當前我國農村社會保障制度的困境與出路
關鍵詞：農村社會保障制度,農村最低生活保障制度,農村養(yǎng)老保險制度,農村新型合作醫(yī)療
社會保障制度是國家為公民提供一系列基本生活保障，使公民在年老、疾病、失業(yè)、災害及喪失勞動能力等情況下，從國家和社會獲得物質幫助的制度。農村社會保障是全國社會保障體系的一個重要組成部分，完善農村社會保障制度將有助于促進農村勞動力的合理流動，推動土地適度規(guī)模經營，實現農業(yè)現代化；有利于增加農民收入，提高農村社會的物質文化生活水平；有利于啟動農村消費市場，促進城鄉(xiāng)經濟的協調發(fā)展；有助于維護農村社會的穩(wěn)定，維護國家的長治久安。
1992年1月民政部發(fā)布《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案》后，我國農村社會養(yǎng)老工作正式啟動。1995年后，各地開始改革以往的農村社會救濟事業(yè)，1997年始，有條件的地區(qū)逐步建立起農村居民最低生活保障制度。2003年國家又開展了農村新型合作醫(yī)療試點工作。我國農村社會保障工作初露端倪，取得了可喜的成績，對于促進農民生活安定、提高農民保障水平、調動農民的積極性，發(fā)揮了重要的作用。但是，筆者通過對安徽省安慶市所轄的七縣一市的調研發(fā)現，農村社會保障制度的建設并不如人意，從整體看，農村社會保障制度還存在諸多缺陷。
農村社會保障制度存在的問題
城市和農村社會保障體系二元化，農村社會保障水平低、覆蓋面小。城鄉(xiāng)經濟和社會的二元結構，決定了城鄉(xiāng)社會保障體系也必然是二元性的。從總體上來看，城鎮(zhèn)已初步建立起水平較高且完整的社會保障體系，養(yǎng)老保險金已基本實現了社會統籌，建立了國家、企業(yè)和個人共同負擔的基金模式，醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險以及女職工生育保險，都在原有的制度上進行了改革和逐步完善。而在廣大的農村，仍然是以國家救濟和鄉(xiāng)村集體辦福利事業(yè)為主的社會保障，除養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險進行了改革試點以外，其它保險項目基本上沒有建立起來。無論是優(yōu)撫、“五保”，還是救災、救濟，都是以特定的農民為對象的，數量也很少，大多數農民并沒有享受社會保障。這種非均衡的二元保障政策，直接造成城鎮(zhèn)居民與農村人口在社會保障資源享用與權利分配過程中的不平等，農民群體往往在醫(yī)療、教育和就業(yè)保障方面遭遇排斥和擠壓，無法分享到應有待遇，致使農村社會保障的發(fā)生體系不健全，保障水平低層次。
農村最低生活保障制度建設緩慢，農民的最低生活保障嚴重依賴于土地。據統計，目前我國有2610萬農村人口年人均收入不足668元，4977萬農村人口年人均收入不足924元，他們處于絕對貧困線與相對貧困線水平。近年來，國家對農村特困群體的救助主要是采取季節(jié)性救助，各地也根據實際，開展了農村特困群體定期定量補助及臨時困難補助等辦法，使得部分農村特困群體生活有了一定的保障。但由于補助面不寬，補助金額有限，對特別困難的農村家庭只能是杯水車薪。1994年開始，民政部在山東、廣東、江蘇、上海、廣西、山西等地進行了建立農村最低生活保障體系的試點工作，然而農村最低生活保障制度仍在緩慢建設中。根據民政部提供的數據，到2000年底，全國農村人口中有300多萬人得到最低生活保障，保障金額7.3億元(含實物折款)；已保對象319.2萬人，僅占農業(yè)人口的0.36%，占應保人數的12.28%。在這種情況下，農民只得依賴土地獲得最低生活保障，而這種土地保障只能發(fā)揮低水平的保障功能。
農村養(yǎng)老保障的社會互濟性低、保障能力弱。目前我國農村社會養(yǎng)老保險的資金籌集采取以農民個人繳納為主、集體為輔、國家投入為補充的形式。這使國家和集體所承擔的社會責任過小，不僅造成了資金來源的不足，降低了保障標準，而且也影響了廣大農民參保的積極性。同時，農村社會養(yǎng)老保險是以交費的方式籌集資金，并且由農民根據自己的繳費能力和保障需求自主選擇繳費標準(從每月2元至每月20 元十個標準)。在實際開辦過程中，大部分農民由于采納了最低標準，受益期時領取的養(yǎng)老金過低，不能有效地保障老年生活。而自由交費原則，使養(yǎng)老保障制度缺乏約束力和強制力，農戶參保行為上普遍存在逆向選擇。許多農戶出于自利的動機而選擇不交費，導致基金規(guī)模和覆蓋人群無法擴大。在安徽省安慶市所轄市縣中，懷寧縣農村人口705460人，參加農村養(yǎng)老保險的6.5萬人，參保率僅為7.1%；桐城市農村人口642067人，參加養(yǎng)老保險的5.1萬人，也只占 8%。宿松縣從1993年啟動農村社會養(yǎng)老保險，至2006年3月底，積累的農?；鹬挥?60萬余元。全縣目前有400余人開始領取養(yǎng)老金，但人均只領取80元年養(yǎng)老金，投保農民受益很少，很難起到養(yǎng)老保障作用。
農村合作醫(yī)療的可持續(xù)發(fā)展面臨困境。新型農村合作醫(yī)療的推行，使農民看病可以報銷，增強了農民抵御大病風險的能力，深受農民群眾的歡迎。但是隨著農民參加合作醫(yī)療后醫(yī)療需求的釋放和增長，合作醫(yī)療的可持續(xù)發(fā)展面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。主要表現在：合作醫(yī)療的籌資標準低，不能有效減輕農民的疾病負擔。國家規(guī)定的合作醫(yī)療標準是，中央財政補10元，地方財政補10元，個人交10元，每人年籌資30元。由于籌資水平過低，基金有限，受益面大，補助額度小。 2005年在安徽省安慶市所轄市縣中，桐城市醫(yī)療補助比例只占醫(yī)療總費用的23%，望江縣為27.7%，岳西縣住院補償強度為25%。目前的合作醫(yī)療能夠為病人提供部分資金幫助，但還遠遠不能解決農民因病致貧、因病返貧的問題；合作醫(yī)療資金的相對穩(wěn)定性與群眾不斷增加的醫(yī)療服務需求呈現出不適應性。從各試點縣看，2005年度住院總人次和總費用皆比上年度有所增長。三市縣合計，2005年合作醫(yī)療兌付總人次是2004年的1.52倍，兌付總金額比2004 年多129.29萬元。在資金總額不變、住院人次和費用不斷增加的情形下，要保持補償標準的穩(wěn)定性、連續(xù)性，必然面臨資金透支的風險。要規(guī)避風險唯有降低補償標準，這又勢必造成補償強度大起大落的問題；基層定點醫(yī)療機構服務能力薄弱，無法應對和滿足農民的醫(yī)療服務需求。從安徽桐城市實際住院補償情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院人數占11%，補助額僅占5%；市級醫(yī)院人數占62%，補助額占68%；市外醫(yī)院人數占27%，補助額占27%。合作醫(yī)療的基金很難進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，難以在農村實現良性循環(huán)。
完善農村社會保障制度的對策措施
從當前的情況看，廣大農民群眾的基本要求和愿望是實現“生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”。當前在農村社會保障各項制度建設中，應重點加強最低生活保障制度、醫(yī)療保險制度和養(yǎng)老保險制度建設。
建立農村最低生活保障制度。讓農民與城市居民一樣實行低保制度既是農民的迫切要求，也是新農村建設的當務之急。這項制度在一些經濟發(fā)展較快的省份已開始進行試點。從各地開展的試點情況看，這項制度從政策層面、技術操作及資金保障等都已成熟，應該全面推開。有關專家認為，農村低保制度的標準不一定非要和城市持平，因為農民有自己的土地，可以從中得到部分補助，各地農村也可有差別，就平均而言，按照實行補助每個貧困人口一年能達到100元、 200元或再高些就可以起到較好的救助作用。這樣，按照2700萬農村貧困人口的計算，每年國家投入最多50多億元就能解決農村貧困人口的基本生活問題。當然，建設農村最低生活保障制度，需要注意兩個問題：科學確定最低生活保障線標準。確定最低生活保障線標準需考慮維持農民基本生活物質需要、當地人均國民生產總值、農民人均純收入、地方財政和鄉(xiāng)村集體承受能力以及物價上漲等因素；合理界定最低生活保障對象。農村最低生活保障對象大體上包括因缺少勞力、低收入造成生活困難的家庭，因災、因病及殘疾致貧的家庭，無勞動能力、無生活來源及無法定撫養(yǎng)人的老年人、未成年人、殘疾人等。
建立和完善農村社會養(yǎng)老保障體系。針對目前農村社會養(yǎng)老保險制度的缺陷，應采取以下改革措施：一是強制要求適齡參保農民繳費。農村社會養(yǎng)老保險是一項功在當代、利在千秋的事業(yè)，而且形勢緊迫，刻不容緩。如果不抓住現在的有利時間，將錯過最好的制度建設時機，廣大農民將面臨老年生活難以獲得足夠保障的風險。因此，不管農民選擇何種交費標準，都應堅持一點，即強制要求農民為自己將來養(yǎng)老投保。當然，政府要通過大眾傳媒大力宣傳農保政策。二是改變政府扶持方式。以前政府對農村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的支持主要體現在政策扶持上，即對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)交納的保險費按工資總額的一定比例予以稅前列支。由于我國大部分農村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并不發(fā)達，所以這種扶持的效果不很明顯，沒有落到實處。為了調動農民參保的積極性和自覺性，應該變政策扶持為資金扶持。政府可采取補貼保費、設立由財政供養(yǎng)的農村養(yǎng)老保險機構和人員、提取管理費的方式促進農民參保。政府補貼時，可以按照農民交費的標準補助，由中央、省級財政負責，并堅持多交多補、少交少補、不交不補的補助原則。
促進農村新型合作醫(yī)療的可持續(xù)發(fā)展。逐步加大對新型農村合作醫(yī)療的財政投入力度，尤其是中央財政的轉移支付力度。對中央政府而言，中央財政的轉移支付應當根據不同地區(qū)的經濟發(fā)展水平加以區(qū)分：對經濟相對發(fā)達的東部地區(qū)，中央財政的轉移支付應是適度且輔助性的；在經濟發(fā)展水平相對差一些的中部地區(qū)，中央財政的轉移支付應是比較穩(wěn)定和遞增的；而經濟發(fā)展水平更低的西部地區(qū)，應成為中央財政轉移支付的重點。同樣，中央財政的轉移支付不僅是一個漸進的、比較長的過程，而且是隨著綜合國力的不斷增強而逐步加大的過程。中央財政應在一個比較長的時期里保持對新型農村合作醫(yī)療的轉移支付力度，即便在中西部地區(qū)經濟發(fā)展有了比較明顯的進步之后，中央財政的轉移支付都不應“斷奶”，而應使之演變成為基礎性投入，以引領更多的地方資金進入新型農村合作醫(yī)療；完善新型農村合作醫(yī)療基金的籌集模式。比較完善的新型農村合作醫(yī)療基金的籌集模式應當綜合考慮以下幾方面的需要：使籌資總體水平在上年的基礎上有明顯提高，并實現和經濟增長的同步、同比提高?；I資水平和經濟發(fā)展水平、農村居民收入水平相適應。明確、規(guī)范、制度化，可以長期保持穩(wěn)定；因地制宜，結合實際，不斷完善合作醫(yī)療方案。新型合作醫(yī)療制度在注重大病醫(yī)療保障的同時，也應該包括補償部分門診費用和免費預防及衛(wèi)生教育服務，滿足大多數人的基本衛(wèi)生需要，擴大受益面。如對年內未動用合作醫(yī)療基金的參保農戶，可提供一次免費體檢，擴大受益覆蓋面；努力提高衛(wèi)生服務能力和服務質量。抓住當前有利時機制定好區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，整合農村衛(wèi)生資源，重點實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院標準化建設和規(guī)范化管理，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院內部運行機制改革，改善農村醫(yī)療衛(wèi)生服務條件，提高農村衛(wèi)生服務質量，滿足農民群眾的醫(yī)療需求。
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