內(nèi)容摘要：1998年以來，我國為了擴大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟的增長，持續(xù)實施積極財政政策，取得了顯著成效。但累計國債余額越來越大，財政領域中的一些深層次矛盾日愈凸現(xiàn)，累積的顯性和隱性財政風險無疑在加大，財政風險的表現(xiàn)形式多樣化。

　　
　　關鍵詞：財政風險 國債 金融風險 財政制度 公共支出 財政政策
　　
　　
　　1998年8月以來，我國為了擴大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟增長，持續(xù)五年實行積極的財政政策。從1998年至2002年，共發(fā)行長期建設國債6600億元，國債項目直接帶動地方、部門、企業(yè)投入配套資金和銀行安排貸款約1萬億元，啟動5000多個建設項目。國債項目總投資（含西部大開發(fā)）規(guī)模達32800多億元。一方面，在國債投資的帶動下，我國國民經(jīng)濟保持了持續(xù)快速健康發(fā)展，另一方面，累計國債余額越來越大，財政領域中的一些深層次矛盾日益凸現(xiàn)，引發(fā)財政風險的因素不斷積累。目前，我國存在大量顯性和隱性的財政風險，防范財政風險已到了刻不容緩的地步。
　　
　　
　　
　　財政風險的定義及表現(xiàn)形式
　　
　　一般而言，財政風險是指政府在財政分配活動過程中，由于財政政策、制度、手段本身的缺陷和多種經(jīng)濟因素的不確定性，而給政府進一步的財政活動和社會經(jīng)濟帶來的各種潛在危害的可能性。財政風險是社會、經(jīng)濟矛盾在財政方面的集中反映。財政風險屬于可能性的范疇，不是必然要發(fā)生的，相反，若事先采取有效措施，財政風險是可以防范和化解或者予以規(guī)避的。
　　
　　1．財政赤字和債務風險
　　
　　財政赤字可能引起的財政風險。改革開放以前，中國還是一個既無內(nèi)債又無外債的國家。然而，自1979年以來，除1985年以外，連年赤字，1980年我國政府預算赤字為25.5億元，而到2002年全國財政赤字已達3098億元，22年間增長了120多倍。
　　
　　從筆者收集的數(shù)據(jù)上看，1991年—1995年，發(fā)達國家（包括美國、加拿大、法國、德國、英國），赤字率年平均為3.8%；發(fā)展中國家（包括印度、巴西、巴基斯坦、土耳其），赤字率平均為6%；我國的赤字率從1994年1.4%上升到2002年的3%，我國當年中央財政赤字占GDP的百分比已接近國際警戒線標準（3—4%）。從赤字依存度來看，1990年—1995年發(fā)達國家赤字依存度平均為11%，赤字規(guī)模較大的發(fā)展中國家平均為23%，我國的赤字依存度接近23%，這表明我國中央財政支出占GDP的比重相對偏低，財政狀況本身不佳。近年來，地方政府財政赤字也比較嚴重，尤其是一些地方搞“假平衡、真赤字”，通過向銀行單位借款周轉(zhuǎn)、虛收稅款、挪用?？詈颓窊苤С龅刃问?，使許多財政赤字得不到真實反映，如再加上國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)和企業(yè)養(yǎng)老金欠帳等隱性債務所引起的赤字，實際赤字率高達8—9%，大大超過了國際警戒線。
　　
　　國債可能引起的財政風險。國家為了彌補財政赤字，只能通過發(fā)行大量國債。從國債依存度指標看，1991—1995年，發(fā)達國家國債依存度平均為10%，赤字規(guī)模較大的發(fā)展中國家為25%，我國為53%，這表明，我國中央財政支出過于依靠債務收入，財政狀況脆弱。
　　
　　從衡量外債指標來看，我國的外債規(guī)模不斷擴大，從1981年的57.9億美元，到1990年的525.5億美元，直至1995年的1065.9億美元，2000年的1457.3億美元，20年增長了25倍多。1999年我國外債償債率、負債率、債務率分別為11.3%、15.3%、19.5%，均低于國際公認的安全線25%、20%、100%的水平。但是從速度指標來看，發(fā)達國家目前的國債累積額是幾百年發(fā)行的結(jié)果，而中國仍然處于發(fā)債的初級階段，我國國債負擔率增長速度過快，已大大高于財政收入的增長速度。到1999年末我國外債余額已達1518.30億美元，成為世界上發(fā)展中國家的第三大債務國。
　　
　　金融風險可能引起的財政風險。當前構成政府隱性債務情形：一是一些非銀行金融機構因非法從事證券回購業(yè)務而出現(xiàn)的流動性風險；二是城市商業(yè)銀行和城鄉(xiāng)信用社因抵御風險能力嚴重不足，造成大量不良資產(chǎn)；三是大量企業(yè)債券、國企養(yǎng)老金欠帳、糧食企業(yè)虧損欠帳等，形成政府潛在風險。四是商業(yè)銀行大量的壞帳，如“撥改貸”形成的壞帳、政府通過種種行政干預讓銀行發(fā)放貸款導致的壞帳、為了維持國有企業(yè)的運轉(zhuǎn)，給國有企業(yè)的補貼而形成的壞帳等等。目前，如果按國際通行的五級分類法口徑計算，中國國有銀行的壞帳占GDP比重是25%左右，如果再加上從銀行轉(zhuǎn)到資產(chǎn)管理公司的14000億元的資產(chǎn)（扣除出售部分，還剩13000億元），壞帳總額大約占 GDP的比重為40%，銀行壞帳、政府債務、外債均屬于國家債務，這三者的累計余額占GDP大約73%，將形成了企業(yè)→銀行→財政之間的風險傳導。所以，若長期實施積極財政政策無疑將加大財政風險。
　　
　　2．財政制度的風險
　　
　　事權劃分不明確。事權的明確劃分是實施分稅制體制的重要前提。只有事權劃分清楚，財權的劃分才有科學的依據(jù)，而我國1994年的分稅制是一個很不徹底的分稅制，只將財權的劃分作為改革的重點，使得中央和地方的事權劃分不明確，造成各級政府的財政支出的隨意性較大、約束力較弱、支出規(guī)模很難控制。
　　
　　稅種劃分不科學，稅種歸屬混亂。既按稅種劃分又按行業(yè)劃分；既按行業(yè)劃分又按行政隸屬關系劃分。這種劃分界線不清，一個稅種幾種歸屬，交叉征管，不符合稅制規(guī)范化原則。
　　
　　中央稅種單一，功能缺位。地方稅種繁雜，缺乏主體稅種，收入規(guī)模小，稅收法制建設明顯滯后，加劇兩大稅收體系的各種矛盾。
　　
　　政府行為不規(guī)范。財政違規(guī)擔保過多，舉債不慎導致大量財政包袱。形成了企業(yè)借錢，財政還債的局面，結(jié)果是財政承擔了不必要的風險。
　　
　　3．財政收支的風險
　　
　　源于財政收入的風險。財政收入的穩(wěn)定增長是政權機關正常運作和社會事業(yè)健康發(fā)展的保證。改革開放以來，我國財政收入占GDP的比重呈現(xiàn)不斷下降的趨勢，由1980年的25.7%下降到2002年的18.5%。這個水平，無論是與市場經(jīng)濟比較發(fā)達的國家、新興工業(yè)化國家，還是與我國相近的發(fā)展中國家相比較，都是比較低的。它說明我國政府的財政實力較弱，財力集中度偏低。倘若這種情形得不到有效控制，會直接影響到政府對國民經(jīng)濟的宏觀調(diào)控能力。

源于財政支出的風險。（1）財政支出持續(xù)剛性增長，加重了財政負擔。由于我國處于新舊體制轉(zhuǎn)軌期，舊體制的貫性使得公共性支出越來越呈剛性，比如人員經(jīng)費、社會保障、行政管理支出不斷增長，農(nóng)業(yè)、科教等法定支出按比例不斷擴大。行政管理支出占財政支出的比重由1978年的4.9%上升到1999年的12%。（2）財政職能“越位”和“缺位”，導致財政支出結(jié)構的風險。由于我國財政職能范圍還未按公共財政的要求作相應的調(diào)整，財政職能的“越位”現(xiàn)象嚴重，財政繼續(xù)承擔著一些不應由財政承擔的開支。另一方面財政職能的“缺位”現(xiàn)象普遍。比如社會保障支出等使得本應該由財政承擔的公共支出沒有完全承擔起來。這種支出的“ 越位”和“缺位”并存，加速了財政風險的形成。
　　
　　
　　
　　積極財政政策方式的調(diào)整。
　　
　　根據(jù)我國目前出現(xiàn)的新情況和新問題，財政政策的著力點應由財政直接投資拉動投資需求增長轉(zhuǎn)變到解決長期性、戰(zhàn)略性、體制性的問題上來。
　　
　　1．財政政策方式調(diào)整的基本思路
　　
　　應根據(jù)市場經(jīng)濟原則和建立公共財政的要求，合理確定財政投資的方向。市場經(jīng)濟條件下的財政是公共財政，財政政策方式的調(diào)整，應納入公共財政的框架內(nèi)來考慮。公共財政的主要職責是彌補市場失靈；為市場經(jīng)濟正常運行提供服務、保障和監(jiān)督，建立健全執(zhí)法保證體系、社會監(jiān)督體系和社會保障體系；為市場主體提供一個公平競爭的外部環(huán)境；為社會公眾提供公共產(chǎn)品；保證國家機器正常運作。當前，應逐步調(diào)整財政投資領域，退出原先“越位”的領域，進入原先“缺位”的領域，這一進一退，正是為了充分發(fā)揮財政對市場經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用。
　　
　　2．當前我國財政政策方式調(diào)整的主要內(nèi)容
　　
　　加大經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整力度，改變財政投資方向。按照“調(diào)整結(jié)構，確保重點，壓縮一般，強化管理”的方針，優(yōu)化財政支出結(jié)構。第一，適當減少財政對基礎設施的直接投入，擠出一部分財政資金，可以通過財政擔保、貼息等形式吸納民營、民間投資參與基礎設施建設，這樣，既可以收到良好的政策擴張效應，又可以減輕財政負擔。第二，按照經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整目標，除了保證國家重點基礎設施投資，還應支持工業(yè)戰(zhàn)略性改組、優(yōu)化與升級，特別是利用稅收政策扶持技術裝備工業(yè)和發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)，積極支持和促進國有企業(yè)改革和重組，協(xié)調(diào)和促進地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構的合理和均衡發(fā)展，重點是要盤活存量資源，使存量資源在不同產(chǎn)業(yè)、地區(qū)之間流動。而存量資源的流動是資本重新優(yōu)化組合的結(jié)果。問題是我國目前一方面缺乏資本退出的必要條件即產(chǎn)權的市場化；另一方面還缺乏資本補償?shù)臋C制。在市場經(jīng)濟條件下，與結(jié)構調(diào)整和升級相聯(lián)系的資本補償就需要財政支援，財政可以通過發(fā)行長期專項國債，收購、封存或淘汰那些生產(chǎn)能力過剩的資本，使過剩領域的資本得到全部或部分補償。財政政策應在資本退出的補償上發(fā)揮更大作用。
　　
　　積極推進社會保障制度改革。雖然我國通過實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，保證了經(jīng)濟的較快增長，但內(nèi)需不足的現(xiàn)象仍然突出。主要體現(xiàn)在消費不足，究其原因主要是社會經(jīng)濟預期對供求關系的影響力加大，居民對改革代價的顧慮較多。影響公眾支出預期的主要是醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、教育、住房等方面制度的改革；影響公眾收入預期的主要是“下崗”現(xiàn)象的普遍化和就業(yè)崗位的短缺。據(jù)統(tǒng)計，中國有 2500萬國有企業(yè)職工下崗，加上大集體下崗職工，全國下崗職工至少有4000萬人。國有工業(yè)企業(yè)1990—2001年職工就業(yè)人數(shù)由4365萬人減少到 3068.7萬人。居民低收入、高支出預期，已成為擴大消費需求的嚴重障礙。對此，必須完善社會保障體系，適時開征社會保障稅，發(fā)行社會保障基金特種國債，建立社會保障預算，加強社會保障基金管理，解決社會保障基金缺口，穩(wěn)定社會經(jīng)濟預期，啟動消費。另外，應在繼續(xù)貫徹執(zhí)行企業(yè)“兩個確保”和城市“低保 ”工作的基礎上，適當增加對低收入階層的財政轉(zhuǎn)移支出；通過進一步深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，全面推進農(nóng)村“費改稅”工作，切實減輕農(nóng)民負擔，提高農(nóng)民收入水平，刺激居民消費需求，拉動經(jīng)濟增長。
　　
　　深化財政投融資體制改革，健全社會投資自我增長機制。在目前的投資增長中，由積極財政政策帶動的國有經(jīng)濟投資增長勢頭強勁，而民間投資增長力量仍不足，從1997—2001年我國國有及控股企業(yè)投資增長了49.5%，民間投資增長44.2%，4年總的投資增量中，國有及控股企業(yè)投資占投資增量的73%，民間企業(yè)投資占投資增量的26.9%。主要原因是信貸緊縮，投資風險加大，銀行惜貸，造成民間企業(yè)貸款難或者是不敢投資。據(jù)統(tǒng)計，到2001年上半年，我國民間金融資產(chǎn)已達12萬億元，是一個巨大的投資來源。如何把我國民間資本的巨大潛力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的民間投資？這就需要加快轉(zhuǎn)變政府職能，從對市場的直接投資轉(zhuǎn)移到間接投資直接服務上來。今后作為投資主體，政府應逐步從競爭性的投資領域退出，側(cè)重于公益性或基礎性的行業(yè)和項目的投資，將競爭性的投資領域，甚至某些公共投資領域由市場來調(diào)節(jié)，使企業(yè)和個人成為投資主體，鼓勵民間投資進入國民經(jīng)濟所需要的領域。為此，必須進一步深化財政投融資體制改革，放寬對民間投資的準入限制，開放民間投資的范圍，形成投資主體多元化的投融資體制，改進投融資環(huán)境。使各投資主體，按市場要求，建立“自主投資、自擔風險，自我受益”的管理體制。形成社會投資自我增長機制，逐步減輕經(jīng)濟增長對財政投資的依賴。