為了確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，有助于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、國(guó)有企業(yè)改革的順利推進(jìn)，以及保持和促進(jìn)社會(huì)消費(fèi)、投資需求的適時(shí)適度增長(zhǎng)，除了應(yīng)進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革以外，還需有針對(duì)性地調(diào)整當(dāng)前的相關(guān)財(cái)政政策。作為國(guó)民收入分配的主渠道，國(guó)家財(cái)政分配和再分配的狀況及其政策取向，對(duì)于社會(huì)消費(fèi)與投資需求的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，從而對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，有著極大的影響和制約。

然而，改革開(kāi)放以來(lái)，一方面是中國(guó)的財(cái)稅體制改革，特別是1994年的財(cái)稅體制大改革取得了明顯成效，財(cái)政收支規(guī)模增長(zhǎng)迅速；但另一方面，國(guó)家的財(cái)政困難，財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定及發(fā)展的“瓶頸”性制約現(xiàn)象也日漸突出。

從現(xiàn)實(shí)情況看，這種財(cái)政“瓶頸”，突出表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是財(cái)政經(jīng)常性收支方面的突出矛盾和“瓶頸”制約。一國(guó)財(cái)政的經(jīng)常性支出，是有效履行國(guó)家（政府）職能的基本財(cái)力需要，也是安邦定國(guó)的必要財(cái)力保證。近些年來(lái)，政府管理部門和公檢法機(jī)關(guān)的行政經(jīng)費(fèi)欠缺，本應(yīng)由國(guó)家預(yù)算解決的教材文衛(wèi)、公用及其他事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)緊張，不少地方甚至連正常的工資發(fā)放都成為問(wèn)題，以及由此而造成的政府職能“缺位”，由此而誘發(fā)的“三亂”（亂集資、亂攤派、亂罰款）現(xiàn)象和行為扭曲等，就在很大程度上與財(cái)政的經(jīng)常性支出不足有直接關(guān)聯(lián)。

二是國(guó)家財(cái)政調(diào)控上的“瓶頸”制約。這方面的突出問(wèn)題又主要有三：

１、政府投資調(diào)控上的“瓶頸”制約。即由于財(cái)政困難，使政府投資特別是中央政府投資，在全社會(huì)投資總額中的比重持續(xù)地非正常下降，從而弱化了政府的投資調(diào)控功能。國(guó)外的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家的政府投資，一般應(yīng)占社會(huì)總投資的20％~25％左右，而在我國(guó)1995年全社會(huì)的固定資產(chǎn)投資總額中，來(lái)源于國(guó)家財(cái)政的投資僅占3.1％。

２、中央政府在實(shí)行財(cái)政縱向平衡方面的“瓶頸”制約。1994年實(shí)行分稅制改革時(shí)，采取了照顧各地既得利益的“稅收返還”辦法。這種過(guò)渡性的、非規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，高達(dá)近2000億元左右，且對(duì)各地財(cái)政能力差異的平衡作用十分微弱。而自1995年實(shí)行的較為規(guī)范的“過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法”，則因其投入的財(cái)政資金數(shù)額很小，亦起不到多少縱向平衡的作用。就是說(shuō)，中央政府因其可支配財(cái)力上的“瓶頸”制約，故使其現(xiàn)有的財(cái)政縱向平衡、縱向調(diào)控能力較弱，既不利于為全國(guó)各地提供大體相等的公共服務(wù)水平、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，而且對(duì)各地公共投資需求的平衡與滿足，造成了不利的影響。

３、對(duì)無(wú)收入和低收入者提供基本生活保障方面的財(cái)政“瓶頸”制約。隨著企業(yè)改革、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度的加大，下崗及失業(yè)職工的人數(shù)，以及由此而造成的對(duì)低收入人群的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問(wèn)題，將在近期內(nèi)變得十分突出。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，這一類再分配問(wèn)題的解決，包括對(duì)下崗、轉(zhuǎn)崗職工的再就業(yè)培訓(xùn)，對(duì)職工最低生活水平的保障和必要購(gòu)買力的維持等，都離不開(kāi)國(guó)家財(cái)政的強(qiáng)力支持。而當(dāng)前我國(guó)的財(cái)政狀況，則與這種財(cái)政政策干預(yù)和收入分配調(diào)節(jié)的現(xiàn)實(shí)需要相矛盾。

很明顯，上述這些緊迫的財(cái)政“瓶頸”制約問(wèn)題，如不能盡快得到有效緩解，將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定和發(fā)展，帶來(lái)多方面的影響和基礎(chǔ)性的障礙。

這方面的總體思路是：從切實(shí)加強(qiáng)國(guó)家財(cái)政實(shí)力中“增”一塊。即通過(guò)切實(shí)增加政府的可支配財(cái)力數(shù)量，以提高其對(duì)促進(jìn)投資和消費(fèi)需求的支撐力。從調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中“移”一塊。即按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)和要求，通過(guò)解決財(cái)政職能的“越位”問(wèn)題，為加強(qiáng)和改善財(cái)政的投資地位騰出必要的財(cái)力。從減少農(nóng)民和各類企業(yè)繁重的“非稅”負(fù)擔(dān)中“促”一塊。即通過(guò)切實(shí)解決農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和其他企業(yè)的非稅重負(fù)，以增強(qiáng)其投資和消費(fèi)需求能力。從加快建立政府間規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度中“調(diào)”一塊。即通過(guò)打破當(dāng)前以保護(hù)各地既得利益為主旨的稅收返還辦法，建立規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度，以提高國(guó)家財(cái)政平衡和調(diào)控區(qū)域投資需求的能力。從適度適量增發(fā)國(guó)債中“用”一塊。

充分發(fā)揮財(cái)政經(jīng)濟(jì)杠桿在擴(kuò)大需求中的引導(dǎo)與刺激作用。

具體地說(shuō)，在當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)，為了保持適度消費(fèi)和投資需求增長(zhǎng)，確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展勢(shì)頭，似應(yīng)重點(diǎn)解決好以下幾個(gè)緊迫問(wèn)題，即采取如下的財(cái)政對(duì)策：

（一）盡快增強(qiáng)國(guó)家財(cái)政實(shí)力，提高財(cái)政對(duì)社會(huì)需求的調(diào)控能力。

這可以說(shuō)是振興我國(guó)財(cái)政、緩解和消除財(cái)政“瓶頸”的一個(gè)核心內(nèi)容與基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，也是緩解與消除東南亞金融危機(jī)對(duì)我國(guó)影響的一個(gè)必要的“固本”之策。

根據(jù)當(dāng)前的實(shí)際情況，這方面應(yīng)采取的措施又主要有三：

１．盡快改變國(guó)家財(cái)力分配過(guò)度分散的不正常局面，增加財(cái)政的可支配財(cái)力。

造成我國(guó)近些年來(lái)財(cái)政赤字的不斷擴(kuò)大的原因，固然與高投入、低產(chǎn)出、低效益的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式有直接關(guān)聯(lián)，但國(guó)民收入和財(cái)政分配格局的失調(diào)與扭曲，也是一個(gè)帶基礎(chǔ)性的成因。改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)財(cái)力分配向地方、部門、和居民的過(guò)度傾斜，不僅形成了財(cái)力分配和使用上的散、亂局面，也使國(guó)家提高“兩個(gè)比重”的努力因缺乏可資動(dòng)員、可供支配的財(cái)力基礎(chǔ)而屢屢受挫。其中最為突出的，就是分散面廣、數(shù)額巨大的預(yù)算外資金，特別是各種收費(fèi)和基金擠占稅收及侵蝕稅基的問(wèn)題。其結(jié)果，不僅使很大一部分規(guī)范的國(guó)家稅收收入即所謂預(yù)算內(nèi)收入，變成了非規(guī)范或不甚規(guī)范的預(yù)算外收入，從而減少了國(guó)家的可支配財(cái)力，而且使這些“費(fèi)”或“基金”的使用，在很大程度上游離于財(cái)政的運(yùn)用與監(jiān)督范圍之外，既造成了極大的浪費(fèi)，也往往給某些財(cái)經(jīng)違規(guī)乃至腐敗行為開(kāi)了方便之門。事實(shí)和資料顯示，當(dāng)前在中國(guó)的不少企業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)了“費(fèi)”大于稅的情況，一些地區(qū)也出現(xiàn)了非稅收入的增長(zhǎng)規(guī)模和增長(zhǎng)速度，大大超過(guò)稅收收入增長(zhǎng)規(guī)模與增長(zhǎng)速度的不正常現(xiàn)象。這種稅收收入“缺位”和非稅收入“越位”的狀況，不僅已對(duì)國(guó)家財(cái)政收入的正常增長(zhǎng)和我國(guó)財(cái)經(jīng)狀況的好轉(zhuǎn)造成了嚴(yán)重威脅，而且也極大地?fù)p害或降低了農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和其他企業(yè)的投資與消費(fèi)需求能力。其中，特別是在住房建設(shè)中，由于各種名目繁雜的附加收費(fèi)過(guò)濫、過(guò)多、過(guò)高，從而成了抬高房地產(chǎn)價(jià)格和抑制消費(fèi)的一個(gè)重要原因。因此，大力整頓和規(guī)范預(yù)算外收支，改革稅費(fèi)制度，已迫在眉睫。

誠(chéng)然，將預(yù)算外資金納入預(yù)算或準(zhǔn)預(yù)算管理的軌道，在增加國(guó)家財(cái)政可支配財(cái)力的同時(shí)，也相應(yīng)擴(kuò)大了財(cái)政的支出范圍，在短期內(nèi)并不一定有明顯的增收減支作用。但從統(tǒng)籌安排、集中運(yùn)用國(guó)家財(cái)力、加強(qiáng)財(cái)政管理和預(yù)算監(jiān)督以及減少浪費(fèi)、提高財(cái)政資金使用效果等方面來(lái)看，則無(wú)疑能收到維護(hù)國(guó)家預(yù)算的完整性原則，有效利用有限財(cái)政資源，從而有利于緩解財(cái)政收支矛盾的良好功效。

２．逐步建立適合中國(guó)國(guó)情的財(cái)政投融資制度，以便從制度上解決財(cái)政投資需求與投資供給之間的矛盾。這也是增加國(guó)家可支配財(cái)力的一個(gè)重要方面。

無(wú)論是從亞洲一些新興工業(yè)化國(guó)家或地區(qū)的歷史經(jīng)驗(yàn)，還是從中國(guó)的迫切需要來(lái)看，積極建立適合本國(guó)國(guó)情的財(cái)政投融資制度，都是積極開(kāi)拓財(cái)政性投資來(lái)源、保證和加大國(guó)家財(cái)政的基礎(chǔ)性建設(shè)投入、緩解“瓶頸” 產(chǎn)業(yè)制約、從而在優(yōu)化國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步的基礎(chǔ)上增強(qiáng)國(guó)家財(cái)政穩(wěn)定和發(fā)展功能的一條有效途徑。在這方面，特別是日本已實(shí)行40多年的財(cái)政投融資制度與政策，就為我們提供了許多有益的借鑒和經(jīng)驗(yàn)。無(wú)論從我國(guó)當(dāng)前的迫切需要，還是從長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略考慮；亦無(wú)論是從解決我國(guó)財(cái)政性建設(shè)資金嚴(yán)重短缺的困難，還是從強(qiáng)化國(guó)家財(cái)政宏觀調(diào)控與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定功能的角度來(lái)看，逐步摸索、推行我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政投融資政策，都具有特殊的重要意義。

３、進(jìn)一步優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，切實(shí)加強(qiáng)稅收征管。

財(cái)政收入的主渠道是稅收，因而不斷優(yōu)化稅制，充分挖掘稅收潛力，就成了增強(qiáng)國(guó)家財(cái)政實(shí)力的重要環(huán)節(jié)。1994年的工商稅制改革取得了明顯成效，在 1993年各地競(jìng)相擴(kuò)大稅收基數(shù)的基礎(chǔ)上，1994年增加稅收871億元，1995年增收912億元，1996年增收1100億元，1997年又增收 1114億元。連續(xù)四年稅收的大幅度增加，充分顯示了中國(guó)的財(cái)稅體制改革取得了突破性的進(jìn)展和基本成功。然而，盡管如此，現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)（如個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅、資源稅）、稅源稅率的進(jìn)一步調(diào)整完善，一些新稅種（如財(cái)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅、利得稅等）的開(kāi)征，減免稅的繼續(xù)清理整頓等，仍然有著很大的財(cái)政增收潛力。至于加強(qiáng)稅收征管可能帶來(lái)的財(cái)政增收效應(yīng)，就更是極其可觀、眾所周知的了。如果再考慮到我國(guó)目前的總體稅負(fù)水平，無(wú)論與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家還是與大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家相比都明顯偏低，即存在著提高總體稅負(fù)可能性的情況，則財(cái)政增收的前景就更為明朗。

世界銀行的一份報(bào)告《2020年的中國(guó)：新世紀(jì)的發(fā)展挑戰(zhàn)》指出，如中國(guó)做好對(duì)非國(guó)有企業(yè)的納稅工作（它們是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中最為迅速的部分），改進(jìn)對(duì)稅收征集的激勵(lì)機(jī)制，制訂有效的審計(jì)程序，采用計(jì)算機(jī)化信息系統(tǒng)，以及實(shí)行對(duì)各種逃稅行為進(jìn)行嚴(yán)厲而公平的罰款新制度等綜合舉措，其所能增加的稅收份額，到2000年將達(dá)到GDP的6％。在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，比如到2020年，甚至可能達(dá)到GDP的10％。無(wú)論世行報(bào)告的可靠性如何，我國(guó)稅收的增收潛力無(wú)疑是十分可觀的。

（二）認(rèn)真調(diào)整、積極優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

調(diào)整、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，就當(dāng)前的突出矛盾而言，其任務(wù)或重點(diǎn)則可概括為三句話，這就是：調(diào)整范圍，突出重點(diǎn)，強(qiáng)化支出效益約束。

所謂調(diào)整范圍，就是要嚴(yán)格按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的各級(jí)財(cái)政事權(quán)，來(lái)重新規(guī)范和界定支出范圍，特別是要徹底從過(guò)去那種大包大攬、慣于插入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的桎梏中解放出來(lái)，以免在新形勢(shì)下重蹈超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)、越位運(yùn)轉(zhuǎn)的覆轍。通過(guò)這種調(diào)整，就可用退出某些領(lǐng)域和項(xiàng)目、削減部分財(cái)政支出的辦法，來(lái)達(dá)到同時(shí)加強(qiáng)那些應(yīng)該加強(qiáng)的政府投資的目的。這也是調(diào)整、規(guī)范社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政職能的客觀需要。從當(dāng)前的實(shí)際需要看，這方面的要點(diǎn)：一是配合政府機(jī)構(gòu)改革，大力整頓和壓縮近年來(lái)增長(zhǎng)過(guò)速、膨脹過(guò)度的行政管理經(jīng)費(fèi)；二是配合國(guó)企改革和農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系的改善，逐步減少巨額的企業(yè)經(jīng)營(yíng)性虧損補(bǔ)貼和價(jià)格補(bǔ)貼；三是爭(zhēng)取盡快退出國(guó)家財(cái)政在競(jìng)爭(zhēng)性加工工業(yè)、一般性商業(yè)服務(wù)領(lǐng)域的相關(guān)支出。通過(guò)這些“壓、減、退”的途徑，盡快使國(guó)家財(cái)政從職能“越位”與“缺位” 并存的矛盾與困境中解放出來(lái)，面對(duì)新的形勢(shì)和問(wèn)題，加強(qiáng)其應(yīng)有的宏觀調(diào)控和需求管理功能。

所謂突出重點(diǎn)，就是要根據(jù)現(xiàn)有財(cái)力狀況，按照一要吃飯、二要建設(shè)的原則，以及輕重緩急的優(yōu)先次序來(lái)安排財(cái)政的支出重點(diǎn)。根據(jù)多年的經(jīng)驗(yàn)，在這個(gè)問(wèn)題上，尤其不能用撒胡椒面的辦法，為后續(xù)財(cái)力安排留下窟窿、造成被動(dòng)；同時(shí)也不能再用鼓勵(lì)各單位、各部門、各地區(qū)通過(guò)“創(chuàng)收”的途徑，去解決財(cái)政范圍內(nèi)的支出缺口問(wèn)題，以免造成分配秩序的混亂和分配規(guī)則的破壞。

最后，所謂強(qiáng)化支出的效益約束，就是要把支出效益作為財(cái)政支出決策的出發(fā)點(diǎn)及其歸宿，堅(jiān)持用必有效、有效方用的理財(cái)原則，從而在支出到位和盡力避免損失浪費(fèi)的基礎(chǔ)上，促進(jìn)和保證財(cái)政收支的積極平衡。

（三）切實(shí)減輕農(nóng)民和各類企業(yè)繁重的非稅負(fù)擔(dān)，促進(jìn)消費(fèi)和投資的增加。

即通過(guò)切實(shí)減輕農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和其他各類企業(yè)沉重的非稅負(fù)擔(dān)的途徑，以相應(yīng)增加其有支付能力的消費(fèi)和投資需求，為開(kāi)辟我國(guó)廣大的農(nóng)村市場(chǎng)，擴(kuò)大企業(yè)可支配的投資來(lái)源和技改能力創(chuàng)造條件。

特別是為了使房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、住宅建設(shè)真正成為我國(guó)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，使住宅消費(fèi)成為新的消費(fèi)熱點(diǎn)，就必須改變當(dāng)前因房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、住宅建設(shè)中所承擔(dān)的各種名目的收費(fèi)過(guò)濫、過(guò)多，房屋成本和售價(jià)過(guò)高，致使空置房數(shù)量與年俱增，住房貨幣化、商品化及房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，都遲遲不能進(jìn)入良性循環(huán)軌道的不正常狀態(tài)。

（四）通過(guò)建立政府間規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度，一方面提高中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，同時(shí)為促進(jìn)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，平衡和引導(dǎo)地區(qū)投資需求創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。

分稅制改革包括兩個(gè)相互聯(lián)系的有機(jī)組成部分，即各級(jí)財(cái)政的分級(jí)、分權(quán)、分稅，以及政府間規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度。前者重在解決與各級(jí)財(cái)政事權(quán)相適應(yīng)的收入來(lái)源的規(guī)范化問(wèn)題，但卻解決不了各地的財(cái)政能力差異問(wèn)題，即解決不了某些地區(qū)在提供大體均等的公共服務(wù)方面所存在的政府財(cái)力缺口問(wèn)題，因而不利于實(shí)現(xiàn)這些地區(qū)的財(cái)政收支平衡。1994年進(jìn)行分稅制改革時(shí)所實(shí)行的、基本上以照顧各地既得利益格局為特點(diǎn)的“稅收返還”辦法，盡管是一種現(xiàn)實(shí)的選擇，但卻既不利于公平分配，又不利于某些地方特別是廣大中西部地區(qū)的財(cái)政平衡。近三年實(shí)行的過(guò)渡性轉(zhuǎn)移支付辦法，雖然有利于克服這種不足，但又因中央財(cái)力的嚴(yán)重匱乏，用于規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政資金極為有限（1995年僅為20億，1996年僅為30億，1997年計(jì)劃亦僅為40億），故對(duì)地方財(cái)政平衡的調(diào)節(jié)力度十分微弱。因此，如何逐步消除分稅制改革中的舊體制痕跡（按照既得利益格局進(jìn)行“稅收返還”），適當(dāng)加快政府間規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度的建立和健全的步伐，就不僅成了促進(jìn)和保證我國(guó)地方財(cái)政實(shí)現(xiàn)穩(wěn)固平衡的一個(gè)必要因素，而且將對(duì)改善各地區(qū)的投資環(huán)境，平衡和引導(dǎo)地區(qū)間的投資需求，產(chǎn)生極為重要的影響。

（五）制定和實(shí)行積極而又審慎的國(guó)債對(duì)策。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，正確、恰當(dāng)?shù)膰?guó)債政策，是解決各國(guó)財(cái)政問(wèn)題的一個(gè)有力手段。而衡量國(guó)債規(guī)模適度與否，不能只從個(gè)別的、單一性的指標(biāo)出發(fā)，而必須進(jìn)行全面分析，從綜合性的指標(biāo)顯示，來(lái)作出符合實(shí)際、順應(yīng)時(shí)勢(shì)、瞻前顧后的判斷和結(jié)論。為此，根據(jù)世界各國(guó)衡量國(guó)債規(guī)模所采用的幾個(gè)通行，睦看中國(guó)在這方面的具體情況。

１．債務(wù)依存度。它是指當(dāng)年的債務(wù)收入與財(cái)政支出的比例關(guān)系，其計(jì)算公式是，債務(wù)依存度＝（當(dāng)年債務(wù)收入額÷當(dāng)年財(cái)政支出額）×100％。這個(gè)指標(biāo)反映了一個(gè)國(guó)家的財(cái)政支出有多少是依靠國(guó)家借債來(lái)籌措的。這一指標(biāo)的計(jì)算有兩種不同的口徑：一是用當(dāng)年的債務(wù)收入額去除當(dāng)年的財(cái)政支出額，再乘以100％，習(xí)慣上叫作“國(guó)家財(cái)政的債務(wù)依存度”；二是用當(dāng)年的債務(wù)收入額去除當(dāng)年的中央財(cái)政支出額，再乘以100％，稱之為“中央財(cái)政的債務(wù)依存度”。迄今為止，由于中國(guó)國(guó)債全由中央財(cái)政來(lái)發(fā)行、掌握和使用，并由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)國(guó)債的還本付息支出，故使用后一種口徑更具實(shí)際意義。

對(duì)這個(gè)指標(biāo)，國(guó)際上有一個(gè)公認(rèn)的控制線經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，即國(guó)家財(cái)政的債務(wù)依存度掌握在15~20％為宜，中央財(cái)政的債務(wù)依存度則控制在25~30％的幅度內(nèi)為當(dāng)。我國(guó)的資料顯示，自1994年開(kāi)始，國(guó)家財(cái)政的債務(wù)依存度（當(dāng)年債務(wù)收入額÷[當(dāng)年財(cái)政支出額＋債務(wù)支出額]）就超過(guò)了上述的安全線，達(dá)到 20.2％，1995年為22.2％，1996年為26.4％，1997年（預(yù)計(jì)）是28.2％。而中央財(cái)政的債務(wù)依存度自1994年開(kāi)始，也超過(guò)50％以上，1994~1997年分別是：52.41、53.28、55.61和57.77（預(yù)計(jì)數(shù)）。與國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)相比較，如果說(shuō)我國(guó)當(dāng)前超過(guò)20％以上的國(guó)家財(cái)政債務(wù)依存度雖然已屬偏高，但還不太為過(guò)的話，那么，早已超過(guò)50％以上的中央財(cái)政債務(wù)依存度，則顯得大大“離譜”了。日本即使在財(cái)政最困難的時(shí)期，這一指標(biāo)的最高值也不過(guò)37.5％而已。

２．國(guó)債償債率。它是指當(dāng)年的國(guó)債還本付息額占當(dāng)年財(cái)政收入的比重。這一指標(biāo)說(shuō)明，國(guó)債規(guī)模需受到財(cái)政收入狀況的制約，要把國(guó)債規(guī)?？刂圃谂c當(dāng)期財(cái)政收入狀況相適應(yīng)的水平上。關(guān)于這一指標(biāo)的數(shù)量界限，國(guó)內(nèi)外不少學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)控制在8~10％的幅度以內(nèi)為宜。我國(guó)的情況是：1994年前之前，由于國(guó)債發(fā)行規(guī)模較小，故國(guó)家財(cái)政的債務(wù)支出額也不大，1990~1993年的累積額也只不過(guò)1000億元左右，每年的償債率約在7％上下（1992年除外）。但從1994年起，隨著國(guó)債發(fā)行規(guī)模的劇增，這一指標(biāo)也呈陡然遞增之勢(shì)。1994~1997年分別為：9.6、14.2、17.7、23.3（預(yù)計(jì)值），每年所借新債中用于歸還舊債的比率也不斷上升。

３、國(guó)債負(fù)擔(dān)率。它所衡量的是當(dāng)期的國(guó)債累積額占當(dāng)年GDP的比重。這是度量國(guó)債規(guī)模最重要、最常用的一個(gè)指標(biāo)。因?yàn)樗菑膰?guó)民經(jīng)濟(jì)總體或全局來(lái)看，而不僅僅是人財(cái)政收支角度來(lái)考察的國(guó)債數(shù)量界限。國(guó)外的經(jīng)濟(jì)學(xué)家大都認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)債累積額最多不應(yīng)超過(guò)當(dāng)年GDP的45％，這與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政收入占GDP的平均比重大致相當(dāng)，即一定時(shí)期的國(guó)債累積額最多相當(dāng)于當(dāng)期的財(cái)政收入總額。從這一指標(biāo)來(lái)看，我國(guó)的國(guó)債負(fù)擔(dān)率又無(wú)比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家低得多。1989年我國(guó)的國(guó)債發(fā)行額占當(dāng)年GDP的比重只有0.35％，1996年也僅為2.84％；從國(guó)債余額占當(dāng)年GDP的百分比來(lái)看，1991~1996年分別為：5.41、5.25、5.50、5.21、5.45和5.60。

４．居民的應(yīng)債力。一般可表述為：國(guó)債余額占當(dāng)年居民儲(chǔ)蓄存款余額的比重。這是從居民的國(guó)債承受能力來(lái)考察的國(guó)債規(guī)模指標(biāo)。當(dāng)然，在居民投資意愿、投資選擇、投資渠道多元化的情況下，國(guó)債規(guī)模與居民儲(chǔ)蓄存款狀況不存在完全的正相關(guān)系，但也能近似地反映居民的應(yīng)債力。從年度國(guó)債發(fā)行額占當(dāng)年居民儲(chǔ)蓄存款余額的比重看，1990~1996年分別為：1.32、2.18、3.42、2.06、4.77、5.09、4.79。再?gòu)膰?guó)債余額占居民儲(chǔ)蓄存款余額的比重來(lái)看，1991~1996年的情況則依次為12.8、12.1、11.8、11.5、10.6、9.87?？梢?jiàn)，無(wú)論從哪個(gè)指標(biāo)看，當(dāng)前我國(guó)居民的國(guó)債應(yīng)債力，都有很大的彈性或潛力。

綜觀以上幾個(gè)指標(biāo)，我們很容易得出一個(gè)看似矛盾的結(jié)論：從反映國(guó)家財(cái)政自身“承債”能力的指標(biāo)來(lái)看，政府特別是中央政府的債務(wù)壓力已經(jīng)很大，幾乎沒(méi)有進(jìn)一步擴(kuò)增國(guó)債規(guī)模的彈性和空間；另一方面，從國(guó)債負(fù)擔(dān)率和國(guó)債余額占居民儲(chǔ)蓄存款余額的比重來(lái)看（目前的 GDP是國(guó)債余額的20倍，居民儲(chǔ)蓄存款也相當(dāng)于國(guó)債余額的17倍），國(guó)債規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)增又有巨大的潛力。而且，從動(dòng)態(tài)趨勢(shì)看，如國(guó)債的發(fā)行規(guī)模即使按現(xiàn)在的增長(zhǎng)速度擴(kuò)大，在未來(lái)10年內(nèi)，國(guó)債余額占GDP的比重也不會(huì)超過(guò)14％，即仍舊遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)債負(fù)擔(dān)率警戒線。

為什么會(huì)在中國(guó)出現(xiàn)這種極為明顯的矛盾現(xiàn)象呢？究其緣由，根本之點(diǎn)就在于，國(guó)民收入的分配格局的嚴(yán)重扭曲，GDP的財(cái)政貢獻(xiàn)率過(guò)低，致使國(guó)家財(cái)政的承債能力十分有限、十分脆弱。從現(xiàn)實(shí)情況看，由于國(guó)家財(cái)力極度分散，預(yù)算外資金、非稅收入極其龐大，政府特別是中央政府的可支配財(cái)力相對(duì)萎縮，因而大大制約了償債能力與發(fā)債規(guī)模的同步增長(zhǎng)，形成了擴(kuò)增國(guó)債規(guī)模潛力巨大，而財(cái)政承債能力則相形見(jiàn)絀的矛盾結(jié)局。

根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況，解決這個(gè)矛盾的對(duì)策有二：

１、擴(kuò)大國(guó)債規(guī)模必須與集中國(guó)家財(cái)力、振興國(guó)家財(cái)政同時(shí)進(jìn)行，使財(cái)政實(shí)力的切實(shí)增強(qiáng)和國(guó)債規(guī)模的相應(yīng)擴(kuò)大，做到雙向協(xié)同、相輔相成。

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家財(cái)政的確不必拘泥于僅僅通過(guò)稅收來(lái)取得資金，需要靈活有效地運(yùn)用國(guó)債手段、國(guó)債政策來(lái)調(diào)控經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。然而，國(guó)債又是需要還本付息的，故國(guó)債的發(fā)行規(guī)模必須顧及到財(cái)政的應(yīng)變和承受能力，不能只顧需要、不顧可能與可行而盲目擴(kuò)張。因此，無(wú)論從理論還是從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，當(dāng)前進(jìn)一步擴(kuò)增國(guó)債規(guī)模的主要障礙，或者說(shuō)矛盾的主要方面，就是國(guó)家財(cái)政收入或其現(xiàn)實(shí)的可支配財(cái)力的制約。所以，根據(jù)十五大精神，如何切實(shí)地集中國(guó)家財(cái)力，增加各級(jí)財(cái)政特別是中央財(cái)政的可支配收入，增強(qiáng)財(cái)政的承債能力，就成了問(wèn)題的關(guān)鍵。如果中國(guó)今后能在提高兩個(gè)“比重”上盡快取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，通過(guò)整頓預(yù)算外資金、清理規(guī)范非稅收入、加強(qiáng)稅收征管等途徑，使國(guó)家的可支配財(cái)力數(shù)量有較大增長(zhǎng)，那國(guó)債的發(fā)行規(guī)模就能隨之進(jìn)行“跟進(jìn)性”的更大擴(kuò)增。

２、國(guó)債規(guī)模的擴(kuò)增要建立在國(guó)債結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的基礎(chǔ)之上。

這是因?yàn)?，合理的債?wù)的結(jié)構(gòu)，不僅有利于充分挖掘社會(huì)資金潛力，滿足不同偏好投資者的投資需求，而且也有利于降低國(guó)家的籌資成本，減輕財(cái)政的未來(lái)負(fù)擔(dān)，提高國(guó)債的使用效益。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前在這方面存在的主要矛盾，近期似應(yīng)研究解決好三個(gè)問(wèn)題：

一是調(diào)整國(guó)債的期限結(jié)構(gòu)，適當(dāng)增加長(zhǎng)期國(guó)債比重。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)基本上是以3~5年的中期國(guó)債為主，很少有10年期以上的長(zhǎng)期國(guó)債和1年以內(nèi)的短期國(guó)債，國(guó)債期限結(jié)構(gòu)缺乏均衡合理的分布。這種結(jié)構(gòu)單一情況，使國(guó)債缺乏選擇性，很難滿足持有者對(duì)金融資產(chǎn)期限多元化的要求，同時(shí)又使國(guó)家財(cái)政的還本付息壓力過(guò)于集中，客觀上為國(guó)債規(guī)模的擴(kuò)大設(shè)置了障礙，因此必須加以調(diào)整。

二是國(guó)債品種結(jié)構(gòu)需進(jìn)一步 多樣化。如財(cái)政債券、建設(shè)債券、可轉(zhuǎn)換債券、儲(chǔ)蓄債券的交叉運(yùn)用等。這既可滿足國(guó)家財(cái)政的不同需要，又?jǐn)U大了投資者的選擇余地，有利于使國(guó)民的應(yīng)債能力得以充分釋放。同時(shí)對(duì)于減輕巨額國(guó)債的發(fā)行壓力，充分挖掘國(guó)債的經(jīng)濟(jì)功能也有很大的意義。

三是調(diào)整國(guó)債的持有者結(jié)構(gòu)。國(guó)債的持有者，包括中央銀行、機(jī)構(gòu)投資者、企事業(yè)單位、居民個(gè)人和國(guó)外持有者等。當(dāng)前的問(wèn)題是，需要改革國(guó)債市場(chǎng)主要在財(cái)政部、非銀行金融機(jī)構(gòu)和居民個(gè)人這樣一個(gè)有限的范圍內(nèi)循環(huán)的格局，以利于擴(kuò)展國(guó)債的發(fā)行空間。這方面可供考慮的舉措，包括可考慮逐步取消對(duì)商業(yè)銀行購(gòu)買和持有國(guó)債的某些限制；著力培育和鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)投資者，以及有條件地允許外國(guó)投資者進(jìn)入中國(guó)的國(guó)債市場(chǎng)等。

（六）充分發(fā)揮財(cái)政經(jīng)濟(jì)杠桿在擴(kuò)大需求中的引導(dǎo)與刺激作用。

――運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出手段，諸如靈活運(yùn)用針對(duì)某些社會(huì)群體的財(cái)政補(bǔ)貼、主要針對(duì)城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保障等手段，通過(guò)保障低收入者的最低生活、福利水平及其有支付能力的需求，以防止社會(huì)購(gòu)買力的過(guò)度萎縮，確保社會(huì)、人心的穩(wěn)定。

――充分運(yùn)用財(cái)政貼息、財(cái)政參股、財(cái)政擔(dān)保等經(jīng)濟(jì)手段，以充分調(diào)動(dòng)和吸納社會(huì)資金參與社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等方面的投入，收到“ 四兩撥千斤”之效。為此，在社會(huì)投資來(lái)源、銀行可貸資金較為充裕的條件下，可考慮在當(dāng)前有限的國(guó)家財(cái)政投資中，拿出相當(dāng)?shù)谋戎貋?lái)起這種杠桿或帶動(dòng)作用，肯定能比財(cái)政的直接投資、全額投資收到更好更大的效果。

――有選擇地充分運(yùn)用加速折舊、投資抵免、稅收支出（稅收優(yōu)惠）等手段，權(quán)引導(dǎo)我國(guó)的結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、技術(shù)和產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、刺激出口需求。等等。