淺析財政風(fēng)險與積極財政政策方式的調(diào)整.
內(nèi)容摘要:1998年以來,我國為了擴大內(nèi)需,拉動經(jīng)濟的增長,持續(xù)實施積極財政政策,取得了顯著成效。但累計國債余額越來越大,財政領(lǐng)域中的一些深層次矛盾日愈凸現(xiàn),累積的顯性和隱性財政風(fēng)險無疑在加大,財政風(fēng)險的表現(xiàn)形式多樣化。
關(guān)鍵詞:財政風(fēng)險 國債 金融風(fēng)險 財政制度 公共支出 財政政策
1998年8月以來,我國為了擴大內(nèi)需,拉動經(jīng)濟增長,持續(xù)五年實行積極的財政政策。從1998年至2002年,共發(fā)行長期建設(shè)國債6600億元,國債項目直接帶動地方、部門、企業(yè)投入配套資金和銀行安排貸款約1萬億元,啟動5000多個建設(shè)項目。國債項目總投資(含西部大開發(fā))規(guī)模達32800多億元。一方面,在國債投資的帶動下,我國國民經(jīng)濟保持了持續(xù)快速健康發(fā)展,另一方面,累計國債余額越來越大,財政領(lǐng)域中的一些深層次矛盾日益凸現(xiàn),引發(fā)財政風(fēng)險的因素不斷積累。目前,我國存在大量顯性和隱性的財政風(fēng)險,防范財政風(fēng)險已到了刻不容緩的地步。
財政風(fēng)險的定義及表現(xiàn)形式
一般而言,財政風(fēng)險是指政府在財政分配活動過程中,由于財政政策、制度、手段本身的缺陷和多種經(jīng)濟因素的不確定性,而給政府進一步的財政活動和社會經(jīng)濟帶來的各種潛在危害的可能性。財政風(fēng)險是社會、經(jīng)濟矛盾在財政方面的集中反映。財政風(fēng)險屬于可能性的范疇,不是必然要發(fā)生的,相反,若事先采取有效措施,財政風(fēng)險是可以防范和化解或者予以規(guī)避的。
1.財政赤字和債務(wù)風(fēng)險
財政赤字可能引起的財政風(fēng)險。改革開放以前,中國還是一個既無內(nèi)債又無外債的國家。然而,自1979年以來,除1985年以外,連年赤字,1980年我國政府預(yù)算赤字為25.5億元,而到2002年全國財政赤字已達3098億元,22年間增長了120多倍。
從筆者收集的數(shù)據(jù)上看,1991年—1995年,發(fā)達國家(包括美國、加拿大、法國、德國、英國),赤字率年平均為3.8%;發(fā)展中國家(包括印度、巴西、巴基斯坦、土耳其),赤字率平均為6%;我國的赤字率從1994年1.4%上升到2002年的3%,我國當(dāng)年中央財政赤字占GDP的百分比已接近國際警戒線標(biāo)準(3—4%)。從赤字依存度來看,1990年—1995年發(fā)達國家赤字依存度平均為11%,赤字規(guī)模較大的發(fā)展中國家平均為23%,我國的赤字依存度接近23%,這表明我國中央財政支出占GDP的比重相對偏低,財政狀況本身不佳。近年來,地方政府財政赤字也比較嚴重,尤其是一些地方搞“假平衡、真赤字”,通過向銀行單位借款周轉(zhuǎn)、虛收稅款、挪用??詈颓窊苤С龅刃问?,使許多財政赤字得不到真實反映,如再加上國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)和企業(yè)養(yǎng)老金欠帳等隱性債務(wù)所引起的赤字,實際赤字率高達8—9%,大大超過了國際警戒線。
國債可能引起的財政風(fēng)險。國家為了彌補財政赤字,只能通過發(fā)行大量國債。從國債依存度指標(biāo)看,1991—1995年,發(fā)達國家國債依存度平均為10%,赤字規(guī)模較大的發(fā)展中國家為25%,我國為53%,這表明,我國中央財政支出過于依靠債務(wù)收入,財政狀況脆弱。
從衡量外債指標(biāo)來看,我國的外債規(guī)模不斷擴大,從1981年的57.9億美元,到1990年的525.5億美元,直至1995年的1065.9億美元,2000年的1457.3億美元,20年增長了25倍多。1999年我國外債償債率、負債率、債務(wù)率分別為11.3%、15.3%、19.5%,均低于國際公認的安全線25%、20%、100%的水平。但是從速度指標(biāo)來看,發(fā)達國家目前的國債累積額是幾百年發(fā)行的結(jié)果,而中國仍然處于發(fā)債的初級階段,我國國債負擔(dān)率增長速度過快,已大大高于財政收入的增長速度。到1999年末我國外債余額已達1518.30億美元,成為世界上發(fā)展中國家的第三大債務(wù)國。
金融風(fēng)險可能引起的財政風(fēng)險。當(dāng)前構(gòu)成政府隱性債務(wù)情形:一是一些非銀行金融機構(gòu)因非法從事證券回購業(yè)務(wù)而出現(xiàn)的流動性風(fēng)險;二是城市商業(yè)銀行和城鄉(xiāng)信用社因抵御風(fēng)險能力嚴重不足,造成大量不良資產(chǎn);三是大量企業(yè)債券、國企養(yǎng)老金欠帳、糧食企業(yè)虧損欠帳等,形成政府潛在風(fēng)險。四是商業(yè)銀行大量的壞帳,如“撥改貸”形成的壞帳、政府通過種種行政干預(yù)讓銀行發(fā)放貸款導(dǎo)致的壞帳、為了維持國有企業(yè)的運轉(zhuǎn),給國有企業(yè)的補貼而形成的壞帳等等。目前,如果按國際通行的五級分類法口徑計算,中國國有銀行的壞帳占GDP比重是25%左右,如果再加上從銀行轉(zhuǎn)到資產(chǎn)管理公司的14000億元的資產(chǎn)(扣除出售部分,還剩13000億元),壞帳總額大約占 GDP的比重為40%,銀行壞帳、政府債務(wù)、外債均屬于國家債務(wù),這三者的累計余額占GDP大約73%,將形成了企業(yè)→銀行→財政之間的風(fēng)險傳導(dǎo)。所以,若長期實施積極財政政策無疑將加大財政風(fēng)險。
2.財政制度的風(fēng)險
事權(quán)劃分不明確。事權(quán)的明確劃分是實施分稅制體制的重要前提。只有事權(quán)劃分清楚,財權(quán)的劃分才有科學(xué)的依據(jù),而我國1994年的分稅制是一個很不徹底的分稅制,只將財權(quán)的劃分作為改革的重點,使得中央和地方的事權(quán)劃分不明確,造成各級政府的財政支出的隨意性較大、約束力較弱、支出規(guī)模很難控制。
稅種劃分不科學(xué),稅種歸屬混亂。既按稅種劃分又按行業(yè)劃分;既按行業(yè)劃分又按行政隸屬關(guān)系劃分。這種劃分界線不清,一個稅種幾種歸屬,交叉征管,不符合稅制規(guī)范化原則。
中央稅種單一,功能缺位。地方稅種繁雜,缺乏主體稅種,收入規(guī)模小,稅收法制建設(shè)明顯滯后,加劇兩大稅收體系的各種矛盾。
政府行為不規(guī)范。財政違規(guī)擔(dān)保過多,舉債不慎導(dǎo)致大量財政包袱。形成了企業(yè)借錢,財政還債的局面,結(jié)果是財政承擔(dān)了不必要的風(fēng)險。
3.財政收支的風(fēng)險
源于財政收入的風(fēng)險。財政收入的穩(wěn)定增長是政權(quán)機關(guān)正常運作和社會事業(yè)健康發(fā)展的保證。改革開放以來,我國財政收入占GDP的比重呈現(xiàn)不斷下降的趨勢,由1980年的25.7%下降到2002年的18.5%。這個水平,無論是與市場經(jīng)濟比較發(fā)達的國家、新興工業(yè)化國家,還是與我國相近的發(fā)展中國家相比較,都是比較低的。它說明我國政府的財政實力較弱,財力集中度偏低。倘若這種情形得不到有效控制,會直接影響到政府對國民經(jīng)濟的宏觀調(diào)控能力。
源于財政支出的風(fēng)險。(1)財政支出持續(xù)剛性增長,加重了財政負擔(dān)。由于我國處于新舊體制轉(zhuǎn)軌期,舊體制的貫性使得公共性支出越來越呈剛性,比如人員經(jīng)費、社會保障、行政管理支出不斷增長,農(nóng)業(yè)、科教等法定支出按比例不斷擴大。行政管理支出占財政支出的比重由1978年的4.9%上升到1999年的12%。(2)財政職能“越位”和“缺位”,導(dǎo)致財政支出結(jié)構(gòu)的風(fēng)險。由于我國財政職能范圍還未按公共財政的要求作相應(yīng)的調(diào)整,財政職能的“越位”現(xiàn)象嚴重,財政繼續(xù)承擔(dān)著一些不應(yīng)由財政承擔(dān)的開支。另一方面財政職能的“缺位”現(xiàn)象普遍。比如社會保障支出等使得本應(yīng)該由財政承擔(dān)的公共支出沒有完全承擔(dān)起來。這種支出的“ 越位”和“缺位”并存,加速了財政風(fēng)險的形成。
積極財政政策方式的調(diào)整。
根據(jù)我國目前出現(xiàn)的新情況和新問題,財政政策的著力點應(yīng)由財政直接投資拉動投資需求增長轉(zhuǎn)變到解決長期性、戰(zhàn)略性、體制性的問題上來。
1.財政政策方式調(diào)整的基本思路
應(yīng)根據(jù)市場經(jīng)濟原則和建立公共財政的要求,合理確定財政投資的方向。市場經(jīng)濟條件下的財政是公共財政,財政政策方式的調(diào)整,應(yīng)納入公共財政的框架內(nèi)來考慮。公共財政的主要職責(zé)是彌補市場失靈;為市場經(jīng)濟正常運行提供服務(wù)、保障和監(jiān)督,建立健全執(zhí)法保證體系、社會監(jiān)督體系和社會保障體系;為市場主體提供一個公平競爭的外部環(huán)境;為社會公眾提供公共產(chǎn)品;保證國家機器正常運作。當(dāng)前,應(yīng)逐步調(diào)整財政投資領(lǐng)域,退出原先“越位”的領(lǐng)域,進入原先“缺位”的領(lǐng)域,這一進一退,正是為了充分發(fā)揮財政對市場經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用。
2.當(dāng)前我國財政政策方式調(diào)整的主要內(nèi)容
加大經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整力度,改變財政投資方向。按照“調(diào)整結(jié)構(gòu),確保重點,壓縮一般,強化管理”的方針,優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。第一,適當(dāng)減少財政對基礎(chǔ)設(shè)施的直接投入,擠出一部分財政資金,可以通過財政擔(dān)保、貼息等形式吸納民營、民間投資參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),這樣,既可以收到良好的政策擴張效應(yīng),又可以減輕財政負擔(dān)。第二,按照經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo),除了保證國家重點基礎(chǔ)設(shè)施投資,還應(yīng)支持工業(yè)戰(zhàn)略性改組、優(yōu)化與升級,特別是利用稅收政策扶持技術(shù)裝備工業(yè)和發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),積極支持和促進國有企業(yè)改革和重組,協(xié)調(diào)和促進地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的合理和均衡發(fā)展,重點是要盤活存量資源,使存量資源在不同產(chǎn)業(yè)、地區(qū)之間流動。而存量資源的流動是資本重新優(yōu)化組合的結(jié)果。問題是我國目前一方面缺乏資本退出的必要條件即產(chǎn)權(quán)的市場化;另一方面還缺乏資本補償?shù)臋C制。在市場經(jīng)濟條件下,與結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級相聯(lián)系的資本補償就需要財政支援,財政可以通過發(fā)行長期專項國債,收購、封存或淘汰那些生產(chǎn)能力過剩的資本,使過剩領(lǐng)域的資本得到全部或部分補償。財政政策應(yīng)在資本退出的補償上發(fā)揮更大作用。
積極推進社會保障制度改革。雖然我國通過實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策,保證了經(jīng)濟的較快增長,但內(nèi)需不足的現(xiàn)象仍然突出。主要體現(xiàn)在消費不足,究其原因主要是社會經(jīng)濟預(yù)期對供求關(guān)系的影響力加大,居民對改革代價的顧慮較多。影響公眾支出預(yù)期的主要是醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、教育、住房等方面制度的改革;影響公眾收入預(yù)期的主要是“下崗”現(xiàn)象的普遍化和就業(yè)崗位的短缺。據(jù)統(tǒng)計,中國有 2500萬國有企業(yè)職工下崗,加上大集體下崗職工,全國下崗職工至少有4000萬人。國有工業(yè)企業(yè)1990—2001年職工就業(yè)人數(shù)由4365萬人減少到 3068.7萬人。居民低收入、高支出預(yù)期,已成為擴大消費需求的嚴重障礙。對此,必須完善社會保障體系,適時開征社會保障稅,發(fā)行社會保障基金特種國債,建立社會保障預(yù)算,加強社會保障基金管理,解決社會保障基金缺口,穩(wěn)定社會經(jīng)濟預(yù)期,啟動消費。另外,應(yīng)在繼續(xù)貫徹執(zhí)行企業(yè)“兩個確保”和城市“低保 ”工作的基礎(chǔ)上,適當(dāng)增加對低收入階層的財政轉(zhuǎn)移支出;通過進一步深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革,全面推進農(nóng)村“費改稅”工作,切實減輕農(nóng)民負擔(dān),提高農(nóng)民收入水平,刺激居民消費需求,拉動經(jīng)濟增長。
深化財政投融資體制改革,健全社會投資自我增長機制。在目前的投資增長中,由積極財政政策帶動的國有經(jīng)濟投資增長勢頭強勁,而民間投資增長力量仍不足,從1997—2001年我國國有及控股企業(yè)投資增長了49.5%,民間投資增長44.2%,4年總的投資增量中,國有及控股企業(yè)投資占投資增量的73%,民間企業(yè)投資占投資增量的26.9%。主要原因是信貸緊縮,投資風(fēng)險加大,銀行惜貸,造成民間企業(yè)貸款難或者是不敢投資。據(jù)統(tǒng)計,到2001年上半年,我國民間金融資產(chǎn)已達12萬億元,是一個巨大的投資來源。如何把我國民間資本的巨大潛力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的民間投資?這就需要加快轉(zhuǎn)變政府職能,從對市場的直接投資轉(zhuǎn)移到間接投資直接服務(wù)上來。今后作為投資主體,政府應(yīng)逐步從競爭性的投資領(lǐng)域退出,側(cè)重于公益性或基礎(chǔ)性的行業(yè)和項目的投資,將競爭性的投資領(lǐng)域,甚至某些公共投資領(lǐng)域由市場來調(diào)節(jié),使企業(yè)和個人成為投資主體,鼓勵民間投資進入國民經(jīng)濟所需要的領(lǐng)域。為此,必須進一步深化財政投融資體制改革,放寬對民間投資的準入限制,開放民間投資的范圍,形成投資主體多元化的投融資體制,改進投融資環(huán)境。使各投資主體,按市場要求,建立“自主投資、自擔(dān)風(fēng)險,自我受益”的管理體制。形成社會投資自我增長機制,逐步減輕經(jīng)濟增長對財政投資的依賴。