我國制定有關(guān)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)范，未就補(bǔ)償?shù)脑瓌t、標(biāo)準(zhǔn)、方式、程序作出規(guī)定，使得某些能否得到補(bǔ)償、得到多少補(bǔ)償均具有不確定性。有的補(bǔ)償例如對因禽流感而遭捕殺的補(bǔ)償成為特殊情況下的“特殊處理”，多少有點“法外施恩”的味道，還缺乏作為市場經(jīng)濟(jì)條件下必不可少的利益平衡、利益維護(hù)、民眾權(quán)益保障的長效機(jī)制。
六是救濟(jì)程序缺失。獲得補(bǔ)償是受損者應(yīng)享有的一項權(quán)利，但在我國，因缺少這方面的法律規(guī)范，使得不能行使補(bǔ)償權(quán)的受損者難以獲得相應(yīng)的法律救濟(jì)。這有悖于“有權(quán)利即有救濟(jì)”的現(xiàn)代法制原則。
上述問題的存在，究其原因雖然比較復(fù)雜，例如我國財力較弱尤其是地方財政困難等。但我們認(rèn)為，最重要的是相關(guān)理念的欠缺，這就是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)是政府義不容辭的義務(wù)和責(zé)任。與此相對應(yīng)，人民則享有要求政府提供包括安全保障、優(yōu)良環(huán)境在內(nèi)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的權(quán)利以及在因基于社會公共利益、國家利益而致?lián)p害情況下獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。政府基于社會公共利益而采取某種措施，維護(hù)的是大多數(shù)人的利益，其行為的正當(dāng)性無可非議，但決不意味著另一部分人群的利益就可以受到漠視。按照羅爾斯的觀點，社會公正既不容許為了少數(shù)人的更大利益而犧牲多數(shù)人，也不容許為了多數(shù)人利益或者社會整體而犧牲少數(shù)人。為協(xié)調(diào)不同人群的利益沖突和矛盾，實行財政補(bǔ)償則是唯一的選擇。這也是平衡協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)法原則的具體體現(xiàn)。亦即有利于實現(xiàn)公共利益和個人利益的的有效平衡。這樣，不僅有利于防范公共危險、公共危機(jī)，更有利于培養(yǎng)社會公眾的社會責(zé)任心以及對政府的信任，從而形成良好的利益互動機(jī)制，形成應(yīng)對公共危機(jī)等的高效運(yùn)轉(zhuǎn)的社會機(jī)制。
從國外來看，世界上許多國家都以憲法明確規(guī)定政府的補(bǔ)償責(zé)任。美國憲法規(guī)定，凡私有財產(chǎn)，非有適當(dāng)補(bǔ)償，不得收為公用。日本憲法規(guī)定，私有財產(chǎn)，只有在正當(dāng)補(bǔ)償之下，方得為公共利益而使用。補(bǔ)償后，予以公用征收。”《世界人權(quán)公約》第8條規(guī)定，人人于其憲法或法律所賦予之基本權(quán)利被侵害時，有權(quán)享受國家行政法庭之有效救濟(jì)。為使財政補(bǔ)償有法可依并使其規(guī)范、有序進(jìn)行，我們認(rèn)為，用立法對財政補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)范則顯得尤為必要。在這方面，目前已經(jīng)引起了全國人大代表的關(guān)注。例如宋集思等35名代表提出：三峽工程、南水北調(diào)、西電東送等水利、水電工程涉及數(shù)百萬移民。這項工作既要考慮國家綜合發(fā)展的大局，又要維護(hù)水利工程移民的后續(xù)生存和發(fā)展權(quán)益，建議制定“大中型水利工程移民補(bǔ)償法”。
二、財政補(bǔ)償法律規(guī)范的性質(zhì)
界定財政補(bǔ)償法的性質(zhì)，必須對財政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)作出考查。在此之前，有必要對財政補(bǔ)償法與轉(zhuǎn)移支付法、行政補(bǔ)償法、國家賠償法之間的關(guān)系進(jìn)行研究。
我們認(rèn)為，財政補(bǔ)償法不同于轉(zhuǎn)移支付法、國家或行政賠償法。它們是屬于不同范疇、不同性質(zhì)的法律補(bǔ)償。首先，《財政補(bǔ)償法》不同于《財政轉(zhuǎn)移支付法》，后者只是規(guī)范中央與地方政府以及地方各級政府之間財政關(guān)系的法律。實施轉(zhuǎn)移支付制度的目的，是通過中央財力的轉(zhuǎn)移分配來調(diào)節(jié)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，從而達(dá)到運(yùn)用財政分配職能貫徹中央宏觀調(diào)控政策的目標(biāo)。而前者的目的在于平衡不同利益群體的利益，側(cè)重維護(hù)受損方的利益。其次，財政補(bǔ)償法不同于國家或行政賠償法。國家或行政賠償，是指國家機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益造成損害的，國家對受害人所承擔(dān)的也不同于行政補(bǔ)償法。行政補(bǔ)償是指行政主體的合法行政行為給行政相對人的合法權(quán)益造成損失，依法由行政主體對相對人所受的損失予以補(bǔ)償?shù)闹贫取Ｐ姓r償是國家對其違法行為承擔(dān)的一種法律責(zé)任，其目的是恢復(fù)到合法行為所應(yīng)有的狀態(tài)；而行政補(bǔ)償則是以法律規(guī)定為限，其目的是為因公共利益而遭受特別損失的相對人提供補(bǔ)救，以體現(xiàn)公平負(fù)擔(dān)的精神。
由于財政補(bǔ)償?shù)闹黧w為國家或者政府，且基于政府的合法行為引起，最終也是由國家財政承擔(dān)，故我國行政法學(xué)界基本上將其納入到行政補(bǔ)償?shù)姆懂?，并認(rèn)為這方面的法律規(guī)范屬于公法性質(zhì)的行政法。對此，我們雖然持贊成之態(tài)度，但與此同時，不可否認(rèn)的是，財政補(bǔ)償法律規(guī)范除具有行政法之性質(zhì)外，也具有財政法的一些特征，同時也應(yīng)當(dāng)受到財政法的規(guī)制。例如財政補(bǔ)償?shù)馁Y金應(yīng)納入預(yù)算，要受預(yù)算法調(diào)整；又比如財政補(bǔ)償資金是否到位、使用是否合法等，也應(yīng)受財政監(jiān)督法調(diào)整。在市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的今天，社會關(guān)系也日趨復(fù)雜化、多元化，單純用依靠某一個法律規(guī)范來調(diào)整某一社會關(guān)系已經(jīng)不盡現(xiàn)實。
三、財政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t
財政補(bǔ)償法的基本原則，是國家或者作為國家之代表的政府履行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償責(zé)任所應(yīng)遵循的原則，更是實踐中確立財政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍、方式的前提。關(guān)于財政補(bǔ)償?shù)脑瓌t，學(xué)界鮮有論及?！缎顪閰^(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》第3條規(guī)定：“蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償，遵循下列原則：(一)保障蓄滯洪區(qū)居民的基本生活；(二) 有利于蓄滯洪區(qū)恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；(三)與國家財政承受能力相適應(yīng)。”比較外國一些國家，大都確立了行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，例如德國確立了“公平補(bǔ)償原則”、日本確立了“正當(dāng)補(bǔ)償原則”，美國確立了“公正補(bǔ)償原則”。我們認(rèn)為，財政補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循以下幾個原則：
?。ㄒ唬┓ǘㄔ瓌t
法定原則，是財政補(bǔ)償所應(yīng)遵循的一項首要原則。該原則至少包含這樣幾層含義：第一，補(bǔ)償是政府應(yīng)當(dāng)遵循的一項法定義務(wù)，只要符合法定補(bǔ)償?shù)那樾?，政府就?fù)有補(bǔ)償?shù)呢?zé)任；第二，補(bǔ)償是受損者所享有的一項法定權(quán)利，但這種權(quán)利的行使，必須要有明確的法律依據(jù)，且不屬于政府免賠的范圍；第三，法定范圍類的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)按照法定的標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行。
補(bǔ)償法定原則雖然是對政府和受損者雙方的要求，但我們認(rèn)為，該項原則的確立更多是在于維護(hù)受損者的利益，防止政府借維護(hù)公共利益而推卸自己應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)和責(zé)任。這在行政權(quán)力不斷擴(kuò)展且難以受到制約的情況下，維護(hù)社會公眾之個人權(quán)利，則具有十分重要的意義。但要貫徹財政補(bǔ)償原則，及時制定我國有關(guān)財政補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)范則屬當(dāng)務(wù)之急。
?。ǘ┕_、公平原則
財政補(bǔ)償公開原則，是指補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行。公開的目的，一方面在于約束政府的行為，督促政府基于社會公共利益等而使得社會公眾受損的情況下，及時履行補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)和責(zé)任；另一方面使得財政補(bǔ)償公開透明，防止補(bǔ)償?shù)碾S意性以及“暗箱操作”，以保護(hù)社會公眾的知情權(quán)，便于社會公眾對之實施有效監(jiān)督。
財政補(bǔ)償公平原則，一方面是指補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式的確立，應(yīng)當(dāng)合乎公平的理念，切實使受損者的損失能夠得到充分的補(bǔ)償；另一方面是指損失相當(dāng)者應(yīng)當(dāng)獲得相等的補(bǔ)償，不能搞區(qū)別對待或?qū)Σ煌氖軗p者采取不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
?。ㄈ┘皶r原則
財政補(bǔ)償及時原則，是指對法定范圍內(nèi)的補(bǔ)償，不論系主動補(bǔ)償還是申請者申請補(bǔ)償，政府都應(yīng)當(dāng)及時作出是否補(bǔ)償?shù)臎Q定，并且一旦作出補(bǔ)償決定，補(bǔ)償資金應(yīng)當(dāng)在盡可能短的時間內(nèi)到位。特別是諸如洪水災(zāi)害等事件發(fā)生后，補(bǔ)償資金是否及時到位，直接關(guān)系到災(zāi)民的生活能否得到最低程度的保障，關(guān)系到社會的穩(wěn)定。在情況緊急的情況下，政府還可以不受補(bǔ)償程序的限制，在作出正式補(bǔ)償決定前，進(jìn)行先期補(bǔ)償。
?。ㄈ┦芤嬲叻?jǐn)傇瓌t
在某些情況下，部分地區(qū)或群體在為防洪等目的作出某種犧牲的同時，另外一些地區(qū)必然會因此受益。例如，洪水災(zāi)害通常有受益區(qū)。就抗洪救災(zāi)中的分洪而言，中上游地區(qū)及群眾為分洪作出利益犧牲，下游地區(qū)及群眾則因此而受益。因此，在強(qiáng)調(diào)相關(guān)利益補(bǔ)償資金應(yīng)當(dāng)由政府財政承擔(dān)的前提下，也應(yīng)當(dāng)建立上下游地區(qū)的相關(guān)利益補(bǔ)償機(jī)制。這不僅是公平原則的體現(xiàn)，而且還可以使得受損者能夠繼續(xù)承擔(dān)基于社會公共利益而應(yīng)負(fù)擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任。例如，為防止洪水災(zāi)害，上游地區(qū)就不得不為保護(hù)生態(tài)環(huán)境付出相應(yīng)的代價，這實際上是要求它犧牲一部分發(fā)展權(quán)。對犧牲的這部分發(fā)展權(quán)必須得到相應(yīng)得補(bǔ)償。換言之，中下游受益地區(qū)應(yīng)當(dāng)分擔(dān)一部分成本，這樣才能把生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)外部性成本內(nèi)部化，才能保障中上游地區(qū)退耕還林還草的積極性。
?。ㄋ模┖侠硌a(bǔ)償原則
補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是財政補(bǔ)償機(jī)制中一個重要方面。其如何確立，直接關(guān)系到使受損方的受損利益能否得到保障。在我國，除土地管理方面的法律、法規(guī)和規(guī)章對國家建設(shè)征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有較為詳細(xì)的規(guī)定外，其他相關(guān)法律、法規(guī)幾乎未對補(bǔ)償作出規(guī)定。財政補(bǔ)償究竟應(yīng)采取什么原則，值得探討。我們認(rèn)為，財政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立，不僅應(yīng)考慮到受損方利益的補(bǔ)償，而且也要考慮政府財政的承受能力。在我國，目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還較低，尤其是地方財政還比較困難，在這種情況下，采取較高的標(biāo)準(zhǔn)，無疑是不現(xiàn)實的。鑒此，我們認(rèn)為，還是以采取合理補(bǔ)償原則為宜。亦即一方面應(yīng)當(dāng)考慮到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，另一方面最大限度地補(bǔ)償受損方的直接損失以及其因此而喪失的發(fā)展權(quán)。強(qiáng)調(diào)合理補(bǔ)償原則，從另外一方面來說，也體現(xiàn)了對受損者權(quán)利的維護(hù)。在我國，因得不到補(bǔ)償或者補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低而引發(fā)的群眾上訪事件屢見不鮮。
四、財政補(bǔ)償?shù)闹黧w、對象、范圍和標(biāo)準(zhǔn)
?。ㄒ唬┴斦a(bǔ)償?shù)闹黧w
政府是財政補(bǔ)償?shù)闹黧w，這一點確定無疑。但問題在于，應(yīng)當(dāng)由哪一級政府來承擔(dān)財政補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)？從我國有關(guān)涉及財政補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定來看，不盡相同。有的規(guī)定由中央財政與地方財政共同承擔(dān)，例如國務(wù)院2000年發(fā)布的《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》第18條規(guī)定：“蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償資金由中央財政和蓄滯洪區(qū)所在地的省級財政共同承擔(dān)；具體承擔(dān)比例由國務(wù)院財政主管部門根據(jù)蓄滯洪后的實際損失情況和省級財政收入水平擬定，報國務(wù)院批準(zhǔn)。”也有的規(guī)定由地方政府承擔(dān)，例如《野生動物保護(hù)法》第14條規(guī)定：“因保護(hù)國家和地方重點保護(hù)野生動物，造成農(nóng)作物或者其他損失的，由當(dāng)?shù)卣o予補(bǔ)償。補(bǔ)償辦法由省、自治區(qū)、直轄市政府制定。”
上述規(guī)定是否妥當(dāng)，值得商榷。蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償資金由中央財政和蓄滯洪區(qū)所在地的省級財政共同承擔(dān)，雖符合財政補(bǔ)償合理原則，但其忽視了受益地區(qū)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的財政補(bǔ)償責(zé)任，且蓄滯洪區(qū)所在的省大多為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由其分擔(dān)往往比較困難。而《野生動物保護(hù)法》的規(guī)定，則明顯不妥。既然是國家保護(hù)野生動物而造成農(nóng)作物或其他損失，其補(bǔ)償就理應(yīng)由中央財政來負(fù)擔(dān)。否則，對這些地區(qū)不僅不盡公平、合理，而且也不符合不同公共產(chǎn)品應(yīng)由不同主體提供的財政原則。保持生態(tài)平衡、保護(hù)野生動物是保護(hù)區(qū)所在地政府義不容辭的責(zé)任，但由此而帶來的損害補(bǔ)償和扶持發(fā)展責(zé)任不應(yīng)該由地方政府這個受害者來承擔(dān)，事實上它也無力承擔(dān)，相反應(yīng)當(dāng)由國家來承擔(dān)責(zé)任。
關(guān)于財政補(bǔ)償，我們認(rèn)為，應(yīng)在區(qū)分不同政府責(zé)任的前提下確定其承擔(dān)主體?；谌珖怨怖嬷枰?，應(yīng)當(dāng)由國家補(bǔ)償，相反可以由地方來補(bǔ)償。例如，對野生保護(hù)動物肇事補(bǔ)償應(yīng)實行分級補(bǔ)償制度，即國家級自然保護(hù)區(qū)野生保護(hù)動物肇事，由國家財政負(fù)責(zé)補(bǔ)償；省級自然保護(hù)區(qū)野生保護(hù)動物肇事，由省、自治區(qū)財政負(fù)責(zé)補(bǔ)償；地方級自然保護(hù)區(qū)野生保護(hù)動物肇事，由地方財政負(fù)責(zé)補(bǔ)償。與此同時，也應(yīng)當(dāng)貫徹前述的財政補(bǔ)償應(yīng)遵循的受益原則。
?。ǘ┴斦a(bǔ)償?shù)膶ο?/p>
誰有權(quán)獲得財政補(bǔ)償亦即財政補(bǔ)償?shù)膶ο?，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)是因政府基于社會公共利益之需要而依法實施某種行為或采取某種措施致?lián)p害的特定的公民或組織。在這里，公民或組織主張財政補(bǔ)償，一是政府基于公共利益而采取的行為必須是合法行為，相反則只能申請國家賠償；二是必須基于政府的合法行為而致?lián)p害；三是不屬于政府依法免予補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>
?。ㄈ┴斦a(bǔ)償?shù)姆秶?/p>
關(guān)于補(bǔ)償?shù)姆秶姓▽W(xué)界不少學(xué)者進(jìn)行了闡述。例如有的將其歸納為：（1）行政征收或行政征用的補(bǔ)償；（2）行政主體變更行政活動、行政計劃、行政指導(dǎo)、行政合同等政策和行為的補(bǔ)償；（3）國家危險責(zé)任的補(bǔ)償；（4）公民因保護(hù)國家財產(chǎn)或協(xié)助執(zhí)行公務(wù)受到的損失的補(bǔ)償；（5）行政主體限制相對人某些合法權(quán)益的補(bǔ)償；（6）部隊軍事訓(xùn)練、演習(xí)、巡邏、執(zhí)勤等或戒嚴(yán)、制止騷亂、對付內(nèi)亂、追捕逃犯等采取其他緊急措施造成部分個人、組織不應(yīng)有財產(chǎn)損失的，甚至個別人身傷害的補(bǔ)償。
財政補(bǔ)償范圍的確定，我們認(rèn)為，既不能失之過寬，也不能過于狹窄。否則，有可能產(chǎn)生財政難以承受或受損者利益得不到補(bǔ)償?shù)那闆r。有基于此，我們認(rèn)為，財政補(bǔ)償?shù)姆秶鷳?yīng)當(dāng)包括兩個方面：一是應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償?shù)那樾?；二是不予補(bǔ)償?shù)那樾巍?yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償?shù)姆秶辽侔ㄒ韵聨讉€方面：（1）政府為防止公共危機(jī)與突發(fā)性事件而采取某些措施致使某些公民或組織利益受損。例如突發(fā)性的公共衛(wèi)生危機(jī)事件、防洪救災(zāi)等；（2）政府基于生態(tài)環(huán)境、資源以及野生動物保護(hù)而使公民或組織受損；（3）國家因?qū)窕蚪M織財產(chǎn)進(jìn)行征收或征用而使其利益受損；（4）國家基于軍事行動、實施戒嚴(yán)等而使公民或組織利益受損；（5）行政主體因?qū)嵤┖戏ㄐ袨槎瓜鄬θ死媸軗p；（3）其他基于社會公共利益而使公民或組織利益受損。至于不予補(bǔ)償?shù)姆秶?，我們認(rèn)為主要是受損者違反國家有關(guān)法律、法規(guī)以及政策規(guī)定而致?lián)p失。例如《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》第11條規(guī)定：“蓄滯洪區(qū)運(yùn)用后造成的下列損失，不予補(bǔ)償：(一)根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)退田而拒不退田，應(yīng)當(dāng)遷出而拒不遷出，或者退田、遷出后擅自返耕、返遷造成的水毀損失；(二)違反蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)規(guī)劃或者方案建造的住房水毀損失； (三)按照轉(zhuǎn)移命令能轉(zhuǎn)移而未轉(zhuǎn)移的家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械和牲畜以及家庭主要耐用消費品水毀損失。
?。ㄋ模┴斦a(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)
關(guān)于財政補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，目前除《土地管理法》、《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》對此作出規(guī)定外，未見其他規(guī)定。例如《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》第 12條規(guī)定：“蓄滯洪區(qū)運(yùn)用后，按照下列標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償：（一）農(nóng)作物、專業(yè)養(yǎng)殖和經(jīng)濟(jì)林，分別按照蓄滯洪前三年平均年產(chǎn)值的50-70％、40-50％、 40-50％補(bǔ)償，具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由蓄滯洪區(qū)所在地的省級人民政府根據(jù)蓄滯洪后的實際水毀情況在上述規(guī)定的幅度內(nèi)確定。（二）住房，按照水毀損失的70％補(bǔ)償。(三)家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械和役畜以及家庭主要耐用消費品，按照水毀損失的50％補(bǔ)償。但是，家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械和役畜以及家庭主要耐用消費品的登記總價值在2000元以下的，按照水毀損失的100％補(bǔ)償；水毀損失超過2000元不足4000元的，按照2000元補(bǔ)償。” 在學(xué)界，還有的認(rèn)為，應(yīng)予補(bǔ)償?shù)膿p害范圍不僅應(yīng)當(dāng)包括直接損失，還應(yīng)當(dāng)包括一定范圍的間接損失；不僅應(yīng)當(dāng)包括物質(zhì)損失，也應(yīng)當(dāng)包括精神損失。
從上述《辦法》的規(guī)定來看，一是只補(bǔ)償直接經(jīng)濟(jì)損失，間接損失不賠；二是部分補(bǔ)償且采用最低標(biāo)準(zhǔn)。雖然補(bǔ)償不同于賠償，不能完全適用完全補(bǔ)償原則，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然過低，受損者例如蓄滯洪區(qū)的受損者的利益難以得到有效保障。與此同時，間接損失不予補(bǔ)償?shù)淖龇ㄒ膊槐M合適，例如對蓄滯洪區(qū)的受損者而言，不僅遭受直接經(jīng)濟(jì)損失，而更為重要的是其發(fā)展權(quán)也因此喪失殆盡。對此不予以補(bǔ)償，對他們來說，是不公平的。我們認(rèn)為，財政補(bǔ)償不僅應(yīng)補(bǔ)償受損者的直接經(jīng)濟(jì)損失，而且還應(yīng)當(dāng)考慮其間接損失。至于精神損失，我們認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)納入補(bǔ)償?shù)姆秶?。第一，財政補(bǔ)償不同于民事賠償，所以不能適用一般民事賠償?shù)囊?guī)則而對精神損害予以賠償；第二，對精神損失予以補(bǔ)償，與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平不相吻合，也會令各級財政難以為繼。
五、財政補(bǔ)償?shù)某绦?br/>
財政補(bǔ)償依照法定程序進(jìn)行，不僅是財政補(bǔ)償法定性的要求，也是財政補(bǔ)償規(guī)范有序進(jìn)行并防止隨意性的重要保障。目前我國以單行法律、法規(guī)方式確立損害補(bǔ)償?shù)牟簧?，但在這些法律、法規(guī)中規(guī)定損害補(bǔ)償?shù)木唧w程序和救濟(jì)途徑的卻不多。只是在《土地管理法實施條例》第18條中規(guī)定了國家建設(shè)用地的審批程序中有征用土地的補(bǔ)償?shù)男姓绦?，?ldquo;由縣級以上地方人民政府土地管理部門組織建設(shè)單位與被征地單位以及有關(guān)單位依法商定征用土地的補(bǔ)償、安置方案，報縣級以上人民政府批準(zhǔn)”。鑒此，確立完善的財政補(bǔ)償程序就成為財政補(bǔ)償機(jī)制不可或缺的一個重要組成部分。由于受損者受損原因較為復(fù)雜，因此補(bǔ)償?shù)某绦蛞膊豢赡苁枪潭ú蛔兊?。我們認(rèn)為，財政補(bǔ)償程序大體可以分為行政和司法這兩個方面。
?。ㄒ唬┬姓绦?/p>
根據(jù)財政補(bǔ)償是否基于申請人的申請而啟動，財政補(bǔ)償?shù)男姓绦蚩梢赃M(jìn)一步分為主動補(bǔ)償程序和申請補(bǔ)償程序。
一是主動補(bǔ)償程序。在某些情況下，補(bǔ)償可依政府積極行為而啟動。亦即在發(fā)生洪水災(zāi)害、公共危機(jī)等突發(fā)性事件的情況下，為了使受損者的損失及時得到彌補(bǔ)，政府往往可以依職權(quán)主動決定補(bǔ)償，如這次禽流感事件發(fā)生后政府給予受損農(nóng)民的補(bǔ)償。主動補(bǔ)償程序包括以下幾個步驟:（1）發(fā)出補(bǔ)償通知；（2）單方做出補(bǔ)償決定或與被補(bǔ)償人達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議。
二是申請補(bǔ)償程序。申請補(bǔ)償程序包括:（1）申請。即由受損者在法定期限內(nèi)以書面的方式向補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)提出補(bǔ)償請求，包括補(bǔ)償?shù)氖聦?、理由、?biāo)準(zhǔn)等；（2）審查。即補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)收到申請后對受損者是否受損、損失大小以及是否應(yīng)予補(bǔ)償進(jìn)行審查；（3）協(xié)商。即補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)決定予以補(bǔ)償并通知申請人之后，應(yīng)與申請人就補(bǔ)償?shù)姆绞?、?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行協(xié)商，以達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議；（4）達(dá)成協(xié)議或作出補(bǔ)償或不補(bǔ)償?shù)臎Q定。
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受損者對補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)作出不予補(bǔ)償?shù)臎Q定或單方面作出的補(bǔ)償決定不服的，即可向作出補(bǔ)償決定的上一級政府提起行政復(fù)議或者人民法院提起行政補(bǔ)償訴訟。這是法律給予受損者的司法救濟(jì)?？紤]到財政補(bǔ)償?shù)募皶r原則，我們認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)將行政復(fù)議作為前置程序加以設(shè)置，否則有可能為受損者的權(quán)利救濟(jì)設(shè)置不必要的障礙。
六、財政補(bǔ)償法律規(guī)范立法體例的選擇
如何通過立法的方式規(guī)范政府財政補(bǔ)償行為并建立完善的財政補(bǔ)償機(jī)制，是我國目前亟待研究的一個重要課題。如前所述，財政補(bǔ)償涉及多個法律領(lǐng)域，因此僅僅依靠一部單行法，難以實現(xiàn)對財政補(bǔ)償?shù)娜嬗行д{(diào)整。為實現(xiàn)財政補(bǔ)償?shù)囊?guī)范化、制度化，建議：
1、在憲法中規(guī)定行政補(bǔ)償條款，將行政補(bǔ)償制度納入憲法保障之下。明確規(guī)定國家保護(hù)公民的合法財產(chǎn)權(quán)，非依法定程序并給予公平補(bǔ)償，不得剝奪、限制或取為公用，并規(guī)定由于國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員侵犯合法權(quán)益而受到損失的自然人、法人或者其他組織，有依照法律規(guī)定取得賠償或補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。通過完善憲法規(guī)范，引起社會各界對補(bǔ)償問題的廣泛重視，推動補(bǔ)償立法的完善。
2、制定《行政補(bǔ)償法》，為財政補(bǔ)償提供法律依據(jù)。雖然要必要在憲法中就財政補(bǔ)償加以規(guī)定，但其規(guī)定不可能具體。鑒此，有必要根據(jù)憲法的精神、原則，制定一部單行的《行政補(bǔ)償法》，就補(bǔ)償?shù)闹黧w、原則、對象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序等作出明確規(guī)定。
3、制定《財政監(jiān)督法》，就包括財政補(bǔ)償資金在內(nèi)的使用是否合法等加以有效監(jiān)督。財政監(jiān)督從本源上說，它是廣大社會民眾對于國家財政活動的監(jiān)督，是民意的要求。民意監(jiān)督的基本方式是法律監(jiān)督。在民主法制國家，法律是民意的集中體現(xiàn)。法律規(guī)定國家財政收支的范圍、規(guī)模、方式和程序，還要規(guī)定對國家財政活動各方面和各環(huán)節(jié)的監(jiān)督、檢查，規(guī)定對于財政活動中違法行為的法律責(zé)任和法律制裁。法律中關(guān)于后面的這些規(guī)定，便屬于財政監(jiān)督法律規(guī)范。財政監(jiān)督法律規(guī)范是財政法中不可或缺的組成部分。
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