農(nóng)村政策新變化現(xiàn)實論文
新中國成立初期,中國共產(chǎn)黨關于農(nóng)村基層黨組織發(fā)展的方針政策有一個變化的過程。下面是學習啦小編為大家整理的農(nóng)村政策新變化現(xiàn)實論文，供大家參考。
農(nóng)村政策新變化現(xiàn)實論文范文一：對當前中國農(nóng)村政策的幾點意見
我國的三農(nóng)問題近年來受到越來越多的關注，被擺到很高的位置，農(nóng)村工作是全黨工作的重中之重，沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化，就沒有全國的現(xiàn)代化，沒有農(nóng)村的小康社會的全面建設，就沒有全國小康社會的全面建設。以下是我的幾個看法。
一、我國依靠從農(nóng)業(yè)提取積累來支持工業(yè)發(fā)展的歷史階段是否基本結束?
2001年，我國的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占整個GDP的比重為15.2%，農(nóng)牧稅入總額為285.8億元，如果包括耕地占用稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和契稅則為481.7億元，當年我國的社會固定資產(chǎn)投資總額為37213.5億元，即使把農(nóng)業(yè)各稅都提高一倍用以支持工業(yè)建設，也只不過是使全社會的固定資產(chǎn)投資增加了1.3%。從這些數(shù)字的比較中，我們可以看到從農(nóng)業(yè)提取積累以支持我國工業(yè)發(fā)展的階段早已過去，工業(yè)發(fā)展所需要的積累必須來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的部門。
二、我國經(jīng)濟是否到了以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段?
目前我國的三農(nóng)問題非常突出，三農(nóng)問題的核心是農(nóng)民的收入問題。我國已經(jīng)加入了WTO，根據(jù)WTO的黃箱政策，我國政府對農(nóng)民的收入補貼可以達到農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8.5%?？赡壳拔覈狞S箱政策補貼只占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的3.3%，也就是還有5.2%的補貼空間可用。
2001年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為26,180億元，3.3%的補貼是864億元，如果提高到8.5%，補貼總額可達2225億元，比現(xiàn)在的水平增加1361億元。農(nóng)民每人可多獲得171元的轉(zhuǎn)移收入。然而，我們是否真的到了這個階段?有四個理由使我認為，我國不能也不應該增加對農(nóng)業(yè)的補貼。
首先，我國目前的財政收入無法支持這樣大的補貼。2001年中央財政收入為8582.7億元，按目前3.3%的補貼來計算，已經(jīng)占中央財政收入的10.1%，如果加上地方財政收入的7803.3億元，也占到中央和地方兩級財政總收入16386億元的5.3%。如果把黃箱政策的8.5%用足，其補貼的總額為2225億元，占2001年中央財政收入的比例將高達25.9%，占中央和地方兩級財政總收入的比例也達到12.5%，2001年農(nóng)村居民人均純收入為2366元，如果我國政府將黃箱政策用足，農(nóng)村居民人均純收入將僅提高7.2%，而且這樣的政策會給國家的財政帶來嚴重負擔，擠壓其他建設的支出，引發(fā)嚴重的后果。
其次，如果我們對農(nóng)業(yè)進行補貼會導致農(nóng)產(chǎn)品過剩，產(chǎn)生一系列棘手的問題。農(nóng)產(chǎn)品一旦嚴重過剩，不是讓這些產(chǎn)品爛在國內(nèi)，就是低價賣到國外。我國的收入水平還達不到以財政補貼來支持讓大批農(nóng)產(chǎn)品爛在國內(nèi)的浪費。如果把過剩的農(nóng)產(chǎn)品低價賣到國外，從歐美的經(jīng)驗來看，將會引發(fā)一系列的麻煩。歐美都對本國農(nóng)產(chǎn)品進行補貼，出現(xiàn)嚴重過剩后都試圖銷到國外，這些年來，歐美之間互相指責對方將補貼的農(nóng)產(chǎn)品傾銷到自己的市場，這是歐美之間外交、貿(mào)易摩擦不斷的根源，維持良好的國際環(huán)境對我國未來二三十年全面建設小康社會至關重要，對農(nóng)業(yè)進行補貼必然會使我國陷入和歐美永遠的外交困境。
第三，如果我們對農(nóng)業(yè)開始進行補貼，就很難取消掉，因為取消補貼往往會引發(fā)政治問題。日本的情形就是這樣。日本目前通貨緊縮非常嚴重，前兩年我國提出建立東盟 10+3自由貿(mào)易區(qū)倡議，這對日本擴大其工業(yè)品海外市場和投資領域、走出目前通貨緊縮困境大有好處。但日本政府對我國的提議反應非常消極，因為盡管農(nóng)業(yè)人口只占日本總?cè)丝诘?.9%，農(nóng)業(yè)GDP只占總GDP的2%，但是日本對本國的農(nóng)產(chǎn)品進行高額補貼，如果日本加入這個自由貿(mào)易區(qū)，農(nóng)業(yè)就會受到很大的沖擊。農(nóng)民是日本的一個重要政治利益集團，為了3.9%的農(nóng)業(yè)人口的既得利益，日本政府只好放棄了一個可以使日本經(jīng)濟富蘇的機遇。我國在農(nóng)業(yè)保護的問題上絕對不要重蹈歐美、日本的覆轍。
第四，對農(nóng)產(chǎn)品進行補貼，在執(zhí)行上非常困難。如果我們進行反周期補貼，也就是對自然災害等造成的減產(chǎn)進行補貼，會產(chǎn)生嚴重激勵問題。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身的特性，我們很難分辨一個農(nóng)戶減產(chǎn)是由于自然災害還是其他人為因素，因而很容易出現(xiàn)故意減少投入造成減產(chǎn)而向政府要補貼的事例。如果我們直接對農(nóng)民的收入進行補貼，從國外的經(jīng)驗來看，經(jīng)濟會出現(xiàn)應該得到補貼的農(nóng)民實際拿不到補貼的現(xiàn)象，拿到補貼的往往是各方面關系較好的中等收入的甚至是富有的農(nóng)民。美國的農(nóng)業(yè)補貼就是這樣的情形。美國每個農(nóng)戶平均得到補貼是12500美元，而占農(nóng)戶總數(shù)10%的大農(nóng)場平均得到的補貼高達85000美元。
三、中央政府財政支持農(nóng)村的可行方式
根據(jù)第二節(jié)中所討論的四點理由，我國政府現(xiàn)在沒有足夠的財力來增加黃箱政策的補貼，而且將來即使有足夠的財力也不該這樣做。那么，中央政府在財政上能采取哪些措施來支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民呢?
1，取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。
2001年我國農(nóng)牧業(yè)稅為285.8億元，耕地占用稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和契稅為196億元，農(nóng)業(yè)各稅合計為481.7億元，只占2001年中央政府財政收入的5.6%。2002年，中央政府對地方政府轉(zhuǎn)移支付的總額為7332億元，如果地方政府不征收這一部分的稅收，改由中央政府以專項轉(zhuǎn)移支付來補貼地方政府因而減少的稅收，則中央政府要增加的轉(zhuǎn)移支付才占稅收總數(shù)的6.6%，如果只免除耕地占用稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和契稅，中央政府要增加的轉(zhuǎn)移支付只有2.7%，所以，在財政上是可以承受得起的。
如果一時尚不宜完全取消掉農(nóng)業(yè)各稅，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅則應該優(yōu)先考慮去掉。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅不符合市場經(jīng)濟的公平原則。而且，這幾年地方稅務人員膨脹得很快，和地方征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等有很大的關系。經(jīng)常因為這些稅征收方面的困難而增加稅收人員，而為了養(yǎng)這些新增人員就只好增加稅收，從而使稅變得更加難收。于是只好再增加更多的人員，形成了一個惡性循環(huán)。如果取消了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，征稅人員就可以大幅減少，農(nóng)民的負擔也可以進一步減輕。而且我國應該大力發(fā)展勞動力密集型的農(nóng)產(chǎn)品，才能有效利用加入WTO給我國農(nóng)村經(jīng)濟帶來的機遇，征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅不利于勞動力密集型農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展。
2，以中央財政來支付農(nóng)村中小學教師工資的可行性。
目前農(nóng)村的義務教育以縣為單位來管理，中小學教師的工資靠縣財政向農(nóng)民征收教育附加稅來支付，不足只額由中央政府轉(zhuǎn)移支付來支持。但是各個地方常有挪用、拖欠教師工資的情形。
我國目前小學教師的人數(shù)共有580萬人，按照我國有2/3的人口在農(nóng)村的比重來估計，粗略計算有380萬農(nóng)村小學教師，按照每人每月500元工資計算，每年工資總額為232億元。我國目前初中教師總數(shù)為334.8萬人，按2/3的比例，農(nóng)村有223萬左右，按照每人每月工資800元計算，每年工資總額為214億。
將中學和小學教師的工資總額加起來，合計446億元，如果完全由中央來支付，占2001年中央財政收入的5.2%，由于中西部地區(qū)不少縣的教師工資已經(jīng)由中央財政來支撐，實行這項政策，中央實際要增加的支出少于上述的數(shù)目。
義務教育不僅表示學齡兒童有接受教育的義務，而且也意味著政府義務為學齡兒童提供教育。農(nóng)村中小學教師的工資完全由中央政府來承擔，既體現(xiàn)了義務教育精神，也可以減輕農(nóng)民的負擔，而且可以通過建立?？?、專帳、專用的制度，避免出現(xiàn)縣級政府挪用和拖欠中小學教師工資的情況。
目前，各個縣都將教師納入到縣的干部名冊之中，由于每個縣有三四千教師，占了一個縣干部的2/3還多，因此，縣政府增加機關人員難以明顯體現(xiàn)出來，在一定程度上掩蓋了政府機構的膨脹。一旦中小學教師不包括在縣的干部名冊中，縣政府干部隊伍的膨脹就容易察覺。
3，加大對農(nóng)業(yè)科研的支持力度。
我國在加入WTO以后，一些地區(qū)、一些品種確實面臨著一些競爭壓力。如大豆、玉米、小麥等土地密集型產(chǎn)品將面臨國外進口產(chǎn)品競爭的壓力。我以前做過一個農(nóng)業(yè)科研優(yōu)先序列的研究，發(fā)現(xiàn)如果政府給予糧食農(nóng)業(yè)科研足夠力度的支持的話，我國的糧食還有很大的提高單產(chǎn)的空間，中國的糧食生產(chǎn)自給自足是沒有問題的。同時，加入WTO如果能夠改善品種和質(zhì)量，達到國際市場需求，對我國勞動密集型農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展應該是一個很好的機遇。
4，建立全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場。
只有建立了全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場，各個地區(qū)的農(nóng)業(yè)才能根據(jù)各自的比較優(yōu)勢來布局，隨著東部經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本的提高，失掉比較優(yōu)勢，東部就會讓出部分農(nóng)產(chǎn)品市場。如果有一個全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場，中西部就能夠從東部讓出的市場中獲益，形成東部拉動中西部農(nóng)村發(fā)展的良性循環(huán)。
如果國內(nèi)市場分割，就會出現(xiàn)東部地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較優(yōu)勢喪失后，直接從國外進口農(nóng)產(chǎn)品，和國際市場形成循環(huán)。要是中西部農(nóng)村無法分享東部發(fā)展帶來的好處，東、中、西部的差距就會不斷擴大。所以，政府應該主動、積極地大力推動全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場的建設。全國統(tǒng)一市場有賴于硬件包括道路、通訊、運輸、倉儲等基礎設施的建設，這些建設可以采取兩條腿走路的方式，有些由各級政府的財政支持，有些可以由國內(nèi)和國際民間資本來投資。全國統(tǒng)一市場還有賴于軟件，包括市場中介、信用、法律等的建設。
5，創(chuàng)造有利于農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的條件。
現(xiàn)在城鄉(xiāng)收入差距很大，全國建設小康社會的重點和難點在于如何長期、可持續(xù)地提高農(nóng)民收入的水平，僅靠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出無法達到這個目標。農(nóng)產(chǎn)品具有收入彈性低的特性，即便全國經(jīng)濟水平提高，人均收入增加對農(nóng)產(chǎn)品需求的拉動作用也較小。農(nóng)產(chǎn)品還具有價格彈性低的特性，當農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)率提高和產(chǎn)量增加時，價格會下降很多，出現(xiàn)谷賤傷農(nóng)問題。
所以，靠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，無論力度多大，都不可能成為長期解決農(nóng)民收入問題的主要辦法。長期的可持續(xù)的辦法只有靠減少農(nóng)業(yè)勞動力。這在國外是如此，在我國也是同樣。以1978年改革開放以后的情況為例，1978--1984年農(nóng)民收入增長主要來自于農(nóng)民積極性提高和農(nóng)產(chǎn)品價格上漲。1985年以后到1990年代初則是靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納了約1億離土不離鄉(xiāng)的勞動力。90年代開始主要是靠8千萬到1億農(nóng)民工進城就業(yè)。最近幾年，農(nóng)民收入增長徘徊不前，三農(nóng)問題日益突出，則是由于國內(nèi)出現(xiàn)通貨緊縮，生產(chǎn)能力普遍過剩，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)，出現(xiàn)了離土離鄉(xiāng)和離土不離鄉(xiāng)的農(nóng)民回流農(nóng)業(yè)。
政府應該采取哪些措施來促進農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移并維護進城農(nóng)民的權益呢?從長期來看有如下幾點政策需要考慮：
第一是解決農(nóng)民戶籍問題，根據(jù)憲法，所有公民有遷徙的自由，并且不應該受到歧視。因此，除了北京上海等特殊城市或許需要單獨考慮之外，其他城市戶籍能放開的就盡量早些放開。去年有些地方推行了戶籍制度改革，不過目前又有些回頭。戶籍制度不改革，進城農(nóng)民就無法享受和城市居民同等的權利。
第二是土地問題，在農(nóng)村實行永佃制是一個可行的辦法。[??] 土地產(chǎn)權屬于集體，使用權屬于農(nóng)民。生不增，死不減，農(nóng)戶間可以有償轉(zhuǎn)讓，這樣才能有效促進土地流轉(zhuǎn)和土地市場建設。進城農(nóng)民可以將土地出租，獲得進城就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的資金。他們?nèi)f一失掉城市工作，還可以回到農(nóng)村務農(nóng)。既有利于發(fā)展，也有利于穩(wěn)定。
第三是指定按比較優(yōu)勢發(fā)展的戰(zhàn)略。目前我國的比較優(yōu)勢是勞動力多，勞動力便宜，應該多發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，或發(fā)展資本、技術密集型產(chǎn)業(yè)中勞動力較為密集的區(qū)段。只有這樣才能創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，滿足城市新增和農(nóng)民進城就業(yè)的需要。
前面三點是促進農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)移的長期性措施，短期內(nèi)則必須克服當前的通貨緊縮，解決生產(chǎn)能力普遍過剩的問題。有效辦法是釋放出我國在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中存在的有支付能力但因制度性或結構性因素制約而無實現(xiàn)的存量投資和消費意愿。在農(nóng)村掀起一場社會主義新農(nóng)村運動，增加與農(nóng)村居民生活和生產(chǎn)緊密聯(lián)系的基礎設施建設，既可啟動農(nóng)村的存量需求，又可增加農(nóng)民收入和縮小城鄉(xiāng)差距，是一個可行、應行的政策。只有解決通貨緊縮問題，使國民經(jīng)濟恢復正常運轉(zhuǎn)，增長非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的投資和就業(yè)機會，農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移才能有序和持續(xù)，農(nóng)民收入才能保持和城市居民大致相等的增長。
農(nóng)村政策新變化現(xiàn)實論文范文二：中國下一步農(nóng)村改革政策的基本走向
一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記任職10年后的實踐反思
摘 要：進入21世紀，中國的社會主義市場化改革正轉(zhuǎn)向配套改革、整體推進的新的發(fā)展階段。繼續(xù)深化農(nóng)村改革，一定要按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展”和“多予、少取、放活”的總方向，堅持農(nóng)地制度、農(nóng)民收入分配制度和農(nóng)村行政管理體制三位一體，整體推進各項配套性綜合改革。在全國范圍內(nèi)普遍實行可耕地的農(nóng)民家庭私有制和農(nóng)村非耕地(包括森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面、道路等)的國家公有制，是下一步進行農(nóng)地制度創(chuàng)新惟一的正確途徑。分“三步走”逐步規(guī)范城鄉(xiāng)居民的收益分配關系，建立和完善與新的農(nóng)地制度相配套的農(nóng)民收入分配制度。加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革步伐，建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展相適應的農(nóng)村行政管理新體制。城鄉(xiāng)經(jīng)濟體制改革與政治體制改革要緊密地結合起來，解決過去的農(nóng)村改革中經(jīng)常發(fā)生“外部性”的問題，以盡量減少或避免新舊體制轉(zhuǎn)換過程中發(fā)生沖突和磨擦。只有這樣，才能夠從根本上解決中國新時期出現(xiàn)所謂的“三農(nóng)”問題。
關鍵詞：農(nóng)村市場化改革;三位一體;可耕地私有化;非農(nóng)用地國有化;三步走;鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革;管理體制創(chuàng)新
中圖分類號：F320.2 文獻標識碼：A 文章編號：0000-0000(2004)00-0000-00
我國農(nóng)村改革已經(jīng)走過了25年輝煌的歷程，從總體上看它作為國民經(jīng)濟中自然經(jīng)濟色彩最濃、發(fā)展最薄弱的環(huán)節(jié)，其運行機制已基本步入市場經(jīng)濟發(fā)展的軌道，初步形成以家庭承包經(jīng)營為基礎，以農(nóng)業(yè)社會化服務體系、農(nóng)產(chǎn)品市場體系和國家對農(nóng)業(yè)的支持保護體系為支撐，又適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的農(nóng)村經(jīng)濟新體制。進入21世紀，中國市場化改革正轉(zhuǎn)向配套改革與整體推進相結合的新的發(fā)展階段。隨著農(nóng)村新的經(jīng)濟因素大量產(chǎn)生，我國社會經(jīng)濟結構正由農(nóng)村農(nóng)業(yè)、城市工業(yè)的傳統(tǒng)二元結構向城市、小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村多種產(chǎn)業(yè)組合和多樣化生活方式并存的三元結構轉(zhuǎn)換，最終將形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局[1]。為了徹底消除農(nóng)村長期存在的諸多深層次矛盾和體制性障礙，加快農(nóng)村市場化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)民現(xiàn)代化進程和步伐，繼續(xù)深化農(nóng)村改革必須堅持“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展”和“多予、少取、放活”的改革方向，必須堅持農(nóng)地制度、農(nóng)民收入分配制度和農(nóng)村行政管理體制三位一體，整體推進綜合性配套改革，而決不能再搞零打碎敲式的農(nóng)村改革“修補工程”了。
一、堅持“三位一體”的農(nóng)村配套改革有其內(nèi)在的規(guī)律性
生產(chǎn)關系一定要適應生產(chǎn)力發(fā)展水平的實際要求，上層建筑一定要與經(jīng)濟基礎相符合，這是馬克思主義的基本原理。鄧小平多次強調(diào)：“改革是全面的改革，包括經(jīng)濟體制改革、政治體制改革和相應的其他各個領域的改革。”[2](p237) 實際上，中國歷史上每一次較大規(guī)模地變改土地制度、賦稅制度和行政管理制度都是同步配套進行的，它具有關聯(lián)性和一般規(guī)律性。當今農(nóng)村改革又是一項十分復雜的系統(tǒng)工程，國家做出任何一項決策就如同走鋼絲，稍有不慎很容易出現(xiàn)無序、混亂、失控、停滯不前甚至向后倒退的“亂麻團效應”?？梢哉f，我國長期在農(nóng)村架構形成的政治制度和經(jīng)濟、文化、社會管理體制是一個有機組成的統(tǒng)一整體。下一步繼續(xù)深化農(nóng)村改革，必須堅持經(jīng)濟體制改革與政治體制改革相配套，城市改革與農(nóng)村改革相配套;只有解決農(nóng)村“外部性”問題，盡量減少或避免新舊體制轉(zhuǎn)換過程中發(fā)生沖突和磨擦，中國“三農(nóng)”問題才能夠從根本上得到徹底解決。
改革開放以來，我國農(nóng)村基本經(jīng)濟制度已由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制整體性轉(zhuǎn)軌，但深層次的制度性改革起步晚、進展慢、收效甚微。像推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，廢除人民公社管理體制，改革農(nóng)產(chǎn)品流通體制、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、建立農(nóng)業(yè)社會化服務體系、減輕農(nóng)民負擔、發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構、實行村民自治、實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略、改革小城鎮(zhèn)戶籍制度、建立農(nóng)、科、教一體化管理體制以及正在進行的“費改稅”等，都是單項推進而缺乏系統(tǒng)性、整體性和連動性。
這難免會造成某一項新的農(nóng)村改革政策措施一經(jīng)出臺，又會產(chǎn)生一系列新的問題和矛盾，以至連鎖反應發(fā)生各種各樣的內(nèi)耗現(xiàn)象。目前我國農(nóng)村改革就處在這樣的一種僵局上：一方面，中國是世界上人口眾多而人均耕地較少的國家，解決十幾億人吃飯問題始終是第一位的大事，在我國還沒有其他手段可替代土地作為農(nóng)民最基本的生活保障時，穩(wěn)定土地承包權就是一項帶有根本性的政策措施;另一方面，要讓市場經(jīng)濟機制在配置農(nóng)村土地資源中真正發(fā)揮基礎性作用，又必須對現(xiàn)行所謂的“以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制”進行較大的改革與完善。這勢必會觸動農(nóng)村土地集體所有制以及與此相關的農(nóng)民收入分配制度和農(nóng)村行政管理體制。
我認為，21世紀中國“三農(nóng)”問題既是一個政治問題，又是一個社會問題，更是一個經(jīng)濟問題。試圖以犧牲農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展為代價，長期維持著“半截子”的農(nóng)村改革，其結果既達不到保持農(nóng)村社會穩(wěn)定的根本目的，甚至也會把已經(jīng)取得的一些成果喪失掉?？傊?，這種漸進式農(nóng)村改革的思路，只能治標而不能治本。
二、引入市場經(jīng)濟機制，加快農(nóng)村土地制度創(chuàng)新
世界上任何一個國家制定土地法律制度，一般都要綜合考慮三種因素，即鞏固國家政權，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保持社會穩(wěn)定。由此便產(chǎn)生出土地資源的三種功能，即政治功能、經(jīng)濟功能和社會功能。幾千年來，中國歷代的封建統(tǒng)治者從鞏固國家政權穩(wěn)定、加重賦稅剝削和維護地主階級利益出發(fā)，來制定土地法律制度，以保持著超穩(wěn)定的小農(nóng)經(jīng)濟社會結構。隨著封建土地私有制建立、發(fā)展和不斷完善，中國封建經(jīng)濟曾走向世界上十分發(fā)達的程度;同時也抑制著新型生產(chǎn)方式的成長和壯大。我國自秦漢至清末的二千多年間，耕地始終是在國有——私有——國有的三輪大循環(huán)中變化著，每一次由私有土地向國有土地轉(zhuǎn)化都伴隨著社會動亂與逆轉(zhuǎn);而由國有土地向私有土地轉(zhuǎn)化則促使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟恢復和國家強大。
與此相適應，通過土地買賣兼并轉(zhuǎn)移產(chǎn)權，利用租佃制經(jīng)營又成為中國封建社會土地關系的主要內(nèi)容。非耕地一般屬于國有，基本上不加入產(chǎn)權流動的領域[3]( P96-97)。我國封建制度中的土地私有產(chǎn)權曾長期存在并允許在較大范圍內(nèi)自由流轉(zhuǎn)，具有很多優(yōu)點：(1)土地產(chǎn)權比較清晰，具有自我保護的社會功能;(2)私有土地可以自由流動，具有適度規(guī)模的經(jīng)營機制;(3)給農(nóng)民提供多種選擇機會，具有市場競爭的激勵機制;(4)人地矛盾激化可以限制農(nóng)戶人口規(guī)模膨脹，具有自動控制農(nóng)村人口過快增長的約束機制。這在現(xiàn)代社會的市場經(jīng)濟條件下，也是完全適用的[4]。
新中國成立后，通過土改徹底廢除了封建土地私有制，建立起土地平分的農(nóng)民家庭私有制，允許私有土地產(chǎn)權自由買賣、出租、典當、抵押、贈與等，并受到國家土地法律制度的有力保護。實踐已經(jīng)證明，這種社會主義性質(zhì)的農(nóng)地私有制，具有很強的生產(chǎn)激勵作用、農(nóng)地配置效率和制度變遷績效。
它既有利于迅速恢復和發(fā)展戰(zhàn)后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，又為新中國工業(yè)化道路開辟了廣闊的前景。隨后，我國確立的農(nóng)村土地集體所有制隱含著土地平分機制，它直接刺激農(nóng)村人口快速增長，反過來又使人地比率下降，造成農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的細碎化，使農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率不斷下降和土地報酬率遞減。十一屆三中全會以來，在繼續(xù)堅持農(nóng)村土地集體所有權不變的前提下，通過土地所有權與使用權相分離，使農(nóng)民擁有一定的生產(chǎn)經(jīng)營自主權，但國家始終沒有給農(nóng)民下放土地私有的財產(chǎn)權。
因此，下一步農(nóng)地制度創(chuàng)新，必須徹底恢復土地作為農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素的性質(zhì)，引入市場經(jīng)濟機制，發(fā)揮市場在配置農(nóng)業(yè)資源中的基礎性作用，真正使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)起來。通過積極培育和逐步完善農(nóng)村土地市場，來提高農(nóng)地利用水平，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和投入產(chǎn)出率，提高農(nóng)業(yè)市場化、國際化程度，不斷地增加農(nóng)民收入，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟全面繁榮。
經(jīng)濟合理性是衡量農(nóng)地所有權與使用權相分離的科學依據(jù)。馬克思曾指出：“小塊土地所有制按其性質(zhì)來說就排斥社會勞動生產(chǎn)力的發(fā)展，勞動的社會形式、資本的社會積聚、大規(guī)模的畜牧和科學的不斷擴大的應用”，而“高利貸和稅收制度必然會到處促使這種所有制沒落。……生產(chǎn)資料無止境地分散，生產(chǎn)者本身無止境地分離。人力發(fā)生巨大的浪費。生產(chǎn)條件日趨惡化和生產(chǎn)資料日益昂貴是小塊土地所有制的必然規(guī)律。
對這種生產(chǎn)方式來說，好年成也是一種不幸。”[5](p910)而我國農(nóng)村家庭承包經(jīng)營體制下的集體土地所有權長期虛置，形成行政權大于農(nóng)地所有權或使用權的習慣性行為，導致農(nóng)村耕地資源大量流失，侵犯了農(nóng)民的經(jīng)濟利益。今后要按照農(nóng)民所擁有的土地所有權在法律上與經(jīng)濟上相統(tǒng)一的原則，重構產(chǎn)權清晰的農(nóng)村土地市場主體，并從《憲法》和有關土地法律制度上予以保護。因為：(1)據(jù)1996年中國土地資源調(diào)查數(shù)據(jù)分析，國有土地面積占53.17%，農(nóng)村集體所有的土地面積占46.18%，尚未確定土地權屬的面積占0.65%[6](p38)。由此可見即使把農(nóng)村集體所擁有的土地面積全部私有化，也不會徹底改變我國土地資源的社會主義公有性質(zhì);相反若繼續(xù)維持現(xiàn)行的國家土地征用制度，只能使農(nóng)村集體土地所有權往城市國有土地所有權單向轉(zhuǎn)移，直接造成農(nóng)民所擁有的農(nóng)用土地資源存量的凈減少。
它已經(jīng)成為新中國成立后的50多年中，我國農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模不斷細碎化的一項制度性障礙，又進一步加劇農(nóng)村人口就業(yè)的巨大壓力。因此，我國下一步繼續(xù)進行農(nóng)地制度改革和創(chuàng)新，必須首先改變目前全國的土地資源所有權分布的現(xiàn)狀，切斷農(nóng)地資源單向流入城市非農(nóng)業(yè)用途的制度性“路徑依賴”。只有這樣才能夠真正地發(fā)揮土地的社會穩(wěn)定功能，保持著農(nóng)村改革的連續(xù)性，以減少或避免社會局勢發(fā)生動蕩。(2)農(nóng)地私有化使城鄉(xiāng)土地市場的產(chǎn)權關系更加明晰，便于引入市場競爭機制來優(yōu)化配置資源，促進可耕地在農(nóng)戶之間自由流動，提高農(nóng)地利用水平和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構調(diào)整和農(nóng)村第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。(3)農(nóng)地私有化有利于耕地規(guī)模適度的集中經(jīng)營，可以更好地發(fā)揮土地作為增加社會財富母體的再生功能，將會培育出大量的新型合作經(jīng)濟實體和合作經(jīng)濟組織，建立和發(fā)展新型的具有社會主義市場經(jīng)濟性質(zhì)的農(nóng)村集體經(jīng)濟。
加入WTO之后，我國應當積極地培育和發(fā)展農(nóng)村土地市場，逐步規(guī)范和完善農(nóng)民私有的土地產(chǎn)權流轉(zhuǎn)機制和法律制度體系建設，大力推進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向商品化、專業(yè)化、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變。(1)要按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的一般規(guī)則，對國營農(nóng)場和軍墾農(nóng)業(yè)企業(yè)進行規(guī)范性公司改制，使國有農(nóng)業(yè)企業(yè)成為獨立的法人實體和市場競爭主體，以加強國家對大宗農(nóng)產(chǎn)品進行直接調(diào)控的力量。(2)要根據(jù)國家財力狀況，按照產(chǎn)銷掛鉤、經(jīng)濟合理的原則，建立現(xiàn)代化大型商品糧基地。依靠國家財政補貼和信貸支持等保護性政策措施，重點投資大型農(nóng)田基礎設施建設項目，切實搞好對大江大河的治理，讓國有農(nóng)業(yè)企業(yè)分享社會平均利潤，主動參與市場競爭，不斷提高主要農(nóng)產(chǎn)品市場供求的能力。(3)要通過行政區(qū)劃調(diào)整，合并不合理的原有縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建制，實行村莊整體性遷移和新建中心小城鎮(zhèn)等途徑，并讓被遷出的農(nóng)民優(yōu)先享受政府給他們提供的最低生活保障制度，使新組建的農(nóng)業(yè)企業(yè)運用現(xiàn)代化手段進行規(guī)?；?jīng)營，提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力。(4)村莊被集體遷移后，國家要給予失地農(nóng)民合理的經(jīng)濟補償;而原有的農(nóng)村集體土地則依法收歸國有，由新組建的大型農(nóng)業(yè)開發(fā)企業(yè)有償使用。(5)對于我國廣大農(nóng)村地區(qū)的絕大多數(shù)農(nóng)民，要鼓勵他們利用新獲得的耕地私人財產(chǎn)權，充分運用市場機制優(yōu)化配置農(nóng)業(yè)資源，依靠自我積累，發(fā)展市場農(nóng)業(yè)，真正激活農(nóng)村經(jīng)濟的微觀基礎。
農(nóng)村非耕地資源包括：森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面和公益設施建設用地等，要一律收歸國家所有，由各級地方人民政府履行國有土地所有權的法人代表地位，并加強對國有土地資源的開發(fā)利用和生態(tài)保護。因為：(l)馬克思指出：“森林是說明這一點的最好例子。只有在森林不歸私人所有，而歸國家管理的情況下，森林的經(jīng)營才有時在某種程度上適合于全體的利益。”[5](p697)(2)中國幾千年封建社會的公益性土地資源都歸國家所有，具有悠久的歷史文化傳統(tǒng)。(3)建國50多年來特別是改革開放以后，全國出現(xiàn)了大面積的“無主”空閑地，使社會成員非法占用“四荒地”、濫墾濫伐公有山林以及過度放牧等現(xiàn)象不斷地發(fā)生，卻又屢禁不止，進一步加劇了水土流失和沙漠化現(xiàn)象。其原因就在于，我國尚未對農(nóng)村大片的非耕地資源確立起國家公有的法律地位，造成國家、集體與農(nóng)民個人之間存在著“產(chǎn)權屬地模糊”的怪現(xiàn)象。今后國家實施可持續(xù)性發(fā)展戰(zhàn)略，必須加強對非耕地資源有效的開發(fā)利用和生態(tài)保護，要科學制訂國土地資源整治的總體規(guī)劃方案，并有計劃地加以組織實施;要以體制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新為動力，逐步建立起以政府投入為主的公益型和以市場融資為主的商業(yè)型“雙軌制”的運行模式，進行國有土地資源的開發(fā)、利用和保護;要進一步完善國有土地資源保護的法律制度體系，加強政府監(jiān)督和執(zhí)法力度。
三、建立和完善與新的農(nóng)地制度相配套的農(nóng)民收入分配制度
馬克思指出：“消費資料的任何一種分配，都不過是生產(chǎn)條件本身分配的結果。”[7] (p13)分配關系是由生產(chǎn)方式?jīng)Q定的，是生產(chǎn)方式特別是生產(chǎn)資料所有制的集中體現(xiàn)。中國是世界上傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)始終支撐著封建國家政權的存續(xù)，歷朝的財政收入主要來源都是向農(nóng)民征收賦稅。因此在處理土地收益分配關系、調(diào)整國家賦稅制度方面一般采用“加”或“減”的辦法：每當封建政權初建、國泰民安的開平盛世，均以輕搖薄賦、安邦撫民為立國之本，實行“休養(yǎng)生息”的減稅政策;隨著封建統(tǒng)治階級沒落，上層社會腐敗，土地兼并加劇，苛捐雜稅又成為一種歷史的必然。這種重復性的歷史周期循環(huán)，在中國一直延續(xù)了長達幾千年。正如馬克思所指出的那樣：“我們在亞洲帝國經(jīng)?？梢钥吹?，農(nóng)業(yè)在一個政府統(tǒng)治下衰敗下去，而在另一個政府統(tǒng)治下又復興起來。在那里收成取決于政府的好壞，正像在歐洲隨時令的好壞而變化一樣。”[8](p763)
建立與土地制度相配套的農(nóng)民收入分配制度，是世界上所有的以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的國家都必須遵循的一般經(jīng)濟規(guī)律。建國初期，我國實行農(nóng)村土地的家庭私有制度，使農(nóng)民與耕地緊密地結合、勞動與收益直接地掛鉤，基本上做到了農(nóng)產(chǎn)品自主分配。農(nóng)業(yè)合作化和人民公社體制建立以后，國家確立的農(nóng)地集體所有制，使農(nóng)民收入分配關系變得既復雜又難以管理，實質(zhì)是一種平均主義的“大鍋飯”模式。十一屆三中全會之后，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域發(fā)生了深刻的變化，但舊的農(nóng)民收入分配制度并沒有從根本上改變，致使社會經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)民收益分配兩者之間出現(xiàn)了互相脫節(jié)的現(xiàn)象。
在農(nóng)村改革初期，安徽農(nóng)民企盼自己發(fā)明創(chuàng)造的“大包干”試驗能夠得到高層決策者認可，首先提出“交足國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”初次分配原則，一直延續(xù)了20多年。十五屆三中全會又提出，我國農(nóng)村實行“以勞動所得為主和按生產(chǎn)要素分配相結合的分配制度”，既拓寬了傳統(tǒng)的“按勞分配”的內(nèi)涵，也更加符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。
如果國家長期堅持農(nóng)村集體的土地所有權不變，那么土地、勞動力、資金、技術、管理等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素流動和優(yōu)化組合就會受到制度性阻礙。因此，進一步理順和規(guī)范城鄉(xiāng)居民新的收益分配關系，必須要與農(nóng)地制度改革以及農(nóng)村行政管理體制改革相配套。至少應當考慮：(1)應當遵循現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律，建立起新的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國家稅制體系;(2)要堅持“效率優(yōu)先、兼顧公平”的分配原則，統(tǒng)籌考慮到我國生產(chǎn)力多層次性和所有制形式多樣性的特點;(3)建立和完善新的農(nóng)民收入分配制度，首先必須調(diào)整我國長期存在國民收益分配極為不合理的舊格局，并與農(nóng)地制度創(chuàng)新和農(nóng)村行政管理體制改革相配套。
近期目標和相應的政策措施是：(l)在確立新的農(nóng)地制度和改革農(nóng)村行政管理體制過程中，暫緩向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、屠宰稅、耕地占用稅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌和村級提留等多種收費項目。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編工作人員和農(nóng)村中小學教師工資及其必要的經(jīng)費支出等，一律由中央和地方財政提供。(2)國家要從每年新增加的財政收入中拿出一大部分資金，用于進行下一步農(nóng)村改革的成本支出。(3)至于村干部的誤工經(jīng)濟補貼和村級組織必不可少的辦公經(jīng)費來源等，則由全體村民根據(jù)實際需要、本著量力而行的原則，集體討論每年向農(nóng)民分攤的具體辦法，實行村民代表大會表決制。
中期目標和相應的政策措施是：(l)新的農(nóng)地制度和農(nóng)村行政管理體制改革完成后，要堅持對農(nóng)業(yè)征稅從輕和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的原則，設計稅種單一、簡便易行又適合于市場農(nóng)業(yè)發(fā)展的新稅制，全國開征大宗農(nóng)產(chǎn)品流通稅和農(nóng)地產(chǎn)權交易稅。(2)科學制定比較合理的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格體系，進一步縮小價格“剪刀差”，減少農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)所獲得的經(jīng)濟收益向工業(yè)或城市凈流出的數(shù)量。(3)國家根據(jù)不同時期的財力狀況，每年都要增加一定比例的財政支農(nóng)資金投入，切實加強對弱質(zhì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保護和扶持政策;(4)在全國農(nóng)村范圍內(nèi)，選擇條件比較成熟的部分省(市、縣)，率先推行農(nóng)民最低生活的社會保障制度。
長期目標和相應的政策措施是：(1)建立和完善工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品等價交換的價格制度和市場監(jiān)管體系。(2)國家通過財政補貼和信貸扶持以及制定與國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易保護相配套的措施，進一步加強我國對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實施政策保護。(3)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的全社會最低生活保障制度，給予農(nóng)民平等的國民待遇。
四、建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的農(nóng)村行政管理新體制
我國實行改革開放25年來，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革率先起步并不斷得到深化，而政治體制改革基本上沒有實質(zhì)性進展，嚴重地制約著農(nóng)地制度創(chuàng)新和新的農(nóng)民收入分配制度形成。我國廣大農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)行的政治制度和行政管理體制，都帶有革命戰(zhàn)爭年代和計劃經(jīng)濟體制下所遺留的濃厚政治色彩。譬如，中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和農(nóng)村黨支部以及共青團、婦聯(lián)、民兵、工會等黨群組織系統(tǒng)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府又是農(nóng)村基層的政權組織，村民委員會則是“準行政機關”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度名義上是農(nóng)村社區(qū)最高的權力機關和監(jiān)督機關，但實際上還沒有真正地發(fā)揮作用。
此外，民間還有以血緣、地緣關系為基礎，自發(fā)產(chǎn)生和形成了大量的宗族組織和各種民間協(xié)會，這種內(nèi)發(fā)性的秩序維護機制仍具有強大的生命力。對于一個地域十分狹小又相對封閉的農(nóng)村社區(qū)來說，像這樣龐大的而又復雜的各種組織系統(tǒng)同時并村，這在中國幾千年的古代社會是絕無僅有的，而且在世界上也難找到與此相類似的農(nóng)村管理模式。實際上在一個以農(nóng)業(yè)為主的社會里，根本不需要高度的組織化，僅靠家庭和鄰里之間的協(xié)作就足以運行。
可以說，新中國成立以來，廣大農(nóng)村地區(qū)被動接受所有的現(xiàn)代科層組織制度，都是在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化還沒有出現(xiàn)之前強行移入的，其經(jīng)濟基礎非常脆弱。我國農(nóng)村改革25年來，盡管像人民公社這樣的僵化管理體制已成為歷史，但建立在計劃經(jīng)濟體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七所八站”和村組集體經(jīng)濟組織，又以各種不同的方式繼續(xù)存活與農(nóng)民爭利，干擾和影響農(nóng)村社會的政治生活、經(jīng)濟活動和文化事業(yè)發(fā)展。這已成為制約我國新時期的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的體制性障礙。
我國下一步所進行的深層次改革，說到底就是，調(diào)整一切束縛著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關系及其上層建筑，建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化、社會管理新體制。為此，(1)必須堅決克服農(nóng)村基層黨組織長期存在行政化的傾向。發(fā)端于革命戰(zhàn)爭年代、建立在人民公社體制下的農(nóng)村基層黨組織，長期習慣于“一元化”的集中管理方式，大包大攬農(nóng)村行政性事務，由此造成黨、政、群、企不分，產(chǎn)生了行政化傾向。這不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行使管理農(nóng)村社會經(jīng)濟工作的行政職能，限制了市場中介組織自由發(fā)展壯大，從而使廣大農(nóng)民缺乏對市場信息變化的獨立判斷和自主選擇。(2)必須堅決克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權力弱化的傾向。長期以來，黨組織對農(nóng)村基層政權和執(zhí)法機關干預過多，而“條塊”分割又肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政的職能，形成責任大、權力小、部門工作難協(xié)調(diào)的被動局面。(3)必須堅決克服市場中介組織和村民自治組織準行政化的傾向。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七所八站”仍以準行政組織的身份出現(xiàn)，經(jīng)常干擾農(nóng)村社區(qū)的社會經(jīng)濟活動;而村民自治組織又受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政、群團組織和其他社會經(jīng)濟組織等“外部性”因素制約，實際上也無法開展經(jīng)常性的群眾工作。(4)必須堅決克服農(nóng)村社區(qū)群眾性組織松散化的傾向。新時期農(nóng)村出現(xiàn)的民間公益性組織和群體性自治組織(也包括一些非法宗教組織和黑社會組織等)，一直處于一種自生自滅、放任自流、自由發(fā)展的狀態(tài)，甚至呈現(xiàn)出迅速蔓延的趨勢。這對于長久地保持農(nóng)村社會秩序穩(wěn)定構成威脅。因此，今后應當進一步加強和改善黨對農(nóng)村工作的領導。
“黨管農(nóng)村工作是我們黨的一個傳統(tǒng)，也是一個重大原則。”農(nóng)村基層黨組織和廣大的農(nóng)民黨員以及黨的群眾組織及其成員，都必須嚴格按照各自制定的組織章程開展活動，通過增強系統(tǒng)內(nèi)部的凝聚力、吸引力和戰(zhàn)斗力，來發(fā)揮其對農(nóng)村其他民間組織的影響力、滲透力和推動力，真正起到帶領和引導農(nóng)民走共同富裕道路的核心作用。同時要注意處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政、群各種組織之間的工作關系，關鍵在于如何處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長之間的工作關系。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政關系的現(xiàn)狀，大體上分為4種類型：第一種情況是黨政機構分設，人員分離，職責明確，關系比較協(xié)調(diào)。這種情況在全國絕多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中僅占很小的比例。第二種情況是黨政機構雖已分設，職能劃分也比較明確，但在實際工作中黨政領導班子成員之間仍存在著這樣的和那樣的矛盾沖突。這種情況在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)中占有一定的比例。
第三種情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委包攬一切事務，事無巨細都由黨委書記一攬子安排布置，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能獨立履行其職能。像這樣的工作模式，目前仍占相當大的比例。第四種情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長之間工作關系不協(xié)調(diào)，存在問題較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還很普遍。問題產(chǎn)生的根本原因在于，我國縣級以上的黨政關系還沒有理順，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織職能劃分、機構設置、人員管理和運行機制又缺乏制度性規(guī)范。因此要繼續(xù)推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，轉(zhuǎn)變職能，精簡機構，裁減冗員，建立健全行政監(jiān)督機制，提高行政效率和服務水平。此外還要著手解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)各職能部門黨組織逐漸脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委統(tǒng)一領導的問題。
近年來，在部門利益的驅(qū)動下，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)二級機構黨組織被上劃到上級業(yè)務主管部門黨委垂直領導而陸續(xù)脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委統(tǒng)一領導的現(xiàn)象。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅、金融、司法、公安、工商、郵電、電業(yè)、醫(yī)藥、糧食、煙草、鹽業(yè)等二級機構中的黨員歸口上級業(yè)務主管部門黨委管理后，常年很少開展黨組織活動。隨著這些職能部門人權、財權、物權、事權被上劃管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對“七所八站”的管理出現(xiàn)了“斷檔現(xiàn)象”，造成各職能部門之間工作難協(xié)調(diào)，相互推委扯皮，政令不暢，效率低下。改革方向和具體措施是，下放“七所八站”的垂直領導權限，實行由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織統(tǒng)一領導和管理，以保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)方方面面工作的完整性和一致性。
今后必須完善村民自治制度，進一步加強農(nóng)村基層民主法制建設。中國13億人口中有8億多人在農(nóng)村，穩(wěn)住農(nóng)村這個大頭，就有了把握全局的主動權，農(nóng)村穩(wěn)定，天下就會太平。特別是農(nóng)村改革以來，農(nóng)戶成為獨立的市場主體，農(nóng)民以極大的政治熱情去關注自己的切身利益，強烈要求行使民主權力來保障經(jīng)濟上的物質(zhì)利益。因此要從《憲法》和法律上確立村民自治組織的合法地位，讓億萬農(nóng)民直接行使民主權利，讓他們自己來當家作主。
(1)實行村民自治既要堅持黨的領導又要善于改進黨的領導方式和方法。十五屆三中全會提出：“擴大農(nóng)村基層民主，要在黨的統(tǒng)一領導下有步驟、有秩序地進行，充分發(fā)揮鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村基層黨組織的領導核心作用。”而農(nóng)村基層黨組織對村民自治組織的領導是政治思想上的領導和在重大問題、重要環(huán)節(jié)上的領導，決不能超越《憲法》和《村民委員會組織法》去搞包辦代替，更不能低估了農(nóng)民群眾的首創(chuàng)精神去搞行政干預。
(2)要抓住兩個關鍵環(huán)節(jié)，嚴格依法辦事。農(nóng)村基層民主政治建設包括兩個層次：一個是村級，主要任務是推行村民自治，鼓勵和支持農(nóng)民積極參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督;一個是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當前的主要任務是堅持和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的代表直接選舉制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會要認真履行法律賦予的各項職權，嚴格依法行事。
(3)正確地處理村黨支部與村民委員會之間的工作關系，妥善解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政、群組織和各種市場中介組織組織以及其他各類組織之間的關系。
(4)打破村際間的地域界限和戶籍管制，以一定人口規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營實體和各種社會中介組織為單位，組建新型的經(jīng)濟聯(lián)合體或村民自治組織，以增強農(nóng)民的群眾性自治組織內(nèi)部的親和力。
大力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理新體制。(l)要堅持“小政府、大社會”的改革方向，切實轉(zhuǎn)變政府職能，精簡機構和人員，逐步實現(xiàn)規(guī)范化管理。(2)要堅持“小政府、大服務”的改革方向，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七所八站”由當?shù)攸h委和政府統(tǒng)一領導和具體管理的新體制?？h級業(yè)務主管部門只負責業(yè)務指導和專業(yè)培訓，而不直接管理下屬單位的人權、財權、事權、物權等。(3)要讓從事經(jīng)營性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所完全脫離行政管理體系和財政供養(yǎng)方式，使其按照市場經(jīng)濟規(guī)則獨立地運行。(4)要按照職能分設、機構獨立、因崗定員、精簡高效的原則，徹底改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七所八站”舊的管理體制和運行機制，決不能再留下尾巴。(5)要積極地培育農(nóng)村社區(qū)性市場中介服務組織，進一步加強和完善農(nóng)業(yè)社會化服務體系，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。
大力調(diào)整合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，科學規(guī)劃中心建制鎮(zhèn)，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化步伐。
(l)目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)有黨、政、人大組織、群團組織、司法組織、市場監(jiān)管組織、經(jīng)濟組織、社會組織等各種大大小小的組織機構和組織體系，形成了一個龐大的擴張性組織網(wǎng)絡。這既增加地方的財政負擔和農(nóng)民負擔，又造成農(nóng)村社區(qū)管理秩序極度的混亂。必須打破原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制轄區(qū)，按照經(jīng)濟節(jié)約、布局合理、資源集中配置的原則，科學規(guī)劃中心小城鎮(zhèn)，堅決撤消掉不合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置。
(2)農(nóng)村人民公社解體后，原來的公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊雖然改變了名稱，但其行政轄區(qū)的管理制度基本上仍維持原狀。多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關仍習慣于向村民委員會和村民組發(fā)號施令，硬性分配指標，并責令村、組干部限按期完成任務，因此應當盡快取消村、組兩級“準行政”的建制。今后村民組一級不再單獨擁有集體土地所有權，原有的債權、債務由現(xiàn)有人口占有、使用、繼承、處置。
(3)調(diào)整合并農(nóng)村中小學布局結構，優(yōu)化配置教育資源，節(jié)約使用極其有限的農(nóng)村辦學經(jīng)費。要結合農(nóng)村人口居住分散的特點，打破縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村行政區(qū)劃界限，實行規(guī)模辦學與邊遠山區(qū)辦教學點授課相結合的新管理模式。農(nóng)村中小學調(diào)整合并后，師資力量由縣教育主管部門統(tǒng)一調(diào)配，辦學經(jīng)費納入縣級財政年度預算，實行統(tǒng)一的集中管理。對于不再保留的農(nóng)村中小學原有集體資產(chǎn)，由縣級國有資產(chǎn)管理部門統(tǒng)一評估拍賣，回收資金繳入縣級財政金庫，專項用于改善農(nóng)村中小學教學設施;被保留下來的農(nóng)村中小學原有的全部資產(chǎn)，一律由縣級教育主管部門統(tǒng)一監(jiān)管。
改革戶籍管理制度，徹底消除城鄉(xiāng)分割的戶籍壁壘。中國歷史上一直實行地籍——戶籍——賦稅三位一體的傳統(tǒng)管理方式，其目的在于強化中央集權統(tǒng)治，以維持農(nóng)村社會秩序穩(wěn)定。而我國現(xiàn)行的戶籍管理制度從根本上說，是傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制“最后一筆遺產(chǎn)”，成為阻礙城鄉(xiāng)人口自由流動的制度性障礙，必須進行徹底的改革。當務之急是，借鑒世界上一些發(fā)達國家的經(jīng)驗，制定出我國對特大城市人口總量規(guī)?？刂婆c人口結構調(diào)整相結合的新的戶籍管理法律制度。全部放開省會城市(特大都市除外)人為的戶籍管制，城鄉(xiāng)人口按居住地統(tǒng)一管理。
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