淺談非政府組織管理論文
淺談非政府組織管理論文
非政府組織管理體制是指國家以規(guī)范非政府組織發(fā)展為目的，圍繞行政機構、權限劃分和權力運行機制等方面所形成的具體體系和制度的總稱。下面是學習啦小編為大家整理的非政府組織管理論文，供大家參考。
非政府組織管理論文篇一
試論非政府組織在公共危機管理中的作用
非政府組織管理論文摘要
摘要：在公共危機管理過程中，政府扮演著主要角色，但政府不是公共危機管理的唯一主體。非政府組織作為公民社會的重要組織，具有貼近民眾、靈活快捷等獨有的優(yōu)勢，在參與應對公共危機中應該且也能夠發(fā)揮其重要作用。從認識公共危機和非政府組織開始，指出目前非政府組織在公共危機管理中存在的問題，對非政府組織如何更好地參與公共危機管理進行一些探索，并提出相關的建議。
非政府組織管理論文內(nèi)容
關鍵詞：非政府組織 公共危機管理 作用 對策思路
非政府組織由于自身的優(yōu)勢，在應對公共危機中有其顯著特點，在歷次公共危機中，非政府組織發(fā)揮著無可替代的作用。但由于自身和諸多客觀條件的限制，非政府組織的發(fā)展在當今社會中仍存在諸多不足，這大大影響了非政府組織在公共危機管理中的作用，需要政府通過營造良好的環(huán)境、深入推進法制建設、加快完善公共危機管理體系，來充分發(fā)揮非政府組織在公共危機管理中的作用。
一、公共危機管理需要更多非政府組織的參與
公共危機則是相對于人類生活中正常的社會秩序而引入的一個概念，是指由于內(nèi)部或外部高度不確定的變化因素對社會共同利益和安全產(chǎn)生嚴重威脅的一種危險境況和緊張狀態(tài)。如飛機失事、海嘯、恐怖活動、地震、惡性疾病流行等，其具有社會危害性、不可控制性、重大性和廣泛性。根據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，我國目前的公共危機可以分為四類：第一類，是自然災害;第二類，是事故災害，主要是指工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類安全事故，交通運輸事故，公共設施和設備事故，環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等這種事故;第三類，是社會安全事件，包括恐怖襲擊事件，經(jīng)濟安全事件和涉外突發(fā)事件等;第四類，是公共衛(wèi)生事件，主要是指傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全和職業(yè)危害，動物疫情以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。
非政府組織，英文全稱是Non-Government Organization，簡稱NGO，即指獨立于政府和企業(yè)之外的社會組織。目前，較為流行的是美國約翰-霍普金斯大學萊斯特・薩拉蒙教授提出的，泛指非政府的、非營利性的、致力于公益事業(yè)的社會中介組織。隨著各種危機的不斷爆發(fā)，各國的非政府組織在公共危機管理中發(fā)揮著舉足輕重的作用，在2005年的倫敦連環(huán)爆炸襲擊中，英國紅十字會迅速在全市范圍內(nèi)派出急救志愿者和救護車，協(xié)助政府做好現(xiàn)場應急救護工作。爆炸后，社區(qū)安全基金參與負責倫敦各社區(qū)安全，各種援助中心也開始全天候運轉(zhuǎn)，皇家志愿服務等機構也紛紛向受害者及其親人提供最大限度的援助和心理危機干預，盡管事態(tài)嚴重，英國政府仍然處變不驚，這跟非政府組織在其中所做的大量工作是分不開的。
中國的非政府組織由于起步較晚，所以完全符合西方標準的非政府組織幾乎不存在。在應對危機中，我國政府承擔了各種繁瑣的社會問題和公共事務，而各種社會組織只是在政府組織下才被動地運轉(zhuǎn)起來，與國外公共危機發(fā)生后各類非政府組織迅速到位并立即開展相應工作的情況形成了鮮明的對比。
二、非政府組織在公共危機管理中的優(yōu)勢
1.貼近民眾的優(yōu)勢
非政府組織作為一種社會公益性組織，更多的彰顯出的是公益性和社會性。它的組成人員來自基層社區(qū)，能更好地表達人民的各種訴求，從而為政府和民眾構架起溝通的橋梁和紐帶。在危機發(fā)生時，非政府組織的本質(zhì)決定了它能夠迅速廣泛地進行社會動員，調(diào)動一切可以調(diào)動的民間力量，籌集一切可以利用的民間資本和社會資源投入到應對公共危機中去，同時其志愿性特征也可以迅速吸收大批量的志愿者參與到整個危機管理中，做好群眾疏導和保障工作，彌補政府在人力資源上的不足。
2.維護社會公平的優(yōu)勢
在公共危機發(fā)生后的，政府作為公共權力主體在公共事務處理中更多的是以大多數(shù)人的利益為根本出發(fā)點，必然有一小部分沒有利益表達渠道的弱勢群體，其利益可能會被政府所忽略。而很多非政府組織則以社會弱勢群體和邊緣群體作為其服務對象，維護了社會公平的同時也更好的促進了社會福利。
3.專業(yè)性優(yōu)勢幫助發(fā)現(xiàn)危機并提供專業(yè)的建議和救助
非政府其組織成員雖來自基層，但也決定了其可以也能夠吸納各行各業(yè)人才的優(yōu)勢，因此往往可以先于政府發(fā)現(xiàn)工作需求的信息，發(fā)現(xiàn)社會動態(tài)，了解民意動向。他們在公共危機管理中基于自身知識開展的救援行動，也能幫助政府更好地開展公共危機管理工作。以汶川地震為例，陳光標先生率領中國首支自發(fā)抗震救災隊伍，由60臺挖掘機等大型工程機械組成的搶險突擊隊抵達綿陽、北川一帶，展開了大規(guī)模救災行動。
4.非政府組織在公共危機管理中的靈活性優(yōu)勢
公共危機事件是一種非常規(guī)下的突發(fā)性事件。危機發(fā)生時，正常的社會秩序受到破壞，民眾心理處于恐慌期。而對于出現(xiàn)的公共危機事件，政府組織由于其自身的科層體制或某些政治原因、價值因素等使得他們反應出現(xiàn)滯后，無法及時有效地發(fā)揮出應有的作用。
三、我國非政府組織在公共危機管理中發(fā)揮作用的現(xiàn)狀
在日本的阪神大地震、美國的“9・11”事件以及美加大停電等諸多國外公共危機管理事件中，我們往往可以看到許多非政府組織的身影，他們依據(jù)自身不同的特質(zhì)，在公共危機管理中發(fā)揮著重要的作用，成為整個公共危機管理體系中除政府外的另一重要組成部分。但與國外形成鮮明對比的是，在經(jīng)歷SARS、禽流感、汶川地震、玉樹地震等一系列公共危機事件中，盡管國內(nèi)非政府組織都參與了公共危機管理工作，但我們看到的更多是政府忙碌的身影，非政府組織參與的熱情和在其中發(fā)揮的作用不甚理想。那么，究竟是什么原因?qū)е铝宋覈钦M織無法在公共危機管理中發(fā)揮有效的作用呢?
1.非政府組織數(shù)量不多
我國非政府組織的數(shù)量與大多數(shù)國家相比，尤其是與西方發(fā)達國家相比仍然處于偏少的狀態(tài)。數(shù)據(jù)表明，每萬人擁有的非政府組織數(shù)量，法國是110個，日本是97個，美國52個，巴西13個，而我國只有2.4個?，F(xiàn)代公共危機具有發(fā)生頻率高且涉及面廣、影響深遠等特點，數(shù)量上的不足必然導致中國的非政府組織在公共危機管理中難以發(fā)揮有效作用，政府從始至終“獨自挑大梁”的局面很難改變。
2.制度的不完善為非政府組織參與公共危機管理設置了門檻
我國對非政府組織的登記管理實行雙重管理原則。在我國非政府組織的登記成立，不僅要得到中央和地方民政部門的許可，還必須找到一個與自身業(yè)務相關的業(yè)務主管單位。這些管理條例和規(guī)定就如同一把雙刃劍，雖然加強了政府對非政府組織的監(jiān)督管理，但也為很多非政府組織設置了相當高的門檻，使得大批活躍在民間的非政府組織被拒之于合法登記的門檻之外，很難參與到公共危機管理中并發(fā)揮相應的作用。
3.資源的缺失使非政府組織缺乏社會公信度
非政府組織其非營利性的基本特征決定了其對政府有著加強的依賴性，許多非政府組織的基金來源也大多依靠政府的財政撥款，在國內(nèi)有很大一部分非政府組織是掛靠在政府部門下的，甚至其本身就是政府部門轉(zhuǎn)化而來的。因此，很難獨立自主地開展活動。獨立性的缺失導致非政府組織帶有較強的官僚化和商業(yè)化，甚者背離非營利的宗旨，開展商業(yè)活動謀取利益，這些都使社會民眾對非政府組織的社會公信度產(chǎn)生了質(zhì)疑。
4.活動資金的缺乏影響非政府組織的發(fā)展
改革開放以來，中國駛上了經(jīng)濟發(fā)展的快車道，人民的生活水平也得到了很大的提高，也出現(xiàn)了許許多多富裕的人，但民眾對于富裕之后如何回饋社會的意識顯然還沒有明顯提高。所以，國內(nèi)大部分非政府組織仍然處于舉步維艱的境地，募集到的資金遠遠達不到其參與公共危機管理工作所需要的資金。
四、發(fā)揮好非政府組織在公共危機管理中的作用的對策思路
現(xiàn)代危機管理的特點決定了公共危機管理必然是一個政府、非政府組織、企業(yè)和社會公眾共同參與，共同發(fā)揮各自作用的過程。這就要求在加強政府公共危機管理工作的同時，必須積極推進非政府組織的發(fā)展，促進非政府組織在公共危機管理中充分發(fā)揮作用。
第一，政府要為非政府組織的發(fā)展營造良好的環(huán)境并提供相應的扶持。非政府組織積極參與公共危機管理，在很大程度上緩解了政府身上的壓力和負擔，是政府在公共危機管理中的重要幫手。所以，政府應該積極轉(zhuǎn)變職能，為非政府組織的發(fā)展營造出一個良好的環(huán)境并為非政府組織的生存和發(fā)展留下足夠的空間。政府應在政策上，尤其在稅收上，應給予非政府組織大力的扶持和幫助。通過加強公民教育，提高公民素質(zhì)，培養(yǎng)公民的社會責任感和自愿奉獻精神，積極實現(xiàn)政府和非政府組織的良性互動。例如，國內(nèi)比較知名的“壹基金”，正是由于依托中國紅十字會的幫助，才能在短短幾年中迅速發(fā)展起來，完善自身組織體系的同時也讓社會大眾從最初認識到慢慢熟知再到后來主動參加其組織的各類公益活動，“壹基金”社會公信度的提高，幫助其在幾次國內(nèi)公共危機事件中都能發(fā)揮相應的作用。
第二，推進非政府組織參與公共危機管理的法制建設。法律的支持是一個組織有效開展活動的重要前提。政府應但盡快以立法的形式確定非政府組織的社會地位，并制定規(guī)范非政府組織活動的基本法律以及相應的權利、義務、行為方式、活動范圍和監(jiān)管方式等，準確界定政府部門和非政府組織在公共危機管理中的權責關系，規(guī)范兩者在公共危機處理中的程序和辦法，及時化解兩者在公共危機管理中的矛盾，為非政府組織參與公共危機管理提供充足的法律保障，解除非政府組織的后顧之憂。
第三，非政府組織應加強自身的公共危機管理水平，其中包括以下三個方面：
(1)加強組織自籌資金能力。非政府組織應加強多元化的籌資渠道，廣泛吸納社會捐贈，保證有足夠的運作資金。
(2)努力吸引各方面專業(yè)人才，為組織參與公共危機管理做好人才儲備。
(3)建立完善的公共危機應對機制。非政府組織應當在日常管理中建立一個符合自身特點的公共危機應對機制，包括組織內(nèi)部管理流程、公共危機發(fā)生后的工作流程以及人員招募的規(guī)章制度和監(jiān)督體制等。
非政府組織管理論文文獻
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非政府組織管理論文篇二
我國非政府組織參與公共危機管理研究
非政府組織管理論文摘要
摘要：政府在公共危機管理中無疑發(fā)揮著主導作用，但由于公共危機的復雜性，僅僅依靠政府的力量很難有效應對公共危機，充分發(fā)揮社會組織的作用勢在必行。市場與政府失靈理論、公民社會理論、治理與善治理論為非政府組織參與公共危機管理提供了理論支持。與政府相比，非政府組織參與公共危機管理具有專業(yè)化、資源動員、行動和視角等方面的優(yōu)勢，能夠發(fā)揮危機預警和宣傳、社會動員和資源監(jiān)督、穩(wěn)定社會心理、關注弱勢群體等功能。但我國非政府組織由于受到法律法規(guī)、傳統(tǒng)管理模式、自身能力不足等方面因素的制約，這些優(yōu)勢和功能還沒能充分發(fā)揮出來。因此，要克服這些問題和困境，需要從政府、社會、非政府組織自身三個方面進行改革和完善。
非政府組織管理論文內(nèi)容
關鍵詞：非政府組織;公共危機管理;優(yōu)勢;困境
中圖分類號：D630.8 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2012)06-0127-05
基金項目：東華大學中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助(12D11011)。
作者簡介：李書巧(1978-)，女，河南鎮(zhèn)平人，政治學博士，東華大學人文學院講師。
目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，各種公共危機事件頻繁發(fā)生，從2008年年初肆虐我國南方部分省市的罕見雪災到5·12汶川大地震。從三聚氰胺奶粉事件到山西疫苗事件再到上海11·15特大火災事件。無不表明公共危機事件已經(jīng)常態(tài)化，也日益挑戰(zhàn)著政府的治理能力。公共危機管理中，政府無疑發(fā)揮著主導作用，但由于公共危機事件的緊急性、災難性等特點，僅僅依靠政府的力量無法快速、靈活、有效的應對。因此，挖掘社會資源，積極發(fā)揮非政府組織在危機管理中的優(yōu)勢便成為一種必然的趨勢。
一、非政府組織參與公共危機管理的理論基礎
市場與政府失靈理論、公民社會理論、治理與善治理論為非政府組織參與公共危機管理提供了理論上的依據(jù)和支撐。
1.市場與政府失靈理論
古典經(jīng)濟學家亞當·斯密認為僅僅依靠市場機制就能實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，促進經(jīng)濟繁榮，達到社會福利最大化。但實際上市場本身的逐利性會帶來市場壟斷、分配不公、貧富分化等問題，在公共事務領域，市場更是無能為力。由于市場的缺陷和公共物品的特性，在公共物品的供給方面會出現(xiàn)“搭便車”行為，也就是不花錢購買公共物品的人可以免費享用少數(shù)人花錢購買的公共物品。長期下去的結果便是沒有人愿意繼續(xù)為他人免費提供公共物品，公共物品會出現(xiàn)嚴重短缺。這就是美國經(jīng)濟學家伯頓·韋斯布羅德提出的公共物品供給的“市場失靈”理論。在“市場失靈”的情況下，政府作為社會中最有權威的組織，承擔起提供公共服務的職能。但隨著政府干預的加強，政府能力的局限性和缺陷也日益暴露出來。人們發(fā)現(xiàn)，政府也不是萬能的，政府也有局限性，也同樣會失靈。也就是說，僅僅依靠政府也不能實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，尤其是在一些突發(fā)狀態(tài)下，危機事件的不可預知性往往會加劇政府權力“失靈”。在危機管理過程中，由于危機事件的緊急性、災難性，需要政府快速地做出反應，但政府卻可能因為嚴格的層級體系、技術不夠?qū)I(yè)等原因?qū)е滦畔鬟f不及時、應對危機不靈活。而且政府也不可能顧及到危機的方方面面，也不能針對不同的受影響人群提供多樣化的個性化服務。在這種情況下，充分動員社會力量、利用社會資源來應對危機就成為一種必然的趨勢，而非政府組織自身所具有的特點和優(yōu)勢能夠有效地彌補市場失靈和政府失靈，還能大大降低危機管理的成本?？梢?，正是基于市場失靈和政府失靈，非政府組織才應運而生。
2.公民社會理論
20世紀90年代以來，公民社會的概念日益得到國內(nèi)外學者們的普遍接受并廣泛流行，學界對公民社會的研究不斷深入，公民社會理論成為影響巨大的社會思潮，學者們紛紛運用這一理論來探討研究本國公民社會的建構問題。這種理論認為，公民社會是國家和市場之外的所有民間組織或民間關系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，包括非政府組織、公民的志愿性社團、協(xié)會、社區(qū)組織、利益團體和公民自發(fā)組織起來的運動等，它們又被稱為“第三部門”。在公民社會領域，公民可以自發(fā)組織起來追求個人或群體的目標，建立自治、自主、自律性的社會組織，從國家和市場的超強控制和統(tǒng)治中解放出來，形成國家、市場、民間社會良性互動的社會結構。公民社會的不斷成熟促使政府權力的下移，促使政府向非政府組織和企業(yè)等主體進行分權，這使得非政府組織在社會公共管理中發(fā)揮著越來越重要的作用，為非政府組織參與公共危機管理提供了理論基礎。
3.治理與善治理論
治理，是隨著現(xiàn)代政治和管理的發(fā)展而產(chǎn)生的一個概念。聯(lián)合國全球治理委員會對治理概念的解釋比較權威，得到了學界普遍的認可。該委員會于1995年發(fā)布了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，報告中對治理做出了如下界定：治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。治理的基本理念就是強調(diào)對社會管理力量多元化格局的關注，對社會組織群體勢力的重視和關切。社會不再是以政府為中心的、等級制的、命令式的統(tǒng)治，而是多中心的、自主的、合作管理的治理與善治。善治是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質(zhì)特征就是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)。善治依賴于公民的自愿合作和對權威的自覺認同，可以說，沒有成熟的公民社會，就不可能有真正的善治。公共危機的管理是一個復雜的社會工程，就更需要公民和社會組織包括非政府組織的積極參與?？梢?，治理與善治理論為公民社會的重要組織——非政府組織參與公共危機管理提供了有力的理論依據(jù)。
二、非政府組織參與公共危機管理的優(yōu)勢及功能分析
1.非政府組織參與公共危機管理的獨特優(yōu)勢
與政府相比，非政府組織參與公共危機管理的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下方面。
第一，專業(yè)優(yōu)勢。大多數(shù)非政府組織在成立之初都有自己明確的宗旨和目標，如關注某一類社會問題或某一類弱勢群體，并根據(jù)自己的目標設定標準吸納組織成員，形成專業(yè)化的組織團隊。如中國紅十字會致力于醫(yī)療救助，自然之友關注環(huán)境保護等。他們通過長期的研究往往對社會生活的某一特定領域有著全面的知識和深入的洞察。這使他們能夠?qū)δ骋活惞参C具有超強的預見性，能夠提供更為科學有效的公共服務來應對危機。而政府則一面深陷于日常的行政事務，一面又要匆忙地應對各種公共危機，很難具備各種領域的完整的專業(yè)知識。非政府組織還可以在必要的時候?qū)で髮趪H組織的幫助和支持。
第二，行動優(yōu)勢。公共危機是一種非常規(guī)的社會狀態(tài)，面對危機政府由于自身嚴格的層級體系或某些政治考慮很難快速做出反應，而非政府組織作為一種社會自治機制，決策是分散而獨立的，大多采用彈性的組織結構，可以靈活調(diào)整自己的工作方式和工作內(nèi)容，這使得他們可以對危機即時做出反應，迅速滲透到危機的各個環(huán)節(jié)，針對危機帶來的各種社會問題靈活及時應對。贏得時間對于應對公共危機至關重要，它能夠減少損失和傷害，避免事態(tài)的進一步擴大。在2008年汶川大地震中，非政府組織的反應非常迅速。地震兩個多小時后，江蘇企業(yè)家陳光標率領的抗震救災隊伍已經(jīng)行動起來;5月12日晚，南京愛德基金會在成都建立救災辦公室，撥款100萬緊急采購救災物資;5月13日，自然之友、綠色和平、綠家園志愿者等各類社會組織聯(lián)合發(fā)起“小行動+許多人=大不同”的抗震救災行動，當然全國有近30家社會組織加入，5月14日，“國際心連心組織”就進入北川災區(qū)。
第三，資源動員優(yōu)勢。非政府組織具有志愿性特點，組織成員大多是來自于基層社區(qū)的具有共同責任感的民眾。因此，非政府組織是民間組織、草根組織，比較貼近社會、貼近普通民眾，對民眾的心理和思想把握得更為準確，在公共危機中對民眾的利益訴求也更為清楚，所以更容易和民眾進行溝通。非政府組織旨在追求公共利益，具有非營利性，目標的崇高性使他們具有廣泛的凝聚力，組織成員在公共危機過程中表現(xiàn)出來的獻身精神使他們更容易獲得社會民眾的高度認同。因此可以說，非政府組織擁有廣泛的社會基礎和強大的社會資本。藉此非政府組織可以廣泛地進行社會動員，最大限度地調(diào)動和整合社會資源來應對公共危機。“據(jù)統(tǒng)計，在2004年12月26日印度洋海嘯后，僅中國紅十字總會和中華慈善總會等社會團體呼吁公民為受災地區(qū)災民捐款，截至2005年1月10日，收到的款項總額達11655億元人民幣。另外，在‘9·11’事件發(fā)生后美國紅十字會在東部沿海各城市收集大量血液，向紐約、華盛頓派出空中支援小組，并籌集捐款達5A7億美元，為危機后美國社會迅速恢復正常作出了重要貢獻。”
第四，視角優(yōu)勢。政府作為應對公共危機的主導力量，考慮問題、制定決策、采取行動往往會從政府的角度出發(fā)，難免會有一定的局限性。對于政府而言，首先要考慮的是照顧到大多數(shù)人的利益，所以在權衡的時候可能會忽視甚至損害到少數(shù)邊緣性社會群體的利益。非政府組織則植根于民間，從更為廣闊的視角觀察危機并做出判斷。往往能夠?qū)δ切┰诠参C中容易被政府忽視的弱勢群體和邊緣群體給予更多的關注，有助于維護社會公平。
第五，細致化優(yōu)勢。公共危機過程中，政府的資源和能力總是有限的，很難顧及到危機的方方面面，尤其是一些細節(jié)問題，但這些細節(jié)并非無足輕重。對于一種效應呈幾何數(shù)擴散的公共危機而言，每個環(huán)節(jié)和細節(jié)都非常重要。非政府組織數(shù)量眾多，種類幾乎涉及到社會生活領域的方方面面，可以滿足各類群體的各種需要?？梢哉f，非政府組織關注的領域、關注的群體、關注的問題都比政府更加細致。如非政府組織在汶川地震救災一開始就意識到心理救援的重要意義，地震當天，一個名叫“華老師災后心理支持”的公益網(wǎng)站出現(xiàn)在網(wǎng)絡上，這是一家由北京心理學的專業(yè)人士發(fā)起組建的旨在通過網(wǎng)絡為災后人群提供心理支持服務的公益網(wǎng)站。中國科協(xié)還有中國紅十字會等，也都立刻派了大量的心理咨詢師，幫助災區(qū)的人們更好的面對災難。
2.非政府組織參與公共危機管理的功能分析
非政府組織具有的這些優(yōu)勢使他們能夠在公共危機管理中發(fā)揮如下功能。
第一，危機預警和宣傳功能。公共危機管理最好的結果是將危機扼殺在萌芽狀態(tài)。非政府組織一方面因為扎根于民間，成員來自于社會的各個階層和領域，有著廣泛的社會觸角，另一方面擁有一大批經(jīng)驗豐富的專家團隊，長期對某個社會領域進行持續(xù)關注，所以能夠比政府更加細致地監(jiān)測社會的運行狀態(tài)，對特定社會領域有著敏銳的洞察力，對可能發(fā)生的危機具有較強的預見能力。他們可以充分利用自己的技術監(jiān)測優(yōu)勢，收集整理相關信息，及早發(fā)現(xiàn)危機的苗頭，給政府和民眾提供警示。例如，西南某省森林保護的問題就是由“自然之友”最早發(fā)現(xiàn)，透過媒體曝光的方式引起了社會和政府的高度關注。
第二，社會動員和資源監(jiān)督功能。公共危機中政府的行政動員和政治動員往往可能因為危機事件的緊急性、災難性而變得失衡、不及時，而非政府組織目標的公益性、非營利性使他們具有較高的公信力和較強的社會動員能力，他們可以通過社會動員實現(xiàn)社會力量和社會資源的最快、最大的整合來配合政府的行政動員和政治動員。可以說，應對危機的過程是一個消耗大量資源的過程。是否能夠擁有充足的資源是決定應對危機成效的關鍵因素。非政府組織是政府之外籌集公共應急資源的主力軍，危機發(fā)生后，他們通過游說、呼吁等方式積極組織募捐，通過國際關系爭取國外援助等，有效彌補了政府的資源短缺。例如，我國南方在1998年爆發(fā)了歷史上罕見的特大洪水，無數(shù)的良田、房屋被毀，人員傷亡慘重。社會各界紛紛組織捐款，最后通過非政府組織募集到的善款高達729億元，遠遠超過了中央財政所撥的40多億元，政府的財政壓力因為這些捐款減輕許多。
第三，穩(wěn)定社會心理功能。公共危機不僅帶來物質(zhì)上的損害，而且?guī)砭裆系膫托睦淼目只?，加劇人們的不安全感，這種悲觀、焦慮、恐慌的情緒是會相互傳染的。尤其是在目前的網(wǎng)絡時代，恐慌情緒更容易迅速擴散。例如，2003年的SARS，真正的死亡率只有5%-10%，但當時的人們都擔心自己隨時會被感染，而且一旦感染很難治愈。2011年春由于日本的地震導致核泄漏，中國普通民眾因為擔心核輻射而瘋搶食鹽。這表明危機中為了避免信息的誤傳和失真，進行及時有效的溝通就非常重要。政府因為人力資源有限，不可能進行全面的個性化的心理輔導。非政府組織因為其公益性目標、貼近民眾，擁有大量的志愿者，更容易和民眾進行溝通，為民眾提供真實可靠的危機信息，消除民眾對危機的誤解，避免謠言的滋生和蔓延，增強人們戰(zhàn)勝危機的信心。
第四，關注弱勢群體功能。公共危機往往涉及到眾多領域和問題，政府的力量總是有限的，不可能關注到社會的每一個角落，尤其是一些弱勢群體，由于缺乏表達其需要的手段和能力，長期游離于主流社會之外，所以更容易被忽視。非政府組織由于數(shù)量眾多、覆蓋面廣，能夠?qū)⒁恍┍徽z漏、忽略的群體納入自己的服務范圍，彌補政府行為的不足，使社會的任何一個角落任何一個成員都不被忽視。例如，一些非政府組織專門以弱勢群體為服務對象。 三、我國非政府組織參與公共危機管理的困境分析
非政府組織在公共危機管理中有著獨特的優(yōu)勢，發(fā)揮著重要的功能，但我國非政府組織由于受到各方面因素的制約，這些優(yōu)勢和功能還沒能充分發(fā)揮出來，具體來說，這些制約因素主要體現(xiàn)在以下幾個方面。
1.缺少法律法規(guī)的保障
健全的法律體系是非政府組織參與公共危機管理的基本保障。我國政府目前雖然已經(jīng)制定了一些關于非政府組織的法律法規(guī)，但是這些法律法規(guī)還遠遠不夠，現(xiàn)行的法規(guī)制度“只有國務院頒布的《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，民政部頒布的《取締非法民間組織暫行辦法》、《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》等幾個條例。”這些是無法滿足數(shù)量眾多、種類各異的非政府組織的需求的，而且僅有的這些條例的內(nèi)容也過于抽象籠統(tǒng)、缺少針對性和可操作性。其中控制、限制的基調(diào)和繁瑣的程序限制了非政府組織的生存和發(fā)展，導致非政府組織在參與公共危機管理的過程中缺乏足夠的法律支持，從而使非政府組織的自身形象受到損害，一定程度上引發(fā)了一些監(jiān)管問題。
2.傳統(tǒng)管理模式的阻礙
我國政府傳統(tǒng)的管理模式是“全能政府”模式，這種模式強調(diào)的是政府及其相關部門對應對公共危機所進行的安排，各類社會組織、經(jīng)濟組織、公眾及輿論界處于被動員、被安排的境地，從而使社會對公共危機的應對實際上變成了政府內(nèi)部的事務。在應對公共危機時，政府往往對非政府組織缺乏足夠的信任，忽視非政府組織的實力，沒有給非政府組織提供參與公共危機管理的空間和保障。例如2008年南方遭遇雪災，在廣州火車站的救援行動中，非政府組織多次要求參與救援，但卻屢遭拒絕，最后由于人力不足，情況緊急，民政部門才想到了非政府組織，當志愿者幫助民政部門疏導鐵路人群時，相關部門說：“沒有想到社會力量那么強大，社會可利用資源這么豐富。”
3.缺乏獨立性
從理論上講，非政府組織是相對獨立于政府的社會組織，但現(xiàn)實中我國非政府組織與政府有著千絲萬縷的關系。很多非政府組織是從政府職能部門轉(zhuǎn)制而來，或者直接由政府機構建立，其思維方式、組織管理和運行方式等和政府的行政體系沒有太大區(qū)別，基本上成了政府的附屬機構，官辦色彩濃厚，缺乏獨立性。
4.社會公信度不高
我國社會公眾對非政府組織參與公共危機管理的認同程度不高。目前我國非政府組織成員當中志愿者的比例比較小，缺乏志愿者是我國非政府組織與西方發(fā)達國家非政府組織在人力資源方面的最大不同。這反映了我國非政府組織缺乏廣泛的、深層次的社會認同，他們與公眾的關系還比較疏遠，社會影響力不大，社會公信度不夠。整體上來講，非政府組織的理念還不被大多數(shù)人所熟悉和理解，它們活動的目的有時會遭到公眾的猜疑。這使得非政府組織在組織公眾應對公共危機時，很多工作都難以順利展開。
這主要有兩個方面的原因，一個方面是由于非政府組織管理機制不健全，導致一些非政府組織以不合法的狀態(tài)存在并展開活動，有的非政府組織打著學術研究的幌子搞非法活動，還有的非政府組織違背了非營利原則，從事營利活動，牟取私利，這些都嚴重影響了非政府組織在公眾心目中的形象。另一個方面是缺乏相應文化的支持。西方非政府組織的產(chǎn)生和發(fā)展有著深厚的社會文化積淀，發(fā)達的公民社會、與市場經(jīng)濟相適應的公民意識、自治觀念、法治觀念、契約精神、公益精神等都是其生長的土壤。與此相對，我國兩千多年來形成的傳統(tǒng)文化影響深遠，根深蒂固，不僅如此，在社會轉(zhuǎn)型的過程中，市場經(jīng)濟的發(fā)展帶來了拜金主義、利己主義、享樂主義等，這使得非政府組織發(fā)展所需的志愿精神、公益精神、社會信任感等嚴重缺乏。
5.非政府組織自身能力不足
首先，非政府組織內(nèi)部管理的能力不強。我國非政府組織由于長期依賴于政府，對自身的組織管理缺乏專業(yè)的研究，導致結構不合理，管理混亂、運作無序及組織腐敗等問題。其次，非政府組織募集資金的能力不足。現(xiàn)階段我國政府鼓勵非政府組織自負盈虧，非政府組織能夠得到的財政撥款大幅下降，另一方面由于缺乏公益?zhèn)鹘y(tǒng)，民間捐贈比較少，使得相當一部分非政府組織資金嚴重短缺。根據(jù)清華大學非營利組織研究所2000年對全國社團組織的抽樣調(diào)查，缺乏資金被列在非營利組織面臨的諸多困難之首。這導致很多非政府組織的活動僅僅局限于發(fā)發(fā)傳單，危機之前的宣傳工作和危機之后的救助恢復工作都難以正常開展，制約了非政府組織參與公共危機管理的廣度和深度。再次，人力資源缺乏。我國很多非政府組織成為吸收離退休人員、下崗分流人員的組織。與企業(yè)和政府部門相比，非政府組織不僅就業(yè)的穩(wěn)定性差，而且報酬和福利水平明顯偏低，無法提供有競爭力的工資。難以吸引優(yōu)秀的專業(yè)人才，尤其是具有創(chuàng)新能力的人才。同時由于我國社會民眾志愿精神的缺乏，我國非政府組織中的志愿者較少。這導致非政府組織在參與公共危機管理中專業(yè)化服務能力不足。
四、提升我國非政府組織應對公共危機能力的對策建議
為了更好的發(fā)揮非政府組織在公共危機管理中的優(yōu)勢和作用，克服各種困境，需要從政府、社會、非政府組織自身三個方面進行改革和完善。
1.政府方面
第一，建立健全非政府組織參與公共危機管理的法律體系。完善的法律法規(guī)是非政府組織有效參與公共危機管理的重要保障。一方面，政府應當從我國國情出發(fā)，盡快制定非政府組織基本法并完善現(xiàn)有的專項法律體系。明確非政府組織的性質(zhì)、職責、權限、資金籌集渠道等，使非政府組織的建立和運作法制化、規(guī)范化。
確保非政府組織能夠在法律框架內(nèi)順利運行，通過法制建設使非政府組織的日常活動能夠真正有法可依、有章可循。另一方面，政府應當盡快制定完善非政府組織參與公共危機管理的法律法規(guī)。確定非政府組織的法定主體地位。通過法律明確規(guī)定政府和非政府組織在公共危機管理中的職責、權限、相互關系，規(guī)范非政府組織在危機管理中的行為方式、運行機制，確保非政府組織參與公共危機管理的合法性和權威性。
我國在2006年1月份頒布了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，2007年又出臺了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，但是在這兩部法規(guī)中，所涉及的主體主要是國務院及其組成部門、各級地方政府、政府所屬的企事業(yè)單位，非政府組織的主體地位并沒有明確規(guī)定。這就使得非政府組織參與公共危機管理的合法性受到影響。
第二，改變傳統(tǒng)管理模式，積極培育非政府組織。首先，變“全能政府”為“有限政府”，為非政府組織的生存和發(fā)展提供空間。政府的角色要從面面俱到、事必親躬的“劃槳者”轉(zhuǎn)向負責規(guī)劃、引導的“掌舵者”，政府與非政府組織的關系也要從行政命令與服從的關系。轉(zhuǎn)向為積極配合、互動合作、相互依賴的伙伴關系。危機管理中，政府要轉(zhuǎn)變危機處理觀念，充分認識到非政府組織在危機管理中具有不可替代的作用，積極展開與非政府組織的合作，實現(xiàn)與非政府組織的良性互動。其次，改革非政府組織的登記管理體制，降低其準入標準。我國目前非政府組織登記管理體制的基本特點是門檻高、限制多、監(jiān)管不力。其中最核心的原則就是雙重管理體制，我國《社會團體登記管理條例》第9條規(guī)定：社會團體的成立首先需要向業(yè)務主管單位提出籌備申請并經(jīng)其審查同意。審查通過后，才能向民政部門申請登記注冊。
此外，條例還對社團的名稱、場所、人數(shù)、經(jīng)費、主管部門等進行了嚴格的規(guī)定。這種過高的門檻使許多活躍在民間的非政府組織難以獲得合法的身份，制約了非政府組織的成長和發(fā)揮作用的空間。因此，應當對現(xiàn)行的登記管理體制進行改革。簡化登記注冊手續(xù)，切實降低非政府組織取得合法地位的門檻。根據(jù)我國民間組織數(shù)量多的實際情況，適合采用“規(guī)定特定類型和達到特定規(guī)模的組織必須進行登記，同時對其它民間組織規(guī)定自愿登記、稅收優(yōu)惠原則”的登記制度。同時，政府應當轉(zhuǎn)變“重注冊、輕管理”的觀念，從重視非政府組織的登記注冊逐步轉(zhuǎn)向重視非政府組織行為過程的管理和監(jiān)督，關注與支持非政府組織所開展的公益活動，切實改變監(jiān)管不力的局面。
第三，加大對非政府組織的財政支持。資金問題是各國非政府組織普遍面臨的問題，對于我國非政府組織而言更是如此。我國很多非政府組織能夠籌集到的資金和進行各項活動所必需的資金之間存在很大的缺口，這導致非政府組織的很多正常活動難以開展。雖然非政府組織是獨立于政府的社會組織，但由于非政府組織承擔了一部分公共管理職能，因此政府應當為非政府組織的發(fā)展提供必要的財政支持。西方國家非政府組織發(fā)展的資金有40%來自于政府資助。當然這種財政支持不僅僅是指財政撥款，可以采用多種形式，如課題、項目委托;優(yōu)惠政策如稅收減免等;政府采購;財政撥款或?qū)嵨锇l(fā)送;公共產(chǎn)品、公共服務提供采用合同外包;無償劃撥土地及提供辦公場所等。
2.社會方面
第一，積極推動公民社會的建設，為非政府組織參與公共危機管理提供適宜的文化環(huán)境。西方非政府組織在公共危機管理中發(fā)揮的重要作用與發(fā)達的公民社會所培育的文化精神密切相關。在構建公民社會的過程中，一方面要積極培育與市場經(jīng)濟相適應的公民意識、主體意識、參與意識、自治觀念、自主精神、契約精神等，另一方面要在社會中大力提倡非政府組織的核心精神——志愿精神和公益精神，提高公民、社會組織的社會責任感，提升整個社會的精神境界。志愿精神是公民自發(fā)自愿承擔社會責任、參與推動人類發(fā)展、促進社會進步的一種精神，是公民參與社會的一種積極方式。
第二，加大對非政府組織的宣傳力度，完善對非政府組織的社會評估監(jiān)督體系，提高非政府組織的社會公信力。目前我國非政府組織參與公共危機管理還缺乏廣泛的、深層次的社會認同，非政府組織的宗旨和理念還不能被大多數(shù)人接受和理解，他們開展的一些社會活動有時會被認為是“做秀”，與公眾的關系還比較疏遠。因此，一方面社會媒體應當積極的對非政府組織進行宣傳，拓寬民眾認識和了解非政府組織的渠道，使非政府組織的宗旨和理念能夠深入人心，得到社會民眾的支持和認可。另一方面應當構建一套行之有效的社會評估監(jiān)督體系，除了加大輿論監(jiān)督的力度之外，還可以引人第三方評估、會計審計機構等外部評估機制來對非政府組織的內(nèi)部管理、運作機制進行評估和監(jiān)督，提高非政府組織財務狀況的透明度，消除公眾的誤解，增強社會公眾對非政府組織的信任感。
3.非政府組織方面
第一，改善內(nèi)部管理，完善非政府組織的危機應對機制。一方面非政府組織應根據(jù)自己的社會使命和組織宗旨構建合理的組織結構和科學的運行機制，實現(xiàn)內(nèi)部管理的科學化、合理化、規(guī)范化，建立公平、透明的財務管理制度，定期向社會公布財務相關信息，說明資金的使用情況，積極主動接受捐款人、公眾和社會的監(jiān)督以及政府相關部門的審查。另一方面非政府組織應制定公共危機的應急預案，詳細規(guī)定危機處理的基本程序及相關人員的責權范圍，加強非政府組織的內(nèi)部監(jiān)督機制，防止違規(guī)現(xiàn)象如專項資金被挪用、相互推卸責任等的出現(xiàn)，確保非政府組織參與公共危機管理的廉潔性和高效性，建立危機應對的評估機制，從危機中不斷吸取經(jīng)驗教訓，提高非政府組織的適應能力和創(chuàng)新能力。
第二，增強籌集資源的能力，吸引優(yōu)秀專業(yè)人才。在籌集資源方面，一方面需要政府加大對非政府組織的財政支持，另一方面從發(fā)展趨向來看，非政府組織必須改變過分依賴政府的狀況，拓寬籌資渠道，增強向社會各界人士尤其是富人、企業(yè)、各種國際組織、海外基金會等募集資金的能力，逐步建立起自主獨立的廣泛持續(xù)的籌資機制。其中營利領域是非政府組織比較重要可靠的融資渠道，因此，我國非政府組織應積極主動加強與企業(yè)的合作，發(fā)展以公益事業(yè)為目的的營銷聯(lián)盟，實現(xiàn)雙贏的價值目標。在吸引優(yōu)秀專業(yè)人才方面，目前由于非政府組織無法提供有競爭力的工資和福利待遇，所以比較現(xiàn)實的解決途徑是：一方面根據(jù)社會的現(xiàn)實需求，設置好的項目，利用非政府組織致力于公益活動的宗旨和崇高目標來感染凝聚高素質(zhì)的志愿者。另一方面是加強對現(xiàn)有組織成員的培訓，非政府組織應對成員進行緊急救助專業(yè)培訓，使他們掌握應對危機的知識、技能、方法，提高應對危機的能力。
第三，加強與國際非政府組織的交流與合作。國際非政府組織無論在數(shù)量、人員、規(guī)模、資金、組織結構、專業(yè)化程度、參與能力等方面都發(fā)展得比較成熟。危機發(fā)生時如果能夠及時得到國際的援助，特別是技術、信息資源、資金、治理經(jīng)驗等方面的支持，可以大大彌補本國救治能力的不足。但目前我國非政府組織在國際上的影響力不大，公共危機管理過程中缺乏主動聯(lián)系國際非政府組織的理念，導致應對危機時缺少強有力的外援，這在一定程度上影響了危機救治的及時性和有效性。因此，在相互之間聯(lián)系日益緊密的全球化時代，我國非政府組織要有全球化眼光，要加強與國際非政府組織在危機管理方面的合作，要積極爭取國際性、地區(qū)性組織在資金、人員、技術、教育和培訓以及道義上的支持，加強與國際組織在信息方面的溝通，確保有效、及時消除危機，恢復秩序。
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