財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)債和赤字依存度分析

　　一、引言

　　財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)在世界各國(guó)普遍關(guān)注的一種重要風(fēng)險(xiǎn)，這是由財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的特殊性決定的。盡管世界各國(guó)對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)都給予很高的關(guān)注，但是對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的定義卻沒(méi)有一個(gè)公認(rèn)的統(tǒng)一的準(zhǔn)確說(shuō)法。國(guó)內(nèi)最早提出“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”這一概念的是財(cái)政部于1996年8月15日完成的一個(gè)政策報(bào)告《國(guó)家財(cái)政困難與風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題及振興財(cái)政的對(duì)策研究》，該政策報(bào)告認(rèn)為“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，是指在財(cái)政發(fā)展過(guò)程中由于某些經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素影響，給財(cái)政運(yùn)行造成波動(dòng)和混亂的可能性，集中體現(xiàn)為巨額財(cái)政赤字和債務(wù)危機(jī)。”這個(gè)定義概括了導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的兩個(gè)因素，即經(jīng)濟(jì)因素和社會(huì)因素，并把財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)形態(tài)表述為“財(cái)政赤字和債務(wù)危機(jī)”。本文的研究根據(jù)這一定義的內(nèi)涵從財(cái)政赤字和債務(wù)角度來(lái)分析財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　在很多學(xué)者的研究中，最常見(jiàn)的兩個(gè)評(píng)價(jià)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)是赤字率和債務(wù)率。這兩個(gè)指標(biāo)所遵循的是以歐洲1992年制定的《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的赤字率3%、債務(wù)率60%作為參考標(biāo)準(zhǔn)，以此來(lái)評(píng)判一個(gè)國(guó)家的財(cái)政狀況。2010年3月6日，十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議在人民大會(huì)堂三樓金色大廳舉行記者會(huì)，財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人就我國(guó)財(cái)政赤字狀況及如何管理的問(wèn)題回答記者提問(wèn)，謝旭人稱(chēng)，今年全國(guó)財(cái)政赤字還是嚴(yán)格控制在3%之內(nèi)。本文的研究雖然也是從財(cái)政赤字和債務(wù)的角度來(lái)考察財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，但是本文是從赤字依存度和國(guó)債依存度兩個(gè)指標(biāo)來(lái)考察的。

　　二、國(guó)債和赤字依存度的概念及相互關(guān)系

　　(一)國(guó)債和赤字依存度的概念

　　1.國(guó)債依存度。國(guó)債依存度是指當(dāng)年國(guó)債收入占財(cái)政支出的比重，是一個(gè)相對(duì)指標(biāo)，是衡量財(cái)政支出對(duì)國(guó)債的依賴(lài)程度。國(guó)債依存度越高表示財(cái)政支出對(duì)國(guó)債收入的依賴(lài)程度越高。

　　(二)國(guó)債和赤字依存度的關(guān)系

　　我國(guó)從1981年開(kāi)始恢復(fù)發(fā)行國(guó)債以來(lái)，國(guó)債收入就作為彌補(bǔ)財(cái)政赤字的一部分，而后在1994年我國(guó)立法規(guī)定不準(zhǔn)政府部門(mén)向銀行透支，國(guó)債收入便成為了赤字的主要資金來(lái)源，國(guó)債的發(fā)行額大幅增加。1998年以來(lái)，我國(guó)實(shí)施了積極的財(cái)政政策，國(guó)債發(fā)行額連創(chuàng)新高，其中，2007年我國(guó)國(guó)債發(fā)行額為23139.10億元，2009年為17927億元。同時(shí)，中央財(cái)政的赤字額也不斷擴(kuò)大，這進(jìn)一步促進(jìn)了國(guó)債發(fā)行額的增加，國(guó)債發(fā)行額的不斷擴(kuò)大，必然導(dǎo)致還本付息的壓力的不斷增加，反過(guò)來(lái)推動(dòng)財(cái)政赤字的急劇攀升。隨著財(cái)政赤字和國(guó)債的不斷增加，我國(guó)財(cái)政的赤字依存度和國(guó)債依存度也在循序漸進(jìn)的增加著。

　　從定義中可以看出國(guó)債依存度和赤字依存度之間存在著很強(qiáng)的相關(guān)性，可以說(shuō)二者是相互影響的，如圖1。（圖1略）

　　圖1中，左圖是國(guó)債依存度的散點(diǎn)圖，右圖是赤字依存度的散點(diǎn)圖，兩個(gè)圖的橫坐標(biāo)都是年份，最下面的圖是國(guó)債依存度與赤字依存度的關(guān)系圖，橫坐標(biāo)是赤字依存度，縱坐標(biāo)是國(guó)債依存度，從圖1中的左、右兩個(gè)圖可以看出國(guó)債依存度與赤字依存度，存在著相關(guān)關(guān)系，從圖1中的最下面的圖中可以看出國(guó)債依存度與赤字依存度存在著非線性的函數(shù)關(guān)系。

　　雖然國(guó)際上對(duì)國(guó)債依存度的安全控制線沒(méi)有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)，即國(guó)家財(cái)政的國(guó)債依存度(當(dāng)年國(guó)債發(fā)行額/國(guó)家財(cái)政總支出)控制線為15%～20%，中央財(cái)政的國(guó)債依存度(當(dāng)年國(guó)債發(fā)行額/中央財(cái)政支出)則為25%～30%。但是本文的國(guó)債依存度是用國(guó)家財(cái)政總支出，所以國(guó)債依存度的安全控制線標(biāo)準(zhǔn)選擇了20%。由于赤字依存度還沒(méi)有一個(gè)安全控制線的標(biāo)準(zhǔn)，因此本文利用國(guó)債依存度和赤字依存度之間的關(guān)系，計(jì)算出會(huì)導(dǎo)致國(guó)債依存度超過(guò)20%時(shí)的赤字依存度，并利用計(jì)算出的赤字依存度作為安全控制線的標(biāo)準(zhǔn)。并利用這兩個(gè)指標(biāo)判斷政府是否存在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　本文選用的數(shù)據(jù)中1981-2009年的財(cái)政收入和財(cái)政支出摘自《中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒2010》，1981-2005年的國(guó)債發(fā)行額摘自《中國(guó)財(cái)政年鑒2007》，2005-2009年的國(guó)債發(fā)行額摘自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要2010》(見(jiàn)表1)。本文根據(jù)國(guó)債依存度和赤字依存度的數(shù)據(jù)，選用Logit回歸模型，利用SPSS17.0對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行擬合回歸，回歸結(jié)果如下：

　　其中，DEBTi表示國(guó)債依存度的值，單位是百分比，自變量DEFIi表示赤字依存度，Pi表示國(guó)債依存度超過(guò)國(guó)際警戒線的概率。

　　對(duì)模型進(jìn)行Wald、似然比和比分檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)上述模型擬合的很好，且預(yù)測(cè)效果很好，因此從模型中可以計(jì)算出赤字依存度在什么情況下會(huì)使得國(guó)債依存度超過(guò)安全控制線的概率50%(在這里是以50%為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量是否存在危險(xiǎn))。如果以Pi=0.5為分界線，求出此時(shí)的赤字依存度為DEFI=6.56%，這就表示當(dāng)DEFI大于6.56%時(shí)，DEBT大于20%的概率就大于50%。鑒于Logit模型中，國(guó)債依存度只有兩種情況，一種是國(guó)債依存度大于20%概率為1，另一種是國(guó)債依存度小于20%概率為0，因此當(dāng)國(guó)債依存度大于20%的概率為50%時(shí)就可以看成是確定性事件，即DEBT一定會(huì)大于20%。因此可以把國(guó)債依存度大于20%和赤字依存度大于6.56%作為評(píng)判財(cái)政是否有風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。

　　從表1中，可以看出，赤字依存度和國(guó)債依存度大致遵循赤字依存度大于6.56%時(shí)，國(guó)債依存度大于20%的規(guī)律。由此可以看出我國(guó)現(xiàn)在處在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的高概率區(qū)，即我國(guó)財(cái)政存在著一定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　三、國(guó)債和赤字導(dǎo)致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

　　(一)國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)的概念

　　國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)是指政府無(wú)法按既定計(jì)劃籌集到足夠的資金來(lái)償還到期的本息，從而喪失國(guó)家財(cái)政信用的可能性。從上述定義中可以看出，國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)，即國(guó)債規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)，就是指政府是否有能力來(lái)應(yīng)付國(guó)債規(guī)模的增加帶來(lái)的還本付息的壓力。衡量國(guó)債規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)的主要指標(biāo)是國(guó)債依存度。

　　如表1，國(guó)債依存度的水平穩(wěn)定，波動(dòng)幅度較小，1995年以前的國(guó)債依存度一直處于20%以下，1995年以后，國(guó)債依存度基本維持在25%上下，2007年創(chuàng)下了歷史最高，達(dá)到46%。由于國(guó)際公認(rèn)的國(guó)家財(cái)政國(guó)債依存度的警戒線標(biāo)準(zhǔn)時(shí)20%，由此可知，我國(guó)的國(guó)債依存度已經(jīng)超過(guò)了國(guó)際公認(rèn)的警戒線標(biāo)準(zhǔn)，所以我國(guó)的財(cái)政支出已經(jīng)處于過(guò)分依賴(lài)國(guó)債收入的狀況之中。如果繼續(xù)大量增加國(guó)債的發(fā)行額，必然會(huì)是財(cái)政支出更加脆弱，還本付息壓力加大，因此必須降低對(duì)國(guó)債收入的依賴(lài)程度。

　　(二)赤字風(fēng)險(xiǎn)的概念

　　財(cái)政赤字是指財(cái)政支出大于財(cái)政收入的差額。財(cái)政赤字是國(guó)家宏觀調(diào)控的一種手段。國(guó)家的財(cái)政赤字政策既有積極地作用也有消極的作用。2010年3月5日溫家寶同志在“人大”政府工作報(bào)告中說(shuō)，2010年擬安排財(cái)政赤字10500億元，這是新中國(guó)成立60年來(lái)財(cái)政赤字首都破萬(wàn)億元。就目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)情況來(lái)說(shuō)，雖然經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)回升勢(shì)頭，但基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，需要保持財(cái)政政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性，需要保持財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)的支持力度。由于我國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)較慢，支持壓力較大，財(cái)政收支矛盾突出，因此財(cái)政赤字仍需要保持適度規(guī)模。這有助于鞏固當(dāng)前經(jīng)濟(jì)回升的勢(shì)頭，為加快調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)提供充足的資金支持。

　　財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)是指由于財(cái)政赤字規(guī)模過(guò)大使政府無(wú)法承擔(dān)對(duì)社會(huì)福利和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成的損失，使政府喪失信用的可能性。從定義中可以看出，財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)主要是指赤字規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)，衡量赤字規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)本文采用的是赤字依存度，從上面的計(jì)算可知當(dāng)赤字依存度大于6.56%時(shí)，會(huì)使國(guó)債依存度超過(guò)警戒線的概率大于50%，那么我們可以以6.56%作為赤字依存度的警戒線，即當(dāng)赤字依存度大于6.56%時(shí)，產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的可能性會(huì)大大提高，因此在赤字依存度較大的時(shí)候應(yīng)該警惕財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。從表1中可以看，赤字依存度基本符合這個(gè)規(guī)律。

　　(三)國(guó)債和赤字可能導(dǎo)致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

　　從上述的分析可知，國(guó)債與赤字之間存在著相互影響的關(guān)系，國(guó)債是為彌補(bǔ)赤字而發(fā)行的，赤字對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響是通過(guò)國(guó)債來(lái)實(shí)施的，因此國(guó)債和赤字對(duì)財(cái)政造成的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

　　1.通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)債是為了彌補(bǔ)財(cái)政赤字而發(fā)行的，發(fā)行國(guó)債必然會(huì)引起市場(chǎng)中流通貨幣的增加，即貨幣供給的增加，當(dāng)貨幣供給量超過(guò)市場(chǎng)中的貨幣需求量時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生通貨膨脹，即商品價(jià)格的普遍上漲。通貨膨脹對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)產(chǎn)生消極的影響，造成經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)，人們對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)預(yù)期不好，對(duì)政府也會(huì)失去信心，同時(shí)通貨膨脹也會(huì)進(jìn)一步使財(cái)政赤字變大，發(fā)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的可能性迅速提高。當(dāng)出現(xiàn)高通貨膨脹時(shí)，政府由正常渠道獲取收入的實(shí)際值持續(xù)下降，財(cái)政支出卻必須針對(duì)通貨膨脹迅速調(diào)整，這樣，財(cái)政赤字有隨通貨膨脹率上升而不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，出現(xiàn)“奧利維拉-坦齊效應(yīng)”，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)由此加大。

　　2.債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。無(wú)論是赤字還是國(guó)債都是政府的債務(wù)。在政府財(cái)政收入不能跟上支出的增長(zhǎng)的時(shí)候，赤字就會(huì)不斷擴(kuò)大，國(guó)債發(fā)行量也不斷增加，在這種情況下，政府為了能使國(guó)債全都賣(mài)出去，籌集到足夠的資金，政府就必須要提高國(guó)債的利率，來(lái)吸引公眾購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，這必然使財(cái)政的還本付息壓力進(jìn)一步擴(kuò)大，導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

　　從上述分析中可知，如果財(cái)政赤字過(guò)大，必然會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利的影響。如果政府舉債過(guò)多，必然使公眾對(duì)政府失去信心，那時(shí)政府想繼續(xù)舉債，就是不可能的了，這時(shí)就會(huì)出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)。

　　四、國(guó)債和赤字依存度的治理路徑

　　(一)國(guó)債依存度的控制

　　國(guó)債的發(fā)行實(shí)際上是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的手段，因此不應(yīng)該使其成為一種負(fù)擔(dān)。國(guó)債的發(fā)行額應(yīng)與財(cái)政的承債能力相適應(yīng)，且保證財(cái)政的可持續(xù)性，避免使財(cái)政陷入債務(wù)危機(jī)。

　　對(duì)于國(guó)債依存度的控制可以從三個(gè)方面入手：

　　1.控制財(cái)政赤字。國(guó)債說(shuō)到底就是為了彌補(bǔ)財(cái)政赤字才發(fā)行的，因此，財(cái)政赤字的增加必然會(huì)導(dǎo)致國(guó)債發(fā)行額的增加，基于兩者的關(guān)系可知，控制財(cái)政赤字可以控制國(guó)債規(guī)模。在一定的國(guó)債規(guī)模下，為了達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最好效果，就必須提高國(guó)債資金的使用效率。

　　2.國(guó)債利率要低于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。國(guó)債利率的大小直接決定了政府還本付息的大小，實(shí)際上也是政府舉債所使用資金的成本的大小。當(dāng)國(guó)債利率大于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率時(shí)，表示經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不足以彌補(bǔ)為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而產(chǎn)生的資金使用成本，政府通過(guò)國(guó)債融資的方式具有不可持續(xù)性，這必然會(huì)增加財(cái)政壓力，導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，反之，政府通過(guò)國(guó)債融資的方式就具有可持續(xù)性。

　　3.合理搭配長(zhǎng)短期國(guó)債。當(dāng)前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)雖然呈現(xiàn)出了良好的勢(shì)頭，但是基礎(chǔ)設(shè)施還需大量投資建設(shè)，用以維持經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)的勢(shì)頭。為了能夠籌集到大量的資金，就必須既能發(fā)揮我國(guó)國(guó)債規(guī)模的潛力，又能夠使國(guó)債依存度控制在警戒線內(nèi)，最好的方式就是合理搭配長(zhǎng)短期國(guó)債，從戰(zhàn)略財(cái)政的角度講，只要能夠合理的搭配長(zhǎng)短期國(guó)債，減小每年財(cái)政的還本付息壓力，即可降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　(二)赤字依存度的控制

　　財(cái)政赤字是各國(guó)政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一種手段，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，如果支出完全受收入的限制，那么必然會(huì)限制一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。財(cái)政赤字實(shí)際上也會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，但過(guò)大的財(cái)政赤字則會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，財(cái)政赤字要適度，避免產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　對(duì)赤字依存度的控制可以從三方面入手：

　　1.財(cái)政收入的增長(zhǎng)率大于財(cái)政支出的增長(zhǎng)率。從財(cái)政赤字的定義可知，赤字的大小與財(cái)政支出和財(cái)政收入有關(guān)。隨著我國(guó)積極財(cái)政政策的實(shí)施，財(cái)政支出大幅度增加，可是財(cái)政收入的增加確非常緩慢，這就導(dǎo)致了我國(guó)財(cái)政赤字的不斷擴(kuò)大，給財(cái)政造成很大的融資壓力。因此想緩解財(cái)政壓力可以增加財(cái)政收入，且使其增長(zhǎng)率大于財(cái)政支出的增長(zhǎng)率。改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，與之伴隨的是財(cái)政收入增長(zhǎng)渠道不暢，財(cái)政收入出現(xiàn)相對(duì)縮減趨勢(shì)，要想縮小赤字，首先要理清財(cái)政收入增長(zhǎng)渠道問(wèn)題，使得財(cái)政收入的增長(zhǎng)能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需要。

　　2.提高財(cái)政支出的使用效率。我國(guó)的財(cái)政赤字主要來(lái)自于財(cái)政支出的快速增加，而非稅收的增長(zhǎng)緩慢，因此提高支出的效率十分關(guān)鍵。一是把資金投放到對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活至關(guān)重要，而民營(yíng)企業(yè)又不愿意或無(wú)力投放資金的領(lǐng)域，包括：基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、醫(yī)療、扶貧等。二是優(yōu)化投資量，投資過(guò)多或者過(guò)少都不利于效率的最大化。要減少公共基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，使地區(qū)間公共產(chǎn)品提供趨于均等。三是要有長(zhǎng)遠(yuǎn)、合理的規(guī)劃。防止今天建明天拆，或者建起來(lái)后缺乏維修，很快折舊的情況。

　　3.隱性財(cái)政赤字顯性化。隱性財(cái)政赤字是指政府職能中隱含的，應(yīng)由財(cái)政承擔(dān)的支出，并在財(cái)政收支中實(shí)際發(fā)生，而在財(cái)政收支賬面上沒(méi)有或無(wú)法顯示出來(lái)的財(cái)政資金缺口，如社保資金缺口，政府擔(dān)保資金缺口，公共投資缺口，醫(yī)療衛(wèi)生融資缺口，政府公共部門(mén)的債務(wù)以及其他無(wú)法償還的債務(wù)，清償國(guó)有企業(yè)的負(fù)債，國(guó)家保險(xiǎn)范圍外的銀行破產(chǎn)，環(huán)境保護(hù)，災(zāi)害救濟(jì)等。通常隱性赤字表現(xiàn)為一種政府道義上的責(zé)任，經(jīng)常會(huì)被忽視，而一旦事件發(fā)生政府必須承擔(dān)，對(duì)財(cái)政造成風(fēng)險(xiǎn)，因此做支出預(yù)算時(shí)要考慮隱性的財(cái)政支出，避免產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。