[論文關鍵詞]農村公共產品 供給 新農村建設
[論文摘要]當前我國農村公共產品供給狀況與城市相比差距極為懸殊,其原因在于農村公共產品政府提供責任主體的缺失,其結果影響了農村私人產品的產出效率和市場競爭力,影響了農村居民的生活水平和生活質量,也成為阻礙社會主義新農村建設的嚴重障礙。增加農村公共產品的供給要進一步完善其供給制度,改變政策導向和政策思路,創(chuàng)新供給模式。實施多元化農村公共產品供給機制是一種有益探索。
“十一五”規(guī)劃的首要任務就是要全面建設社會主義新農村。建設新農村,不僅要大力發(fā)展農村經(jīng)濟。同時還要大力發(fā)展農村公共事業(yè),擴大農村教育、文化、醫(yī)療、社會保障、基礎設施等公共產品的供給。目前,農村公共產品普遍短缺。嚴重制約了農村經(jīng)濟、社會的發(fā)展,已成為建設社會主義新農村的嚴重障礙。因此,著力擴大農村公共產品的供給,對于推進社會主義新農村的建設具有舉足輕重的作用。我們僅以石家莊市為例對農村公共產品供給作一調查和思考。
一、石家莊市農村公共產品供給的現(xiàn)狀
長期以來。我國在公共產品供給上實行的是兩套政策,一套政策是城市所需要的水、電、道路、通訊、學校、醫(yī)院、圖書館等公共基礎設施由各地財政來提供:另一套政策是農村的公共基礎設施主要靠農民自身解決,國家僅給予適當補助。由于城市的公共產品供給主要由政府提供,有充足的資金來源,因此城市居民可以享受到優(yōu)質的基礎教育、發(fā)達的交通、完善的醫(yī)療服務以及優(yōu)美的人文環(huán)境和自然環(huán)境。農村居民不僅與此無緣。而且在公共產品供給條件遠低于城市的狀況下。還要為享用這些公共產品交費。石家莊市與全國情況一樣,一邊是市政府在經(jīng)營城市、改善投資環(huán)境的激勵下為民辦實事,迅速地提高城市的公共產品供給水平,使城市的公共產品供給“錦上添花”,讓市民獲得更多、更好的物質利益和精神享受:一邊卻是農村公共產品供給水平與城市極為懸殊的態(tài)勢,農民要為增加的大多數(shù)公共產品供給全部或部分“埋單”。這種供給主體的差異和政策待遇的不同,直接造成城鄉(xiāng)公共產品供給水平的巨大差異。
1.農民缺乏基本醫(yī)療保障。從衛(wèi)生經(jīng)費上看,2003年石家莊市財政用于衛(wèi)生的支出為4.91億元,其中3.32億元投向石家莊市區(qū),占衛(wèi)生投入總額的67.3%,而用于縣城及農村的只有1.59億元,占衛(wèi)生投入總額的32.7%,直接投入到農村的衛(wèi)生資源大概在20%左右,這足以表明,衛(wèi)生資源配置極不合理。目前,承擔了大量的公共衛(wèi)生職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院,由于投入不足。公共服務的能力受到嚴重制約,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院名存實亡,甚至已不復存在。2003年石家莊市鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院衛(wèi)生技術人員有4858人,農村平均每萬人擁有8.5人:市區(qū)和縣城擁有23798人.每萬人擁有72人,城市是農村的近9倍。農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院有病床5320張,平均每萬人擁有9張:市區(qū)和縣城為20019張,每萬人擁有60張。城市是農村的6倍多。原有的農村合作醫(yī)療體制早已不復存在,有些地方剛剛建立起來的新型合作醫(yī)療體制也還在探索和完善中,農民成為最大的自費醫(yī)療群體。農民不愿看病、看不起病,因病致貧、返貧的現(xiàn)象大量存在。
2.農村社會保障像蜻蜓點水。目前,石家莊市市區(qū)已建立了比較完整的社會保障體系,除企業(yè)和職工個人要繳納社會保險費外,市財政每年還要給予大量補助。2003年市財政支出中,社會保障補助4.3億元,其中3.54億元用于石家莊市區(qū),占社會保障補助總額的82.3%,0.76億元用于縣城及農村,僅占社會保障補助總額的17.7%。城市人均161元,農村人均11元(其中還包括農村特困戶救濟和優(yōu)撫軍烈屬等),相差將近15倍。石家莊市社會保障體系覆蓋主要限于城市,基本上還沒有延伸到農村。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險已基本實現(xiàn)全面覆蓋,而農村社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)56.7萬,僅占農村人口的9.2%,主要集中在石家莊市區(qū)周邊縣、市,其他縣、市特別是貧困縣,農村人口參加養(yǎng)老保險的幾乎為零。城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險參保人數(shù)達84.4萬人,失業(yè)保險覆蓋率為95%:農村根本就沒有失業(yè)保險。2003年統(tǒng)計資料顯示,市財政為向低保和下崗職工發(fā)放補助和生活費共支出2.2億元。其中95%以上都用在城鎮(zhèn),全市有7.65萬人接受城鎮(zhèn)最低保障救助,城市最低生活保障率100%;農村最低生活保障資金都是由縣、鄉(xiāng)、村三級負擔,由于資金來源的拮據(jù)而使農民的最低生活保障也大打折扣。在保障標準上,也存在著明顯的城鄉(xiāng)差別。石家莊市的低保標準為205元,而靈壽、贊皇、行唐、元氏、井陘僅為125元。這也只限于縣城的職工.許多縣市農民的最低生活保障制度還沒有建立起來,約有34%的農村貧困人口得到了救濟,但人均救濟款不足百元。
3.農村義務教育經(jīng)費捉襟見肘。2003年的資料顯示,石家莊市轄區(qū)生均預算內教育事業(yè)費3440.91元,而最低的一個縣僅為560.89元.市轄區(qū)生均預算內教育事業(yè)費是該縣的6倍:市轄區(qū)生均公用經(jīng)費額為1470.98元,而最低的兩個縣分別為0.4元、2.27元.市轄區(qū)生均公用經(jīng)費額分別是這兩個縣的3677倍和648倍。全市有相當部分的中小學是完全依靠學生的學雜費在支撐運轉。在農村教育經(jīng)費較低的情況下,農村義務教育的師資、教學設施及其他條件與城市無法相提并論。城市小學的升學率100%,而農村小學的升學率為98%;初中的升學率,城市98%,農村僅為68%,農村比城市低30個百分點。由于農村教育落后,使農村從業(yè)人員中文盲和半文盲占1.9%,小學文化程度占24.1%,初中文化程度占44.6%,高中文化程度占19.6%,中專文化程度僅占1.9%,大專及以上文化程度僅占0.8%。勞動者素質低下必將影響到新農村建設進程。
4.基層農業(yè)技術推廣無能為力。農業(yè)技術推廣體系在農業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。但石家莊市農業(yè)推廣系統(tǒng)長時間處于“有錢養(yǎng)兵、沒錢打仗”的尷尬境地,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些農業(yè)技術員早已挪做他用。農業(yè)技術推廣、引導農民科學種田、科學施肥、有效防治病蟲害、提高農作物的品質,已成為紙上談兵,不得不靠上級部門的“科技下鄉(xiāng)”活動來推動。據(jù)調查,2003年石家莊市財政支出79.7億元,支農資金約為2.4億元,僅占財政總支出的3%。低于全國4.7%的水平,用于農業(yè)技術推廣的資金更是少的可憐,據(jù)調查資料顯示,石家莊市近60%的農業(yè)技術推廣機構沒有業(yè)務經(jīng)費。由于農業(yè)技術推廣不到位,石家莊市農村的廣大農民無法及時得到有關的信息和技術。因而在農產品的生產和加工方面,仍然采取傳統(tǒng)的粗放式的增長方式,不計成本、不考慮投入,這也正是造成石家莊市農業(yè)效益不高、農民收入低、農村地區(qū)生產落后的一個重要原因。
二、現(xiàn)行農村公共產品供給缺陷的負面影響
公共產品是農村經(jīng)濟社會發(fā)展的前提和基礎,農村公共產品供給水平對于農業(yè)的發(fā)展、社會主義新農村的建設起著至關重要的作用。自上世紀90年代以來,農村生產力增長緩慢,農民增收幅度下降,很大程度上是由于農村公共產品供給不足,農業(yè)投資效益降低,農業(yè)不能獲得平均利潤率造成的。目前,農村公共產品供給的不足給農業(yè)以及農村的發(fā)展和農民生活水平的提高帶來了嚴重的負面影響。
1.公共產品供給制度的城鄉(xiāng)差異,是“三農”問題產生的重要根源。公共產品是體現(xiàn)社會公平的一個重要指標,也是實現(xiàn)社會利益公平分配的一個重要途徑。公共產品供給不均衡。所反映的是公共資源的分配不均,這實質是制度設計的不平等。長期以來,地方政府“重城市輕農村”,規(guī)避對農村公共品的供給責任。在現(xiàn)行公共品供給體制下,政府把大量的公共資源投到了城市,農村中本來應該由政府提供的公共產品或由政府與農民共同承擔的公共產品成本卻完全由農民承擔。本來應該由上級政府提供的公共產品卻通過上級政府轉移事權交由下級政府提供,最終落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農民頭上。農村公共產品政府提供責任主體的缺失,通過供給責任的層層推卸,農民自己不得不充當公共品的提供主體,在農民收入水平很低、收入增長緩慢且在承擔了各類隱性和顯性負擔后,還要用其有限的收入支付公共產品的成本,從而進一步降低了農民可支配收入水平,使農村貧困人口終年處于貧困狀態(tài)。公共產品作為一種生產要素已構成了私人產品生產成本的一部分,它的供給水平及獲得的難易程度決定著私人生產成本的高低,農村公共產品供給不足,惡化了農村的發(fā)展環(huán)境,增加了農產品的生產成本。嚴重影響了農村私人產品的產出效率和市場競爭力,已成為我國“三農”問題產生的重要根源。所以,現(xiàn)行農村公共產品供給缺陷不僅使農民的負擔加重,進一步導致農村公共產品供給嚴重不足,造成惡性循環(huán)。當前,“三農”問題成為困擾政府、學界及業(yè)界的難題。其實,解決“三農”問題,建設新農村的關鍵,就是要以人為本,優(yōu)先解決廣大農民生存、發(fā)展所面臨的基本問題,建立一種公平合理的城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展制度,讓農民同城市居民在權利與義務方面享有同等的生存權、發(fā)展權。
2.公共品供給制度的城鄉(xiāng)差異,影響了農村居民的生活水平和生活質量。首先,對城鄉(xiāng)居民實際生活水平與生活質量的影響。由于消費包括個人消費和公共消費兩個方面,當溫飽問題解決之后,城鄉(xiāng)居民生活質量的提高往往更加依賴于公共消費水平的提高。城市居民的公共消費明顯要高于農村居民,如加上可支配收入巨大差距,城市居民的生活水平也就顯著高于農村居民。在這種狀況下,農民要想提高自己的生活質量,就必然要求政府提供足夠的公共產品。其次,對城鄉(xiāng)居民人力資本積累的影響。受教育的程度、醫(yī)療保障水平、社會保障水平等因素直接決定人力資本的積累。在受教育程度與醫(yī)療保障水平、社會保障水平主要受收入水平約束的情況下,農村居民在這些方面公共消費的顯著差異會使農村居民的人力資本積累明顯低于城市居民。而個人收入又是人力資本價值的實現(xiàn),所以。人力資本積累的差異又決定了城鄉(xiāng)居民收入的差距。收入差距又直接決定了居民的生活水平和生活質量。再次,對生產效率的影響。公共產品供給差異對生產效率的影響從以下幾個方面表現(xiàn)出來:一是增加生產成本。比如,沒有良好的水利設施,就會增加灌溉成本;沒有良好的交通設施,就會增加運輸成本。二是減少農民對農業(yè)的投入。比如,對農民不合理的制度,不僅直接加重農民負擔,而且會降低農民對農業(yè)生產的積極性,直接減少對農業(yè)的投入。三是降低農民抗風險的能力。比如,氣象與市場信息等服務差就會降低農民抗自然風險和經(jīng)濟風險的能力。總之,公共產品供給差異的存在降低農民私人生產效率的同時,也加劇了農村資本、人才的外流,形成農村經(jīng)濟活動的高成本運行,農業(yè)競爭力下降,農村失去了可持續(xù)發(fā)展的條件和能力,妨礙了農民的增收、農村的進步和農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,這將嚴重影響新農村建設的進程。
三、加大農村公共產品供給的思路
1.把增加農村公共產品的供給作為新農村建設的首要任務。當前,農村公共產品供給不足,已嚴重制約了我國農村居民生存、發(fā)展、健康、文化娛樂等多層次和多樣化需求的滿足,也影響了農村居民生活綜合質量的提高。甚至在不少地區(qū),“行路難、就醫(yī)難、上學難”等基本問題依然存在,一些地方因缺少基礎設施,仍不能消費現(xiàn)代家用電器,使用現(xiàn)代通訊手段,享受現(xiàn)代文明帶來的新生活。農民在生產生活中因為公共品供給不足,而不得不以私人品替代,從而造成生產生活中的高成本的情況十分普遍和嚴重。改革開放后,大多數(shù)集體經(jīng)濟已日趨弱化,農村稅費改革以后,中央補貼農民的思路恰恰又是直補到戶,所以,靠集體經(jīng)濟無法解決農村公共品供給不足的問題。因此,新農村建設的核心應該是立足農村,從增加農村公共產品供給的角度來打開建設社會主義新農村的思路。新農村建設的一個重要方面,就是要找到有效的供給公共產品的辦法,為農民提供廉價公共品,使農民在受教育、醫(yī)療、保障、文化娛樂、衣食住行等方面切實得到實惠,這是保障農民的根本利益,改變農民生存環(huán)境和建設社會主義新農村的基礎。
2.完善農村公共產品供給制度,為建設社會主義新農村打好基礎。農村公共品供給必須實行兩個改變,一是盡快改變公共品供給“重城市、輕農村”的政策導向,二是改變農村公共品供給“以農民為主”的政策思路。明確各級政府在公共服務領域應該承擔的責任。政府必須著眼于全體公民、全部社區(qū),而不是僅僅把目光放在更容易關注的城市居民和城市地區(qū)。農村居民與城市居民一樣擁有相同的發(fā)展權和生存權,政府應該承擔起農村最起碼的公共產品供給責任,把公共產品真正的、公平的、合理的分配給城市和鄉(xiāng)村。使農民能夠真正享受到國民待遇,尊重農民意愿、維護農民利益、增進農民福祉,為建設社會主義新農村打下堅實基礎。
3.創(chuàng)新農村公共產品供給模式的建議。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)供給,要將重點放在農村。圍繞“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的建設社會主義新農村的目標要求來制定規(guī)劃。基于農村當前公共品短缺的現(xiàn)實,政府應該把公共資源的分配重點放在農村,縮減城市“錦上添花”的公共開支,把更多的財政資源投向農村地區(qū)的公共產品建設上,以彌補過去的欠賬。要保證財政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費主要用于農村,基礎設施建設資金增量主要用于農村。城市要采取多種形式支持農村發(fā)展,推進城市基礎設施和公共服務向農村延伸。從農民群眾最關心的實際問題人手,突出抓好農村基礎設施建設,加快發(fā)展農村教育、衛(wèi)生和文化事業(yè),著力解決農民上學難、看病難等突出問題,使社會主義新農村建設有一個良好開局。
在農村公共產品供給中實施多元化戰(zhàn)略是一條可行之路。就是要改變傳統(tǒng)的完全依靠政府來提供公共產品的供給模式,在供給主體、資金來源和供給方式上實現(xiàn)多主體、多渠道和多方式并存的供給模式。拓寬農村公共產品的供給渠道。在目前基層政府財力不足的情況下,政府無法投資興建大量公共產品,因此,我們要積極探索農村公共產品供給制度的創(chuàng)新。