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國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)條件下的中國(guó)稅制改革策略

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摘要:伴隨著國(guó)際貿(mào)易的產(chǎn)生,國(guó)際稅收政策在各國(guó)的政策體系中逐漸顯現(xiàn)出其重要性的一面。在國(guó)際經(jīng)濟(jì)不斷深化的發(fā)展過(guò)程中,各國(guó)政府均在不同程度上在國(guó)際稅收政策上實(shí)行了趨向一致的變革,國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)行為也隨之而生。本文提出國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象的存在有其內(nèi)在合理性的觀點(diǎn),分析認(rèn)為:國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)存在對(duì)資本課稅稅率不為零的均衡點(diǎn),過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題可以通過(guò)稅收協(xié)調(diào)加以解決。最后,本文提出了新形勢(shì)下我國(guó)參與國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)的策略選擇。

  關(guān)鍵詞:國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng);稅制改革;策略
  
  一、 國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)文獻(xiàn)回顧
  
  國(guó)家間稅收差異逐漸被認(rèn)為是影響國(guó)際資本流動(dòng)的重要因素之一。在全球經(jīng)濟(jì)健康、協(xié)調(diào)、有序的發(fā)展過(guò)程中,正常的規(guī)范的國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)開(kāi)始扮演著越來(lái)越重要的角色,它以吸引或保持經(jīng)濟(jì)資源為目標(biāo),有利于一國(guó)投資目標(biāo)戰(zhàn)略和投資促進(jìn)戰(zhàn)略的構(gòu)建,無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家,都已經(jīng)積極投身到這一經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中來(lái),隨之國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)的形式也日趨完善。
  Wilson,J. D. (1986)提出:所謂狹義國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng),指在非合作的稅收體系中,獨(dú)立的政府“競(jìng)爭(zhēng)”一個(gè)活動(dòng)的稅基。而廣義國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng),則指在非合作的稅收體系中,每個(gè)政府的稅收政策都會(huì)影響到其他政府的稅收收入。
  國(guó)家稅務(wù)總局(2002)給出了如下定義:國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)指各國(guó)政府通過(guò)競(jìng)相降低稅率和實(shí)施稅收優(yōu)惠政策,降低納稅人稅收負(fù)擔(dān),以吸引國(guó)際流動(dòng)資本、國(guó)際流動(dòng)貿(mào)易等流動(dòng)性生產(chǎn)要素,促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)和稅收行為。
  國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)的目的是多元的。Haufler and Schjelderup(2000)認(rèn)為,各國(guó)政府在競(jìng)爭(zhēng)資本流入的同時(shí),也在競(jìng)爭(zhēng)可征稅利潤(rùn)的流入(flows of taxable profit)??鐕?guó)公司會(huì)在國(guó)家與地區(qū)間通過(guò)價(jià)格轉(zhuǎn)移等手段來(lái)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)轉(zhuǎn)移,其目的是減少公司在全球范圍內(nèi)的總體稅項(xiàng)負(fù)債。轉(zhuǎn)移價(jià)格制定的高低,與相關(guān)國(guó)家稅率的高低密切相關(guān),從而直接到各相關(guān)國(guó)家稅基的大小。在這個(gè)模型中,政府運(yùn)用稅率和稅收津貼兩個(gè)工具來(lái)競(jìng)爭(zhēng)資本和可征稅利潤(rùn)這兩種流動(dòng)資源。
  Hines(1997;1999)回顧了美國(guó)相應(yīng)的文獻(xiàn),研究認(rèn)為:調(diào)高1個(gè)百分點(diǎn)的稅率會(huì)引致0.5至0.6個(gè)百分點(diǎn)的FDI內(nèi)流的下降。稅率已經(jīng)對(duì)跨國(guó)公司的決策行為產(chǎn)生越來(lái)越重要的影響。國(guó)家間法定稅率的差異刺激了通過(guò)債務(wù)契約、價(jià)格轉(zhuǎn)移等方法進(jìn)行的利潤(rùn)轉(zhuǎn)移行為,對(duì)子公司的股利匯回(dividend repatriations)起到重要作用,同時(shí)更影響著跨國(guó)公司投資區(qū)位的選擇。
  我們?cè)購(gòu)膶?shí)際情況看,隨著資本流動(dòng)性的急速發(fā)展,針對(duì)流動(dòng)資本的稅收總量并沒(méi)有呈現(xiàn)下降的趨勢(shì),這種非反比特征在工業(yè)化國(guó)家尤其如此。Devereux et al.(2002)的研究表明,在歐盟和七大工業(yè)集團(tuán)國(guó)家的過(guò)去數(shù)年中,當(dāng)法定稅率下降時(shí),資本的平均稅收負(fù)擔(dān)并沒(méi)有下降。Devereux 通過(guò)對(duì)OECD國(guó)家的面板數(shù)據(jù)分析,研究表明,資本流動(dòng)性和資本的稅收負(fù)擔(dān)并沒(méi)有直接的相關(guān)性。甚至于還有相關(guān)研究得出了相反的結(jié)論,即兩者的關(guān)系是正相關(guān)的。
  另外,惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)也一直存在著,比如避稅地稅制等,對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生了一定的負(fù)面作用,強(qiáng)化了跨國(guó)公司的內(nèi)部化優(yōu)勢(shì),影響了生產(chǎn)要素的正常流動(dòng),弱化了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。
  正常的國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)是各國(guó)政府在提供公共產(chǎn)品效率方面的競(jìng)爭(zhēng),同樣要遵循市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律,它區(qū)別于惡性稅收競(jìng)爭(zhēng),應(yīng)該有合理的均衡狀態(tài)。
  
  二、 國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)的存在合理性與均衡點(diǎn)
  
  1. 稅收競(jìng)爭(zhēng)的具體手段形式。稅收競(jìng)爭(zhēng)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是稅率的調(diào)整;二是稅收優(yōu)惠政策條款。具體手段形式有:(1)低所得稅率;(2)免稅期;(3)虧損向后結(jié)轉(zhuǎn);(4)加速折舊;(5)投資、再投資補(bǔ)貼;(6)社會(huì)保險(xiǎn)金減免;(7)基于雇工人數(shù)或其他與勞動(dòng)相關(guān)的支出來(lái)減征企業(yè)銷(xiāo)售收入稅;(8)減征營(yíng)銷(xiāo)或促銷(xiāo)支出的公司所得稅;(9)根據(jù)產(chǎn)出中當(dāng)?shù)爻煞直壤o予公司所得稅減免或抵免;(10)根據(jù)凈增加值給予所得稅抵免;(11)免征資本品、設(shè)備或原材料、零部件和其他投入品的進(jìn)口關(guān)稅;(12)進(jìn)口原材料退稅;(13)減免出口稅;(14)出口收入稅收優(yōu)惠;(15)特殊創(chuàng)匯活動(dòng)或制成品出口所得稅減免;(16)根據(jù)出口業(yè)績(jī)對(duì)國(guó)內(nèi)銷(xiāo)售予以稅收獎(jiǎng)勵(lì)退稅;(17)關(guān)稅退稅;(18)出口凈當(dāng)?shù)爻煞炙枚惖置猓唬?9)出口行業(yè)國(guó)外開(kāi)支或投資減免出口稅;(20)外商利潤(rùn)匯回免征所得稅;(21)長(zhǎng)期投資收益的優(yōu)惠待遇;(22)政府以財(cái)政補(bǔ)貼形式給予的其他稅收方面的優(yōu)惠等等。
  從實(shí)際情況看,這些實(shí)現(xiàn)手段從20世紀(jì)90年代開(kāi)始其發(fā)展趨勢(shì)逐步得到強(qiáng)化。
  
  2. 國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)存在的合理性。下一步需要考慮的問(wèn)題是:各國(guó)競(jìng)相采用這些競(jìng)爭(zhēng)手段的動(dòng)力到底是什么呢?這一競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象持續(xù)存在的合理性在哪里呢?
  本文認(rèn)為:
 ?。?)經(jīng)濟(jì)全球化是國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的決定性力量。國(guó)際貿(mào)易的快速增長(zhǎng)、跨國(guó)公司持續(xù)的跨國(guó)兼并浪潮、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的普及、不斷的技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新預(yù)示著經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)。靳東升(2003)認(rèn)為,國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)的前提條件是經(jīng)濟(jì)全球化,在經(jīng)濟(jì)全球化的條件下,國(guó)際資本、國(guó)際貿(mào)易、國(guó)際信息交流以及勞動(dòng)力的流動(dòng)更加便捷,使國(guó)家間吸引經(jīng)濟(jì)資源成為可能,國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)就是企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)、國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)和地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)在國(guó)家稅收宏觀調(diào)控上的表現(xiàn)。
  (2)科學(xué)合理的策略是國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)得以持續(xù)良性發(fā)展的重要保障??茖W(xué)合理的參與國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)的策略有助于為本國(guó)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)幦〉礁嗟纳a(chǎn)要素,尤其是國(guó)際流動(dòng)資本的投入,并通過(guò)國(guó)際資本的輸入取得技術(shù)外溢效應(yīng)。“外國(guó)直接投資(FDI)是資本、專(zhuān)利及相關(guān)技術(shù)的結(jié)合體,其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用是多方面的,對(duì)技術(shù)先進(jìn)國(guó)和發(fā)展中國(guó)家的影響大不相同。”(Balasubramanyam等,1996)。各國(guó),尤其是發(fā)展中國(guó)家,其吸引的 FDI通過(guò)示范—模仿效應(yīng)、競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)、聯(lián)系效應(yīng)、培訓(xùn)效應(yīng),分別在MNE與東道國(guó)企業(yè)之間、產(chǎn)業(yè)內(nèi)各經(jīng)濟(jì)單元之間以及產(chǎn)業(yè)間、核心與非核心人力資源之間實(shí)現(xiàn)溢出,有力的推動(dòng)了本國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)然,要實(shí)現(xiàn)正的技術(shù)外溢效應(yīng),必須要走好引進(jìn)核心技術(shù)、利用核心技術(shù)、爭(zhēng)取自有知識(shí)產(chǎn)權(quán)“三步曲”,盡量避免技術(shù)空心化。
 ?。?)國(guó)際公共產(chǎn)品的存在部分抵消了國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面影響。陳濤(2003)對(duì)國(guó)際公共產(chǎn)品給出了一個(gè)定義:“具有國(guó)際外溢性特征的公共產(chǎn)品,這類(lèi)公共產(chǎn)品會(huì)存在國(guó)際上的‘搭便車(chē)’行為,比如空氣環(huán)境治理、科學(xué)公共資助的R&D以及有全球擴(kuò)散危機(jī)的病毒與細(xì)菌的控制等等 ”,“一般來(lái)講,此類(lèi)公共產(chǎn)品的外溢效應(yīng)帶來(lái)的外部性通常是正的”,因此,各國(guó)政府在國(guó)際公共產(chǎn)品提供這一行為上動(dòng)力先天性不足。Bjorvatn & Schjelderup(2002)通過(guò)模型闡述了公共產(chǎn)品的國(guó)際外溢性(international spillovers)與國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)之間的關(guān)系,認(rèn)為一國(guó)通過(guò)稅收競(jìng)爭(zhēng)獲得的好處由于國(guó)際公共產(chǎn)品外溢性特征的存在而被弱化了,制約了稅收激勵(lì)行為,從而一定程度上牽制了稅收競(jìng)爭(zhēng)向更低的均衡狀態(tài)發(fā)展,均衡狀態(tài)得以相對(duì)穩(wěn)定。

(4)經(jīng)濟(jì)宏觀的優(yōu)化調(diào)整的要求。赫伯格三角形模型通過(guò)有關(guān)稅收因素的變化,分析了超額稅收負(fù)擔(dān)導(dǎo)致的社會(huì)福利的變化,間接表明:通過(guò)參與國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)使各國(guó)政府降低稅負(fù)的行為,達(dá)到了吸引國(guó)際流動(dòng)性生產(chǎn)要素和促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的。這從理論上證明了國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)存在的必要性。
 3. 尋找國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)的均衡點(diǎn)?;趪?guó)家經(jīng)濟(jì)利益的尋求,國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)這一現(xiàn)象將在全球范圍內(nèi)持續(xù)存在,且將變得越發(fā)激烈。但是,只要是規(guī)范有序的競(jìng)爭(zhēng),其就一定有合理科學(xué)的競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果。
  在各種競(jìng)爭(zhēng)中,每一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體都會(huì)在評(píng)估其他競(jìng)爭(zhēng)主體行為的情況下做出自己的決策。在經(jīng)濟(jì)全球化的過(guò)程中,跨國(guó)公司的資本流動(dòng)越來(lái)越頻繁,涉及的資本量也越來(lái)越大,資本流失給本國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的負(fù)面影響逐漸顯現(xiàn),這無(wú)形中給各國(guó)政府施加了減稅的壓力,那么不斷的稅收競(jìng)爭(zhēng)與調(diào)整過(guò)程會(huì)不會(huì)使稅率達(dá)到特別低甚至是稅率為零,也就是出現(xiàn)“競(jìng)爭(zhēng)到底”的狀況呢?理論模型回答了這一問(wèn)題。Zodrow,Mieszkowski(1986)的基礎(chǔ)稅收競(jìng)爭(zhēng)模型(The Basic Tax Competition Model:BTCM)通過(guò)四個(gè)假設(shè):(1)交易無(wú)成本;(2)要素價(jià)格不等;(3)資本可以自由流動(dòng);(4)勞動(dòng)力不可以自由流動(dòng)。在屏蔽了較為復(fù)雜的不完全競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)與交易成本情況后,分析認(rèn)為:(1)資本的流動(dòng)性導(dǎo)致對(duì)資本的低稅率;(2)資本流動(dòng)性與資本課稅稅率負(fù)相關(guān);(3)如果資本是可以自由流動(dòng)的,對(duì)資本稅率作微小的上調(diào)能導(dǎo)致Pareto的改善。在資本完全流動(dòng)的情況下,影響資本課稅稅率的直接因素主要有兩個(gè):一是資本外流量;二是稅基侵蝕效應(yīng)。 “競(jìng)爭(zhēng)到底”并不是表示稅收競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果是稅率等于零,而是指會(huì)達(dá)到一個(gè)相對(duì)較低的次優(yōu)的正的稅率,并在此水平上達(dá)到均衡狀態(tài)。當(dāng)然,有關(guān)外界環(huán)境的變化會(huì)直接導(dǎo)致該均衡狀態(tài)的相應(yīng)變化。基礎(chǔ)稅收競(jìng)爭(zhēng)模型認(rèn)為,針對(duì)流動(dòng)資本的稅收與資本在地區(qū)間的流動(dòng)性成反比,即存在“競(jìng)爭(zhēng)到底”的現(xiàn)象。
  稅收差異在長(zhǎng)期的競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中得到縮減,各國(guó)稅制結(jié)構(gòu)有趨于一致的傾向,簡(jiǎn)單的說(shuō),國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)的均衡點(diǎn)在稅制準(zhǔn)同質(zhì)化的競(jìng)爭(zhēng)(產(chǎn)生向下的壓力)和公共產(chǎn)品提供效率(產(chǎn)生向上的壓力)的共同作用下得以產(chǎn)生。
  國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)無(wú)論由哪一個(gè)國(guó)際組織來(lái)主導(dǎo),都要避免惡性的競(jìng)爭(zhēng),所以稅收協(xié)調(diào)的難度都是不可低估的。
  
  三、 新形勢(shì)下我國(guó)參與國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)的策略選擇
  
  1. 目前我國(guó)采取的主要措施。
  (1)實(shí)現(xiàn)增值稅制的調(diào)整。目前,在中央財(cái)力逐漸強(qiáng)大、國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展的情況下,我國(guó)正在實(shí)現(xiàn)從生產(chǎn)型增值稅向消費(fèi)型增值稅的轉(zhuǎn)變,鼓勵(lì)了企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步,促進(jìn)了生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,加強(qiáng)了我國(guó)企業(yè)產(chǎn)品在市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。
  (2)統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅,調(diào)整現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠制度。實(shí)際的稅收差異之所以形成,首先在于稅收優(yōu)惠的存在,其次才是法定稅率。依據(jù)1991年頒布的《外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》,外資企業(yè)在我國(guó)享受企業(yè)所得稅上的優(yōu)惠政策。由于外資企業(yè)能夠比內(nèi)資企業(yè)享受更多的稅收優(yōu)惠,所以,雖然內(nèi)外資企業(yè)法定稅率分別為30%和33%,但是實(shí)際的外資企業(yè)有效平均稅率為13%,內(nèi)資企業(yè)為25%,外資企業(yè)的企業(yè)所得稅比內(nèi)資企業(yè)幾乎少到一半,這種狀況不盡合理。
  為改變這種狀況,我國(guó)政府開(kāi)始清理稅收優(yōu)惠政策,嚴(yán)格監(jiān)督稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行,盡量避免各地爭(zhēng)相越權(quán)減免、私下擴(kuò)大優(yōu)惠范圍從而弱化中央政策實(shí)施效果的現(xiàn)象發(fā)生,并逐漸將稅收優(yōu)惠政策向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移以兼顧到地區(qū)間發(fā)展不平衡的狀況。
  內(nèi)外資企業(yè)所得稅的統(tǒng)一,不僅是稅率和優(yōu)惠政策實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一,還在稅前成本和費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一,實(shí)現(xiàn)了企業(yè)的國(guó)民待遇,能夠在一定程度上消除市場(chǎng)主體的機(jī)會(huì)差異,有利于我國(guó)在國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)中把握住主動(dòng)權(quán)。
  
  2. 未來(lái)需要重點(diǎn)思考的內(nèi)容。
 ?。?)進(jìn)行宏觀稅負(fù)的科學(xué)調(diào)整。我國(guó)的稅率情況比較復(fù)雜,近年呈現(xiàn)出先降后升的態(tài)勢(shì)。實(shí)際數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示,即使考慮到物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域的稅收負(fù)擔(dān)高于非物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域的稅收負(fù)擔(dān),我國(guó)宏觀稅負(fù)比大多數(shù)工業(yè)化國(guó)家也要低很多。但是由于我國(guó)存在稅外負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象,即存在各種政府收費(fèi)和制度外收費(fèi),企業(yè)的實(shí)際(稅收)負(fù)擔(dān)可能要較大程度地高于宏觀稅負(fù),在各國(guó)競(jìng)相參與稅收競(jìng)爭(zhēng)的新形勢(shì)下,稅率和稅外負(fù)擔(dān)存在調(diào)整的必要性和急迫性。
  (2)發(fā)揮出稅收優(yōu)惠的真正作用。需要減少直接優(yōu)惠,更多地實(shí)行間接優(yōu)惠,增加稅收優(yōu)惠政策的透明度,并將優(yōu)惠稅種的范圍適當(dāng)擴(kuò)大,合理、有限、靈活地發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策在行業(yè)發(fā)展中的導(dǎo)向作用。
 ?。?)繼續(xù)加強(qiáng)國(guó)際間的稅收合作與協(xié)調(diào)。稅收優(yōu)惠的實(shí)際效果需要其他國(guó)家的稅收饒讓政策的配合,從這一點(diǎn)上就顯示出加強(qiáng)國(guó)際間的稅收合作與協(xié)調(diào)的重要性,因此需要加強(qiáng)稅收協(xié)定作用的發(fā)揮,加強(qiáng)國(guó)際稅收信息的有效交換,建立健全反避稅制度。
  作為發(fā)展中國(guó)家之一,我國(guó)在將參與國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)作為提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的一個(gè)手段時(shí),面臨的約束條件是比較復(fù)雜的,在進(jìn)行實(shí)證分析的同時(shí)上需要研究出一個(gè)滿(mǎn)足實(shí)際需要的中國(guó)稅收競(jìng)爭(zhēng)模式,該模式應(yīng)體現(xiàn)出如下三點(diǎn)基本認(rèn)識(shí):(1)發(fā)揮各國(guó)際組織的作用,限制發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間的稅收競(jìng)爭(zhēng);(2)發(fā)展中國(guó)家之間的稅收競(jìng)爭(zhēng)通過(guò)協(xié)調(diào)確定競(jìng)爭(zhēng)的底線(xiàn);(3)建立我國(guó)稅收的制度優(yōu)勢(shì)。
  
  注釋?zhuān)?
  ①資料來(lái)源:主要整理自聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議的《World Investment Report》(1996)和《96’世界投資報(bào)告》,北京:對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社,1997。
 ?、谝灿袦y(cè)算為其他值,但基本上都是近似1:2的關(guān)系。
  ③大約占到我國(guó)GDP的10%左右。
  
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