轉(zhuǎn)型期財政政策與就業(yè)政策：沖突抑或搭配
關鍵詞 就業(yè)政策，財政政策，耦合性
體制的轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構的不斷升級以及人口數(shù)量的持續(xù)增長，使我國的就業(yè)形式日益嚴峻，失業(yè)壓力迅速加大。作為國家干預勞動力市場、治理失業(yè)的公共就業(yè)政策體系，需要財政政策予以配合。但兩大政策體系的相對獨立性、當前階段公共政策實施體制的不完善以及勞動力市場的特殊性，使之在搭配過程中存在一些矛盾。必須深入探討二考的關系，建立科學的政策搭配機制，以圖最大成效地解決我國失業(yè)問題，實現(xiàn)和諧社會。
一、我國現(xiàn)階段就業(yè)政策和財政政策搭配過程中的矛盾體現(xiàn)
我國現(xiàn)階段就業(yè)政策和財政政策搭配過程中的矛盾集中體現(xiàn)在四個方面。
(一)財政政策的公共化取向尚未完全建立，就業(yè)政策多重目標的實現(xiàn)缺乏足夠的物質(zhì)基礎
作為系統(tǒng)性的公共政策體系，就業(yè)政策包含多個子政策(見表1)：一是就業(yè)需求政策，包括直接創(chuàng)造就業(yè)崗位、開發(fā)就業(yè)信息、消除制度壁壘，改善就業(yè)環(huán)境。二是就業(yè)供給政策，包括求職幫助和再就業(yè)服務、培訓、創(chuàng)業(yè)等組成的開發(fā)人力資源的政策體系。三是社會保障類政策，包括社會救助和失業(yè)保險等。因而就業(yè)政策體系具有多重目標。首要目標就是增加就業(yè)總量，開發(fā)就業(yè)崗位的政策可以直接增加就業(yè)總量，改善就業(yè)市場環(huán)境、消除制度壁壘等政策可以間接性的擴大就業(yè)總量。其次是提供就業(yè)服務，職業(yè)介紹、教育培訓可以提高求職者就業(yè)能力，滿足迅速變化的勞動力市場中的多樣化需求；對勞動市場中弱勢群體(下崗職工、農(nóng)民工、婦女和殘疾人等)提供服務可以平穩(wěn)市場的運行。最后，社會保障性目標如失業(yè)保險、失業(yè)救濟等，雖然具有事后性、補救性的消極意味，但能夠使勞動者在破產(chǎn)、疾病、工傷等非自愿因素而遭致失業(yè)和傷害時，幫助其恢復勞動能力，學習新的技能并重新參與競爭，穩(wěn)定勞動力質(zhì)量和數(shù)量的供給。上述政策最終都落實于失業(yè)治理這一總政策目標?？梢?，就業(yè)政策不是單純的、短期性的擴大就業(yè)總量，它的公共產(chǎn)品性質(zhì)要求從長遠角度根本性的解決失業(yè)問題。
就業(yè)政策的公共服務性和社會保障性目標需要財政政策給予充分的物質(zhì)支持，但我國當前財政政策的公共化取向尚未完全建立，對其支持力度過低，且缺乏立法約束，并帶有明顯的隨意性。表2反映了我國歷年促進就業(yè)的財政支出，占財政總支出的比重不僅偏低，而且呈現(xiàn)逐年下降的趨勢。這導致公共就業(yè)服務質(zhì)量難以有效提高，且存在明顯的地區(qū)、群體差別；導致創(chuàng)造就業(yè)崗位行為的短期化，難以從長遠角度開發(fā)人力資源，創(chuàng)造長期性、持續(xù)性就業(yè)崗位。社會保障類就業(yè)政策作為社會“安全網(wǎng)”和“自動穩(wěn)定器”的功能尚不健全，難以對市場經(jīng)濟周期性釋放勞動力提供必要的制度保障。從長遠來看，當前的財政就業(yè)政策無法從根本上解決失業(yè)難題。
(二)財政政策導向仍以擴大內(nèi)需、拉動經(jīng)濟增長為主，創(chuàng)造持續(xù)性、長期性就業(yè)崗位的能力低下，難以從根本上解決我國的就業(yè)壓力
我國從1998年實施積極財政政策以來，在一定程度上刺激了國內(nèi)需求，擴大了社會投資，累計創(chuàng)造就業(yè)崗位750萬個。但需注意的是，靠GDP拉動的就業(yè)彈性系數(shù)卻在逐年降低。“九五”時期平均就業(yè)彈性系數(shù)為0.13，“十五”時期該數(shù)字下降到0.11，其中2005年僅為0.08。
經(jīng)濟高增長與低就業(yè)甚至無就業(yè)(女性、年輕人)并存的原因之一在于就業(yè)機會的結(jié)構性變化。我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構逐漸由勞動密集型進人資本密集型，資本取代勞動力致使重工業(yè)化產(chǎn)業(yè)吸納勞動力的能力逐年降低，而勞動密集型的中小企業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)成為吸納勞動力的主力軍(見圖一)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構的調(diào)整必然帶來職業(yè)技能結(jié)構的調(diào)整，第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)彈性的先揚后抑，第三產(chǎn)業(yè)的不斷上升，要求勞動力具備越來越高的素質(zhì)和技能。財政政策卻沒有對就業(yè)機會的結(jié)構性變化作出及時的調(diào)整。投資導向仍然偏重于資產(chǎn)回報率高的重工業(yè)，而對勞動密集型的中小企業(yè)和民營企業(yè)的財政支持力度不夠，稅收優(yōu)惠政策過于短期化，甚至帶有明顯歧視。同時促進就業(yè)的財政補貼政策主要面向失業(yè)保險、失業(yè)救濟，“消極”成分過大，對人力資源的開發(fā)重視不夠，對農(nóng)民工、下崗職工、女性求職者缺乏必要的職業(yè)教育和培訓，無法給中小企業(yè)和服務業(yè)提供足夠的勞動力供給，很多地區(qū)出現(xiàn)“技工荒 ”、“民工荒”，勞動力市場出現(xiàn)了結(jié)構性失衡。雖然這與我國社會保障制度剛剛起步的特殊國情有關，但財政政策的投資短視行為加劇了這一現(xiàn)象，必須予以改革。
(三)由于缺乏科學合理的搭配機制，財政政策與就業(yè)政策具體實施過程中難以有效協(xié)調(diào)，政策逆效應被擴大.降低了政策功效
作為兩套相對獨立的政策體系，財政政策與就業(yè)政策在具體的搭配實施過程中并不總是產(chǎn)生正效應，如果搭配不當，則會產(chǎn)生政策逆效應(包括原生性逆效應和制度性逆效應)。例如，由于財政投資政策對私人投資有“擠出效應”，如果政府對勞動力過剩的產(chǎn)業(yè)持續(xù)投資，在短期可能會增加企業(yè)勞動需求，擴大就業(yè)量，但長期會完全擠占私人投資，使整個社會投資水平下降，就業(yè)量下降。我國的一些政府壟斷的行業(yè)，如石化、郵政、公交等，由于人事制度等原因?qū)е氯藛T只進不出，人滿為患，就業(yè)量呈不斷上升趨勢，而政府卻因行業(yè)經(jīng)濟效益差而不得不進行財政補貼，從長期來看，這對提高整個社會的就業(yè)總量會產(chǎn)生負效應。對社會保障類就業(yè)政策而言，由于失業(yè)保險等一般實行國家、企業(yè)、個人三方出資原則，這會導致勞動力價格提高，增加企業(yè)的用工成本，造成企業(yè)間競爭力的差別，促成非正規(guī)就業(yè)對正規(guī)就業(yè)的擠出，最終損害勞動者的福利?？梢?，政策搭配的原生性逆效應會因不合理的制度安排而過度放大，政策的實際功效大大降低。
(四)轉(zhuǎn)型時期的制度性障礙降低財政政策與就業(yè)政策的協(xié)同效應
要最大化發(fā)揮兩套政策體系的協(xié)同效應，要求有完善的制度環(huán)境，資本市場、勞動力市場、信息市場、技術市場以及證券市場等發(fā)育完全，價格、利率等調(diào)控機制配合默契。我國處于制度轉(zhuǎn)型期，市場經(jīng)濟體制尚不完善，政策間的協(xié)同效應遭致制度性扭曲。例如，勞動力市場的地區(qū)性分割，阻礙了勞動力的自由流動，高昂的轉(zhuǎn)移成本剝奪了勞動力市場的弱勢群體(下崗職工、農(nóng)民工等)的求職機會；信息市場的不完善無法為求職者提供必需的求職信息；證券市場的不規(guī)范削弱了原本就落后的失業(yè)保障制度，又反過來加劇了就業(yè)市場的不穩(wěn)定。制度的不規(guī)范導致隱性就業(yè)、非正規(guī)就業(yè)大量存在，工資價格無法真實反映勞動力市場的變化，甚至會傳遞虛假信息，限制了政策協(xié)同功效的發(fā)揮。
二、就業(yè)政策與財政政策的耦合性機制分析
復雜的政策體系和多變的制度環(huán)境，使財政就業(yè)政策的效應呈現(xiàn)多元化，協(xié)同效應和負效應同時存在，筆者將其分為原生性效應和制度性效應。通過對二者分析，找出政策搭配過程中存在矛盾的真正原因。
(一)就業(yè)政策與財政政策的原生性效應分析
對就業(yè)政策與財政政策的原生性效應的分析主要包括財政投資、采購政策的就業(yè)效應、財政轉(zhuǎn)移支付政策的就業(yè)效應和稅收政策就業(yè)效應三個方面。
1.財政投資、采購政策的就業(yè)效應分析
(1)乘數(shù)效應擴大就業(yè)總量。從宏觀經(jīng)濟角度看，財政支出的增加會從兩個方面擴大就業(yè)總量：一是直接效應：財政支出直接形成產(chǎn)業(yè)資本，創(chuàng)造就業(yè)崗位。由于不同產(chǎn)業(yè)吸納勞動力的能力不同，財政投資于或者采購于勞動密集型產(chǎn)業(yè)比技術密集型產(chǎn)業(yè)更有利于擴大就業(yè)總量。實證研究發(fā)現(xiàn)，我國的公共投資增長在短期減少就業(yè)，長期對就業(yè)有顯著的正效應(徐旭川，楊麗琳，2006)。二是間接效應：財政支出的增加會因乘數(shù)效應使國民收入成倍增加，根據(jù)奧肯定律，經(jīng)濟的增長可以促使就業(yè)人數(shù)的增長。這一間接效應的傳輸需借助社會的邊際消費傾向，并與之成正相關關系。由于窮人的邊際消費傾向更高，因此如果一個社會對失業(yè)者的社會保障政策比較完備，則財政支出類政策的就業(yè)效應將會得到更大的發(fā)揮。
(2)“擠出效應”會影響就業(yè)效應的發(fā)揮。在充分就業(yè)的經(jīng)濟中，財政投資政策對私人投資有“擠出效應”：政府對勞動力過剩的產(chǎn)業(yè)繼續(xù)投資，短期會使企業(yè)增加勞動需求，擴大就業(yè)量，但由此產(chǎn)生的“貨幣幻覺”會引致物價上漲，實際貨幣供應量下降，利率上升，長期內(nèi)完全擠占私人投資，使整個社會投資水平下降，就業(yè)量下降。這種現(xiàn)象在勞動力市場流動性差的發(fā)展中國家格外明顯，一些人員臃腫的壟斷行業(yè)因經(jīng)濟效益差而發(fā)生虧損，不得不由財政進行補貼，從長期來看，對提高整個社會的就業(yè)總量會產(chǎn)生負效應。因此，財政應更多地投資于非充分就業(yè)的行業(yè)，這樣才能與就業(yè)政策的目標真正達成一致。政府采購政策的“擠出效應”主要體現(xiàn)在非充分就業(yè)的行業(yè)中。其不會對私人投資產(chǎn)生完全的“擠出”，并會增加一定的就業(yè)量。但政府需求的增加提高了社會總需求水平，貨幣交易需求增加，利率上升，提高了整個社會的投資成本。一個國家投資對利率的敏感度越高，則負效應越大。由于以私人投資為主的產(chǎn)業(yè)(特別是第三產(chǎn)業(yè))是擴大就業(yè)量特別是解決弱勢群體就業(yè)問題的主要途徑，從長遠來看，政府的采購政策不利于解決弱勢群體的就業(yè)問題。解決這一問題的最好辦法就是減少政府對市場的干預。
可見，財政投資、采購政策并不總是會擴大就業(yè)總量的，必須要進行結(jié)構性調(diào)整，同時要對正負效應作方向性調(diào)整，使就業(yè)效應得到最大發(fā)揮。
2.財政轉(zhuǎn)移支付政策的就業(yè)效應分析
(1)財政補貼的就業(yè)效應。促進就業(yè)的財政補貼種類很多，有行業(yè)補貼、企業(yè)補貼、教育培訓補貼以及失業(yè)保險、失業(yè)救濟補貼等。各類補貼的作用著眼點不同.產(chǎn)生的就業(yè)效應也不同。
財政補貼的政策目標性和針對性非常明確，為擴大勞動力需求，財政補貼可以傾向于勞動密集型行業(yè)，引導企業(yè)增加投入，降低用工成本；鼓勵企業(yè)雇傭弱勢群體，由于這樣會降低企業(yè)的競爭力，所以能否提高就業(yè)率的關鍵在于補貼額對企業(yè)雇傭弱勢群體造成的競爭力損失的彌補程度。從擴大勞動力供給角度看，財政補貼應主要著眼于對企業(yè)人力資源的開發(fā)和管理(教育培訓)、科技進步與創(chuàng)新等，提高在職勞動力的職業(yè)技能，對職業(yè)培訓機構、職業(yè)介紹機構等補貼，或?qū)η舐氄咧苯舆M行個人補貼，鼓勵自謀職業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)。在財政補貼過程中應有針對性、專門性，盡量減少中間環(huán)節(jié)，減少無謂的效率損失。
(2)社會保障政策的就業(yè)效應。社會保障類的財政就業(yè)政策屬于勞動力市場政策中的消極成分，主要目的是對失業(yè)者提供收入支持，如我國當前“三條保障線”及失業(yè)保險、失業(yè)救濟中的財政轉(zhuǎn)移支付。該類政策的就業(yè)效應首先表現(xiàn)為它是社會經(jīng)濟運行的內(nèi)在穩(wěn)定器，是社會的安全網(wǎng)，能夠保障失業(yè)者抵抗失業(yè)風險。同時，對失業(yè)者的培訓教育、對殘疾人等的收入扶持可以使雇主更容易實現(xiàn)成本的社會化，使失業(yè)者更有效的應對自己的再就業(yè)問題。從政府財政角度來看，過高的失業(yè)保障水平會挫傷勞動者尋找工作的積極性，也會加重政府的財政負擔；如果保障水平過低，則難以維持失業(yè)者最基本的生存，因此，需要科學界定保障水平，將就業(yè)負效應減少到最低。
3.稅收政策的就業(yè)效應分析
減稅同財政支出政策一樣可以產(chǎn)生乘數(shù)效應，擴大就業(yè)總量。對就業(yè)結(jié)構的影響，體現(xiàn)在減免稅的稅種、稅率以及減稅方式的差別上。對企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在對勞動密集型行業(yè)減稅更有利于就業(yè)水平的提高；通過稅收優(yōu)惠鼓勵企業(yè)雇傭弱勢群體。張國棟(2005)通過對我國雇傭殘疾人企業(yè)稅收優(yōu)惠政策的分析得出，介于30%到50%之間的稅收優(yōu)惠不能彌補企業(yè)雇傭殘疾人造成的競爭力損失，并使企業(yè)的最大雇傭量限定在50%，而不會更多。即使在50% 的比例全額返還稅收，也不足以維持企業(yè)競爭力。造成的后果為要么企業(yè)雇傭50%殘疾人，加大破產(chǎn)可能性；要么企業(yè)一個也不雇傭。降低了該政策的激勵效果。解決的方法是或采取財政補貼，補貼額略高于企業(yè)雇傭殘疾人帶來的競爭力損失，或采取比例稅收優(yōu)惠，使減稅比例與雇傭殘疾人比例成正比，改變企業(yè)的競爭力曲線閱。因此，鼓勵求職者的稅收優(yōu)惠政策最好偏重于求職、培訓、教育等方面，通過稅收減免提高求職者的收入，從而增強他們的求職能力。
(二）就業(yè)政策與財政政策的制度性效應分析
財政政策與就業(yè)政策協(xié)同功效的最大發(fā)揮需要發(fā)育完善的市場環(huán)境，如果制度環(huán)境不完善，則會對勞動力流動、收入再分配等形成制度壁壘，使就業(yè)效應發(fā)生制度性扭曲。在我國主要體現(xiàn)為：
第一，壟斷行業(yè)僵化的用人就業(yè)機制，降低勞動力市場化程度，致使勞動力供求機制、流動機制以及工資價格機制無法正常發(fā)揮作用，難以給財政政策提供正確的市場信號，影響了勞動力資源的有效配置。
第二，不同類型企業(yè)存在明顯的“身份差異”，使社會保障類財政轉(zhuǎn)移支付政策存在較大的企業(yè)差異，企業(yè)之間難以公平競爭，必然對企業(yè)用工造成消極影響。
第三，傳統(tǒng)的政府管理模式，使就業(yè)部門和財政部門之間難以有效協(xié)作，使原本就存在的政策時滯性被進一步放大。可見制度壁壘的存在，會使財政政策開發(fā)的就業(yè)崗位的不確定性和不規(guī)范性加大，這會進一步擴大勞動力市場的不規(guī)范和“工作貧困”現(xiàn)象(見表3)。
三、建立科學的財政政策與就業(yè)政策的搭配機制，實現(xiàn)我國勞動力資源有效配置的對策建議
針對我國當前就業(yè)政策與財政政策在搭配中存在一些矛盾的現(xiàn)象，必須在二者中建立科學的融合機制，具體對策建議如下。
(一)在公共財政體制框架下，建設全方位的政府就業(yè)職能
繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府的公共服務理念，切實地為社會公眾提供共同消費、平等享受的公共就業(yè)產(chǎn)品和服務，這是從根本上解決我國就業(yè)問題，促進經(jīng)濟和社會和諧發(fā)展，滿足勞動力市場不斷變化的需求的必然要求。應該做到：
第一，加強財政體制的公共化取向，轉(zhuǎn)變財政支出結(jié)構，減少政府對勞動力市場的直接性干預，由通過預算內(nèi)投資和稅收減免來直接創(chuàng)造就業(yè)崗位轉(zhuǎn)變?yōu)閷θ肆Y源開發(fā)等的資金扶持、稅收優(yōu)惠等政策，減少政府對私人的“擠出效應”。
第二，完善公共就業(yè)服務職能，建立多層次、多樣化的就業(yè)服務體系，滿足勞動力市場中不同群體的需求：建立統(tǒng)一的標準化的服務流程，為失業(yè)者提供一般服務；針對特定群體，提供特殊的強化服務，從而有效降低失業(yè)率，實現(xiàn)和諧社會。
(二)建立科學的政策搭配機制，加強政府部門間的協(xié)調(diào)
應靈活應對財政政策和就業(yè)政策兩套體系的協(xié)同效應和逆效應，相機抉擇，科學搭配?？梢宰龅剑?/p>
第一，統(tǒng)一兩套公共政策體系的政策導向。主要體現(xiàn)在“就業(yè)優(yōu)先”目標的一致性。解決就業(yè)問題是當前我國政府的頭等大事，一切工作要以此為核心。財政政策在實施過程中，要盡量消除與促進就業(yè)目標相悖的政策，降低政策逆效應。
第二，建立結(jié)構性的財政就業(yè)政策體系，與多元化的就業(yè)政策目標相契合。加強勞動就業(yè)供給管理框架下的政策協(xié)作，注重開發(fā)人力資源，盡量減少對就業(yè)需求層面的直接的政策干預。
第三，加強政府部門間的協(xié)調(diào)。將相關的政府部門予以整合，或可以通過電子政務的建設和完善使政府各職能部門及社會組織實現(xiàn)橫向?qū)?，協(xié)同開展工作，聯(lián)動辦理業(yè)務，使求職者可以享受到全方位的服務。
(三)繼續(xù)深化體制改革，促進市場發(fā)育，降低政策搭配的制度性逆效應
第一，完善市場經(jīng)濟，打破行業(yè)壟斷，消除市場分割，使勞動力能夠正常流動。建立專業(yè)化就業(yè)市場，搭建縱向的統(tǒng)一就業(yè)體系，使部、省廳及區(qū)(縣)、街道、社區(qū)連接，確保就業(yè)政策頒布實施、就業(yè)服務的開展的連貫性和準確性。
第二，打破政府壟斷，提供競爭性的就業(yè)服務。政府要根據(jù)不同的就業(yè)服務公益性強弱，承擔起相應的職責。對公益性較強的服務在外包過程中，政府要予以資金支持，嚴格監(jiān)控，保證弱勢群體能夠免費獲得公平、公正的服務。
第三，在政府的監(jiān)督管理之下，大力開展地方性服務機構，充分利用地方的信息優(yōu)勢，密切與用工單位的合作關系，根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟結(jié)構、就業(yè)結(jié)構靈活提供服務。