歐盟食品安全社會監(jiān)督立法的“便利性”特征研究論文

　　我國食品安全治理須同時解決市場和政府失靈雙重問題，近年來通過媒體曝光、公眾對食品安全覺察度提高，社會監(jiān)督作用越來越大。但影響力主要來自媒體受眾廣泛及食品安全問題敏感性，公眾監(jiān)督的力量仍然薄弱。我國可以從歐盟立法的“便利性”中汲取營養(yǎng)。
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歐盟食品安全社會監(jiān)督立法的“便利性”特征研究

　　“社會監(jiān)督”語義豐富，多用于政治管理中，“指公民個人、輿論機構(gòu)、社團組織和人民政協(xié)依據(jù)憲法、法律和法規(guī)，運用各種方式對黨政部門及其工作人員遵守和執(zhí)行國家憲法和法律、貫徹落實黨和政府各項方針政策的情況以及工作作風等方面實施的監(jiān)督”[1],它是針對政治權(quán)力的外部約束。食品安全“社會監(jiān)督”也是對政府的監(jiān)督，包括監(jiān)督國家機構(gòu)的監(jiān)管行為。社會監(jiān)督與政府和經(jīng)營者均聯(lián)系緊密，監(jiān)督力量要在對二者都要產(chǎn)生約束作用后才能達到效果，這需要降低食品安全社會監(jiān)督的制度成本。歐盟通過賦予消費者具有法律效力的監(jiān)督權(quán)，保障經(jīng)營信息與監(jiān)管權(quán)行使透明，保持行政機構(gòu)對消費者訴求充分回應，保障消費者權(quán)利轄制監(jiān)管權(quán)，提供了便于消費者進行社會監(jiān)督的信息基礎(chǔ)和制度渠道，是我國立法的重要借鑒對象。

　　一、歐盟食品安全社會監(jiān)督立法概況

　　歐盟食品安全社會監(jiān)督立法包括監(jiān)管行為和消費者保護規(guī)則，前者如歐盟2000年《食品安全白皮書》(以下簡稱《白皮書》)、成立歐盟食品安全局(EFSA)的《食品安全基本法》(以下簡稱《基本法》)(178/2002號條例)、《食品營養(yǎng)與健康聲明條例》(EC(1924/2006)號條例)等，涉及EFSA在風險評估、風險管理和風險溝通中回應公眾義務，經(jīng)營者生產(chǎn)信息、標簽等強制要求，后者如規(guī)定公眾向EFSA和經(jīng)營者索要信息等監(jiān)督權(quán)利。具體體現(xiàn)為以下三個方面：

　　1.確立消費者在食品安全保障中的核心地位。

　　歐盟通過消費者保護政策確定消費者在內(nèi)部市場政策中的中心地位，建立相應機構(gòu)使社會監(jiān)督權(quán)具有法律屬性，監(jiān)管者和經(jīng)營者作為法定義務主體來保障普通民眾在食品安全規(guī)制中的主動地位。歐盟食品安全立法奉行“消費者中心”,規(guī)定監(jiān)管者和經(jīng)營者服務于消費者?！栋灼芬?guī)定：“將歐盟的食品政策轉(zhuǎn)化為積極的、動態(tài)的、協(xié)調(diào)一致的綜合性工具，以保證高水平的人類健康和消費者保護”[2];《基本法》規(guī)定：“必須保證消費者、其他利益相關(guān)者和貿(mào)易伙伴對食品法律基礎(chǔ)———決策機制、科學基礎(chǔ)、結(jié)構(gòu)、保護健康和其他利益機構(gòu)的獨立性具有信心”,“共同體以及境外消費者的安全和信心是最為重要”[3];《消費者政策戰(zhàn)略》(2007~2013)規(guī)定：“消費者政策將作為下一階段內(nèi)部市場建設的核心”,“消費者的福利是保障市場運作良好的關(guān)鍵”,“消費者也被其置于歐盟其他政策和規(guī)則的重中之重”而作為優(yōu)先行動之一，在其5.5部分詳細闡述消費者在金融、共同利益服務(serv-ice of general interest,簡稱SGI)、參與政策制定等方面地位[4].整個食品安全和消費者措施將保障消費者信心、地位作為中心任務，食品安全局與健康、消費者保護署與歐洲消費者中心作為機構(gòu)保障。

　　2.建立食品信息公開透明的保障機制。

　　歐盟著力保障監(jiān)管機構(gòu)、經(jīng)營者信息的透明度?！栋灼穭澏L險溝通、標簽和宣傳、食品營養(yǎng)等全面、充分的信息作為公開對象。行政性主管機構(gòu)與所有利益方信息的交流，“只有確保風險評估和風險管理的透明和公開，風險溝通才能很好發(fā)揮作用”,“消費者被視為利益相關(guān)者、其觀點在以下方面被充分考慮至關(guān)重要：就食品安全所有方面征求消費者的意見，在科技專家和消費者間建立一個交流的平臺，便于消費者在歐盟和全球范圍內(nèi)進行跨國對話”[2],公眾監(jiān)督已滲透到風險預防階段，對食品安全事前防范具有重大意義?！痘痉ā芬?guī)定：“標簽、宣傳、食品與飼料的形態(tài)(包括形狀、外觀、包裝、包裝物使用、布展的方式和展出環(huán)境)，以及媒體有關(guān)其的任何信息，都不應當誤導消費者”[3].要求標簽使用中須完整、考慮文化背景多樣性，主管機構(gòu)編撰了標簽識別方法的簡易手冊，作為幫助消費者識別標簽內(nèi)容、有效性的資料[5];“經(jīng)營者向消費者提供食品的所有信息，包括：品名、價格(稅收和運輸費用)、運輸過程的時耗等”[6],使標簽內(nèi)容真實反映食品信息。食品宣傳要保證飲食平衡，尤其顧及兒童、老人及患病者等人群，不得宣傳食品成分具有健康方面的特殊功能。

　　歐盟食品立法有效保證食品成分與營養(yǎng)功能間關(guān)聯(lián)為消費者有效理解。《白皮書》要求營養(yǎng)要符合膳食平衡、避免營養(yǎng)物質(zhì)間抵觸，特別注重療效性食品(di-etetic foods)、食品添加劑(food supplements)和強化食品(fortified foods)[2].《食品營養(yǎng)與健康聲明條例》及其3個修正案((EC)No 107/2008、(EC)No 109/2008和(EU)No 116/2010)專門規(guī)定營養(yǎng)標注規(guī)則，成員國考慮科學機構(gòu)意見后，就特定成分的營養(yǎng)聲明向歐委會提交清單，歐委會通過安全審查形成允許的營養(yǎng)聲明清單，經(jīng)營者依據(jù)科學證據(jù)證明食品成分有新功效，需通過適格主體向歐委會申請授權(quán)方可作出新營養(yǎng)聲明[7].食品成分對應的營養(yǎng)功能被納入標準化聲明清單中輔之以安全標準和相應的認證機制來“顯化”信息，確保信息便于公眾識別和理解。

　　3.構(gòu)建公眾監(jiān)督權(quán)實現(xiàn)的有效途徑。

　　歐盟的社會監(jiān)督立法形成了公眾多元參與的法定程序步驟，既包括對產(chǎn)品直接監(jiān)督和參與監(jiān)管過程的規(guī)則。歐盟《基本法》前言和28、29段規(guī)定了食品追溯機制，論文格式根據(jù)標簽顯示的信息識別其身份，借助主管機構(gòu)對標準和營養(yǎng)的簡易說明，依據(jù)食品成分、外觀、標簽及營養(yǎng)說明等就能判斷出安全狀況，自主性發(fā)現(xiàn)風險而避免造成食源疾病與擴散。食品安全風險出現(xiàn)時，食品安全科咨機構(gòu)即刻以風險預防法定程序規(guī)則展開對風險的評估和管理，并與公眾開展交流，消費者即可通過參加相關(guān)聽證會發(fā)表技術(shù)細節(jié)的意見，為防范食品安全風險融入監(jiān)督因素。同時，歐盟規(guī)定食品安全局的運行必須保持獨立而透明，保持對消費者和其他利益相關(guān)人的開放性并與其密切聯(lián)系，是食品安全制度形成、運行中實施社會監(jiān)督的制度基礎(chǔ)。

　　歐盟對消費者的食品投訴倍加重視，發(fā)布定期的消費者市場記分牌來衡量市場滿意程度，指導成員國對投訴依照歐盟標準格式進行分類和規(guī)整。歐洲理事會2007年決定要求在聯(lián)盟層面發(fā)展相關(guān)制度;歐洲議會在兩份決議(分別于2008年11月18日、2010年3月9日通過)中要求成員國統(tǒng)一方法，對委員會轉(zhuǎn)交的投訴分類，并建立供所有主觀機構(gòu)通用的標準性投訴信息管理平臺[8];歐盟消費者政策戰(zhàn)略(2007~2013)將此作為優(yōu)先行動之一，體現(xiàn)出歐盟對提高處理消費者投訴效率來回應公眾對監(jiān)督的工具需求。

　　二、歐盟食品安全社會監(jiān)督立法的“便利性”特征

　　歐盟立法從上述三方面規(guī)定了公眾監(jiān)督地位、知悉食品信息的“便利性”和監(jiān)管機制對監(jiān)督的高效應答，降低公眾參與監(jiān)督時間、經(jīng)濟成本以確保監(jiān)督效果，具有典型的“便利性”,從以下三方面得以呈現(xiàn)：

　　第一，社會監(jiān)督法律關(guān)系結(jié)構(gòu)、效率保障的安排非常合理。立

　　法以經(jīng)營者、監(jiān)管者義務本位為起點，將二者置于受公眾監(jiān)督的地位，強調(diào)對經(jīng)營者監(jiān)管關(guān)系有效運行為工具而非另建社會監(jiān)督渠道，對三者關(guān)系的厘定充分體現(xiàn)了效率價值。由于食品安全信息主要起始、集中于經(jīng)營者，歐盟安全標準及認證、標簽與營養(yǎng)規(guī)則及配套措施，建立了高壓態(tài)勢的監(jiān)管機制，行政強制手段作為強制經(jīng)營信息公開的保障，經(jīng)營者成為被監(jiān)督的首要對象。歐盟主管機構(gòu)職責中考慮了與公眾進行溝通的內(nèi)容，著力構(gòu)建投訴的標準化處理機制，歐盟及其成員國的主管機構(gòu)也成為社會監(jiān)督義務人，行政監(jiān)管權(quán)配合公眾的效果良好，從關(guān)系構(gòu)建上看社會監(jiān)督處于對行政監(jiān)管權(quán)的優(yōu)益地位，避免了社會監(jiān)督主體與主管機構(gòu)之間對立而浪費資源?？梢?，公眾與行政機構(gòu)間、公眾與經(jīng)營者間的監(jiān)督法律關(guān)系相對獨立，并透過前者來實現(xiàn)后者對公眾而言具有“便利性”.

　　第二，食品安全社會監(jiān)督所依憑信息的透明度保障力強。

　　安全風險包括營養(yǎng)學、微生物學和化學風險[9],信息透明是社會監(jiān)督關(guān)鍵，歐盟立法規(guī)定了監(jiān)管信息的公開與透明，實施預防風險和處理安全事故等環(huán)節(jié)中與公眾雙向交流信息，監(jiān)督主體能方便地知曉監(jiān)管權(quán)運行狀態(tài)。《基本法》規(guī)定：“除非緊急情況不允許外，在食品安全法律準備、評價和修改中，應當直接或通過代表機構(gòu)進行透明而公開的磋商”[3].通過標簽內(nèi)容與識別規(guī)范、營養(yǎng)聲明清單等措施，確保經(jīng)營者將生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)的安全信息較完整地呈現(xiàn)于包裝上，食品安全狀況的可識別性得以保障;食品回溯制度又保障了社會監(jiān)督視野擴及食品流動的各個節(jié)點。嚴密的安全管理要求、產(chǎn)品信息披露規(guī)則降低了公眾尋找信息的時間與勞動成本，在食品門類繁多、食品工業(yè)專業(yè)性強而公眾認知有限條件下，歐盟的做法解決了信息不對稱、阻塞問題，是切實提高公眾食品安全監(jiān)督參與能力的“便利性”措施。[LunWenData.Com]

　　第三，歐盟在食品安全監(jiān)管機制中科學設定了回應社會監(jiān)督需求的良好機制。

　　EFSA下設多個分支工作機構(gòu)分別對甲型流感等疫情進行監(jiān)管，在監(jiān)管職責和程序設計上注重吸納社會監(jiān)督主體的智慧，重視消費者的食品安全投訴，逐步建立統(tǒng)一標準的投訴分類規(guī)則，消費者投訴中心是通過信息平臺接收回復投訴并搜集立法、監(jiān)管的信息來源。食品安全是生存所需，如果安全得不到保障可能涉及人權(quán)問題，歐盟允許公民直接在歐洲法院對歐盟機構(gòu)進行起訴。由于歐盟保護消費者利益觀念深入人心及司法救濟機制的存在，公眾能較好地利用食品、消費者健康主管機構(gòu)對市場經(jīng)營者嚴密的監(jiān)管，從行政體制內(nèi)部找到監(jiān)督食品安全的路徑，是一種較其他外部監(jiān)督更為便利的安全監(jiān)督體制。

　　三、我國食品安全社會監(jiān)督立法現(xiàn)狀與不足

　　我國現(xiàn)行食品安全社會監(jiān)督立法已確立起監(jiān)督關(guān)系，并在信息來源和程序性規(guī)則方面有所規(guī)定，規(guī)則的數(shù)量較豐富，也涉及了社會監(jiān)督的基本環(huán)節(jié)，但是社會監(jiān)督的立法本位和實施效果遠未達及“便利”公眾的程度。

　　1.我國食品安全社會監(jiān)督的立法現(xiàn)狀。

　　監(jiān)督關(guān)系上，《憲法》和《食品安全法》等作了相關(guān)規(guī)定?！稇椃ā反_認公民對國家機關(guān)及其工作人員批評建議和對違法行為檢舉揭發(fā)、控告申訴權(quán)，《食品安全法》對其加以具體化，規(guī)定：“國家鼓勵社會團體、基層群眾性自治組織開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標準和知識的普及工作，倡導健康的飲食方式，增強消費者食品安全意識和自我保護能力。新聞媒體應當開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標準和知識的公益宣傳，并對違反本法的行為進行輿論監(jiān)督”,“任何組織或者個人有權(quán)舉報食品生產(chǎn)經(jīng)營中違反本法的行為，有權(quán)向有關(guān)部門了解食品安全信息，對食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議”.可見，我國食品安全社會監(jiān)督試圖在監(jiān)管關(guān)系和交易關(guān)系之上構(gòu)建監(jiān)督關(guān)系。

　　信息保障方面，我國已在信息透明化建設方面作出了許多努力?！妒称钒踩ā返?2條規(guī)定了信息公布及日常監(jiān)督管理制度，要求相關(guān)信息準確、及時、客觀;《食品安全法實施條例》第4條要求信息發(fā)布為公眾咨詢、投訴、舉報提供方便，任何組織和個人有權(quán)向有關(guān)部門了解食品安全信息;衛(wèi)生部等六部委頒布的《食品安全信息公布管理辦法》規(guī)定相關(guān)部門信息發(fā)布權(quán)限、內(nèi)容和程序，我國對信息透明有較強認識。

　　標簽對傳遞安全信息的作用得到重視，我國已制定《預包裝食品標簽通則》(GB7718-2004)和《預包裝特殊膳食用食品標簽通則》(GB13432-2004)兩個強制性國家標準，規(guī)定標簽內(nèi)容和要求，同時，衛(wèi)生部《食品營養(yǎng)標簽管理規(guī)范》也規(guī)定了食品營養(yǎng)標簽的標注要求。我國食品安全社會監(jiān)督制度初步建成，但頻發(fā)的事故及其運行實踐使我們認識到還存在諸多局限。

　　2.我國食品安全社會監(jiān)督立法的非“便利性”局限。

　　從社會監(jiān)督的客觀需要來看，我國公眾參與制度成本過高的問題比較突出，表現(xiàn)為監(jiān)督關(guān)系結(jié)構(gòu)殘缺、信息保障乏力、監(jiān)管權(quán)對接不暢三大問題。

　　監(jiān)督關(guān)系構(gòu)建方面，公眾監(jiān)督監(jiān)管者的社會法律關(guān)系上缺乏實質(zhì)性內(nèi)容。食品安全風險預防及事故處理、立法等環(huán)節(jié)中融入公眾意志的強制性、程序性差，違背被監(jiān)督義務的責任機制缺失，歐盟正是將行政機構(gòu)列為義務主體達到社會監(jiān)督的目的。我國現(xiàn)行立法將消費者中心理念指導下公眾對監(jiān)管者、經(jīng)營者并行監(jiān)督的應然結(jié)構(gòu)，移轉(zhuǎn)為公眾輔助監(jiān)管者而共同壓制經(jīng)營者，社會監(jiān)督權(quán)的法律屬性喪失殆盡，法律關(guān)系建構(gòu)邏輯起點上缺乏方便公眾維護利益的基本考量。

　　監(jiān)督信息充分、透明保障方面，監(jiān)管和經(jīng)營信息義務的法定性匱乏。

　　一是信息公開單向而缺乏互動，監(jiān)督觸角沒有觸及食品生命周期所有環(huán)節(jié)，公眾意志納入食品安全制度嚴重不足，信息披露的體制性弊端引發(fā)效率低下，表現(xiàn)為信息披露主體的“缺位”、披露機制的政府“權(quán)力幻覺”和披露組織機構(gòu)的“分散”三個方面[10];

　　二是信息真實性的保障力度不夠，歐盟依賴技術(shù)法規(guī)及遍布各地的實驗室等技術(shù)力量，但我國的安全標準、檢驗檢疫技術(shù)水平都無法與之相比，信息保障的能力基礎(chǔ)薄弱，如至今地溝油檢測技術(shù)仍是空白;

　　三是“信息短板”的負面影響，營養(yǎng)聲明、標注只是正向性說明，成分標注是選擇性而非強制，遑論對膳食平衡、病患幼嬰等特殊人群需要的顧及，食品廣告規(guī)制多為競爭而考慮，如部分餐飲企業(yè)將骨膏熬制湯料宣傳為大骨原湯，其中潛存的安全風險因素并未成為主要關(guān)注點。

　　監(jiān)管體系對社會監(jiān)督的應答方面，監(jiān)督義務人履行義務強制性不高。一是監(jiān)管權(quán)本身自身功能實現(xiàn)不足，歐盟社會監(jiān)督立法以政府嚴密監(jiān)管經(jīng)營者為基礎(chǔ)，通過監(jiān)督權(quán)觸動監(jiān)管關(guān)系，而我國的監(jiān)管機制還存在機構(gòu)關(guān)系、技術(shù)機制、安全水平等內(nèi)生問題，“之所以會出現(xiàn)食品安全事故屢禁不止的現(xiàn)象，根本還在于漏洞百出的監(jiān)管體制”[11],難以對社會監(jiān)督形成制度支援;二是我國現(xiàn)行信息公開制度缺乏監(jiān)管者、經(jīng)營者公開信息、回應投訴時限步驟的程序規(guī)則，責任機制未對規(guī)避公眾監(jiān)督、侵犯監(jiān)督權(quán)加以懲戒。信訪、領(lǐng)導人信箱等渠道能起到一定作用，但監(jiān)管者的主觀裁斷性過重而缺乏責任意識，司法機制也不能回應社會監(jiān)督的所有需求。

　　可見，我國公眾監(jiān)督地位處于有言無實的境地中，無法通過法制手段作用于監(jiān)管權(quán)，獲知的信息不全面且真?zhèn)坞y辨，要行使監(jiān)督權(quán)既缺乏權(quán)利基礎(chǔ)也缺乏信息保障，非“便利性”特征非常明顯。

　　四、歐盟立法“便利性”特征對我國的啟示

　　我國食品安全治理須同時解決市場和政府失靈雙重問題，近年來通過媒體曝光、公眾對食品安全覺察度提高，社會監(jiān)督作用越來越大。但影響力主要來自媒體受眾廣泛及食品安全問題敏感性，公眾監(jiān)督的力量仍然薄弱。我國可以從歐盟立法的“便利性”中汲取營養(yǎng)。

　　首先，立法上準確定位社會監(jiān)督關(guān)系是前提條件。公眾基于食品獲得的健康利益作為中心，監(jiān)管者、經(jīng)營者對公眾的法律義務應得到立法確認。社會監(jiān)督法律關(guān)系中，經(jīng)營者依法提供基礎(chǔ)性信息，作為社會監(jiān)督的信息源泉，政府履行對經(jīng)營者的監(jiān)管職責，驗證其信息提供的合規(guī)性，懲戒無證經(jīng)營、虛假標注、不實宣傳，成為安全信息的“篩子”.以聽證會、互聯(lián)網(wǎng)等平臺將公眾意見納入風險預防、立法過程中，同時履行執(zhí)法信息公開義務。公眾依消費行為來驗證監(jiān)管、經(jīng)營信息，根據(jù)安全標準、標注內(nèi)容及指導規(guī)則辨識風險，以社會監(jiān)督權(quán)為據(jù)發(fā)出糾錯信號而政府須立刻處理。由此，社會監(jiān)督法律關(guān)系體現(xiàn)為監(jiān)管程序和責任上，且獨立于監(jiān)管行為和合同維權(quán)行為。

　　其次，食品安全信息充分透明是社會監(jiān)督的核心問題。信息分布不均且阻滯是我國公眾行使監(jiān)督權(quán)的最大阻礙，在歐盟實踐中信息的來源廣泛且數(shù)量龐大，真實性程度高，公眾對知曉食品信息的權(quán)利應以公開信息平臺為依托，具備獨立的科咨機構(gòu)作為客觀性支持，否則摻假制假、以次充好的違法行為無法呈現(xiàn)，信息真實性也就成為空中樓閣。公開的范圍上既包括經(jīng)營信息，也包括政府履行職責的監(jiān)管信息，特別是應對安全風險、事故處理等決策的事實與法律依據(jù)。同時，公眾獲取食品信息的權(quán)利必須得到法律保障，信息的公開要在公眾、監(jiān)管者、經(jīng)營者間雙向互動，迫切需要我國以《政府信息公開法》或類似立法賦予公眾無礙獲取政府信息的法定權(quán)利。

　　再次，安全標準應體現(xiàn)科學研究的制度成果而具備較高公信力。歐盟立法對成分、營養(yǎng)、包裝等方面的強制性規(guī)定是約束經(jīng)營者最有力的措施，是評價經(jīng)營者和政府提供信息的重要尺度，如Gelita AG通過德國向歐委會證實一項關(guān)于膠原質(zhì)水化物(collagen hy-drolysate)營養(yǎng)聲明科學性及其對關(guān)節(jié)健康的維護作用[12],Vitabiotics公司通過英國證實關(guān)于左旋酪胺酸(l-tyrosine)營養(yǎng)聲明科學性及其對合成多巴胺(dopa-mine,一種治腦神經(jīng)病的藥物)的作用后[13],才作出新的營養(yǎng)聲明，以建立在科學基礎(chǔ)上的嚴格程序維持了安全標準的有效實施。

　　最后，食品安全社會監(jiān)督立法的終極目的是“以人為本”.社會監(jiān)督立法的價值追求應著眼于破解現(xiàn)實困境，而統(tǒng)合所有利益方的力量形成食品安全保障合力。從辟除無毒無害食品等初級需求向滿足膳食平衡等高端需求發(fā)展，從對公眾一刀切式處理到對特定疾病人群、婦女兒童、老人等不同人群特殊化關(guān)注，食品需求的特殊性、個性化是社會監(jiān)督立法應達成的愿景。

　　歐盟法制經(jīng)驗可歸結(jié)為食品安全社會監(jiān)督機制以方便公眾行使監(jiān)督權(quán)、啟動監(jiān)督程序為本質(zhì)特征，“便利化”是將食品安全利益融入社會監(jiān)督關(guān)系有效手段，我國應當提升社會監(jiān)督在食品安全中定位，充分借鑒歐盟“便利化”立法經(jīng)驗而實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。