農(nóng)村集體建設(shè)用地有序進(jìn)入市場(chǎng)

　　調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的最終目標(biāo)，不是要限制購買，壓制人們對(duì)住房的正常需求，而是要控制房地產(chǎn)的價(jià)格。我們過去的思路，一直是在壓制需求方面做文章，而不是從增加供應(yīng)上考慮，而恰恰最有效、最根本的調(diào)控房?jī)r(jià)的辦法，還是增加土地的供給量。

　　近日，在剛剛落幕的“2012博鰲房地產(chǎn)論壇”上，許多專家達(dá)成了共識(shí)，他們認(rèn)為中國的房地產(chǎn)調(diào)控，要更多地由政策調(diào)控轉(zhuǎn)向制度改革，由一般的行政手段轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)手段，如此方能實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。誠然，經(jīng)過過去三年的房地產(chǎn)調(diào)控，雖不能說對(duì)平抑房?jī)r(jià)沒有任何效果，但是不得不承認(rèn)，離房?jī)r(jià)“回歸合理水平”的目標(biāo)還有很遠(yuǎn)的距離。盡管中央的決心“堅(jiān)定不移”，調(diào)控的手段也花樣百出，但是終歸難以改變房?jī)r(jià)高企的局面。之所以如此，蓋因?yàn)檎恼{(diào)控是就房?jī)r(jià)調(diào)房?jī)r(jià)，而沒有觸及到更根本的土地問題，而實(shí)際上，在土地制度上政府可以更有作為。

　　調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的最終目標(biāo)，不是要限制購買，壓制人們對(duì)住房的正常需求，而是要控制房地產(chǎn)的價(jià)格。我們過去的思路，一直是在壓制需求方面做文章，而不是從增加供應(yīng)上考慮，而恰恰最有效、最根本的調(diào)控房?jī)r(jià)的辦法，還是增加土地的供給量。假定其他條件不變，土地供給增加，地價(jià)就會(huì)下降，繼而房?jī)r(jià)就會(huì)下降。而增加土地供給量，目前面臨的最大障礙，就是18億畝耕地紅線的臨近。每年國土資源部下達(dá)的新增城市用地指標(biāo)都是很有限的，比如去年下達(dá)了670萬畝的指標(biāo)，而地方政府報(bào)上來的實(shí)際需求是1600多萬畝，供需矛盾十分突出。然而，既要保護(hù)耕地，保證糧食安全，又要擴(kuò)大土地有效的供給，以便緩解房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格過高的狀況，其實(shí)并非沒有辦法。我們可以讓農(nóng)村集體建設(shè)用地有序地進(jìn)入市場(chǎng)，從而增加城市住宅用地的供給量。

　　首先，農(nóng)村集體建設(shè)用地不是耕地，從功能上已經(jīng)是用于建設(shè)的土地，只不過這種建設(shè)，我們?cè)瓉戆阉薅ㄔ谵r(nóng)民自住的住宅、道路、公共設(shè)施，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。而農(nóng)民自住的住宅，用地非常粗放，很多地方一戶農(nóng)民就占一畝地，一家兩宅以上的情況非常普遍。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的村，70戶農(nóng)民的宅基地就有120畝，這在城市是不可想象的。這種粗放的用地方式造成了不必要的浪費(fèi)，政府只要給出政策，在民間資本可以進(jìn)入的情況下，農(nóng)民自動(dòng)就會(huì)通過舊村改造，更加集約地使用建設(shè)用地，把農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地節(jié)省出來，讓它進(jìn)入市場(chǎng)，這個(gè)數(shù)字是非常大的。全國農(nóng)村集體建設(shè)用地，有十六七萬平方公里，而城市目前建成區(qū)的總面積也不過是四五萬平方公里，農(nóng)村的集體建設(shè)用地節(jié)省出1/3，應(yīng)該并不困難。把這節(jié)省下來的農(nóng)村建設(shè)用地，分批地有序地進(jìn)入市場(chǎng)，就可以大大緩解城市建設(shè)用地需求過旺，而因保護(hù)耕地的制約提供的土地有限之間的矛盾，如果政府采取這樣的措施，就會(huì)使房地產(chǎn)的價(jià)格有效地得到遏制。

　　當(dāng)然，我的意思并不是把集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)化成國有土地再進(jìn)入市場(chǎng)，這是過去的做法，這種做法已經(jīng)嚴(yán)重地侵害和剝奪了農(nóng)民的土地權(quán)益，并導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會(huì)問題。集體建設(shè)用地本來就是用于建設(shè)，不存在用途轉(zhuǎn)換的問題，為什么非要變成國有土地，才能夠用于房地產(chǎn)開發(fā)呢?從規(guī)劃的角度來看，只要符合規(guī)劃，不管是國有土地還是集體土地，都應(yīng)該要一視同仁，讓它們同地、同權(quán)、同價(jià)，如果不符合規(guī)劃，集體土地上不能夠搞建設(shè)，那么國有土地同樣不能建。這就是用規(guī)劃、用用途管制的方法來配置資源，而不是繼續(xù)沿用過去單純的所有制轉(zhuǎn)換的做法，那種做法已經(jīng)受到越來越多的批評(píng)，必須加以改進(jìn)。

　　我提出的這種辦法，涉及到《土地管理法》以及城市房地產(chǎn)開發(fā)的相關(guān)條例，其中不合理的規(guī)定需要盡快加以修改。但是，從目前政策調(diào)控的需要來看，即使在這些法律、制度尚不能很快地進(jìn)行修改和完善的情況下，我們也完全可以依據(jù)中央的有關(guān)政策的精神來推出一些新的做法。比如說中共十七屆三中全會(huì)就明確地指出，對(duì)于耕地制度要進(jìn)一步完善，其中特別強(qiáng)調(diào)要逐步縮小政府征地的范圍，也就是說，非農(nóng)用性的用地要由農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入市場(chǎng)，做到和國有土地同地、同權(quán)、同價(jià)?！锻恋毓芾矸ā窇?yīng)該按照這種精神進(jìn)行相應(yīng)的修改，但是目前《土地管理法》的修改遲遲沒有完成，即便如此，我們也可以按照中央的上述政策，對(duì)已有的做法進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

　　具體的操作，我們可以參照重慶、成都市的地票交易經(jīng)驗(yàn)，它們成立了農(nóng)村土地交易所，地票交易從小到大取得了很好的經(jīng)驗(yàn)，相當(dāng)多的做法是值得肯定的，但是其中也有不足，就是他們的地票交易還是要拿到用地指標(biāo)，把農(nóng)村土地變成國有土地，最終的手段還是通過征地。我建議他們，把地票交易機(jī)制改革繼續(xù)深化，讓它可以在農(nóng)民之間，在不同的農(nóng)村集體之間直接進(jìn)行。偏遠(yuǎn)地方的農(nóng)民，可以把它的建設(shè)用地指標(biāo)拿出來，賣給城市周邊的村莊。因?yàn)槠h(yuǎn)地方的土地幾乎沒有增值的空間，沒人或者很少有人會(huì)去搞建設(shè)，而城市周邊的土地有巨大的增值空間，卻沒有建設(shè)用地的指標(biāo)，它是農(nóng)業(yè)用地。

　　目前，重慶的農(nóng)村土地交易所、成都的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，已經(jīng)建立了一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，各個(gè)地方的土地供給、需求和規(guī)劃，都可以在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)里顯示。只要政府把政策適當(dāng)?shù)卣{(diào)整放開，在執(zhí)行上并沒有什么技術(shù)上的障礙。一旦城市周邊的土地獲得了農(nóng)村的建設(shè)用地指標(biāo)，那么根據(jù)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃，它們就直接可以進(jìn)入市場(chǎng)，沒有必要再經(jīng)過政府征收為國有土地。應(yīng)該說這種做法前一半的經(jīng)驗(yàn)和機(jī)制都已經(jīng)有了，我們只要去加以總結(jié)肯定，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)，就可以推而廣之。