[內(nèi)容提要] 從1998年開始，我國執(zhí)行擴(kuò)張性的財政政策已有三年多的時間，但政策效果還有待提高．總結(jié)與借鑒國外幾十年來財政政策實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，對提高我們財政政策的效果是非常有效的．

[關(guān)鍵詞] 擴(kuò)張性財政政策 稅收 財政支出 國債

自20世紀(jì)30年代凱思斯經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)建以來，財政政策一直是各國政府用來干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動的政策手段．市場經(jīng)濟(jì)意義上的財政政策在我國也執(zhí)行了三年有余，但實(shí)際的政策效果與預(yù)想中的相比，還存在著一定的差距．在這種情況下，吸收和借鑒別國的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)對我們來說是十分有益的．

一、國外財政政策的實(shí)踐

按時間線索劃分，國外的財政政策實(shí)踐可分為三個時期：

1．以凱恩斯理論為指導(dǎo)的需求管理政策(20世紀(jì)30年代后期至60年代末70年代初)．針對30年代在整個資本主義世界爆發(fā)的大危機(jī),1936年英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱思斯發(fā)表了他的《就業(yè)、利息、貨幣通論》，詳細(xì)闡述了政府運(yùn)用財政政策對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行干預(yù)的政策主張．他認(rèn)為，危機(jī)產(chǎn)生的主要原因在于“有效需求”不足：邊際消費(fèi)傾向偏低造成消費(fèi)需求的不足，資本邊際效率相對于利息率偏低造成投資需求不足，而利息率偏高又是由流動偏好偏高或貨幣數(shù)量偏少造成的，由此導(dǎo)致總供給小于總需求．由于市場調(diào)節(jié)無法實(shí)現(xiàn)總供求的一致，因此政府有必要通過擴(kuò)大財政支出、增加社會投資的方式對經(jīng)濟(jì)總量進(jìn)行干預(yù)．凱恩斯理論提出以后。很快為各主要資本主義國家所采用．整個這一時期，西方主要的發(fā)達(dá)資本主義國家都以凱恩斯的經(jīng)濟(jì)理論作為制定本國經(jīng)濟(jì)政策的依據(jù)，典型代表是美國，擴(kuò)大財政支出．舉債投資赤字預(yù)算是需求管理政策的核心內(nèi)容，這種財政政策對克服經(jīng)濟(jì)危機(jī)、反經(jīng)濟(jì)筋條以及提高就業(yè)串等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)的確起到了較為明顯的作用，且持續(xù)了從“二戰(zhàn)”后到60年代末70年代初20多年的時間．

2．以供應(yīng)學(xué)派理論為基礎(chǔ)的“供給”管理政策(70、80年代)．70年代以后，凱恩斯經(jīng)濟(jì)政策陷入了“兩難”境地：繼續(xù)擴(kuò)大財政支出會導(dǎo)致通貨膨脹。而緊縮開支又使經(jīng)濟(jì)增長停滯．“滯脹”的產(chǎn)生實(shí)際上宣布了凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論的失靈以及需求管理政策的失效。治理“滯脹”的多種經(jīng)濟(jì)理論因此而產(chǎn)生，其中在財政政策方面只有影響的當(dāng)屬供應(yīng)學(xué)派．供應(yīng)學(xué)派理論的核心是“減稅”。他們認(rèn)為：問題的關(guān)鍵不在于需求，而在于供給的不足：過簡的稅率類似于在生產(chǎn)所需的資源(勞動、資本等)中打進(jìn)了一個“楔于”，增加了資本家的投資成本，降低了勞動者的實(shí)際收入．資本與勞動的供給減少導(dǎo)致社會總供給的減少．拉弗曲線顯示：當(dāng)稅率未達(dá)到某一點(diǎn)(如50％)時，隨著稅率的提高，供給量因經(jīng)濟(jì)活動的增加而增長，稅收也因此而增加，稅率與供給量及稅收之間呈正相關(guān)；而稅率超過這一點(diǎn)以后，三者之間呈負(fù)相關(guān)；隨著稅串的提高．供給量與稅收反而越來越少．為增加供給，政府應(yīng)該實(shí)施減稅政策。供應(yīng)學(xué)派的理論及政策主張很快為美國政府所采納，里根在80年代初進(jìn)行總統(tǒng)競選時其政策綱領(lǐng)就是減稅．此后美國政府所執(zhí)行的里根經(jīng)濟(jì)學(xué)盡管是由幾種學(xué)派構(gòu)成的“混合經(jīng)濟(jì)學(xué)”，但最重要的部分就是供給管理政策，80年代及90年代初期由共和黨執(zhí)政的12年間，美國政府曾多次進(jìn)行減稅．供給管理政策的執(zhí)行對增加社會的總供給所起的作用是十分明顯的，只是由于在進(jìn)行減稅的同時，政府用于國防、社會保障等方面的支出大幅增加，最終導(dǎo)致財政赤字與國債規(guī)模的大幅增長．

3．混合的財政政策(90年代以來被多國政府所采用)．進(jìn)入90年代以后，由于國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化頻繁以及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會形勢的變化，運(yùn)用財政政策干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動呈擴(kuò)散之勢．當(dāng)一國因各種原因?qū)е陆?jīng)濟(jì)出現(xiàn)增長緩慢的跡象時，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家?guī)缀鯚o一例外都采用財政政策刺激經(jīng)濟(jì)．有的國家繼續(xù)采用凱恩斯的需求管理政策，如日本政府在整個卯年代都是通過赤字預(yù)算擴(kuò)大政府支出的擴(kuò)張性財政政策刺激經(jīng)濟(jì)，對中低收入者進(jìn)行減稅以及為鼓勵高科技企業(yè)的發(fā)展而對中小企業(yè)進(jìn)行減稅．在更多的情況下是擴(kuò)大財政支出與減稅“雙管齊下“的混合財政政策．典型的是德國和東亞國家．與以往有所不同的是，90年代各國在運(yùn)行財政政策干預(yù)經(jīng)濟(jì)的時候，也較注重不同宏觀經(jīng)濟(jì)政策的配合與協(xié)調(diào)．從多年的經(jīng)驗(yàn)來看，盡管貨幣政策對克服經(jīng)濟(jì)衰退作用并不大，但如果將其與財政政策進(jìn)行配合，財政政策的效果將更明顯．因此，宏觀經(jīng)濟(jì)政策的配合與協(xié)調(diào)是各國十分重視的問題．如日本10年來基本上執(zhí)行的是零利率政策；再如東亞各國在實(shí)施擴(kuò)張性財政政策的同時，也實(shí)行放松銀根的貨幣政策．

二各國財政政策實(shí)踐的共性

對上世紀(jì)30年代以來國外財政政策實(shí)踐進(jìn)行分析與思考，我們可以發(fā)現(xiàn)以下幾點(diǎn)是它們在執(zhí)行財政政策時所共同具有的特征：

1．各國政府制定的執(zhí)行政策的基礎(chǔ)：相關(guān)理論．自上世紀(jì)30年代以來至今，就經(jīng)濟(jì)活動是否需要政府干預(yù)的問題在理論上一直存在著激勵的爭論，但實(shí)際上，即使不主張政府干預(yù)的新自由主義學(xué)派(如供給學(xué)派)也提出了政府應(yīng)該運(yùn)用減稅政策刺激經(jīng)濟(jì)的政策主張．由于90年代初的經(jīng)濟(jì)衰退以及新自由主義政策的失誤，新凱恩斯主義者乘機(jī)充實(shí)一些新的理論，如交易成本理論、信息經(jīng)濟(jì)學(xué)理論等，進(jìn)一步完善凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)說(典型代表是斯蒂格里茨)，使其再次成為財政政策的理論基礎(chǔ)．從各種理論的本質(zhì)上看，盡管他們研究的出發(fā)點(diǎn)以及方法論上存在著較大的差距，但政策目標(biāo)以及不同政策手段的作用方向卻是一致的．在實(shí)踐方面，無論是早期及中期的美國還是90年代后其他的發(fā)達(dá)國家或發(fā)展中國家，在制定和執(zhí)行本國的財政政策的時候，都是以已有的理論作為政策的指導(dǎo)：或是需求管理理論，或是供給管理理論，或者是兩者的綜合運(yùn)用．

2．政策實(shí)施的背景：經(jīng)濟(jì)不只氣．當(dāng)一國經(jīng)濟(jì)處于平穩(wěn)發(fā)展?fàn)顟B(tài)時，已有的財政手段(稅收、財政支出)會自動地發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，即財政的自動穩(wěn)定裝置．當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)較大波動而市場本身又不能調(diào)節(jié)時，政府可能通過宏觀經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行調(diào)節(jié)．財政政策更多是在經(jīng)濟(jì)增長緩慢、通貨緊縮、失業(yè)率提高等經(jīng)濟(jì)不景氣的狀況下才被政府所采用：通過改變已有的稅收和財政支出政策(即相機(jī)抉擇，具體是減稅和增加支出)，刺激國內(nèi)的投資與消費(fèi)．且該政策一旦采用以后，往往會維持較長的時間，直到政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)并得以持續(xù)．

3．財政政策手段的配合：稅收和支出．減稅或增加支出或兩者同時采用，這是各國通常的做法．從執(zhí)行政策的效果看，同時采用減稅和增加支出，只要兩手段的執(zhí)行力度適中，往往可以取得較理想的效果(90年代被較多的國家所采用)．當(dāng)然這種手段的雙向配合若力度過大，既會擴(kuò)大財政赤字的規(guī)模，使政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)加重，也容易導(dǎo)致通貨膨脹(如80年代的美國)．但如果兩種手段反向配合，即減稅與減少支出或增加支出與增稅，政策效果往往會相互抵消(如早期美國在反經(jīng)濟(jì)大蕭條的時候就是采用了擴(kuò)大支出與增稅兩種手段，導(dǎo)致財政政策效果較難顯現(xiàn))．

4、宏觀經(jīng)濟(jì)政策的配合與協(xié)調(diào)：財政政策與貨幣政策．盡管一些知名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家如克魯格曼對治理經(jīng)濟(jì)不景氣而采取的擴(kuò)張性的財政政策持反對態(tài)度，認(rèn)為通過增發(fā)貨幣可以解決這一問題(克魯格曼，1998)，但很多國家的實(shí)踐證明，為了使經(jīng)濟(jì)降溫，貨幣政策的作用更明顯；為了啟動經(jīng)濟(jì)，財政政策所起的作用往往更大；如果兩種宏觀經(jīng)濟(jì)政策能夠相互配合與協(xié)調(diào)，則政策效果會更大．這一點(diǎn)已為越來越多的國家所認(rèn)識．如前述的镕國以及東亞國家在刺激經(jīng)濟(jì)增長所執(zhí)行的政策中，就非常重視兩種宏觀經(jīng)濟(jì)政策的相互搭配，日本也同樣如此。需要強(qiáng)調(diào)的是，一國政府采用“雙松”的財政政策和貨幣政策時，一定要注意“度”的把握，否則很容易使經(jīng)濟(jì)陷入通脹之中．

三、對中國的啟示

1997年初，我國國民經(jīng)濟(jì)順利地實(shí)現(xiàn)了“軟著落”，但與此同時，經(jīng)濟(jì)增長遠(yuǎn)度放慢，物價持續(xù)走低，大批職工下崗等問題也開始出現(xiàn)．為了解決這些問題，從1998年中期起，中央政府連續(xù)執(zhí)行了擴(kuò)張性的財政政策：調(diào)整國家預(yù)算，加大財政赤字規(guī)模以及國債的發(fā)行量，以滿足政府直接擴(kuò)大支出對資金的需求．這實(shí)際上是一種典型的以擴(kuò)大內(nèi)需為目的的凱思斯需求管理政策．到目前為止，財政政策已執(zhí)行了三年有余，但政策效果呈遞減之勢：1998年—2000年財政擴(kuò)大支出對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)分別為2％1、5％和1％〔這些數(shù)據(jù)來自于國家權(quán)威部門的報告，為估算數(shù))．政策效果不佳還有一個表現(xiàn)就是財政政策并沒有對民間投資與消費(fèi)起到明顯的帶動作用：政府?dāng)U大的財政支出主要是通過國有單位進(jìn)行的，當(dāng)財政支出增加的時候，國有單位的投資增長就很明顯，一旦支出減少，它們的投資增幅也會減小船政擴(kuò)大支出期間，非國有單位的投資增速遠(yuǎn)低于國有部門．此外，民間消費(fèi)的增幅也并不明顯．

我國財政政策效果不理想的原因，主要有以下幾個方面廣是政策的理論指導(dǎo)比較單一．我們在制定融政政策時，以凱思斯的需求管理理論作為指導(dǎo)，寄希望于通過財政支出所產(chǎn)生的乘數(shù)效應(yīng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)；至于減稅政策，只是在迫不得已的惰況下(如出口退稅稅率上調(diào))或無關(guān)緊要的稅種上作了些微調(diào)(如2000年初暫停征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅)．二是財政政策與貨幣政策之間缺乏配合與協(xié)調(diào)：擴(kuò)張性的時政政策與管理緊縮性的貨幣政策相配合，導(dǎo)致相當(dāng)多的投資者在資金籌措方面遇到障礙．表面上看，從1996年中期起，央行先后七次下謂了存貸款利率，且大幅降低了法定存款準(zhǔn)備率，實(shí)行的是放松銀根的貨幣政策；實(shí)際上為了化解商業(yè)銀行的經(jīng)營風(fēng)險，對內(nèi)實(shí)行了較為嚴(yán)格的信貸管理制度，導(dǎo)致商業(yè)銀行“借貸”、“慎貸”，即管理上的緊縮銀根政策．當(dāng)然，這種做法與我國正處于經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌．時期有關(guān)，也是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)過程中各種新制度的缺乏造成的．三是財政政策的兩個基本手段相互間缺乏配合，甚至是作用方向相反的手段同時采用：增加支出的同時增加稅收．近三年里，財政收入(稅收)的增幅高出經(jīng)濟(jì)增速的一倍以上，稅收的年絕對增量高于財政擴(kuò)大支出的數(shù)量．可以說，擴(kuò)張性的支出政策效果在相當(dāng)程度上為稅收的增加所抵消．四是能夠?qū)暧^經(jīng)濟(jì)政策作出敏感反應(yīng)的微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)尚未完全建立起來，加上相應(yīng)的社會保障制度的缺乏，導(dǎo)致財政支出的乘數(shù)效應(yīng)大大縮?。缜八觯呢斦С鲋饕峭ㄟ^國有單位進(jìn)行投資的，而實(shí)際上到目前為止．因各種原因造成的國有單位預(yù)算軟約束問題并沒有得到解決，政府與國企之間存在的千絲萬縷的關(guān)系依然如舊，這自然使財政支出的效果大打折扣．由于諸多現(xiàn)有的不平等政策，導(dǎo)致真正對擴(kuò)張性財政政策反映靈敏的非國有單位并不能從中受益，因而不可能增加其投資活動；各種新的改革措施不斷推出使人們現(xiàn)期及預(yù)期的支出增大，但完善的保障體系并未及時建立起來，導(dǎo)致人們對未來預(yù)期的不確定性增強(qiáng)，使邊際消費(fèi)傾向逐年降低(戴園晨，1999；中國社科院經(jīng)濟(jì)所宏觀經(jīng)濟(jì)課題組，2000)，直接降低了時政支出的乘數(shù)．

國外的財政政策實(shí)踐告訴我們：如果持續(xù)性地采用單一的財政政策手段(減稅或增加支出)刺激經(jīng)濟(jì)而又效果不佳的時候，不僅不能實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，而且還將使財政背上巨額的赤字與債務(wù)包袱．這種現(xiàn)象在我國目前也有顯現(xiàn)的苗頭：衡量一國債務(wù)狀況的兩個宏觀指標(biāo)是債務(wù)負(fù)擔(dān)率(債務(wù)余額／GDP)和債務(wù)依存度(債務(wù)／財政支出)，到2000年底，兩個指標(biāo)分別超過15％和60％；如果考慮到債務(wù)僅僅歸屬于中央財政的實(shí)際狀況，那么，債務(wù)依存度已愈100％．以上計(jì)算口徑還不包括“準(zhǔn)國債”，例如1998年向四大商業(yè)銀行發(fā)行的補(bǔ)充銀行資本金的巨額專項(xiàng)國債以及國有政策性銀行發(fā)行的金融債券等．如果將“準(zhǔn)債務(wù)”也算入其中，則政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)還將大大地增加．因此，繼續(xù)依靠擴(kuò)張性的財政支出政策，不能取得預(yù)期效果，執(zhí)行空間也有限．為了實(shí)現(xiàn)更為理想的政策效果，筆者認(rèn)為應(yīng)在以下幾方面進(jìn)行改進(jìn)：

1．將已有的理論與我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期的實(shí)際情況結(jié)合進(jìn)行綜合靈活的運(yùn)用．如前所述，我國目前并沒有一個完善的微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政策環(huán)境，不同的微觀主體對宏觀經(jīng)濟(jì)政策反映的靈敏度存在著較大的差距．在這種狀況下，如果以單一的理論作為指導(dǎo)而執(zhí)行某種政策手段，往往不能產(chǎn)生理想的效果。可考慮將不同的經(jīng)濟(jì)政策理論與當(dāng)前的實(shí)際情況結(jié)合起來，同時制定和執(zhí)行不同的政策手段．

2、注重貨幣政策與財政政策作用方向的一致性．當(dāng)前需要改進(jìn)的主要工作就是對各類微觀經(jīng)濟(jì)主體提供平等的政策待遇：無論是自然人或法人，無論是國有企業(yè)還是私人企業(yè)，只要符合銀行信貸管理規(guī)定的條件，都應(yīng)該得到其需要的貸款．

3．加強(qiáng)財政政策的支出手段與稅收手段的交叉運(yùn)用．90年代以后，以減稅手段擴(kuò)大內(nèi)需、刺激經(jīng)濟(jì)的增長已成為各國通常的做法．我國也采用這種做法不僅可行，而且必要．因?yàn)楝F(xiàn)行稅制是在2994年開始實(shí)施的，隨著時間的推移，經(jīng)濟(jì)環(huán)境已發(fā)生了根本性的改變，當(dāng)初的通貨膨脹已為目前的通貨緊縮所代替，原來很多抑制投資與消費(fèi)的稅法條款急需作相應(yīng)的調(diào)整．適當(dāng)對一些稅種的征稅對象及稅收負(fù)擔(dān)進(jìn)行調(diào)整，可以使納稅人因負(fù)擔(dān)減輕而直接受益，有助于擴(kuò)大投資和消費(fèi)需求．

4．將財政政策的執(zhí)行與國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)賂性調(diào)整結(jié)合起來．“有所進(jìn)與有所退”是國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整的基本思路．據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國目前擁有經(jīng)營性的國有資產(chǎn)約6萬億，如果采用多種方式將其中的一部分變現(xiàn)，由此收回的財政資金以萬億計(jì)．將這些資金用于執(zhí)行財政政策，將會產(chǎn)生“雙贏”的效果廠方面國有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化有助于財政支出資金使用效果的提高；另一方面為稅收調(diào)整和擴(kuò)大支出提供了資金來源，可避免擴(kuò)張性財政政策可能造成的政府負(fù)擔(dān)加重。

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