論文關鍵詞:農(nóng)村養(yǎng)老保障;政府主導;責任定位;模式選擇
　論文摘要:隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和人口老齡化程度的加劇，農(nóng)村社會養(yǎng)老問題逐漸凸顯，而關于政府在其中的責任定位問題，當前學界有政府主導和政府、市場、企業(yè)、個人共同承擔兩種看法;在今后農(nóng)村養(yǎng)老模式的選擇上，有普惠制和自我養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老相結(jié)合、輔之以社會支持，以及分群體特征進行制度設計三種模式。而要將研究進一步引向深入，最為根本的就是深入社會，加強實證研究，從農(nóng)民的實際需求出發(fā)確立政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障中的有限責任。
隨著我國農(nóng)村人口老齡化程度的加劇，農(nóng)村社會養(yǎng)老間題逐步被提上政府議程。由于農(nóng)村養(yǎng)老保障制度維護社會公平和增進國民福利的本質(zhì)屬性，政府在社會保障中承擔主要責任便構成了各國社會保障制度的一個共同特征。在我國，始于20世紀80年代中期的社會保障制度改革雖然已經(jīng)構筑了城鎮(zhèn)社會保障體系的基本框架，但廣大農(nóng)村的社會保障體系卻大大滯后，尤其是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險目前基本限于停滯狀態(tài)。造成這一狀況的根本原因之一就是政府行為在這一領域的缺位。對此，我國學者對農(nóng)村養(yǎng)老保障中的政府責任做了廣泛研究，本文擬從政府的責任定位、責任現(xiàn)狀、實現(xiàn)路徑等方面對當前的研究做一簡要綜述，以期對我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建設提供理論參考。
　　一、政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設中的責任定位
(一)政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設中承擔主導責任。關于政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設中的責任定位問題，學術界一般認為政府在其中應承擔主導責任。如柴瑞娟、羅新銘認為，政府職能社會化已成為當代政府職能發(fā)展的一個顯著趨勢，這種從單一權力行政向公共服務行政的轉(zhuǎn)變決定了提供基本的公共產(chǎn)品和有效的公共服務是當今政府的職責所在。社會保障制度作為一種典型的公共物品，政府也就必須要參與構建和管理。馬雁軍、孫亞忠也認為，農(nóng)村基本社會養(yǎng)老保障的純公共產(chǎn)品特性是其本質(zhì)屬性，從長遠看，純公共產(chǎn)品屬性決定了農(nóng)村基本社會養(yǎng)老保障還應由國家和集體為主體來提供，并堅持政府主導原則。中國人民大學李迎生教授從國外農(nóng)民養(yǎng)老發(fā)展的經(jīng)驗人手，通過對歐洲主要國家農(nóng)民養(yǎng)老金獲得的途徑、形式，以及比例的論述與分析，提出“建立面向或包括農(nóng)民的醫(yī)療保險、社會救助等現(xiàn)代社會保障計劃，……如果沒有政府的參與并運用政府職能提供關鍵支持和推動，是難以想象的”。
主張政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障中的主導責任，并不能簡單地將其理解為政府的“無限責任”。對此，一些研究者認為，我國政府主導作用從傳統(tǒng)養(yǎng)老保險中的財政主導越來越體現(xiàn)為監(jiān)管責任的加強，政府正在從傳統(tǒng)制度下大包大攬的無限責任走向目標制度中“有所為、有所不為”的有限責任。有限責任的下線是保障水平和財政能力相適應，上限是保險水平與保險社會成員的基本生活需要相一致。我國政府在不能實現(xiàn)上限目標的前提下，可根據(jù)實際情況將農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保障制度改革目標構建為，“以滿足農(nóng)民老年基本生活需求為基本目的，在養(yǎng)老金籌集模式上堅持國家和集體為主、個人為輔的原則，最后在全國范圍內(nèi)形成以社會保險為核心、家庭養(yǎng)老和社區(qū)互助為輔助、逐漸與農(nóng)村從業(yè)者社會養(yǎng)老保障制度整合的社會養(yǎng)老制度模式。
綜上所述，基于農(nóng)村養(yǎng)老保障的公共產(chǎn)品屬性和國家社會管理職能的要求，我國政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障的構建中應擔當主導責任，政府應當給予農(nóng)保穩(wěn)定的財政補貼，以保證制度的正常運行與基金的保值增值。但政府資源的有限性與我國農(nóng)村人口眾多的現(xiàn)實性又決定了短期內(nèi)我國政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障中只能量力而行，只能在財政能力所能支付的范圍內(nèi)力求滿足社會成員的基本生活需求。
(二)政府與其他責任主體的關系。政府主導責任并不意味政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障中是唯一的責任主體。無論是從社會保障屬性的角度，還是從制度實際運行的角度講，都可說明其他主體(如市場、企業(yè)和個人等)參與社會保障的必要勝。為了達到社會制度的邊際調(diào)整均衡狀態(tài)，實現(xiàn)社會福利的最大化，重要的前提條件是國家(政府)與個人共同構成正式的制度化的養(yǎng)老責任主體。但普遍的觀點是，在社會保障中政府與其他主體之間應建立一種合作、互補的關系，同時明晰責任邊界，以真正實現(xiàn)責任互補。
(三)政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障中的責任分類。目前理論界關于政府責任的分類存在一定的分歧，主要原因是對“政府的責任”界定不統(tǒng)一所致。楊方方認為，政府在社會保障中責任的承擔應該堅持五大原則:一是政府主導與責任分擔的原則;二是設計、監(jiān)管與實施合理分離的原則;三是財權與事權相統(tǒng)一的原則;四是有限與有效的原則;五是官民結(jié)合的原則?；谏鲜鲈瓌t，該學者又將政府在社會保險中承擔的責任分為四種:設計和規(guī)范責任、財政責任、監(jiān)管責任和實施責任。馬雁軍、孫亞忠認為，政府責任具體有三個重要特征，即動態(tài)性特征、區(qū)域性特征和層次性特征。動態(tài)性特征即政府責任在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段，其內(nèi)容和重點不盡相同。在現(xiàn)階段，我國政府應該是一個財政主要支持者、組織引導者、政策支持者、立法支持者和監(jiān)管支持者等多重角色的扮演者。而隨著農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展，政府的組織實施責任將逐漸交付給企業(yè)或者其他社會組織等，而監(jiān)督、立法等職能將日益增強。
　　二、政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障推行中的責任現(xiàn)狀
對我國當前政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障推行中的責任現(xiàn)狀進行評價，學術界普遍認為“不盡理想”。下面分別從政府推動立法的責任、制度設計責任、財政支持責任和監(jiān)督管理責任等方面對學界的觀點進行概述。
(一)政府推動立法的責任缺失。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度以法律的形式加以規(guī)范，這是國際上通行的做法。法規(guī)對政府、管理機構和被保險人都具有約束力，由此可以避免人為的主觀隨意性。我國目前的農(nóng)村養(yǎng)老保險工作之所以進展不力，舉步維艱，其中的一個重要原因就是有關農(nóng)村養(yǎng)老保險方面的立法工作相對滯后，至今沒有一部由立法機構出臺的“社會保障法”及專門針對農(nóng)村養(yǎng)老保障的“農(nóng)民養(yǎng)老保險法”。“2008年12月，我國公布的《社會保險法(草案)》也僅僅是提出國家要逐步建立和完善農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險制度”。2009年9月頒布的《國務院關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》也只是政府機關的行政性法規(guī)，而不是由立法機關頒布的法律規(guī)定。因此，“長期以來，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險一直是依靠各級政府的政策進行引導，強調(diào)農(nóng)民在自愿基礎上參加的原則。但政策并不具備法律效力，很容易隨著國家政治、經(jīng)濟等情況的變化而變化。同時，由于農(nóng)村養(yǎng)老保險工作無法可依、無章可循，致使基金管理缺乏約束，資金使用存在較大風險”。
其次，政府對于農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的設計存在缺陷。我國農(nóng)村養(yǎng)老保障在制度設計上之所以存在缺陷，主要是因為其所依據(jù)的由民政部頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》(以下簡稱《方案》)存在諸多現(xiàn)實問題。如李迎生教授就列舉了《方案》的諸多失誤:首先，根據(jù)《方案》設計的繳費標準，不可能達到滿足農(nóng)村老年人基本生活的社會養(yǎng)老保險的根本目的;其次，現(xiàn)行《方案》規(guī)定的“以個人繳納為主，集體補助為輔，國家僅僅給予政策”的資金籌集方式，雖然名為將國家、集體與個人責任相結(jié)合，但更強調(diào)的是擺脫國家應盡的責任，將責任推給個人;第三，現(xiàn)行《方案》中“個人賬戶積累制”的實行，難以實現(xiàn)社會保險互助互濟的原則;第四，社會保險固然應當堅持務農(nóng)、務工、經(jīng)商等各類人員一體化的方向，但在我國目前實行這一原則就不合時宜。制度設計的缺陷使得農(nóng)民養(yǎng)老保障在很大程度上難于實現(xiàn)，甚至流于形式。
(二)政府財政支持不足。從我國當前政府用于社會保障的財政支出看，和西方國家相比明顯不足。以2000年為例，用于社會保障的財政支出占中央財政的總支出，加拿大為39%，日本為37 %，澳大利亞為35%，我國只有10%。而這10%也主要用于城市居民的社會保障。占全國人口80%的農(nóng)民，僅占社會保障費用支出總數(shù)的11%;占全國人口20%的城鎮(zhèn)居民，卻占社會保障費用支出總數(shù)的89%。城鎮(zhèn)社會保障的覆蓋率達到91%，而農(nóng)村社會保障的覆蓋率只有2%。從國外來看，隨著德國農(nóng)業(yè)人口的減少，政府補貼直線上升，從1971年到2001年政府補貼增長了5. 5倍。1999-2000年，其補助占支出的70%，而且它們占了農(nóng)業(yè)部全部預算的2/3。但長期以來，我國政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險缺乏足夠的重視與資金投人，……國家對農(nóng)村社會保障制度方面的支持僅僅局限于每年200多億元的扶貧開發(fā)基金和用于“五保戶”、最低生活補助和救災救濟的資金。
(三)政府監(jiān)管混亂。監(jiān)督管理是農(nóng)村養(yǎng)老保障得以正常運行和目標實現(xiàn)的重要保障，只有嚴密監(jiān)管，各個環(huán)節(jié)才能有效銜接，有限的資源才能得到合理利用，從而獲得效益最大化。然而，目前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的主要業(yè)務工作由縣級以下的行政機構承擔，縣級機構也是從收到支一條龍服務，不利于對其工作的監(jiān)管。此外，縣級機構還普遍存在管理經(jīng)費不足、人員編制不落實等突出問題，經(jīng)費被擠占、挪用以及非法占用等現(xiàn)象時有發(fā)生，基金安全得不到很好的保障。凡此種種，都在一定程度上影響了農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的貫徹執(zhí)行。
中國政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中責任缺失的原因是多方面的，一些學者認為，主要有政府主觀方面對農(nóng)村養(yǎng)老保障不夠重視，客觀上農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平不高、法制不健全，城鄉(xiāng)二元體制限制等。這種狀況的出現(xiàn)是中國很長一個時期以來社會經(jīng)濟、文化背景積淀的結(jié)果。也有學者認為，由于農(nóng)民的弱勢地位，他們所掌握的經(jīng)濟、政治、社會資源較少，盡管人數(shù)眾多，但他們的聲音很難在現(xiàn)實社會生活中表達出來，因此，當農(nóng)民這個群體的利益與其他群體利益進行博弈時，他們處于不利地位和無力的狀態(tài)便不言而喻。
綜上，由于以農(nóng)養(yǎng)工的歷史問題、農(nóng)村家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)觀念影響、農(nóng)民利益表達的缺失等種種原因，致使我國政府長期以來忽視了對農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建設。但隨著農(nóng)村老齡人口的增加，農(nóng)村人口群體的分化，養(yǎng)老間題逐漸成為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟必須要解決的一個問題。從我國社會發(fā)展的經(jīng)驗來看，問題的解決首先需要政府的重視，農(nóng)村養(yǎng)老問題也不例外。因此，只有強化政府責任，解決好立法、制度、財政、監(jiān)管等問題，才能使農(nóng)村養(yǎng)老保障制度得以順利進行。