進(jìn)入新世紀(jì)，隨著石油等不可再生能源的日益緊張，建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)已經(jīng)迫在眉睫。節(jié)約資源，不是簡(jiǎn)單地控制資源的投入，而是要注重資源的使用效益，力求“花小錢(qián)，辦大事”。從財(cái)政的角度來(lái)看，節(jié)約資源，意味著要講究財(cái)政支出的績(jī)效，提高支出效率，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源配置效率最大化。當(dāng)前財(cái)政支出占GPD的比重越來(lái)越大，它的任何一個(gè)細(xì)微調(diào)整都將對(duì)某個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生舉足輕重的作用，它的一舉一動(dòng)都與全體公民的利益休戚相關(guān)。面對(duì)這么巨額的資產(chǎn)，不論是什么性質(zhì)的國(guó)家，都必須建立一套科學(xué)的財(cái)務(wù)管理體系來(lái)運(yùn)作和經(jīng)營(yíng)，以實(shí)現(xiàn)最大的效益。

　　近年來(lái)，我國(guó)先后進(jìn)行了部門(mén)預(yù)算、會(huì)計(jì)委派、國(guó)庫(kù)集中支付和政府采購(gòu)等一系列財(cái)政支出領(lǐng)域的改革，取得了一定的成效。主要表現(xiàn)為預(yù)算執(zhí)行得到了強(qiáng)化，支出效率顯著提高。但距離建立公共財(cái)政體制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源配置效率最大化的目標(biāo)還有很長(zhǎng)的路要走，特別是財(cái)政支出績(jī)效管理的理論和實(shí)踐較為滯后，嚴(yán)重影響了我國(guó)財(cái)政支出效率的進(jìn)一步提高。因此，大力推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，不斷提高財(cái)政支出管理水平已成為當(dāng)務(wù)之急。
　　
　　一、我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀
　　
　　1.積極開(kāi)展試點(diǎn)工作，為全面推行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)積累經(jīng)驗(yàn)。早在1949年美國(guó)就提出了績(jī)效預(yù)算改革的設(shè)想。1951年美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算局據(jù)此編制了基于政府職能的聯(lián)邦政府預(yù)算，第一次明確地使用了“績(jī)效預(yù)算”概念，為日后開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)打好基礎(chǔ)。1982年，英國(guó)政府公布了著名的“財(cái)務(wù)管理新方案 ”，開(kāi)創(chuàng)了績(jī)效評(píng)估實(shí)踐的先河。^[1]與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作起步較晚。近年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，財(cái)政在經(jīng)濟(jì)管理中的資源配置和調(diào)節(jié)作用越來(lái)越突出。為了適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，財(cái)政部提出了“積極探索建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作體系”的工作思路。2001年湖北省率先在該省的恩施土家族苗族自治州選取了5家單位進(jìn)行試點(diǎn)，拉開(kāi)了我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作的序幕。次年，又在全省范圍擴(kuò)大試點(diǎn)，湖南、河北、福建等地也相繼進(jìn)行了小規(guī)模試點(diǎn)，積累了一些經(jīng)驗(yàn)。
　　2.確定了開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的原則。一是堅(jiān)持公正、客觀原則。保證項(xiàng)目決策的科學(xué)性和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的真實(shí)性。二是堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益相結(jié)合原則。^[2]對(duì)于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，在講求社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益統(tǒng)一的同時(shí)，要更加注重社會(huì)效益和生態(tài)效益，特別是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的項(xiàng)目。三是堅(jiān)持定量分析與定性分析相結(jié)合的原則。以定量分析為主，結(jié)合定性分析科學(xué)地進(jìn)行評(píng)價(jià)。
　　3.科學(xué)地劃分評(píng)價(jià)對(duì)象。按照財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)主、客體的不同，將財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象分為財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)、部門(mén)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)和財(cái)政支出綜合績(jī)效評(píng)價(jià)四類。
　　4.摸索出一套財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)價(jià)指標(biāo)是財(cái)政支出效益評(píng)價(jià)的載體，也是財(cái)政支出效益評(píng)價(jià)內(nèi)容的外在表現(xiàn)。現(xiàn)在已經(jīng)形成共識(shí)的是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要由財(cái)政投資性支出評(píng)價(jià)指標(biāo)、財(cái)政政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出評(píng)價(jià)指標(biāo)、政府采購(gòu)支出評(píng)價(jià)指標(biāo)、財(cái)政社會(huì)保障支出評(píng)價(jià)指標(biāo)、財(cái)政科學(xué)事業(yè)支出評(píng)價(jià)指標(biāo)、財(cái)政教育事業(yè)支出評(píng)價(jià)指標(biāo)、財(cái)政衛(wèi)生事業(yè)支出評(píng)價(jià)指標(biāo)、財(cái)政支農(nóng)支出評(píng)價(jià)指標(biāo)等幾類指標(biāo)組成。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)則是對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行科學(xué)分析、評(píng)判的標(biāo)尺，可分為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和歷史標(biāo)準(zhǔn)，并且每一類指標(biāo)都有相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
　　5.逐步形成一系列實(shí)用的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)方法。主要有成本—效益分析法、因素分析法、專家評(píng)審法等。^[3]
　　
　　二、現(xiàn)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)存在的誤區(qū)
　　
　　由于項(xiàng)目效益比較容易量化，項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的可操作性強(qiáng)，各地進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)嘗試時(shí)大都先從項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)入手?？v觀各試點(diǎn)地區(qū)的做法，可以發(fā)現(xiàn)普遍存在著幾點(diǎn)誤區(qū)：
　　1.“重腳輕頭”，注重事后“結(jié)果”的評(píng)價(jià)而輕視事前“源頭”的把關(guān)，把項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)放在項(xiàng)目完工后的“問(wèn)效”上。^[4]然而，作為政府管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)和實(shí)施宏觀調(diào)控的手段之一，政府部門(mén)預(yù)算的編制和批復(fù)都必須經(jīng)過(guò)一套嚴(yán)格的程序，具有“鐵預(yù)算”的特點(diǎn)，一經(jīng)批復(fù)，如無(wú)特殊情況不得追加、調(diào)整或變更。因此，在預(yù)算審批階段對(duì)所有項(xiàng)目進(jìn)行的預(yù)期績(jī)效的評(píng)估和比較才是重中之重。
　　2.割裂了項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)與項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果的聯(lián)系。沒(méi)有把項(xiàng)目實(shí)施的結(jié)果與目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，造成“結(jié)果”與“目標(biāo)”脫節(jié)。項(xiàng)目預(yù)期績(jī)效的評(píng)估，包括可行性研究、項(xiàng)目目標(biāo)的確定等只作為一種“要錢(qián)”的手段，而沒(méi)有真正融入績(jī)效評(píng)價(jià)體系當(dāng)中。
　　3.項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)較為片面。只注重局部，不注重整體；或只看重短期效益，不放眼未來(lái)，沒(méi)有用發(fā)展的眼光看問(wèn)題，導(dǎo)致評(píng)價(jià)的結(jié)果不能真實(shí)地反映項(xiàng)目的績(jī)效。^[5]有些項(xiàng)目就其在局部或者短期的作用和地位而言，也許不顯山露水，但相對(duì)于全局，或從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，對(duì)整個(gè)地區(qū)日后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻起著舉足輕重的作用。就好比一部機(jī)器中的一顆螺絲釘，單就其價(jià)值進(jìn)行衡量，不值幾個(gè)錢(qián)，但一旦沒(méi)有它，整個(gè)機(jī)器都難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
　　4.會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)帶來(lái)的誤區(qū)。由于行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)的核算基礎(chǔ)是收付實(shí)現(xiàn)制，財(cái)政資金的使用不進(jìn)行核算成本，經(jīng)濟(jì)效益難以評(píng)定，導(dǎo)致許多地區(qū)把財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的側(cè)重點(diǎn)放在支出的“效率”而非“效益”上，使績(jī)效評(píng)價(jià)名不副實(shí)。

三、完善我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)策建議
　　
　　1.從源頭上把好關(guān)。根據(jù)我國(guó)預(yù)算編制的規(guī)律，特別是預(yù)算一經(jīng)批復(fù)即成定局的特點(diǎn)，把項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)前移，移到項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)和審核過(guò)程之中，也就是要輕腳而重頭。一是要結(jié)合本年度政府提供公共產(chǎn)品的總體目標(biāo)和本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行評(píng)審；二是借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，根據(jù)部門(mén)的職能和項(xiàng)目的內(nèi)容，結(jié)合項(xiàng)目對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的實(shí)際影響和項(xiàng)目的可持續(xù)性等方面，合理確定項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)，這些預(yù)期目標(biāo)就是項(xiàng)目安排的參照標(biāo)準(zhǔn)；三是建立跨部門(mén)的項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系，不僅要對(duì)同一部門(mén)的不同項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，還要對(duì)各部門(mén)之間的項(xiàng)目進(jìn)行橫向比較，根據(jù)項(xiàng)目的輕、重、緩、急來(lái)確定預(yù)算優(yōu)先安排的項(xiàng)目。
　　2.建立以成果為導(dǎo)向，以追求最大績(jī)效為根本目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)既定績(jī)效目標(biāo)為根本要求的績(jī)效預(yù)算管理模式，加強(qiáng)“結(jié)果”與“目標(biāo)”的有機(jī)對(duì)比。項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)，不僅應(yīng)該作為項(xiàng)目安排的依據(jù)，還應(yīng)當(dāng)是項(xiàng)目完工后績(jī)效評(píng)價(jià)的主要參照標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)將依照各項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)計(jì)算出來(lái)的結(jié)果與這些標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較來(lái)衡量項(xiàng)目的實(shí)施效果。作為評(píng)價(jià)結(jié)果的重要依據(jù)，撇開(kāi)項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)談財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)如無(wú)源之水，無(wú)本之木。
　　3.建立一套科學(xué)的綜合評(píng)價(jià)體系。由于財(cái)政支出范圍廣泛，既包括直接的、有形的、現(xiàn)實(shí)的支出，也包括間接的、無(wú)形的、預(yù)期的支出；支出效益既要考慮經(jīng)濟(jì)效益，又要考慮社會(huì)效益、生態(tài)效益；既要考慮短期效益，又要考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；既要考慮直接效益，又要考慮間接效益。因此，必須改變觀念，樹(shù)立大局觀、發(fā)展觀，建立一套科學(xué)的綜合評(píng)價(jià)體系，該體系不僅要考慮經(jīng)濟(jì)效益，還要涵蓋社會(huì)效益和生態(tài)效益；不僅要考慮局部效益還要兼顧整體效益；不僅要能夠評(píng)價(jià)短期效益，更重要的是能夠評(píng)估長(zhǎng)遠(yuǎn)效益，做到這幾者的有機(jī)結(jié)合。
　　
　4.引入權(quán)責(zé)發(fā)生制準(zhǔn)確核算項(xiàng)目成本，為評(píng)價(jià)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益提供必要的信息。當(dāng)前西方各國(guó)的政府會(huì)計(jì)或多或少都引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制，歐洲大多數(shù)政府都采用權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行某種形式的產(chǎn)出計(jì)量，而且不同程度地確認(rèn)為預(yù)算的組成部分。在德國(guó)，大部分地方政府已部分引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制，實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制與收付實(shí)現(xiàn)制并行的雙軌制，其中巴伐利亞州的慕尼黑市、紐倫堡市等都在積極進(jìn)行相應(yīng)的改革，對(duì)可以量化成本的公共服務(wù)領(lǐng)域，包括居民供水、垃圾的運(yùn)送和處理等項(xiàng)目使用權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行核算。我國(guó)可以借鑒西方國(guó)家的先進(jìn)做法，采取先易后難的方式，先選取部分項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，待成熟后再行鋪開(kāi)。
　　5.建立健全的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系。進(jìn)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，最終目的是為了提高財(cái)政支出效益?因此財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系還必須包括績(jī)效評(píng)價(jià)信息反饋制度、激勵(lì)機(jī)制和獎(jiǎng)懲制度等內(nèi)容。一方面通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)信息反饋制度及時(shí)了解各項(xiàng)目的實(shí)施情況和實(shí)施效果；另一方面通過(guò)建立激勵(lì)機(jī)制和獎(jiǎng)懲制度，改變現(xiàn)行預(yù)算制度只重視資金分配、不重視資金使用的狀況。首先，把對(duì)項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算編制和批復(fù)的重要依據(jù)，從源頭上控制沒(méi)有績(jī)效和低績(jī)效的項(xiàng)目；其次，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算管理上的兩個(gè)轉(zhuǎn)變，即預(yù)算撥款由傳統(tǒng)的按預(yù)算撥款轉(zhuǎn)為按績(jī)效撥款，從過(guò)去對(duì)預(yù)算的重過(guò)程管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹亟Y(jié)果管理；第三，將本年度績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果作為下年度預(yù)算安排的重要依據(jù)。
　　6.積極探索財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)模式?？紤]到財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的復(fù)雜性且剛剛起步，與此相關(guān)的法律法規(guī)等制度的建立和完善還需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，迅速?gòu)氐椎亟⒖茖W(xué)完整的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系尚不具備條件。因此，我國(guó)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作應(yīng)采取循序漸進(jìn)的實(shí)現(xiàn)方式，由易到難、由重點(diǎn)到一般逐步展開(kāi)，堅(jiān)持定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)、事前評(píng)價(jià)與事后評(píng)價(jià)、定期評(píng)價(jià)和經(jīng)常性評(píng)價(jià)、當(dāng)前評(píng)價(jià)與長(zhǎng)遠(yuǎn)評(píng)價(jià)、自我評(píng)價(jià)與外部評(píng)價(jià)相結(jié)合，形成評(píng)價(jià)工作制度。
　　
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