關(guān)于完善農(nóng)村社會保障制度體系問題研究
時(shí)間：
韓雪1由 分享
論文摘要：由于我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的原因，在城鎮(zhèn)社會保障制度得到大力發(fā)展的同時(shí)，卻在一定程度上忽略了農(nóng)村社會保障制度的建立，尤其是農(nóng)民工、失地農(nóng)民的社會保障存在著較多的問題。本文針對農(nóng)村以及農(nóng)民工和失地農(nóng)民的社會保障現(xiàn)狀和問題進(jìn)行分析，指出了完善我國農(nóng)村社會保障制度體系的對策建議。
論文關(guān)鍵詞：農(nóng)民 社會保障 農(nóng)民工 失地農(nóng)民
1我國農(nóng)村社會保障的總體現(xiàn)狀
一直以來，我國在農(nóng)村基本上實(shí)行以家庭為主的、家庭與集體相結(jié)合的保障制度，雖然政府也實(shí)行了一些社會保障措施，如社會救濟(jì)、救災(zāi)、實(shí)行“五保戶”制度等i但是無論是保障水平上還是保障內(nèi)容上都無法與城鎮(zhèn)職工相提并論，同時(shí)社會保險(xiǎn)并未在農(nóng)村實(shí)施，占我國多數(shù)的農(nóng)村人口基本上被排斥在社會保障體系之外?？偟膩碚f我國農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀是覆蓋面窄、保障水平低、保障方式陳舊發(fā)展緩饅和不平衡。
1．1農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)展緩慢，覆蓋率低
1991年初，我國開始農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，制定了《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，至1995年，有30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的1400多個(gè)縣開展了這項(xiàng)工作，全國參加社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村人口接近5000萬人，積累基金32億元。但由于多種原因的制約，1998年全國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)下降，基金運(yùn)行出現(xiàn)困難，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)處于停頓狀態(tài)。此后，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)有所恢復(fù)，但進(jìn)展不大截至2004年年底，全國有31個(gè)省(區(qū)、市)的1870個(gè)縣開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，5400多萬農(nóng)民參加了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)，僅占應(yīng)參保人數(shù)的11％。
1．2農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度保障不足
在1991年，中共中央和國務(wù)院再次提出要“穩(wěn)步推行合作醫(yī)療保障制度”，但新型農(nóng)村合作醫(yī)療并未成為農(nóng)村居民醫(yī)療保障的主干項(xiàng)目。另據(jù)衛(wèi)生部資料顯示，截止到2006年3月底，新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)的縣(市、區(qū))1369個(gè)，全覆蓋農(nóng)業(yè)人口4億7千萬人，占全國農(nóng)業(yè)人口的5344％；參加合作醫(yī)療的人口3億7千萬人，占全國農(nóng)業(yè)人口的42．25％。雖然近年來新型農(nóng)村合作醫(yī)療的覆蓋比率有所提高，但是仍處于一個(gè)相對較低的水平。“因病致貧”是農(nóng)村貧困戶產(chǎn)生的重要原因之一。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，農(nóng)村貧困戶中有30％是因病致貧戶，更為嚴(yán)重的是這種缺乏基本醫(yī)療保險(xiǎn)的狀況也導(dǎo)致某些地方病、傳染病在很大的范圍內(nèi)重新出現(xiàn)和蔓延。這些問題嚴(yán)重困擾著農(nóng)民生活，并進(jìn)一步影響了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展。
1．3農(nóng)民工獲得的社會保障十分有限
近年來，大量的農(nóng)民工為各地城市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但農(nóng)民工的社會保障狀況卻不容樂觀。到2003年底，中國農(nóng)民工養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、女職工生育保險(xiǎn)的參保率分別只有33．7％、10．3％、216％、31．8％和5．5％。而農(nóng)民工的企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)、職工互助合作保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)的參保率就更低，分別只有2．9％、3．1％和5．6％。據(jù)人力資源和社會保障部一份最新調(diào)研顯示，“五大社會保險(xiǎn)”中，己有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工參加了工傷保險(xiǎn)，但農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體參保率僅為15％左右，醫(yī)療保險(xiǎn)的平均參保率為10％左右，此外，絕大多數(shù)農(nóng)民工未參加失業(yè)保險(xiǎn)，而女性農(nóng)民工也基本未參加生育保險(xiǎn)。除社會保險(xiǎn)外，農(nóng)民工的社會福利方面的問題，最突出地表現(xiàn)在住房和子女的教育福利等方面：社會救助方面，現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會救助體系只覆蓋城鎮(zhèn)戶籍人口，諸如最低生活保障的社會救助等社會保障權(quán)益，農(nóng)民工根本享受不到。
1．4失地農(nóng)民失地同時(shí)失去保障
為了支持城市擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，農(nóng)民放棄原有農(nóng)業(yè)耕地，從而成為失地農(nóng)民，但在補(bǔ)償和安置過程中卻并未對這部分農(nóng)民的未來保障提供妥善的安排。國土資源部提供的數(shù)字表明，目前群眾反映征地糾紛、違法占地等問題的占信訪接待部門受理總量的73％，其中40％的上訪人訴說的是征地糾紛問題，其中又有87％反映的是征地補(bǔ)償安置問題。按國家規(guī)定的價(jià)格征用，以市場供求價(jià)格出讓的交易方式，使得農(nóng)民得到的土地補(bǔ)償收入與土地出讓收益相差懸殊，沒有正確估量農(nóng)民放棄土地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，致使農(nóng)民獲得的補(bǔ)償難以維持正常的生活開支，在失去土地保障的同時(shí)也未能獲得實(shí)際的城鎮(zhèn)社會保障。
2我國農(nóng)村社會保障制度存在的主要問題
2．1農(nóng)村與農(nóng)民社會保障法規(guī)、制度缺失
目前，我國僅有一部《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》對農(nóng)村五保對象有較明確的規(guī)定，再無一部對保障對象有明確規(guī)定的條文。法律制度的欠缺給農(nóng)村社會保障建設(shè)帶來一系列問題：保障對象不明確、保障資金來源不穩(wěn)定、保障標(biāo)準(zhǔn)不一致、保障管理存在隨意性和盲目性。
2．2戶籍制度充當(dāng)社會福利保障分配工具
中國的二元戶籍制度的癥結(jié)不在于從形式上將居民區(qū)分為農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，而在于戶籍制度承擔(dān)了額外的社會管理功能，使戶口充當(dāng)了社會福利分配的工具。國家對擁有“非農(nóng)業(yè)戶口”的城鎮(zhèn)居民建立了較為全面的社會保障制度，他們可以享受社會保障、就業(yè)、住房、教育等各方面的待遇。而手握“農(nóng)業(yè)戶口”的農(nóng)民的社會福利主要靠自己解決。在現(xiàn)行戶籍約束下，進(jìn)城農(nóng)民工不僅要自己解決吃、住、就業(yè)、醫(yī)療、孩子上學(xué)等問題，還要承擔(dān)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力在城市就業(yè)的成本。
2．3農(nóng)村土地制度不健全
我國的土地產(chǎn)權(quán)制度是國家擁有所有權(quán)而農(nóng)民占有其使用權(quán)?，F(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)基本上沒有市場，一級市場由國家控制，二級市場農(nóng)民不許進(jìn)入，農(nóng)民在土地交易中始終處在被剝奪的地位。現(xiàn)行法律規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)，是按照土地原用途的年產(chǎn)值倍數(shù)來測算的，沒有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價(jià)值，大大低估了土地對農(nóng)民的社會保障功能和基本生活資料來源的功能，沒有正確估量農(nóng)民放棄土地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，一方面政府逐步提高了土地征用補(bǔ)償費(fèi)用，一方面被征地農(nóng)民得到的補(bǔ)償費(fèi)用難以維持正常的城市生活開支。同時(shí)，土地制度不健全，使得進(jìn)城農(nóng)民工“離土不離鄉(xiāng)”，農(nóng)民工進(jìn)城即使找到了工作，有了穩(wěn)定的職業(yè)，也不得不兼顧留在農(nóng)村的土地。由此出現(xiàn)了大量農(nóng)民工農(nóng)忙季節(jié)返鄉(xiāng)的現(xiàn)象，在農(nóng)閑時(shí)打工，農(nóng)忙時(shí)回鄉(xiāng)種田，也使得這部分農(nóng)民成了奔波于城市與鄉(xiāng)村之間的“兩棲人口”。土地制度的不健全，還造成了許多土地占而不用的資源浪費(fèi)。許多外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民，即使根本不想或者至少有相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)不期望回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，但出于對未來事業(yè)等風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避或子女就學(xué)等方面地考慮，而不愿意放棄土地，他們往往以低價(jià)或無償?shù)剞D(zhuǎn)讓給親屬耕種，甚至任由土地撂荒。
2．4農(nóng)村社會保障籌資水平難以提供有效保障
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年底全國有2365萬沒有解決溫飽的農(nóng)村人口，屬于絕對貧困；還有4067萬低收入的相對貧困人口。但農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)以個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔、國家給予政策扶持；農(nóng)村新型合作醫(yī)療大多采取了人均負(fù)擔(dān)10元的基本繳費(fèi)方式；農(nóng)村最低生活保障金來源主要依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支持。這樣就相當(dāng)于設(shè)置了一個(gè)較高的準(zhǔn)入門檻，社會保障產(chǎn)生了一個(gè)嚴(yán)重沖突：越是需要保障、需要救助的貧困地區(qū)、低收入人群，越無法加入并享受到社會保障。同時(shí)，農(nóng)村社會保障水平與城鎮(zhèn)相比差距過大，無法起到保障作用，例如《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》設(shè)計(jì)了從2元到20元不等的10個(gè)檔次的月繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。按最低2元標(biāo)準(zhǔn)投保，15年后開始享受養(yǎng)老金，每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金9，9元。按最高20元繳費(fèi)，20歲的年輕農(nóng)民繳費(fèi)到60歲，每月能夠領(lǐng)到的養(yǎng)老金也只有700元。顯然無法達(dá)到滿足農(nóng)村老年人基本生活需求的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的根本目的。
3完善我國農(nóng)村社會保障制度體系的對策建議
3．1加快和完善農(nóng)村社會保障法律體系建設(shè)
要使農(nóng)村社會保障工作走上規(guī)范化的軌道，建立起與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展相適應(yīng)的具有現(xiàn)代意義的農(nóng)村社會保障體系，就必須制定一系列適應(yīng)我國農(nóng)村實(shí)際情況的有關(guān)農(nóng)村社會保障的法律法規(guī)。全國人大會應(yīng)盡快制定《農(nóng)村社會保障法》，就保障的對象、原則、主要內(nèi)容、資金籌集和管理、保障標(biāo)；隹等方面做出明確的規(guī)定。另外，還應(yīng)該按社會保障體系當(dāng)中的具體組成部分分別制定相關(guān)的具體法律法規(guī)，如《農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法》、《農(nóng)村合作醫(yī)療法》、《農(nóng)村社會救濟(jì)工作條例》等相關(guān)法律，增強(qiáng)其可操作性。應(yīng)當(dāng)注意的是，進(jìn)行農(nóng)村社會保障立法時(shí)，既要考慮到與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的原則，也應(yīng)當(dāng)考慮到城鄉(xiāng)差別的不同，因地制宜。作為農(nóng)村社會保障的立法原則，既要充分反映我國社會保障制度的本質(zhì)特征，又要對農(nóng)村社會保障立法具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。
3．2推進(jìn)落實(shí)戶籍制度改革
隨著改革開放的推行，我國原有體制下形成的嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)的城鄉(xiāng)戶籍遷移制度開始松動(dòng)，但尚未根本觸動(dòng)，主要原因是戶籍承擔(dān)了社會保障職能。今后要推行戶口遷移制度改革。首先，要取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口界限，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口等級管理制度。取消人為的、行政的戶口“審報(bào)”制度，以準(zhǔn)入條件取代計(jì)劃管理，實(shí)行屬地化管理和職業(yè)登記，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口。其次，科學(xué)的制定門檻標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)認(rèn)可管理流動(dòng)。準(zhǔn)入條件代替指標(biāo)控制，為實(shí)現(xiàn)公民居住和遷徙自由提供依靠市場調(diào)節(jié)為主的制度前提。靠市場調(diào)節(jié)的居住和遷徙自由，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本落戶條件。再次，建立科學(xué)的人口管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理的轉(zhuǎn)變。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，單純依靠戶口登記制度已很難進(jìn)行有效的管理和監(jiān)控，現(xiàn)在最大的問題是人戶分離。改革的方向是要以身份證制度作為建立社會信用體系的基本依據(jù)，實(shí)行一人終生一個(gè)社會保障代碼，實(shí)現(xiàn)開放、動(dòng)態(tài)的戶籍管理，運(yùn)用電子信息和生物技術(shù)，儲存完整的個(gè)人信息，確保身份證的“唯一性”，同時(shí)擴(kuò)大和提高在全社會使用身份證的有效范圍。
3．3逐步合理的進(jìn)行土地制度改革
目前，我國社會保障制度還無力承擔(dān)九億中國農(nóng)民的基本保障，但土地產(chǎn)權(quán)制度的改革卻不能無所作為，要把握征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、土地價(jià)格水平和開發(fā)利潤率合理的“度”，既需要克服理論方法、社會心理等方面的障礙，也有賴于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善和農(nóng)村社會保障制度、土地產(chǎn)權(quán)制度等方面的深化改革。建議從以下幾個(gè)方面入手：一是對經(jīng)營性用地要實(shí)行徹底的市場招標(biāo)出讓制度，土地出讓價(jià)格由市場供求決定。二是對于公益性用地，征用價(jià)格原則上應(yīng)以市場價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)必須妥善安置失地農(nóng)民，并為他們提供最基本的城鎮(zhèn)社會保障。三是通過制度安排要將土地轉(zhuǎn)讓的大部分收益歸農(nóng)民所有，為了確保土地流轉(zhuǎn)的大部分收益歸農(nóng)民所有，建立以保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益為宗旨，以民主決策為原則，公正公平地為農(nóng)民服務(wù)的土地財(cái)產(chǎn)委員會。委員會由農(nóng)民選舉產(chǎn)生，其職責(zé)是代表農(nóng)民對集體土地出讓行使決策權(quán)，并決定土地補(bǔ)償金的使用方向，監(jiān)督出讓土地補(bǔ)償金的分配。四是嚴(yán)格土地審批制度，“凡是沒有出臺被征地農(nóng)民社會保障實(shí)施辦法、社會保障費(fèi)用未落實(shí)、沒有按規(guī)定履行征地報(bào)批前有關(guān)程序的，一律不予報(bào)批征地”。
3．4建立合理的農(nóng)村社會保障資金籌措機(jī)制
如何籌措資金是農(nóng)村社會保障體系建立成功與否的關(guān)鍵。要建立政府、集體和農(nóng)戶三方合理的籌資機(jī)制。鑒于我國的國情和經(jīng)濟(jì)水平，現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障基金的籌集必須貫徹國家、集體、個(gè)人三者合理負(fù)擔(dān)的原則。從國家的角度，必須體現(xiàn)政府的財(cái)政責(zé)任尤其是在農(nóng)村社會保障的發(fā)展初期更應(yīng)給予更大的支持。同時(shí)，國家應(yīng)承擔(dān)社會保險(xiǎn)基金保值增值的部分責(zé)任。政府在農(nóng)村社會保障的財(cái)政支出方面，應(yīng)當(dāng)把各級財(cái)政支出列入政府財(cái)政預(yù)算當(dāng)中，按照當(dāng)?shù)刎?cái)政收支情況進(jìn)行合理分配，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步加大投資力度。各省r市)可自行決定地方各級政府對現(xiàn)行保障基金的分配比例和數(shù)額。另外，集體也應(yīng)承擔(dān)一部分農(nóng)村社會保障資金。從籌資渠道上，可以考慮借鑒福利彩票、體育彩票的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)行社會保障彩票，從社會廣泛籌集資金。也可以考慮開征社會保障稅。社會保障稅作為附加稅，由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征收，做到富者多繳，窮者少繳，起到“調(diào)富濟(jì)貧”的作用，有利于促進(jìn)社會公平。最后，對于部分農(nóng)戶繳費(fèi)難的問題，根據(jù)不同的對象采取不同的方式。這樣，可以有效解決農(nóng)村社會保障資金短缺的問題，加快農(nóng)村社會保障建設(shè)的步伐。
論文關(guān)鍵詞：農(nóng)民 社會保障 農(nóng)民工 失地農(nóng)民
1我國農(nóng)村社會保障的總體現(xiàn)狀
一直以來，我國在農(nóng)村基本上實(shí)行以家庭為主的、家庭與集體相結(jié)合的保障制度，雖然政府也實(shí)行了一些社會保障措施，如社會救濟(jì)、救災(zāi)、實(shí)行“五保戶”制度等i但是無論是保障水平上還是保障內(nèi)容上都無法與城鎮(zhèn)職工相提并論，同時(shí)社會保險(xiǎn)并未在農(nóng)村實(shí)施，占我國多數(shù)的農(nóng)村人口基本上被排斥在社會保障體系之外?？偟膩碚f我國農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀是覆蓋面窄、保障水平低、保障方式陳舊發(fā)展緩饅和不平衡。
1．1農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)展緩慢，覆蓋率低
1991年初，我國開始農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，制定了《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，至1995年，有30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的1400多個(gè)縣開展了這項(xiàng)工作，全國參加社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村人口接近5000萬人，積累基金32億元。但由于多種原因的制約，1998年全國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)下降，基金運(yùn)行出現(xiàn)困難，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)處于停頓狀態(tài)。此后，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)有所恢復(fù)，但進(jìn)展不大截至2004年年底，全國有31個(gè)省(區(qū)、市)的1870個(gè)縣開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，5400多萬農(nóng)民參加了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)，僅占應(yīng)參保人數(shù)的11％。
1．2農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度保障不足
在1991年，中共中央和國務(wù)院再次提出要“穩(wěn)步推行合作醫(yī)療保障制度”，但新型農(nóng)村合作醫(yī)療并未成為農(nóng)村居民醫(yī)療保障的主干項(xiàng)目。另據(jù)衛(wèi)生部資料顯示，截止到2006年3月底，新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)的縣(市、區(qū))1369個(gè)，全覆蓋農(nóng)業(yè)人口4億7千萬人，占全國農(nóng)業(yè)人口的5344％；參加合作醫(yī)療的人口3億7千萬人，占全國農(nóng)業(yè)人口的42．25％。雖然近年來新型農(nóng)村合作醫(yī)療的覆蓋比率有所提高，但是仍處于一個(gè)相對較低的水平。“因病致貧”是農(nóng)村貧困戶產(chǎn)生的重要原因之一。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，農(nóng)村貧困戶中有30％是因病致貧戶，更為嚴(yán)重的是這種缺乏基本醫(yī)療保險(xiǎn)的狀況也導(dǎo)致某些地方病、傳染病在很大的范圍內(nèi)重新出現(xiàn)和蔓延。這些問題嚴(yán)重困擾著農(nóng)民生活，并進(jìn)一步影響了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展。
1．3農(nóng)民工獲得的社會保障十分有限
近年來，大量的農(nóng)民工為各地城市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但農(nóng)民工的社會保障狀況卻不容樂觀。到2003年底，中國農(nóng)民工養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、女職工生育保險(xiǎn)的參保率分別只有33．7％、10．3％、216％、31．8％和5．5％。而農(nóng)民工的企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)、職工互助合作保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)的參保率就更低，分別只有2．9％、3．1％和5．6％。據(jù)人力資源和社會保障部一份最新調(diào)研顯示，“五大社會保險(xiǎn)”中，己有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工參加了工傷保險(xiǎn)，但農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體參保率僅為15％左右，醫(yī)療保險(xiǎn)的平均參保率為10％左右，此外，絕大多數(shù)農(nóng)民工未參加失業(yè)保險(xiǎn)，而女性農(nóng)民工也基本未參加生育保險(xiǎn)。除社會保險(xiǎn)外，農(nóng)民工的社會福利方面的問題，最突出地表現(xiàn)在住房和子女的教育福利等方面：社會救助方面，現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會救助體系只覆蓋城鎮(zhèn)戶籍人口，諸如最低生活保障的社會救助等社會保障權(quán)益，農(nóng)民工根本享受不到。
1．4失地農(nóng)民失地同時(shí)失去保障
為了支持城市擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，農(nóng)民放棄原有農(nóng)業(yè)耕地，從而成為失地農(nóng)民，但在補(bǔ)償和安置過程中卻并未對這部分農(nóng)民的未來保障提供妥善的安排。國土資源部提供的數(shù)字表明，目前群眾反映征地糾紛、違法占地等問題的占信訪接待部門受理總量的73％，其中40％的上訪人訴說的是征地糾紛問題，其中又有87％反映的是征地補(bǔ)償安置問題。按國家規(guī)定的價(jià)格征用，以市場供求價(jià)格出讓的交易方式，使得農(nóng)民得到的土地補(bǔ)償收入與土地出讓收益相差懸殊，沒有正確估量農(nóng)民放棄土地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，致使農(nóng)民獲得的補(bǔ)償難以維持正常的生活開支，在失去土地保障的同時(shí)也未能獲得實(shí)際的城鎮(zhèn)社會保障。
2我國農(nóng)村社會保障制度存在的主要問題
2．1農(nóng)村與農(nóng)民社會保障法規(guī)、制度缺失
目前，我國僅有一部《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》對農(nóng)村五保對象有較明確的規(guī)定，再無一部對保障對象有明確規(guī)定的條文。法律制度的欠缺給農(nóng)村社會保障建設(shè)帶來一系列問題：保障對象不明確、保障資金來源不穩(wěn)定、保障標(biāo)準(zhǔn)不一致、保障管理存在隨意性和盲目性。
2．2戶籍制度充當(dāng)社會福利保障分配工具
中國的二元戶籍制度的癥結(jié)不在于從形式上將居民區(qū)分為農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，而在于戶籍制度承擔(dān)了額外的社會管理功能，使戶口充當(dāng)了社會福利分配的工具。國家對擁有“非農(nóng)業(yè)戶口”的城鎮(zhèn)居民建立了較為全面的社會保障制度，他們可以享受社會保障、就業(yè)、住房、教育等各方面的待遇。而手握“農(nóng)業(yè)戶口”的農(nóng)民的社會福利主要靠自己解決。在現(xiàn)行戶籍約束下，進(jìn)城農(nóng)民工不僅要自己解決吃、住、就業(yè)、醫(yī)療、孩子上學(xué)等問題，還要承擔(dān)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力在城市就業(yè)的成本。
2．3農(nóng)村土地制度不健全
我國的土地產(chǎn)權(quán)制度是國家擁有所有權(quán)而農(nóng)民占有其使用權(quán)?，F(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)基本上沒有市場，一級市場由國家控制，二級市場農(nóng)民不許進(jìn)入，農(nóng)民在土地交易中始終處在被剝奪的地位。現(xiàn)行法律規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)，是按照土地原用途的年產(chǎn)值倍數(shù)來測算的，沒有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價(jià)值，大大低估了土地對農(nóng)民的社會保障功能和基本生活資料來源的功能，沒有正確估量農(nóng)民放棄土地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，一方面政府逐步提高了土地征用補(bǔ)償費(fèi)用，一方面被征地農(nóng)民得到的補(bǔ)償費(fèi)用難以維持正常的城市生活開支。同時(shí)，土地制度不健全，使得進(jìn)城農(nóng)民工“離土不離鄉(xiāng)”，農(nóng)民工進(jìn)城即使找到了工作，有了穩(wěn)定的職業(yè)，也不得不兼顧留在農(nóng)村的土地。由此出現(xiàn)了大量農(nóng)民工農(nóng)忙季節(jié)返鄉(xiāng)的現(xiàn)象，在農(nóng)閑時(shí)打工，農(nóng)忙時(shí)回鄉(xiāng)種田，也使得這部分農(nóng)民成了奔波于城市與鄉(xiāng)村之間的“兩棲人口”。土地制度的不健全，還造成了許多土地占而不用的資源浪費(fèi)。許多外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民，即使根本不想或者至少有相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)不期望回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，但出于對未來事業(yè)等風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避或子女就學(xué)等方面地考慮，而不愿意放棄土地，他們往往以低價(jià)或無償?shù)剞D(zhuǎn)讓給親屬耕種，甚至任由土地撂荒。
2．4農(nóng)村社會保障籌資水平難以提供有效保障
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年底全國有2365萬沒有解決溫飽的農(nóng)村人口，屬于絕對貧困；還有4067萬低收入的相對貧困人口。但農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)以個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔、國家給予政策扶持；農(nóng)村新型合作醫(yī)療大多采取了人均負(fù)擔(dān)10元的基本繳費(fèi)方式；農(nóng)村最低生活保障金來源主要依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支持。這樣就相當(dāng)于設(shè)置了一個(gè)較高的準(zhǔn)入門檻，社會保障產(chǎn)生了一個(gè)嚴(yán)重沖突：越是需要保障、需要救助的貧困地區(qū)、低收入人群，越無法加入并享受到社會保障。同時(shí)，農(nóng)村社會保障水平與城鎮(zhèn)相比差距過大，無法起到保障作用，例如《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》設(shè)計(jì)了從2元到20元不等的10個(gè)檔次的月繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。按最低2元標(biāo)準(zhǔn)投保，15年后開始享受養(yǎng)老金，每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金9，9元。按最高20元繳費(fèi)，20歲的年輕農(nóng)民繳費(fèi)到60歲，每月能夠領(lǐng)到的養(yǎng)老金也只有700元。顯然無法達(dá)到滿足農(nóng)村老年人基本生活需求的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的根本目的。
3完善我國農(nóng)村社會保障制度體系的對策建議
3．1加快和完善農(nóng)村社會保障法律體系建設(shè)
要使農(nóng)村社會保障工作走上規(guī)范化的軌道，建立起與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展相適應(yīng)的具有現(xiàn)代意義的農(nóng)村社會保障體系，就必須制定一系列適應(yīng)我國農(nóng)村實(shí)際情況的有關(guān)農(nóng)村社會保障的法律法規(guī)。全國人大會應(yīng)盡快制定《農(nóng)村社會保障法》，就保障的對象、原則、主要內(nèi)容、資金籌集和管理、保障標(biāo)；隹等方面做出明確的規(guī)定。另外，還應(yīng)該按社會保障體系當(dāng)中的具體組成部分分別制定相關(guān)的具體法律法規(guī)，如《農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法》、《農(nóng)村合作醫(yī)療法》、《農(nóng)村社會救濟(jì)工作條例》等相關(guān)法律，增強(qiáng)其可操作性。應(yīng)當(dāng)注意的是，進(jìn)行農(nóng)村社會保障立法時(shí)，既要考慮到與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的原則，也應(yīng)當(dāng)考慮到城鄉(xiāng)差別的不同，因地制宜。作為農(nóng)村社會保障的立法原則，既要充分反映我國社會保障制度的本質(zhì)特征，又要對農(nóng)村社會保障立法具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。
3．2推進(jìn)落實(shí)戶籍制度改革
隨著改革開放的推行，我國原有體制下形成的嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)的城鄉(xiāng)戶籍遷移制度開始松動(dòng)，但尚未根本觸動(dòng)，主要原因是戶籍承擔(dān)了社會保障職能。今后要推行戶口遷移制度改革。首先，要取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口界限，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口等級管理制度。取消人為的、行政的戶口“審報(bào)”制度，以準(zhǔn)入條件取代計(jì)劃管理，實(shí)行屬地化管理和職業(yè)登記，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口。其次，科學(xué)的制定門檻標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)認(rèn)可管理流動(dòng)。準(zhǔn)入條件代替指標(biāo)控制，為實(shí)現(xiàn)公民居住和遷徙自由提供依靠市場調(diào)節(jié)為主的制度前提。靠市場調(diào)節(jié)的居住和遷徙自由，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本落戶條件。再次，建立科學(xué)的人口管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理的轉(zhuǎn)變。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，單純依靠戶口登記制度已很難進(jìn)行有效的管理和監(jiān)控，現(xiàn)在最大的問題是人戶分離。改革的方向是要以身份證制度作為建立社會信用體系的基本依據(jù)，實(shí)行一人終生一個(gè)社會保障代碼，實(shí)現(xiàn)開放、動(dòng)態(tài)的戶籍管理，運(yùn)用電子信息和生物技術(shù)，儲存完整的個(gè)人信息，確保身份證的“唯一性”，同時(shí)擴(kuò)大和提高在全社會使用身份證的有效范圍。
3．3逐步合理的進(jìn)行土地制度改革
目前，我國社會保障制度還無力承擔(dān)九億中國農(nóng)民的基本保障，但土地產(chǎn)權(quán)制度的改革卻不能無所作為，要把握征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、土地價(jià)格水平和開發(fā)利潤率合理的“度”，既需要克服理論方法、社會心理等方面的障礙，也有賴于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善和農(nóng)村社會保障制度、土地產(chǎn)權(quán)制度等方面的深化改革。建議從以下幾個(gè)方面入手：一是對經(jīng)營性用地要實(shí)行徹底的市場招標(biāo)出讓制度，土地出讓價(jià)格由市場供求決定。二是對于公益性用地，征用價(jià)格原則上應(yīng)以市場價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)必須妥善安置失地農(nóng)民，并為他們提供最基本的城鎮(zhèn)社會保障。三是通過制度安排要將土地轉(zhuǎn)讓的大部分收益歸農(nóng)民所有，為了確保土地流轉(zhuǎn)的大部分收益歸農(nóng)民所有，建立以保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益為宗旨，以民主決策為原則，公正公平地為農(nóng)民服務(wù)的土地財(cái)產(chǎn)委員會。委員會由農(nóng)民選舉產(chǎn)生，其職責(zé)是代表農(nóng)民對集體土地出讓行使決策權(quán)，并決定土地補(bǔ)償金的使用方向，監(jiān)督出讓土地補(bǔ)償金的分配。四是嚴(yán)格土地審批制度，“凡是沒有出臺被征地農(nóng)民社會保障實(shí)施辦法、社會保障費(fèi)用未落實(shí)、沒有按規(guī)定履行征地報(bào)批前有關(guān)程序的，一律不予報(bào)批征地”。
3．4建立合理的農(nóng)村社會保障資金籌措機(jī)制
如何籌措資金是農(nóng)村社會保障體系建立成功與否的關(guān)鍵。要建立政府、集體和農(nóng)戶三方合理的籌資機(jī)制。鑒于我國的國情和經(jīng)濟(jì)水平，現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障基金的籌集必須貫徹國家、集體、個(gè)人三者合理負(fù)擔(dān)的原則。從國家的角度，必須體現(xiàn)政府的財(cái)政責(zé)任尤其是在農(nóng)村社會保障的發(fā)展初期更應(yīng)給予更大的支持。同時(shí)，國家應(yīng)承擔(dān)社會保險(xiǎn)基金保值增值的部分責(zé)任。政府在農(nóng)村社會保障的財(cái)政支出方面，應(yīng)當(dāng)把各級財(cái)政支出列入政府財(cái)政預(yù)算當(dāng)中，按照當(dāng)?shù)刎?cái)政收支情況進(jìn)行合理分配，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步加大投資力度。各省r市)可自行決定地方各級政府對現(xiàn)行保障基金的分配比例和數(shù)額。另外，集體也應(yīng)承擔(dān)一部分農(nóng)村社會保障資金。從籌資渠道上，可以考慮借鑒福利彩票、體育彩票的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)行社會保障彩票，從社會廣泛籌集資金。也可以考慮開征社會保障稅。社會保障稅作為附加稅，由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征收，做到富者多繳，窮者少繳，起到“調(diào)富濟(jì)貧”的作用，有利于促進(jìn)社會公平。最后，對于部分農(nóng)戶繳費(fèi)難的問題，根據(jù)不同的對象采取不同的方式。這樣，可以有效解決農(nóng)村社會保障資金短缺的問題，加快農(nóng)村社會保障建設(shè)的步伐。