隨著社會主義新農(nóng)村建設的逐步推進，農(nóng)村社會保障制度的建設日益成為一個熱點問題。政府部門著重考慮方案的合理設計，而理論界在討論這一制度的影響。但無論從哪一方的角度來考慮，都不能忽略農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)在我國整個社會經(jīng)濟體制中的特殊地位，以及這一特殊性對農(nóng)村社會保障制度建設的目標、模式和運行的影響程度。

一、建設農(nóng)村社會保障制度面臨的特殊性

這種特殊性主要是指與城市居民的社會保障制度相對比而言的，當然并不是所有的城市居民都公平的享受到全部的社會保障福利，但明顯的是，目前農(nóng)村居民基本被排斥在現(xiàn)代社會保障體系之外，公共財政的陽光沒有照耀到廣大的農(nóng)村。秦暉在《十年滄?！獤|歐諸國的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌與思想變遷》中指出，一項社會制度，既為人民提供保障，同時又必然設置束縛；人民的選擇在于接受保障和束縛的程度。我國的農(nóng)民傳統(tǒng)上是高度束縛而幾乎無保障，就是說我國自古至今從來就沒有系統(tǒng)的針對農(nóng)民的社會保障制度，當然需要特別說明的是，政府歷來都安排農(nóng)業(yè)方面的財政救濟支出，但這種危機防護和救濟與現(xiàn)代系統(tǒng)的保障制度相比明顯不是一個范疇?？梢哉f，我國目前的社會保障體制適應的是“二元制”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。鄭學檬在《簡明中國經(jīng)濟通史》中論證出我國經(jīng)濟“二元”特征出現(xiàn)于19世紀中期，此后百年時間內(nèi)，我國沒有任何社會保障體制可言。新中國成立后，我國逐步建立起城市社會保障制度而農(nóng)村居民至今仍被排除在外，這就是我國農(nóng)村社會保障制度的特殊性所在。

二、我國農(nóng)村社會保障制度目標及模式選擇

我國農(nóng)村居民由于傳統(tǒng)上“以家庭為中心，自給自足”，在經(jīng)濟活動中生產(chǎn)、分配、交換、消費各個環(huán)節(jié)都體現(xiàn)出以家庭為社會基本單元的傳統(tǒng)特征，而新中國成立后通過從農(nóng)業(yè)部門積累的資本支持我國工業(yè)部門的建立和發(fā)展。因此，在這種特定歷史條件下，是不可能建立起對農(nóng)民的社會保障體系。進入21世紀后，我們可以肯定地說，我國已經(jīng)進入工業(yè)返哺農(nóng)業(yè)的時代，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民對我國工業(yè)化的歷史貢獻已經(jīng)完成，無論從政治穩(wěn)定、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，還是從國民待遇的公平等各個角度，都需要我們認真考慮農(nóng)村社會保障問題。結(jié)合上文提到的特殊性，即初始值為零的農(nóng)村社會保障，我國應該很容易地建立起符合國情的農(nóng)村保障制度，但如論證不充分，倉促上馬，出現(xiàn)問題后再修修補補，改革的代價將大得多。

我國農(nóng)村社會保障制度最終目標應該是，向全體國民提供無差別的保障和福利。那么是否我們現(xiàn)在就著手建立針對農(nóng)村的全面的保障體系呢?從開始建立這項制度到基本完善需要多長時間?這就需要考察各項制度在現(xiàn)存的“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”下對農(nóng)村居民的適應性。

以農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度為例?，F(xiàn)在我國實行的是以土地延包30年不變、農(nóng)民以存量土地進行生產(chǎn)和消費、取消各種針對農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅費進行休養(yǎng)生息、家庭養(yǎng)老的政策(以下簡稱“土地延包政策保障機制”)，這項政策正逐步發(fā)揮其積極作用。這項政策出現(xiàn)問題的時間，或者說現(xiàn)代農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度引入的時間，在假設我國社會穩(wěn)定、經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展的大前提下，就要從農(nóng)村居民的人口結(jié)構(gòu)的角度來分析。除少數(shù)民族地區(qū)外，我國農(nóng)村人口生育政策基本上是夫婦雙方只生育一個男孩或先生育一個女孩的才批準生育第二胎。假設：(1)農(nóng)村男女人口性別基本平衡；(2)分析基期以2003年農(nóng)村稅費改革以后；(3)不考慮發(fā)達農(nóng)村經(jīng)濟體的情況。

那么從20年后開始，一個農(nóng)村家庭需要供養(yǎng)的是4位老年人口。這時我國面臨的問題，第一是農(nóng)村家庭供養(yǎng)負擔能否承受；第二是即使經(jīng)過20年的積累能夠自我負擔，一個家庭負擔4位老年居民的支出，必然帶來消費性支出排擠農(nóng)村投資性支出的問題；引出的第三個問題是，全國農(nóng)村面臨人口老化帶來的整體性負擔加重，即使從現(xiàn)在開始強化目前的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式，強制農(nóng)民全體參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，加大投保額度，農(nóng)村老年居民的最終保障額度不過就是其歷年投保額與利息之和，需要解除的困局即農(nóng)村投資性支出下降的問題仍然存在。要解決這一問題，需要政府改革當前的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，測算出農(nóng)村因為實行這一制度帶來的凈投資增長缺口并逐步予以彌補，但最終的方向是實行全體公民同等的社會養(yǎng)老保險制度，當然這取決于“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”的解決程度。排除以上 (1)、(2)項假設后，農(nóng)村除了出現(xiàn)一個家庭負擔4位老年居民的狀況外，還將出現(xiàn)為數(shù)眾多的單身家庭，使得分析的結(jié)論更為嚴重，而且關乎社會穩(wěn)定問題。第(3)項假設則為我們?nèi)鎸嵤┺r(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度提供了實證分析的條件。

從以上以農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度為例的分析中，我們可以得出的基本結(jié)論是，即使在目前政策的積極效應下，政府應從現(xiàn)在開始著手逐步實施農(nóng)村社會保障制度，選準突破口予以推進，促進“三農(nóng)”問題逐步解決，最終建立起全體公民公平的社會保障制度。

三、農(nóng)村社會保障體制對我國改革和發(fā)展的影響分析

社會保障對經(jīng)濟的影響，正如哈維·羅森在他的教科書《財政學》中提出的，有財富替代效應、退休效應和遺贈效應；費爾德斯坦通過對 1929-1976年美國數(shù)據(jù)進行計量分析，估算出社會保障財富變量乘數(shù)為0.018，意指社會保障財富的增加將使消費增加，儲蓄減少，部分造成美國資本不足。我國社會保障體制的特殊性，即城市居民社會保障體制的不完善和農(nóng)村居民的幾乎為零的體制，對于整體國民經(jīng)濟的影響而言難以進行經(jīng)濟計量。農(nóng)村社會保障體制作為整個社會保障體制的一部分，對于我國改革與發(fā)展的影響可以從以下幾個方面考慮：

首先，分析目前的“土地延包保障機制”。應該說這一機制為我國建立農(nóng)村社會保障體制贏得了時間，對國民經(jīng)濟的影響主要體現(xiàn)在農(nóng)村自主投資的積累以及農(nóng)村勞動力的“蓄水池效應”上。這一效應是指當國民經(jīng)濟快速發(fā)展時，如果勞動力市場需求旺盛，農(nóng)村潛在的失業(yè)人員溢出到第二、第三產(chǎn)業(yè)的勞動力市場，形成特殊的“農(nóng)民工”群體，正是這一群體為我國經(jīng)濟發(fā)展提供了巨量的廉價勞動力；而當經(jīng)濟景氣指數(shù)下滑時，該群體部分人員則可回流到農(nóng)村，實現(xiàn)最低就業(yè)和社會穩(wěn)定。從這個意義上看，“土地延包保障政策”保障機制除提供農(nóng)村基本養(yǎng)老保障外，還部分提供農(nóng)村失業(yè)保障。事實也證明了“土地延包保障機制”對我國經(jīng)濟發(fā)展有正的效應。

其次，分析農(nóng)村社會保障體制對我國改革的影響應以實踐為主。理論上可以以建立目標模式來進行。這一目標模式假設在農(nóng)村實行全面的社會保障制度，對我國經(jīng)濟產(chǎn)生怎樣的影響；如果難以推行或者產(chǎn)生負面效應，實施部分農(nóng)村保障制度是否可行。正如哈耶克在《個人主義與經(jīng)濟秩序》一書中批判“偽個人主義試圖運用個人理性的力量設計最優(yōu)制度并取得最優(yōu)結(jié)果”那樣；脫離我國當前經(jīng)濟社會的現(xiàn)實，憑空杜撰出一套制度框架并論證其是否可行，這一情況也應盡量避免。一個可以借鑒的例子是前蘇聯(lián)。1966年前蘇聯(lián)全面推行集體農(nóng)莊的保障體制后，前蘇聯(lián)農(nóng)民享受到了全面的社會保障，但后來成為農(nóng)村改革的巨大阻力，俄羅斯至今農(nóng)業(yè)生產(chǎn)沒有起色就有這方面的原因。如同我國建立起了針對國有企業(yè)職工的保障體制后，國有企業(yè)改革的過程由于受職工因素的困擾舉步維艱。可行的方法應該是關注目前的實際問題，通過“解決舊問題—產(chǎn)生新問題—解決新問題”這一實踐，逐步找準建立農(nóng)村社會保障的思路，否則脫離農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)實際而試圖建立全面的農(nóng)村社會保障體制，必將成為將來農(nóng)村體制深層次改革的羈絆。上文分析了在土地延包30年的政策下，目前的農(nóng)村養(yǎng)老保障政策機制仍能適應當前我國的農(nóng)村情況，而農(nóng)民與城市居民相比，看病更難、看病更貴已經(jīng)成為一個嚴重的社會問題。因此，選擇農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障體制改革作為建立農(nóng)村社會保障體制的突破口是合理的，當前的政策是建立農(nóng)村合作醫(yī)療試點工作。

再次，分析農(nóng)村社會保障體制對我國改革的影響應關注農(nóng)村居民的個人決策行為。以農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障體制改革為例，改革的成功與否除了考慮國家醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的約束條件外，必須考慮農(nóng)村居民的個人決策，如逆向選擇、道德風險等問題。從一些試點地區(qū)情況看，盡管采取引導性的政策，每位農(nóng)村居民年保費額為50元，由國家財政負擔20%，縣級以上地方財政負擔40%，農(nóng)村居民個人負擔40%，保障覆蓋面在擴展過程中仍存在很大阻力。假設某行政村有A、B 兩戶居民。A居民預期自己在將來的某一時段內(nèi)身體健康，醫(yī)療消費支出為零；B居民經(jīng)檢驗需要醫(yī)療衛(wèi)生服務，醫(yī)療消費支出較大。在實施農(nóng)村合作醫(yī)療改革的情況下，兩戶居民從自身情況判斷，A需要交納40%的保費額而預期醫(yī)療消費支出為零，A戶基本選擇暫時不參加合作醫(yī)療；B則面臨較大的醫(yī)療消費支出而負擔較重，享受合作醫(yī)療保障的期望強烈，出現(xiàn)逆向選擇。由于同在一個行政村內(nèi)，A即使不知道B的情況，A也會處于自身利益作出理性判斷，即A的保費被用于其他類似B居民的支出，A更不會參加合作醫(yī)療。因此，農(nóng)村合作醫(yī)療改革初期農(nóng)村參加保障人數(shù)等于已經(jīng)患病的人數(shù)。面臨這種狀況，有的試點區(qū)試行全面強制的做法而遭到部分農(nóng)村居民的消極抵制；有的試點地區(qū)采用了迂回的辦法，從糧食補貼劃出應交保費部分，其余與農(nóng)民再進行結(jié)算，這樣保障覆蓋面擴展較大，但仍未全面涵蓋。新的問題又已出現(xiàn)，即有限的保費額度與潛在的無限醫(yī)療消費支出欲望。農(nóng)村合作醫(yī)療的主體服務機構(gòu)是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的衛(wèi)生院，參保的農(nóng)村居民A原來僅需幾元錢的片劑就能治好的感冒，現(xiàn)在則盡可能的用完他的保費額度；而B雖解決了看病貴的問題，但醫(yī)療保障使其醫(yī)療費用支出增加了；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的衛(wèi)生院處于自身利益，迎合了A、B醫(yī)療消費支出擴大的欲望。A、B兩戶居民與農(nóng)村合作醫(yī)療的主體服務機構(gòu)都出現(xiàn)了道德風險問題。這也正是全國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的需要解決的重要問題，而可怕的是這一問題將隨著農(nóng)村合作醫(yī)療的推行而波及農(nóng)村。面臨基金余額出現(xiàn)不足的可能，合作醫(yī)療管理機構(gòu)最終采取限額消費、重病保障的控制策略。這樣雖然解決了因病致窮的問題，但A類農(nóng)民參保的積極性下降，合作醫(yī)療的也效率降低了。最終來看，國家負擔了農(nóng)村居民60%的醫(yī)療保障支出，引入農(nóng)村合作醫(yī)療使農(nóng)村居民增加了60%的醫(yī)療消費支出；鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務機構(gòu)收入增加，農(nóng)民看小病難的問題緩解，而看小病貴的問題將逐步出現(xiàn)，看大病貴的問題由于國家醫(yī)療體制改革仍未徹底完成而仍然存在?？梢哉f，農(nóng)村合作醫(yī)療改革只是農(nóng)村醫(yī)療保障體制的前奏，其最終走向仍需要加以時日才能清楚。

總之，建設全面的農(nóng)村社會保障體制絕不是一個一蹴而就的問題，也不僅僅是一個制度設計問題，而是要在現(xiàn)有農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)主導下的保障機制中，逐步推進和演變，相輔相成，最終建立起適合我國農(nóng)村的現(xiàn)代社會保障體制。