論文關(guān)鍵詞：城市郊區(qū)　水環(huán)境管理　管理體制　運行機制
　　論文摘要：我國城市郊區(qū)面臨嚴(yán)峻的水資源和水污染形勢。城市郊區(qū)現(xiàn)行的水環(huán)境管理體制和運行機制改革是解決水環(huán)境問題的根本出路。通過對城市郊區(qū)水環(huán)境管理現(xiàn)狀進(jìn)行了系統(tǒng)研究，指出現(xiàn)行管理體制和運行機制所存在的深層次原因，提出了改革城市郊區(qū)水環(huán)境管理的對策。
　　
　　城市郊區(qū)指中心城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中在周邊區(qū)域中所形成的，其特征、結(jié)構(gòu)和功能介于傳統(tǒng)城市與鄉(xiāng)村之間的地理區(qū)域，是城市和鄉(xiāng)村社會、經(jīng)濟(jì)等要素相互作用、相互滲透的交叉地帶。城市郊區(qū)是城市發(fā)展的最具有生命力的區(qū)域，現(xiàn)行城市郊區(qū)水環(huán)境的嚴(yán)峻現(xiàn)狀嚴(yán)重制約了城市郊區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。城市郊區(qū)半工半農(nóng)的產(chǎn)業(yè)特點和以農(nóng)村集體管理為主導(dǎo)的管理體制使其所面臨的水環(huán)境問題相較于普通城市和農(nóng)村具有復(fù)合型的特點，所面臨的水資源短缺和水環(huán)境污染的問題更為復(fù)雜，因此對城市郊區(qū)水環(huán)境管理進(jìn)行系統(tǒng)研究，城市郊區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“水瓶頸”問題就顯得格外緊迫。
　　一、城市郊區(qū)水環(huán)境管理中存在的問題
　?。ㄒ唬┤狈y(tǒng)一管理體制，水環(huán)境管理與發(fā)展不相適應(yīng)
　　現(xiàn)行郊區(qū)水環(huán)境管理實行的分散式的管理體制，水資源、水污染等管理分屬不同部門,水環(huán)境管理責(zé)權(quán)交叉多，難以統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)，部門間管理工作缺乏有效銜接，造成了水環(huán)境管理的脫節(jié)，割裂了水環(huán)境的整體性和聯(lián)系性，不利于水環(huán)境綜合管理，制約了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。
　　（二）管理法律體系尚不完善
　　我國關(guān)于水環(huán)境管理的法律實行的是水污染和水資源分立立法的形式，部分立法內(nèi)容存在交叉甚至沖突。目前，我國水環(huán)境綜合管理的法律體系尚未建立，涉水部門多，部門起草立法時缺乏綜合平衡，立法實踐又先后，缺乏通盤考慮，涉水法律存在交叉，妨礙水環(huán)境管理的法律執(zhí)行。水環(huán)境管理的立法現(xiàn)在注重實體性立法，缺乏程序性立法，造成實體性立法規(guī)定的目標(biāo)難以實現(xiàn)。對于水環(huán)境管理的概念缺乏必要的界定，可操作性較差。
　　（三）水環(huán)境管理運行機制缺失
　　1.以行政管理為主導(dǎo)的管理方式不能滿足水環(huán)境管理的要求
　　政府在水環(huán)境管理中處于主導(dǎo)地位，實行以行政管理為主的高度集中的調(diào)控政策。水環(huán)境管理職能和經(jīng)營職能界限不清，水環(huán)境管理主要以各級政府投資為主，造成了水環(huán)境管理工作具有片面性和不可持續(xù)性的特點，單獨依靠行政手段已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足水環(huán)境管理的需要。
　　2.水環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段運行機制缺失
　　市場機制是微觀領(lǐng)域有效的資源配置手段，各種稅、費、補貼、信貸等是水環(huán)境管理的經(jīng)濟(jì)手段。在水環(huán)境管理相對薄弱的城市郊區(qū)，經(jīng)濟(jì)手段的實施由于管理力量的薄弱，制度規(guī)范的缺失造成實施和監(jiān)管難度較大，制約了水環(huán)境管理市場機制作用的發(fā)揮。
　　3.監(jiān)督及參與機制缺失
　　我國城市郊區(qū)水環(huán)境管理責(zé)任制尚不健全，地方政府在水環(huán)境管理方面兼有裁判員和運動員的角色，監(jiān)管動力不足，造成了水環(huán)境管理執(zhí)法不力、監(jiān)管不力的結(jié)果。城市郊區(qū)水環(huán)境管理方面的參與機制并不健全，水環(huán)境質(zhì)量公告制度尚待健全，公眾的水環(huán)境知情權(quán)落實不夠，對水環(huán)境規(guī)劃和水資源分配等參與不夠，參與渠道和方式落實不夠，缺少公眾參與監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定，不能建立起公眾監(jiān)督機制，使得水環(huán)境管理缺乏廣泛的公眾參與。
　　二、城市郊區(qū)水環(huán)境管理存在矛盾及分析
　?。ㄒ唬┧h(huán)境整體聯(lián)系性和水環(huán)境分散管理的矛盾
　　整體性和聯(lián)系性是水環(huán)境的自然屬性，是水環(huán)境實行統(tǒng)一管理的必然要求。我國長期處于計劃經(jīng)濟(jì)的階段造成我國水環(huán)境管理實行分立管理的現(xiàn)狀，導(dǎo)致了水環(huán)境管理各職能部門權(quán)責(zé)交叉、利益沖突。水環(huán)境管理職能的割裂、水環(huán)境管理職能界定的不清晰，造成各職能部門在進(jìn)行水環(huán)境管理的時候不能夠充分考慮水環(huán)境整體公共利益，造成了在水環(huán)境管理立法出現(xiàn)交叉，個別條文沖突的現(xiàn)象。
　　（二）水環(huán)境管理與城市郊區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾分析
　　城市郊區(qū)是地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長點，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展最具活力的地帶，同時也是水環(huán)境管理力量薄弱的地帶，水環(huán)境管理制度尚待完善，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求有較大差距，水資源短缺與水污染的矛盾日益尖銳。郊區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以高投入低產(chǎn)出的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式為主，在各地重視本地國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，努力增加本地稅收的推動下，造成政府對水環(huán)境管理的執(zhí)行性大打折扣，水環(huán)境形勢日益嚴(yán)峻。
　?。ㄈ┧h(huán)境行政管理與市場機制運作的矛盾
　　長期的計劃經(jīng)濟(jì)體制管理造成了我國水環(huán)境管理以行政管理為主導(dǎo)的現(xiàn)狀，水環(huán)境管理受政府施政方針的影響較大，水環(huán)境管理以政府投入和政府推動為主，缺乏可持續(xù)性。市場機制在微觀層面上是資源配置的有效途徑，要充分發(fā)揮市場機制，客觀上要求改變政府職能。改變政府在水環(huán)境管理中運動員、裁判員身份不分的現(xiàn)象。
　?。ㄋ模┏青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)之間的矛盾
　　城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根本原因是資源和福利城鄉(xiāng)間分配的不平衡，公共物品的不均衡分配是直接表現(xiàn)之一。城市郊區(qū)作為城市發(fā)展的新增長區(qū)域，具有較強的水資源需求和水污染治理要求，但是城市郊區(qū)公共資源投入不足造成水環(huán)境管理力量薄弱，制度缺失，造成水資源短缺和水污染加重的現(xiàn)實狀況日益嚴(yán)重。
　　三、城市郊區(qū)水環(huán)境管理改革的對策
　?。ㄒ唬┏鞘薪紖^(qū)水環(huán)境集成管理
　　水環(huán)境的分散管理割裂了水環(huán)境的整體性和聯(lián)系性，部門間的分權(quán)管理使水環(huán)境管理的各個方面缺乏協(xié)調(diào)和配合，造成管理資源的浪費。構(gòu)建以政府統(tǒng)領(lǐng)的水環(huán)境集成管理的體制，整合管理資源，統(tǒng)籌管理涉水事務(wù)。實行水環(huán)境的城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理，實現(xiàn)水環(huán)境管理的部門間的集成、地域間的集成、管理內(nèi)容的集成、管理對象的集成。推進(jìn)水環(huán)境管理體制創(chuàng)新，推行區(qū)域水量和水質(zhì)的統(tǒng)一管理，調(diào)整目前水環(huán)境管理部門為事業(yè)單位性質(zhì)，增強其行政權(quán)力，賦予其財權(quán)、事權(quán)，加強對涉水事務(wù)的協(xié)調(diào)能力，確保執(zhí)行的有效性。實現(xiàn)郊區(qū)水環(huán)境管理開發(fā)、利用、保護(hù)、治理、回用為一體的綜合管理體制。
　?。ǘ┘訌姵鞘薪紖^(qū)水環(huán)境管理制度建設(shè)
　　建立健全各級水環(huán)境管理法規(guī)體系建設(shè)，根據(jù)水環(huán)境的整體性和聯(lián)系性的特點，統(tǒng)籌規(guī)劃水資源和水污染管理立法。完善地方各級水環(huán)境管理制度，注重對水環(huán)境管理綜合性立法，統(tǒng)籌考慮各部門和水環(huán)境資源相關(guān)單位利益。注重地方水環(huán)境管理的程序性立法，明確界定水環(huán)境管理的權(quán)責(zé)。建立水環(huán)境管理審批、運營、監(jiān)督機制制度的建立，推行許可證制度。進(jìn)行郊區(qū)水源污染防治立法，完善取水權(quán)、排污權(quán)交易立法。加強水環(huán)境管理的執(zhí)法隊伍建設(shè)，強化執(zhí)法監(jiān)督，提高管理效率。
　?。ㄈ┺D(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場機制作用
　　轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府對水環(huán)境管理運行的指導(dǎo)和監(jiān)督作用，充分發(fā)揮市場機制的資源配置作用。明確進(jìn)行水環(huán)境相關(guān)權(quán)利界定，實行所有權(quán)和使用權(quán)的分離，建立完善水資源相關(guān)權(quán)利的市場交易制度，特別是個體與群體的取水權(quán)、排污權(quán)交易制度。豐富水環(huán)境管理的組織形式，推行現(xiàn)代企業(yè)制度，完善水環(huán)境管理的投融資制度，推行水環(huán)境管理涉水者治理模式。豐富產(chǎn)業(yè)組織形式，實行推行股份制、出租、拍賣、委托經(jīng)營等形式提高涉水企業(yè)的運行效率。強化政府宏觀調(diào)控職能，豐富水環(huán)境管理調(diào)控手段，推行系統(tǒng)的水環(huán)境管理稅、費、補貼、信貸等經(jīng)濟(jì)手段，加大水環(huán)境調(diào)控經(jīng)濟(jì)手段的研究，特別是級差稅、費以及綠色信貸方面，促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建立，促進(jìn)水環(huán)境與社會經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。
　　（四）建立和完善參與和監(jiān)督機制
　　加強水環(huán)境管理集體和個人的水環(huán)境知識宣傳和教育，發(fā)揮管理對象的監(jiān)督和參與作用，是做好水環(huán)境管理工作的基礎(chǔ)。建立起水環(huán)境相關(guān)單位、個人在水環(huán)境管理中的參與和監(jiān)督機制，豐富參與渠道，可以以水環(huán)境監(jiān)督委員會、用水協(xié)會、節(jié)水互助小組、水環(huán)境管理聽證會等制度形式，加強水環(huán)境管理監(jiān)督。對涉水事務(wù)執(zhí)行過程和涉水企業(yè)的運作過程輿論指導(dǎo)、決策建議、運行監(jiān)督，形成良好的水環(huán)境管理的參與氛圍，進(jìn)行提升水環(huán)境管理效率。
　?。ㄎ澹⑺h(huán)境管理與郊區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相結(jié)合
　　城市郊區(qū)是地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長區(qū)域，也是地區(qū)社會管理資源的薄弱區(qū)域，高耗水、重污染的工、農(nóng)業(yè)單位是造成郊區(qū)水環(huán)境狀況惡化的重要原因。優(yōu)化郊區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，結(jié)合地區(qū)水環(huán)境特點，鼓勵發(fā)展低耗水、低污染的工、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，從財政、稅收、信貸、價格等渠道制定優(yōu)惠政策，堅持發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，將經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水環(huán)境優(yōu)化利用相結(jié)合，將水文化建設(shè)與水景觀建設(shè)相結(jié)合，打造地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色，推進(jìn)城市郊區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，實現(xiàn)郊區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。
　　
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