我國(guó)地方稅制管理權(quán)限劃分探究

　　一、地方稅制管理權(quán)限劃分的理論依據(jù)

　　地方稅制作為財(cái)政管理體制的重要組成部分，與政府間支出責(zé)任的劃分和政府間分稅有密切聯(lián)系。一方面.按照西方邊際效用理論和靈活偏好理論的分析.由中央統(tǒng)一提供公共物品會(huì)造成效率損失.因此公共產(chǎn)品的提供必然是多層次性的。另一方面.從政府管理體制來(lái)看.由于受到管理能力和管理效率的制約.世界各國(guó)實(shí)行的都是多級(jí)政府體制。地方政府理應(yīng)作為公共產(chǎn)品的提供主體，才能更有效地滿足全社會(huì)的公共需要.從而達(dá)到或接近帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

　　公共產(chǎn)品和服務(wù)的層次性使財(cái)政的資源配置職能在中央政府和地方政府之間進(jìn)行了相應(yīng)的分配.因而有必要根據(jù)各級(jí)政府的支出責(zé)任(事權(quán))劃分財(cái)權(quán)并在各級(jí)政府之間進(jìn)行適當(dāng)分配使地方政府的財(cái)權(quán)基本滿足一般性財(cái)政支出的需要。稅收作為財(cái)政收入的主要來(lái)源.財(cái)權(quán)的劃分 自然 就集中地表現(xiàn)在了稅收的劃分上。即以“分稅為基礎(chǔ)在整個(gè)政府內(nèi)部實(shí)行由中央向地方的放權(quán).建立中央和地方兩套稅制.并確定各級(jí)政府相應(yīng)的權(quán)限，從而使整個(gè)國(guó)家的稅收權(quán)利在中央和地方之間進(jìn)行分配。

　　建立地方稅制就是要對(duì)所有劃作地方財(cái)政固定收入的諸稅種.從稅收立法、解釋、征管到稅款入庫(kù)和使用都有一套完整的制度.包括哪些稅種應(yīng)劃作地方稅收的范圍.地方政府對(duì)地方稅收應(yīng)有哪些管理權(quán)限、地方政府對(duì)地方稅有那些 法律 法規(guī)的要求等.上述制度的核心就是稅收管理權(quán)限的劃分。

　　二、我國(guó)地方稅制管理權(quán)限劃分的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

　　地方稅制的一/卜重要問(wèn)題就是地方政府是否有權(quán)決定地方稅的稅基和稅率等稅制要素.即稅收權(quán)限。將以立法權(quán)為核心的稅收管理權(quán)在中央和地方之間進(jìn)行合理劃分.是分稅制的一個(gè)基本特征。《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政體制的決定》規(guī)定：”中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央”，這一規(guī)定構(gòu)成了我國(guó)現(xiàn)行中央與地方稅收立法權(quán)劃分制度的框架。目前由我國(guó)地方政府享有和行使的稅收立法權(quán)如下：一是現(xiàn)行城市維護(hù)建設(shè)稅房產(chǎn)稅、車船使用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種的條例都規(guī)定.省級(jí)政府對(duì)這些稅種條例享有制定施行細(xì)則的立法權(quán)。二是現(xiàn)行一些中央地方共享稅和地方稅的基本法賦予了省級(jí)政府享有如下稅法立法權(quán)：《1)享有在營(yíng)業(yè)稅暫行條例規(guī)定的幅度內(nèi)確定本地區(qū)娛樂(lè)業(yè)適用稅率的權(quán)力：(2)享有對(duì)因意外事故、自然災(zāi)害等原因遭受重大損失的情況決定減免資源稅的權(quán)力《3)享有對(duì)未列舉名稱的其它非金屬礦原礦和其他有色金屬礦決定開(kāi)征或暫緩開(kāi)征資源稅的權(quán)力《4)享有對(duì)民族自治地方的 企業(yè) 決定實(shí)行定期減免企業(yè)所得稅的權(quán)力;《5)享有對(duì)殘疾孤老人員和烈屬所得稅以及因嚴(yán)重自然災(zāi)害造成重大損失等減征個(gè)人所得稅的權(quán)力。

　　總體而言，我國(guó)地方政府既沒(méi)有確定稅基的權(quán)力也沒(méi)有調(diào)節(jié)稅率的權(quán)力(除了幾個(gè)小稅種外).中央政府對(duì)地方政府控制過(guò)嚴(yán)在稅收權(quán)限上還是傾向于集權(quán)為主由于地方稅收的管理權(quán)限較/J、，我國(guó)的地方稅實(shí)質(zhì)上是指由中央統(tǒng)一立法或授權(quán)立法收八劃歸地方政府并由地方政府負(fù)責(zé)征管的稅收。稅收權(quán)限劃分的不合理.必然產(chǎn)生很多不良后果。

　　第一.從某種意義上講.現(xiàn)行分稅制管理體制基本上是傳統(tǒng)體制的翻版中央向地方放錢不放權(quán).沒(méi)能深入一步。雖然對(duì)于打破高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支的體制有一定積極作用，在一定程度上調(diào)動(dòng)了地方的積極性.但隨著改革和 發(fā)展 的深入這種體制自身的缺陷日益暴露出來(lái)。從中央來(lái)看.它放掉的只是錢.然后又可憑手中權(quán)將錢重新收回.故而可能出現(xiàn)左手放右手拿的局面。從地方來(lái)看，它得到的是錢而不是權(quán).或即使在某些方面擁有一定的權(quán)力.但因?yàn)椴皇欠伤x予的.具有很大的隨意性、地方政府無(wú)法決定自身的稅收權(quán)限收入構(gòu)成和規(guī)模.造成地方支出責(zé)任(事權(quán))與收入權(quán)利(財(cái)權(quán))之間的不匹配.影響了地方政府的積極性的發(fā)揮.自然使地方容易產(chǎn)生一些短期行為。

　　第二.地方性收費(fèi)和基金侵蝕地方稅的稅基。一些符合條件應(yīng)以稅收形式征收的地方性收費(fèi)或基金項(xiàng)目由于地方政府無(wú)稅收立法權(quán)而不能征稅.這削弱了地方稅作為地方政府財(cái)政收入主要來(lái)源的地位.制約了稅收規(guī)模的擴(kuò)大.并促使地方政府不斷通過(guò)收費(fèi)擴(kuò)大自己的財(cái)力.造成收費(fèi)項(xiàng)目多.規(guī)模大.甚至“費(fèi)擠稅“現(xiàn)象的出現(xiàn).擾亂了國(guó)民經(jīng)濟(jì)正常的分配關(guān)系。

　　第三.地方稅管理權(quán)高度集中在中央.不利于地方因地制宜處理當(dāng)?shù)氐亩愂战?jīng)濟(jì)問(wèn)題.地方也無(wú)力提供區(qū)域性公共產(chǎn)品。由于各地自然狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不平衡在全國(guó)各地的稅源統(tǒng)一立法的情形下.勢(shì)必造成以下不利的影響中央要求開(kāi)征的稅收.地方?jīng)]有相應(yīng)的稅源.或因稅源小而不足以開(kāi)征.而隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展.地方具備了某種稅源.又需用稅收調(diào)控，而地方卻無(wú)權(quán)開(kāi)征相應(yīng)稅收。因而不利于地方政府開(kāi)發(fā)本地資源優(yōu)勢(shì).培植骨干財(cái)力.削弱了地方稅特有作用的發(fā)揮.而由于缺乏提供區(qū)域性公共物品所需要的自主財(cái)源，地方政府在提供符合公眾利益的區(qū)域性公共物品上也常顯得力不從心。

　　三.合理劃分稅權(quán)，建立三級(jí)分稅制

　　1.地方稅制管理權(quán)限劃分的基本要求

　　地方稅收管理權(quán)限的劃分.體現(xiàn)了中央與地方財(cái)權(quán)的分配.直接關(guān)系到地方財(cái)權(quán)的大/J、.有利于從制度層次保障地方行使財(cái)權(quán)。合理的稅制權(quán)限劃分既要保證中央政府的主導(dǎo)地位和宏觀調(diào)控能力.又要有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性和保證地方公共財(cái)政支出的需要。

　　一是地方稅權(quán)的劃分的選擇應(yīng)綜合考慮政府職能分工和稅種性質(zhì)。在稅種和稅收收入的劃分上.由于中央政府所承擔(dān)的任務(wù)具有全局性和重要性.地方政府主要承擔(dān)與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)的事務(wù)。所以.根據(jù)中央和地方政府職能分工的不同.將調(diào)節(jié)全社會(huì)收入分配的稅種，在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)周期性變動(dòng)時(shí).可以作為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定手段的稅種.宏觀調(diào)控性能強(qiáng)、協(xié)調(diào)國(guó)際稅收關(guān)系作用大的稅種.稅源在地區(qū)間分布極不平衡具有調(diào)節(jié)自然資源級(jí)差性質(zhì)的稅種.劃歸中央.將具有明顯受益性質(zhì)、主要用于提供與居民日常生活關(guān)系密切的公共產(chǎn)品的資源配置類稅種，流動(dòng)性較差的財(cái)產(chǎn)類稅種與地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的小稅種等.劃歸地方：稅源廣泛.收入功能較強(qiáng)的中性稅種.可作為中央和地方共享稅.通過(guò)分享的比例調(diào)節(jié)中央和地方稅收收入規(guī)模.以滿足中央宏觀調(diào)控和地方資源配置的職能需要。

　　二是各地稅收權(quán)限的確定和劃分要適應(yīng)地方性特點(diǎn).適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展.發(fā)揮稅收的經(jīng)濟(jì)調(diào)控作用。由于地理位置，自然資源狀況，氣候條件等自然因素的影響.我國(guó)地區(qū)問(wèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不平衡.由此導(dǎo)致地區(qū)間的稅源分布狀況存在較大的差異。我國(guó)地方稅收權(quán)限的確定和劃分要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)區(qū)域化的要求.體現(xiàn)區(qū)域的差異性.促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)區(qū)域化的過(guò)程中還要注意發(fā)揮稅收的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能，使地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況通過(guò)征稅或稅收減免等稅收手段.對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié).實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

　　2.合理劃分省級(jí)地方政府的稅收管轄權(quán)

　　權(quán)限的設(shè)定是建立地方稅制的首要問(wèn)題.是構(gòu)建地方稅體系的核心內(nèi)容。地方政府的稅收權(quán)限包括很多的內(nèi)容地方政府開(kāi)征、停征稅種的權(quán)限、地方政府征收管理的權(quán)限，確定稅源、稅率的權(quán)限，地方稅收的立法權(quán)、解釋權(quán)等.可以簡(jiǎn)單概括為立法權(quán)、解釋權(quán)、調(diào)整權(quán)和征收管理權(quán)。為了保證這些權(quán)限獲得穩(wěn)定性的劃分.應(yīng)該盡快制定我國(guó)的《稅收基本法》和《地方稅通則》.從法律層次上明確地方政府的稅收權(quán)限.并在此基礎(chǔ)上對(duì)稅權(quán)作進(jìn)一步的調(diào)整和明確，從而保證地方稅制的順利建立。

　　目前在我國(guó)的地方稅中.除了征收管理權(quán)在地方政府外.立法權(quán)、解釋權(quán)和政策調(diào)整權(quán)仍然高度集中在中央。為完善我國(guó)的地方稅制.應(yīng)該在不違背全國(guó)稅法的統(tǒng)一、不影響中央政府宏觀調(diào)控能力.不妨礙全國(guó)市場(chǎng)統(tǒng)一的前提下.賦予省級(jí)地方政府必要的立法權(quán)、解釋權(quán)和調(diào)整權(quán).使其根據(jù)本行政區(qū)內(nèi)地方性稅源分布和基本財(cái)政需要，自行設(shè)立或選擇征收部分地方性稅種為正確劃分我國(guó)地方稅收權(quán)限可以從三個(gè)層面進(jìn)行考慮(1)在全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)征.而且對(duì)宏觀 經(jīng)濟(jì) 影響較大的地方稅種，如營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅等.可以由中央制定基本法規(guī)和實(shí)施辦法，將征收管理權(quán)下放給地方.(2)在全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)征，但對(duì)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)影響較/J、而對(duì)本地區(qū)影響較大的地方稅，如城建稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等.除由中央制定基本法規(guī)外.其實(shí)施辦法政策解釋權(quán)稅收調(diào)整權(quán)和征收管理權(quán)都可以下放給地方政府.(3)對(duì)全國(guó)不統(tǒng)一開(kāi)征的.具有明顯地域性特點(diǎn)的地方稅.如契稅屠宰稅等，其稅收立法權(quán)，政策解釋權(quán)、稅收調(diào)整權(quán)和征收管理權(quán)都可以劃歸地方政府.地方政府可以結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)資源和社會(huì) 發(fā)展 狀況.報(bào)經(jīng)中央政府批準(zhǔn).在保證全國(guó)稅法統(tǒng)一的前提下.決定開(kāi)征地方性稅種。在這里必須強(qiáng)調(diào)的是.地方稅收立法權(quán)的”地方，是指省級(jí)的地方;地方稅立法權(quán)的權(quán)限.是指省級(jí)人大。

　　另外.對(duì)于一些中央和地方的共享稅，一般由中央政府進(jìn)行統(tǒng)一稅收管理.并將地方政府應(yīng)該享有的份額直接劃撥為此為了規(guī)范管理.中央必須從制度使予以制約.建立健全稅收立法審批制度.監(jiān)督、引導(dǎo)地方稅收立法.合理確定地方政府的稅收權(quán)限一上述關(guān)于劃分稅權(quán)的基本認(rèn)識(shí).可以通過(guò)下表進(jìn)行簡(jiǎn)明反映：

　　3.合理劃分省級(jí)地方政府的稅收管轄權(quán)

　　以上都是從中央與地方(省級(jí))關(guān)系的角度來(lái)對(duì)地方稅權(quán)劃分進(jìn)行研究的.但是地方政府是一個(gè)很大的范疇.其內(nèi)部又可以分為不同的級(jí)次。根據(jù)分稅制改革的要求.堅(jiān)持不同級(jí)次政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)的原則.一級(jí)政府對(duì)應(yīng)一級(jí)財(cái)政.建立完善的地方稅制，那么我國(guó)地方稅制內(nèi)部也應(yīng)該分為四個(gè)級(jí)次即省級(jí)地方稅制、地級(jí)地方稅制縣級(jí)地方稅制和鄉(xiāng)級(jí)地方稅制。但實(shí)際上按照這種方式設(shè)置地方稅制是缺乏效率的.也是沒(méi)有必要的。過(guò)多的地方稅收級(jí)次會(huì)帶來(lái)一系列的問(wèn)題.首先級(jí)次多.會(huì)加大對(duì)事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分的難度.造成各級(jí)政府之間在稅收收入方面的協(xié)調(diào)困難.其次.沒(méi)有足夠的地方稅種滿足各個(gè)級(jí)次地方稅制的需要.再次.如果級(jí)次較多.并且每一級(jí)都建立相應(yīng)的地方稅制.在各級(jí)政府之間進(jìn)行稅權(quán)劃分，則可能由于稅務(wù)機(jī)構(gòu)的增多、稅源的有限、稅負(fù)的轉(zhuǎn)嫁等原因.造成地方稅收征收的低效率和地區(qū)稅負(fù)的增加.最后.地方稅制級(jí)次過(guò)多還會(huì)帶來(lái)稅收管理上的困難。所以在建立地方稅制的同時(shí).還有必要合理確定地方稅制的級(jí)次。

　　對(duì)于我國(guó)地方稅制級(jí)次問(wèn)題.一般認(rèn)為.我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立中央，省、縣三個(gè)政府級(jí)次.同時(shí)增加省的數(shù)量.縮小省級(jí)區(qū)域范圍。取消市、鄉(xiāng)兩級(jí)政府之后，縣成為最基層的政府.由省直接管理縣.可以進(jìn)一步精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu).各級(jí)政府間事權(quán)的劃分也相應(yīng)更加簡(jiǎn)化和明確。對(duì)于地方政府內(nèi)部(省級(jí)以下)地方稅制的權(quán)限的問(wèn)題.其劃分的基本原則仍然可以按照處理中央和地方稅制之間關(guān)系的原則進(jìn)行。具體來(lái)說(shuō)，在稅收權(quán)限上根據(jù)地方稅種的特點(diǎn)和重要程度，以及對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的影響程度.確定地方稅種的歸屬和地方政府的稅收權(quán)限.對(duì)于在不同級(jí)次地方稅制內(nèi)部共享的地方稅種由上級(jí)進(jìn)行統(tǒng)一管理和征收.在不同級(jí)次地方政府中建立地方稅制過(guò)程中.仍然要保證上級(jí)地方政府的稅收主導(dǎo)權(quán).而由此所造成的下級(jí)地方政府的財(cái)力短缺.則可以通過(guò)建立相應(yīng)的地方稅收調(diào)整制度.對(duì)下級(jí)地方政府進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助的方式來(lái)解決。