中國農(nóng)村地權(quán)讓渡的理論探索與路徑選擇
關(guān)鍵詞：農(nóng)村地權(quán)，政府地權(quán)，農(nóng)民地權(quán)
一、我國農(nóng)村地權(quán)主客體的界定
擁有地權(quán)意味著擁用對(duì)土地的使用權(quán)、收益權(quán)、買賣權(quán)、抵押權(quán)和繼承權(quán)。地權(quán)的這些組成部分分割給兩個(gè)所有者，占有其中50%以上權(quán)力的所有者則成為地權(quán)主體，占有其中50%以下權(quán)力的所有者則為地權(quán)的客體。從我國的目前情況來看，對(duì)于土地的買賣權(quán)、抵押權(quán)和繼承權(quán)無從談起，地權(quán)中的使用權(quán)和收益權(quán)也不具有完整意義。正在使用土地并不意味著就對(duì)土地有著使用權(quán)。正常的使用權(quán)是受到合約的保護(hù)的，土地合約規(guī)定土地使用權(quán)的期限以及土地使用者取得此種權(quán)利所應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù) (交納地租)。可見擁用使用權(quán)的農(nóng)民在土地合約的期限內(nèi)只要他履行了義務(wù)，土地所有者就不能收回土地，趕走農(nóng)民。而農(nóng)民在此期間可以自由使用土地，如租給他人耕作等。無論自己經(jīng)營還是轉(zhuǎn)租他人，農(nóng)民可在此間獲益，實(shí)現(xiàn)收益權(quán)。我國《土地法》規(guī)定“土地承包經(jīng)營期限為30年”，但同時(shí)又規(guī)定“在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整”。這就成了很多人在農(nóng)民 30年經(jīng)營土地的期限內(nèi)征地、圈地，從而剝奪了農(nóng)民本該擁有的使用權(quán)和收益權(quán)的依據(jù)。政府擁有地權(quán)的絕大部分，農(nóng)民只占地權(quán)的極小部分，即使這一小部分也是不能保障的。可見，當(dāng)前農(nóng)村地權(quán)的主體是政府，客體是農(nóng)民。
二、我國農(nóng)村地權(quán)讓渡的必然性及漸進(jìn)性
(一)地權(quán)讓渡的必然性
農(nóng)民擁有地權(quán)意味著擁用對(duì)土地的使用權(quán)、收益權(quán)、買賣權(quán)、抵押權(quán)和繼承權(quán)。它會(huì)極大地激發(fā)農(nóng)民的熱情，努力追求個(gè)人效用的最大化。沒有地權(quán)意味著農(nóng)民沒有對(duì)土地的長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期效益，必然導(dǎo)致生產(chǎn)效率下降，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前?？v觀我國半個(gè)世紀(jì)以來的三種土地政策，可以概括為“農(nóng)民所有、家庭經(jīng)營的制度農(nóng)民滿意度最高；集體所有、集體經(jīng)營的制度滿意度最差；集體所有、家庭經(jīng)營的制度，喜憂參半。”“從它們給農(nóng)民帶來的利益來說，農(nóng)民得益于前者，受害于中者，徘徊困惑于后者。”不難看出地權(quán)對(duì)農(nóng)民的重要性，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的客觀趨勢(shì)是城市化，這一點(diǎn)是毋庸質(zhì)疑的，也是我們所希望見的。其間所產(chǎn)生的大量土地用于城市化的情況亦屬正常。一般而言，城市化的核心應(yīng)該是失地人的城市化，但目前我國失地的速度明顯快于失地農(nóng)民城市化的速度。集中體現(xiàn)為失地補(bǔ)償不到位，失地保障無從談起。農(nóng)民一旦失地，就缺少了必要的生存保障。城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然要以犧牲農(nóng)民的利益為代價(jià)嗎?當(dāng)然不是。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段尤其不是。那么為什么還會(huì)出現(xiàn)如上的情況呢?這是源于地權(quán)擁有者對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中利益分配的錯(cuò)位思考。正如上面所言，城市化是以農(nóng)民的城市化為標(biāo)志的，而非以土地的城市化為標(biāo)志。正是利益分配的錯(cuò)位，本來應(yīng)該給農(nóng)民的利益卻被其它利益集團(tuán)或其他個(gè)人無償占有了，從而導(dǎo)致了本來同步的土地城市化和農(nóng)民城市化出現(xiàn)了嚴(yán)重的錯(cuò)位。究其根源，不外乎農(nóng)民對(duì)土地沒有話語權(quán)，亦即沒有地權(quán)。沒有地權(quán)就必然導(dǎo)致農(nóng)民在市場(chǎng)中的“ 低位”，這也是許多人“圈地”時(shí)之所以能夠錯(cuò)位分配利益的根本所在。農(nóng)民成了這一經(jīng)濟(jì)鏈上最薄弱的環(huán)節(jié)。這樣一種情況下，出現(xiàn)農(nóng)民生存條件與城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相逆的局面就不足為怪了。歸還土地的所有權(quán)給農(nóng)民應(yīng)該是解決這一“錯(cuò)位”的關(guān)鍵。
另外，從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“以工補(bǔ)農(nóng)”的歷史階段來看，目前是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地制度轉(zhuǎn)變的最佳契機(jī)和必然階段。
歷史與現(xiàn)實(shí)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)表明：地權(quán)的讓渡是保證農(nóng)民利益、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的必然。
“決定所有權(quán)最優(yōu)配置的總原則是：對(duì)資產(chǎn)平均收入影響傾向更大的一方，得到剩余的份額也應(yīng)當(dāng)更大。”這意味著土地產(chǎn)生的凈收入歸誰所有取決于關(guān)于土地的權(quán)利的事前界定。由于作為地權(quán)主體的政府對(duì)地權(quán)的收入有絕對(duì)的影響力，所以土地收益中的大部分必然歸其所有，而農(nóng)民作為無權(quán)客體沒有資格參與收入的配置。當(dāng)矛盾出現(xiàn)時(shí)，地權(quán)主體(政府)力圖通過調(diào)整政策保障客體的利益，但無論是2004年的“土地新政”、“土地革命”、“8.13大限”還是后來的“調(diào)整‘補(bǔ)償費(fèi)”’，雖然在一定程度上限制了官商勾結(jié)損害國家利益，但只是改變了開發(fā)商與國家的利益分配模式，并未改變農(nóng)民利益受損的現(xiàn)實(shí)。其原因在于這些行為都是地權(quán)所有者的內(nèi)部行為。
為何內(nèi)部行為就不會(huì)使真正的利益主體受益呢?作為地權(quán)的一個(gè)尋租者，政府有為它自己謀租的沖動(dòng)，即使由于農(nóng)民問題因土地而嚴(yán)重，但政府由于不可能在產(chǎn)權(quán)演變過程中讓自己的尋租邊際增量為負(fù)，所以農(nóng)民利益不可能得到根本的保證。與此相反，農(nóng)民由于沒有尋租的資格，雖有謀租的沖動(dòng)，但卻無法實(shí)現(xiàn)。要改變現(xiàn)狀必須讓農(nóng)民具有對(duì)話的資格與相應(yīng)的地位，這樣農(nóng)民可以與政府進(jìn)行博弈，從而獲得相應(yīng)的土地收益。
目前，地權(quán)的分配方式實(shí)際上是政府對(duì)地權(quán)的不同部分做出的分配，本來使用權(quán)歸農(nóng)民這種地權(quán)的分割可以使農(nóng)民對(duì)地權(quán)有一定的約束力，應(yīng)該促進(jìn)土地資源價(jià)值優(yōu)化。但由于其無法保證，使得這種約束演變?yōu)檎@過價(jià)格機(jī)制而隨意分配土地資源、“攫取”土地價(jià)值的一種方式。
經(jīng)濟(jì)理論也證明不轉(zhuǎn)變地權(quán)的主客體角色，農(nóng)民不能成為完整意義上的地權(quán)主體，就不可能讓地權(quán)的約束機(jī)制發(fā)揮作用，不可能實(shí)現(xiàn)土地資源價(jià)值最大化，就不可能改變農(nóng)民利益受損的現(xiàn)狀。
(二)地權(quán)讓渡的漸進(jìn)性
就現(xiàn)實(shí)情況而言，一下子實(shí)現(xiàn)地權(quán)讓渡的可能性不大，在理論上也是不可行的。任何一種產(chǎn)權(quán)制度變遷過程會(huì)因信息的不完備而變得緩慢，其交易成本的存在就已經(jīng)決定了它必然存在路徑依賴。而對(duì)于我國的土地產(chǎn)權(quán)制度問題，由于特殊的歷史原因，其變遷過程中對(duì)原來運(yùn)行方式的依賴更為嚴(yán)重，決策的做出就更為艱難。因而，對(duì)土地制度變遷過程的研究就成為地權(quán)問題的核心。隨著新信息獲得，土地這種資產(chǎn)的潛在有用性被擁有各種技能的人發(fā)現(xiàn)，并且通過交換他們關(guān)于這些有用性的權(quán)利而實(shí)現(xiàn)土地有用性的最大價(jià)值。每一次交換都改變著土地產(chǎn)權(quán)的界定。這意味著在此邏輯起點(diǎn)上的土地產(chǎn)權(quán)的調(diào)整是一個(gè)不斷演進(jìn)、不斷改進(jìn)從而實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的長(zhǎng)期過程。無獨(dú)有偶，杜潤生老先生在其《杜潤生自述：中國農(nóng)村體制變革重大紀(jì)實(shí)》中用中國“包產(chǎn)到戶”這一適合當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力發(fā)展的產(chǎn)權(quán)形式得到承認(rèn)的歷史過程證實(shí)這一點(diǎn)。
三、地權(quán)讓渡的內(nèi)涵及路徑
(一)地權(quán)讓渡的內(nèi)涵
對(duì)于農(nóng)民來說，其供給是不完全受市場(chǎng)價(jià)格限制的，所以其土地的供給曲線與市場(chǎng)條件下的供給曲線是不相同的。此時(shí)的供給曲線是地權(quán)在政府控制下農(nóng)民的供給曲線。正常的市場(chǎng)供給曲線是由價(jià)格決定的，如圖1(a)所示。由于地權(quán)的主體是政府，所以就出現(xiàn)了壟斷的局面，政府對(duì)土地的最高征用價(jià)格(假定其價(jià)格是合乎市場(chǎng)規(guī)律的)做了限定。所以如圖1(b)所示，最高征用價(jià)格 PMAX下，供給曲線于點(diǎn)A處折彎，成為一條直線，即價(jià)格的增長(zhǎng)不再對(duì)土地的供給起作用。直線部分的供給是農(nóng)民完全被動(dòng)的供給，其存在是由于此價(jià)格是農(nóng)民必須“出售”的價(jià)格。在最高征用價(jià)格之下，如圖1(b)所示，供給曲線的斜線部分是完全按照市場(chǎng)規(guī)律在起作用，但即使在這一部分，同樣由于地權(quán)不在農(nóng)民手中，使得農(nóng)民控制地價(jià)的能力大打折扣，相反政府控制能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于農(nóng)民。這就使得曲線的這一部分發(fā)生如圖1(c)中的變化，由于沒有最低限價(jià)，因而O點(diǎn)并不發(fā)生變化，而OA部分卻比(b)中要平緩得多了，土地的供給彈性變得非常大，直至價(jià)格為PMAX。也就是說，政府可能用較小的價(jià)格變動(dòng)獲得較多的農(nóng)民土地。所以在市場(chǎng)價(jià)格下，我們?cè)诓豢紤]土地稀缺性得到的農(nóng)民對(duì)政府的土地供給的曲線應(yīng)該是圖1(c)所示的那樣。
農(nóng)民的土地供給是這樣的，那么政府對(duì)土地的需求曲線是什么樣的呢?從上面農(nóng)民對(duì)政府的土地供給曲線的分析中不難看出，農(nóng)民的供給基本上是受制于政府。從某種意義上講，是政府按照自己的意愿“制造”了農(nóng)民的供給曲線，所以說農(nóng)民的供給曲線就等于政府的需求曲線 (如圖2所示)。那么為什么會(huì)出現(xiàn)OA部分需求曲線向上傾斜的情況呢?是因?yàn)檎耐恋匦枨笫歉鶕?jù)市場(chǎng)需求轉(zhuǎn)而向農(nóng)民的需求，所以當(dāng)面對(duì)市場(chǎng)需求時(shí)，這一政府對(duì)農(nóng)民的需求曲線就變成市場(chǎng)供給曲線。所以就出現(xiàn)了雖然價(jià)格上升但需求(實(shí)際上是政府為了滿足市場(chǎng)的需求而增加的供給)也上升的情況。
由此可見，由于政府需求者與供給者的雙重身份，農(nóng)民對(duì)政府的土地供給曲線與政府對(duì)農(nóng)民需求曲線是一致的。這也就意味著由于上述得出農(nóng)民對(duì)政府供給曲線的原因，政府可以用較低的價(jià)格獲得土地。
而當(dāng)政府以土地供應(yīng)者的身份面對(duì)市場(chǎng)需求的時(shí)候，政府又會(huì)以賣方壟斷的身份出現(xiàn)在市場(chǎng)中。因而就會(huì)出現(xiàn)如圖3所示的情況。圖3說明，圖2中的需求曲線D隨著政府由需求者轉(zhuǎn)為供給者而轉(zhuǎn)為供給曲線S，其形狀也發(fā)生變化。主要有以下兩點(diǎn)：一是圖2中A點(diǎn)右邊的供給曲線因市場(chǎng)價(jià)格的影響(最高限價(jià)下也是有利可圖的：按耕地被征前若干年莊稼的價(jià)值來確定補(bǔ)償被征土地的價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格相去甚遠(yuǎn)。)不再是水平的，而向右向上方傾斜；二是由于土地的稀缺和政府的控制而使得供給曲線S更陡峭，其彈性遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于圖2中曲線D中OA那一段的彈性。另外由于政府具有對(duì)土地的控制權(quán)，所以土地價(jià)格不可能停留在市場(chǎng)出清的價(jià)格P上，會(huì)上升至B點(diǎn)，價(jià)格達(dá)到P1，此時(shí)需求大于供給。
我們將進(jìn)入市場(chǎng)后的土地價(jià)格與政府從農(nóng)民那里購得的價(jià)格相比較，就會(huì)發(fā)現(xiàn)擁有地權(quán)的真正價(jià)值所在。我們將圖2中的D曲線和圖3中的S曲線在同一圖中顯示出來，然后加以觀察(如圖4)。
圖4中，市場(chǎng)需求曲線Dm和市場(chǎng)供給曲線即政府的供給曲線Sm的交點(diǎn)是市場(chǎng)出清，由圖3我們知道土地的市場(chǎng)價(jià)格是要高于市場(chǎng)出清價(jià)格的。我們以A點(diǎn)和C點(diǎn)為例，來觀察政府擁有地權(quán)的獲利情況。在A點(diǎn)，市場(chǎng)供給的土地?cái)?shù)量為L(zhǎng)1，其市場(chǎng)價(jià)格為PL1，而政府從農(nóng)民那里獲得這些土地的價(jià)格僅為PL11，其所獲利益為L(zhǎng)1×(PL1-PL11)；對(duì)于C點(diǎn)而言，政府獲益為L(zhǎng)2×(PL2-PL22)。不難發(fā)現(xiàn)，地權(quán)為政府創(chuàng)造了豐厚的利益。另外，市場(chǎng)需求曲線越是缺乏彈性，地權(quán)主體獲利越大。
假如地權(quán)歸農(nóng)民，圖4中的Dg曲線就會(huì)消失，農(nóng)民利益就會(huì)得到充分地保證。所以，是利益限制了地權(quán)的讓渡。地權(quán)讓渡的實(shí)質(zhì)是讓渡利益。這樣看來，如果實(shí)現(xiàn)了利益的讓渡，即使地權(quán)不歸農(nóng)民，也是無關(guān)緊要的。但事實(shí)和理論證明沒有地權(quán)的讓渡，就不可能保證利益讓渡的長(zhǎng)效性。為長(zhǎng)期保證農(nóng)民利益，就必須實(shí)現(xiàn)地權(quán)讓渡。不過由于地權(quán)讓渡過程的長(zhǎng)期性，地權(quán)讓渡在其運(yùn)行過程中表現(xiàn)為利益的逐漸讓渡。利益變化是整個(gè)讓渡的運(yùn)行過程是否正確合理的主要指標(biāo)。
(二)地權(quán)讓渡的路徑
在農(nóng)民利益至上這一根本目標(biāo)確定之后，農(nóng)民的權(quán)利主體地位就必須得到確認(rèn)，否則農(nóng)民權(quán)益不可能得到保證。所以地權(quán)必須實(shí)現(xiàn)由“政府地權(quán)”到“農(nóng)民地權(quán)”的讓渡。而無論是地權(quán)歸農(nóng)之前還是之后，都要通過分割地權(quán)來最優(yōu)化土地價(jià)值，但地權(quán)分割后必須很好的對(duì)地權(quán)不同部分的所有者加以約束。約束的程度直接影響利益的分配。據(jù)此可將我國地權(quán)讓渡分為“約束松散的政府地權(quán)”、“約束緊密的政府地權(quán)”、“約束松散的農(nóng)民地權(quán)”、“約束緊密的農(nóng)民地權(quán)”四個(gè)階段。這四個(gè)階段是順序發(fā)生的，不可逆。四個(gè)階段中農(nóng)民與政府間地權(quán)的動(dòng)態(tài)變化如圖5。
圖5表明，(1)在整個(gè)地權(quán)讓渡的過程中，農(nóng)民地權(quán)比例逐漸上升，政府地權(quán)比例逐漸下降。(2)如圖5所示，ot1表示“約束松散的政府地權(quán)”階段，這一階段，政府對(duì)地權(quán)具有絕對(duì)控制權(quán)；t1t2表示“約束緊密的政府地權(quán)”，這一階段政府控制能力相對(duì)較弱，但仍以政府為主；B點(diǎn)是政府與農(nóng)民地權(quán)均衡點(diǎn)，此時(shí)地權(quán)的讓渡有質(zhì)的變化，此點(diǎn)以后農(nóng)民取代政府成為地權(quán)的主體；t2t3表示“約束松散的農(nóng)民地權(quán)”，這一階段農(nóng)民有控制能力，但較弱；t3以后表示“約束緊密的農(nóng)民地權(quán)”，此階段農(nóng)民對(duì)地權(quán)具有較強(qiáng)的控制能力。(3)第一階段和第二階段政府地權(quán)讓渡給農(nóng)民的比例較多，B點(diǎn)后和第三階段政府地權(quán)讓渡給農(nóng)民的比例較小，第四階段讓渡基本停止。(4)前兩個(gè)階段政府與農(nóng)民權(quán)力比例相差很多，至第四階段二者地權(quán)所占比例之差相對(duì)小得多。
地權(quán)讓渡的具體路徑如下：
1.“約束松散的政府地權(quán)”
“約束松散的政府地權(quán)”即如圖4所示，政府作為地權(quán)擁有者缺乏必要的約束。在這種情況下，政府占有因擁有地權(quán)而獲得的土地收益的大部分。農(nóng)民只是在有限的使用權(quán)范圍內(nèi)對(duì)地權(quán)主體有所約束。因而利益由主體到客體的讓渡比例很小。OA線很平緩，且從原點(diǎn)開始，意味著有時(shí)對(duì)農(nóng)民的土地征用是沒有代價(jià)的，農(nóng)民的討價(jià)還價(jià)能力很弱。A點(diǎn)后水平是因?yàn)檎跓o約束情況下而給定了土地價(jià)格，其價(jià)格不受市場(chǎng)影響。從而地權(quán)主體獲得了高利益并實(shí)現(xiàn)了土地利益于主體各組織內(nèi)部的配置。
2.“約束緊密的政府地權(quán)”
“約束緊密的政府地權(quán)”這一環(huán)節(jié)是地權(quán)讓渡的關(guān)鍵，此階段政府的地權(quán)得到了農(nóng)民的必要約束，要實(shí)現(xiàn)地權(quán)由“約束松散的政府地權(quán)”到“約束緊密的政府地權(quán)”的讓渡，要求政府對(duì)農(nóng)民的土地使用權(quán)的充分認(rèn)定，并逐步讓渡收益權(quán)、買賣權(quán)、抵押權(quán)和繼承權(quán)等地權(quán)的基本屬性。其中每一項(xiàng)屬性權(quán)利的讓渡也是逐漸完成的，由一個(gè)從政府完全限制到逐步取消限制的過程。每一個(gè)過程都是通過價(jià)格指導(dǎo)下利益讓渡來實(shí)現(xiàn)的。其變化過程由圖5做出了解釋。
圖6(a)表明，政府對(duì)征地最高補(bǔ)償價(jià)格做了調(diào)整，由原來的PMAX升為PMAX1，同時(shí)設(shè)置了征地最低補(bǔ)償價(jià)格PMIN。新的政府需求曲線為Dg1，我們以A點(diǎn)為例來看地權(quán)主體如何通過讓渡利益來實(shí)現(xiàn)權(quán)力讓渡。A點(diǎn)土地L1的征用價(jià)格由原來的PMAX(上升為PMAX1，從而政府讓渡給農(nóng)民的利益為(PMAX1-PMAX)×L1，逐漸接近市場(chǎng)價(jià)格PLI，實(shí)現(xiàn)了地權(quán)的部分讓渡。但地權(quán)主體仍有(PL1-PMAX1)×L1的利益。圖6(b)的情況要復(fù)雜些了。在圖6(a)的基礎(chǔ)上，政府再次提高了最低價(jià)格至PMIN1同時(shí)對(duì)最高補(bǔ)償價(jià)格做了分層處理，使最高補(bǔ)償部分也變成了向上傾斜的曲線，也就是就依據(jù)具體情況有不同的最高補(bǔ)償價(jià)格，可以是因區(qū)域而異的，如PMAX2和PMAX3可以理解為二個(gè)不同區(qū)域的最高補(bǔ)償價(jià)格；政府可以使最高限價(jià)分得更細(xì)，也就是曲線彈性更小，更陡峭。同時(shí)加強(qiáng)了農(nóng)民的討價(jià)還價(jià)能力，使得最高補(bǔ)償價(jià)格下面的曲線更陡峭，更缺少彈性，圖6(b)中由A1點(diǎn)左上至A11點(diǎn)。這兩個(gè)變化表明政府不斷弱化最高補(bǔ)償價(jià)的影響力，強(qiáng)化農(nóng)民自身的影響力。利益在圖6(a)的基礎(chǔ)上再次讓渡，以A點(diǎn)為例，讓渡的利益為(PMAX3-PMAX1)×L1，此時(shí)農(nóng)民被征用的土地價(jià)格越來越接近市場(chǎng)價(jià)格PL1。這一利益讓渡的過程實(shí)際上就是政府不斷讓渡土地使用權(quán)、收益權(quán)、買賣權(quán)、抵押權(quán)和繼承權(quán)等基本權(quán)利的過程。地權(quán)由“約束松散的政府地權(quán)”過渡到“約束緊密的政府地權(quán)”。
但此階段筆者認(rèn)為政府對(duì)地權(quán)的控制還是在50%以上的，只有當(dāng)其控制力低于50%，地權(quán)的讓渡將出現(xiàn)一個(gè)實(shí)質(zhì)性的階段，即地權(quán)的主客體已經(jīng)悄然易位，農(nóng)民由于對(duì)地權(quán)的控制超過50%而成為地權(quán)主體。
3.“約束松散的農(nóng)民地權(quán)”
農(nóng)民成為地權(quán)的主體并不意味著土地資源的價(jià)值最大化。因?yàn)閷?shí)現(xiàn)土地資源的價(jià)值最大化需要對(duì)地權(quán)主客體的職能分工做出非常清楚的界定，還要能夠保證各自的職能得到落實(shí)。也就是說讓農(nóng)民地權(quán)具有較強(qiáng)的約束力，這一過程也是緩慢的。筆者認(rèn)為，其經(jīng)歷的過程可分為“約束松散的農(nóng)民地權(quán)”和“約束緊密的農(nóng)民地權(quán)”兩個(gè)階段。
像地權(quán)完全在政府手中土地的價(jià)值并未實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的時(shí)候一樣，地權(quán)中的各種權(quán)力完全讓渡給農(nóng)民，也會(huì)出現(xiàn)相同的情況。正如巴澤爾所言：“商品的各種屬性統(tǒng)統(tǒng)歸同一個(gè)人所有并不一定最有效率。因此，有時(shí)人們會(huì)把某一商品的各種屬性的所有權(quán)分配給不同的個(gè)人。”基于這種考慮，政府在完成地權(quán)的主客體的轉(zhuǎn)換之后，會(huì)適當(dāng)?shù)乇Ａ舻貦?quán)中的一部分，從而在必要時(shí)讓農(nóng)民地權(quán)具有約束力，這也是世界各國通行的做法。但在分權(quán)后的相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)會(huì)存在地權(quán)各部分之間的相互“侵蝕”和部分地權(quán)利益的“流失”，“約束松散的農(nóng)民地權(quán)”就會(huì)出現(xiàn)。
進(jìn)一步講，“約束松散的農(nóng)民地權(quán)”產(chǎn)生的原因會(huì)來自兩個(gè)方面：一是農(nóng)民所擁有的地權(quán)和政府所擁有的地權(quán)間界限不清，農(nóng)民地權(quán)分割后由于未能對(duì)分給各自的地權(quán)做出排他性的規(guī)定，政府因其原來的“權(quán)力慣性”而“侵蝕”農(nóng)民地權(quán)，攫取利益；二是來自政府和農(nóng)民對(duì)自身地權(quán)處置不當(dāng)。農(nóng)民會(huì)因自身的信息問題造成土地價(jià)值的“流失”，政府中實(shí)際操作者會(huì)因個(gè)人利益和組織的局部利益驅(qū)動(dòng)而使土地價(jià)值“流失”。這就需要地權(quán)中各種權(quán)力細(xì)節(jié)應(yīng)該處在不斷調(diào)整的動(dòng)態(tài)變化當(dāng)中，直至達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)，即產(chǎn)權(quán)演進(jìn)過程中理論上的均衡狀態(tài)(沒有人愿意偏離這個(gè)狀態(tài))。這個(gè)狀態(tài)指：“對(duì)每個(gè)潛在的尋租者而言，尋租的邊際成本等于該尋租者在其已享有的權(quán)利下能夠得到的租的邊際增量。 ”這一階段在利益上表現(xiàn)為地權(quán)獲利于農(nóng)民和政府、農(nóng)民和市場(chǎng)、政府和市場(chǎng)間不斷流轉(zhuǎn)，相對(duì)于農(nóng)民和國家的利益而言，這種地權(quán)分割后的執(zhí)行不利會(huì)出現(xiàn)無謂損失。圖6顯示了此種情況。
圖7(a)表明了“約束松散的農(nóng)民地權(quán)”導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)的情況。由政府和農(nóng)民組成的供給曲線Spg由于上述的原因而趨于平緩，彈性增大，由Spg向下移至Spg1，形成新的供給曲線。表明土地市場(chǎng)上局部均衡點(diǎn)下移，由D移至正點(diǎn)。均衡價(jià)格從P下降至P1，從而限制了土地價(jià)值最大化，造成了土地資源的浪費(fèi)。圖7(b)則表明廠“約束松散的農(nóng)民地權(quán)”導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)的具體過程。對(duì)于土地L，當(dāng)農(nóng)民以P1的價(jià)格出讓土地時(shí)，其市場(chǎng)價(jià)格為P，而PABP1就是由農(nóng)民對(duì)自已所擁有的地權(quán)部分處置不當(dāng)造成的損失；同樣，政府中實(shí)際操作者利用手中的部分地權(quán)而定的價(jià)格為P2，市場(chǎng)價(jià)格為P，PACP2就是政府對(duì)自己所擁有的地權(quán)部分處置不當(dāng)造成的；當(dāng)政府將土地定價(jià)為P1時(shí)，農(nóng)民定價(jià)為P2，如果最后選擇的價(jià)格為P2，則是農(nóng)民“侵蝕”了政府的地權(quán)，會(huì)多增加損失P1BCP2；相反，如果農(nóng)民將土地定價(jià)為P1時(shí)，政府定價(jià)為P2，如果最后選擇的價(jià)格為P2，則是政府“侵蝕”了農(nóng)民的地權(quán)，會(huì)多增加損失P1BCP2?？梢姡捎谵r(nóng)民與政府自身對(duì)地權(quán)把握失度及二者相互侵權(quán)導(dǎo)致了土地資源的浪費(fèi)。而這一切的發(fā)生均是由于地權(quán)分割后對(duì)地權(quán)不同部分所有者的約束不當(dāng)造成的。
4.“約束緊密的農(nóng)民地權(quán)”
根據(jù)圖7，我們還可觀察這一地權(quán)讓渡的最后階段的形成過程。其形成機(jī)理與第三階段類似，只是方向相反。在圖7(a)中，新的供給曲線上升至Spg2，變得陡峭，彈性減小。土地市場(chǎng)上的局部均衡點(diǎn)由正點(diǎn)向F點(diǎn)移動(dòng)，價(jià)格由P1上升為P2。也就是說，由于權(quán)利的不同部分約束清楚，地權(quán)的分割逐漸促進(jìn)了土地價(jià)值的最大化，逐步實(shí)現(xiàn)地權(quán)演進(jìn)過程在理論上的均衡狀態(tài)。圖7(b)中則具體體現(xiàn)了這一演進(jìn)過程，其中價(jià)格P1和P2由于地權(quán)分割后對(duì)地權(quán)所有者的約束得當(dāng)會(huì)向上朝P上升，土地資源的損失逐漸減少，直到價(jià)格為P，土地價(jià)值最大化。即達(dá)到地權(quán)讓渡的最后階段-“約束緊密的農(nóng)民地權(quán)”。
通過分析地權(quán)讓渡的四個(gè)階段，我們可知地權(quán)讓渡的過程實(shí)際上是一個(gè)政府與農(nóng)民不斷博弈，直至最佳的過程。這種博弈在“約束松散的農(nóng)民地權(quán)”朝“約束緊密的農(nóng)民地權(quán)”發(fā)展的過程中表現(xiàn)的尤其明顯。
四、地權(quán)讓渡的具體措施
(一)“約束松散的政府地權(quán)”階段到“約束緊密的政府地權(quán)”階段的措施
這一階段的主要措施有：一是在法律制度的制定和改進(jìn)上其措辭要更利于農(nóng)民的實(shí)際利益的獲得，比如可以在征地補(bǔ)償上設(shè)置更高的上限，并且設(shè)置下限，不斷提高下限，逐漸取消上限。在其過程中可根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況對(duì)上限與下限實(shí)行區(qū)別對(duì)待，實(shí)行“補(bǔ)償價(jià)格歧視”。讓農(nóng)民地權(quán)上的收益有更明確的法律保證。二是加快政府組織機(jī)構(gòu)的改革：禁止政府相關(guān)部門、相關(guān)人員參與土地的“中間交易”，弱化政府在農(nóng)民和市場(chǎng)之間“二傳手”的角色，減少相關(guān)人員從中謀利的機(jī)會(huì)；成立指導(dǎo)農(nóng)民與市場(chǎng)直接接軌的機(jī)構(gòu)，從而強(qiáng)化政府的指導(dǎo)職能。三是建立除了現(xiàn)行的一次性補(bǔ)償征地制度外，努力推進(jìn)“年收益補(bǔ)償制度”，即土地被征用后，農(nóng)民要在土地用作商業(yè)活動(dòng)后每年的實(shí)際收益中收取相關(guān)比例的利益，這樣才能保證農(nóng)民獲得較持久的利益保障。四是政府出資建立農(nóng)民以土地入股的過渡性的非營利性土地銀行，在農(nóng)民和土地銀行間建立“委托一代理”關(guān)系。土地銀行要逐步取代政府在土地上的大部分職能，完成“業(yè)務(wù)”轉(zhuǎn)移。允許農(nóng)民將土地作為資產(chǎn)進(jìn)行抵押、借貸等各種有關(guān)土地的交易活動(dòng)。一旦地權(quán)的讓渡完成，土地銀行可以改為商業(yè)性銀行。其作用是幫助農(nóng)民完成土地資源的更合理的配置，保證農(nóng)民地權(quán)利益的實(shí)現(xiàn)。五是對(duì)于“出于公共利益需要”的土地占用，依據(jù)公共選擇程序，加強(qiáng)聽證會(huì)制度，規(guī)劃部門充分聽取各界意見，尊重利益相關(guān)者的意志，然后決定是否將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。六是改變政府對(duì)土地垂直管理的內(nèi)容，由對(duì)土地的管理改為對(duì)地方政府機(jī)構(gòu)所擁有的地權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行管理，不允許地方政府越權(quán)。七是協(xié)助農(nóng)民建立與地權(quán)相關(guān)的專門組織機(jī)構(gòu)，確認(rèn)其地位及權(quán)限，加強(qiáng)對(duì)政府地權(quán)的約束。八是政府要建立良好的信息平臺(tái)，使農(nóng)民有機(jī)會(huì)廠解更多的信息，以保證地權(quán)由政府讓渡給農(nóng)民的過程中不出現(xiàn)“地權(quán)真空”，而造成土地價(jià)值的流失。
(二)“約束松散的農(nóng)民地權(quán)”階段到“約束緊密的農(nóng)民地權(quán)”階段的措施
這一階段的主要措施有：一是要有相關(guān)法律對(duì)地權(quán)讓渡后的政府和農(nóng)民所擁有的地權(quán)的不同部分的具體內(nèi)容做出明確的界定，同時(shí)做出排他性規(guī)定。防止政府與農(nóng)民互相侵權(quán)行為的發(fā)生。二是要建立農(nóng)民參與市場(chǎng)交易能力的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，提高農(nóng)民進(jìn)行土地交易的水平，增強(qiáng)農(nóng)民的決策能力，最大化農(nóng)民利益。三是要建立新的“委托一代理”機(jī)構(gòu)，幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)土地的增益流轉(zhuǎn)，完成最優(yōu)配置。四是整合政府和農(nóng)民各自于土地上的優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)他們?cè)谑袌?chǎng)中的討價(jià)還價(jià)的能力，最大化土地的價(jià)值。五是繼續(xù)改革政府組織機(jī)構(gòu)，在政府對(duì)土地的權(quán)限上實(shí)行“分而制之”，即將政府所擁有的部分地權(quán)再進(jìn)行分割，在地權(quán)的管理中加入社會(huì)監(jiān)督力量，并確定其具體權(quán)限，實(shí)行多元管理。雖然這會(huì)增加成本，但會(huì)大大減少“尋租”的可能，從而實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的最大化。只要其成本不超過土地因此而增加的價(jià)值，這一方案就是可行的。即使成本高些，從政府的長(zhǎng)期發(fā)展來看，也是可行的。
五、結(jié) 語
土地的凈收入如何配置取決于地權(quán)的事先界定。從農(nóng)民的根本利益出發(fā)，地權(quán)讓渡有其必然性，地權(quán)的讓渡同時(shí)具有長(zhǎng)期性，所以我們更要探討地權(quán)讓渡的過程。
地權(quán)的讓渡過程實(shí)質(zhì)是以價(jià)格為杠桿而進(jìn)行的利益的讓渡過程。適當(dāng)?shù)臋?quán)力分割有利于實(shí)現(xiàn)資源配置最優(yōu)化，權(quán)利主體利益最大化，但必須對(duì)分割后的權(quán)利做出恰當(dāng)?shù)募s束。所以在地權(quán)由政府到農(nóng)民的讓渡過程中，無論是哪個(gè)階段，都必須對(duì)地權(quán)主體做出恰當(dāng)?shù)募s束。對(duì)地權(quán)約束內(nèi)容的選擇，直接決定約束效果。由于事先確定約束后要達(dá)到的目的，所以在“約束松散的政府地權(quán)”到“約束緊密的政府地權(quán)”階段，我們選擇“弱化政府地權(quán)、強(qiáng)化農(nóng)民有效地權(quán)”為主要的約束內(nèi)容，以此來保證地權(quán)讓渡的基本實(shí)現(xiàn)；在“約束松散的農(nóng)民地權(quán)”到“約束緊密的農(nóng)民地權(quán)”階段，選擇“明析地權(quán)界限，提高地權(quán)效率”為主要約束內(nèi)容，保證讓渡的最終完成。這一經(jīng)濟(jì)行為與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的一致性在價(jià)格與土地相互作用機(jī)制中得到了較好的解釋。