淺談近代中國土地政策的論文
淺談近代中國土地政策的論文
土地問題是中國的一個(gè)重大政策問題,有關(guān)土地政策的改革將對(duì)中國未來經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的方向和軌道起到至關(guān)重要的作用。下面是學(xué)習(xí)啦小編為大家整理的淺談近代中國土地政策的論文，供大家參考。
淺談近代中國土地政策的論文篇一
《 近代中國城市土地管理述論 》
摘 要：近代以來，西方的城市土地管理制度逐漸傳入中國，受其影響，現(xiàn)代化的城市土地管理制度在中國得到了逐步的確立。其主要內(nèi)容包括現(xiàn)代的城市土地法規(guī)的制定、管理機(jī)構(gòu)的建立及土地的測(cè)量、價(jià)格評(píng)定、征收和買賣等方面。它為當(dāng)時(shí)的政府更有效地開展城市土地的開發(fā)和利用、地價(jià)和房?jī)r(jià)的調(diào)控、房屋的救濟(jì)、增加稅收等提供了保障、奠定了基礎(chǔ)。
關(guān)鍵詞：近代中國;城市土地;土地管理
中圖分類號(hào)：F323 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X(2012)08-0086-03
現(xiàn)代的土地管理的主要內(nèi)容有：測(cè)量土地面積、評(píng)定土地等級(jí)、建立土地統(tǒng)計(jì)制度、調(diào)查土地資源分布及利用情況、執(zhí)行土地管理的有關(guān)法令和規(guī)章制度、確定土地所有權(quán)和使用權(quán)、調(diào)整土地權(quán)益關(guān)系、解決土地糾紛、培訓(xùn)土地管理人員、總結(jié)交流土地管理經(jīng)驗(yàn)等 [1]。中國的城市歷史有相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，漢唐時(shí)期的長(zhǎng)安、北宋時(shí)期的東京汴梁都是當(dāng)時(shí)知名的國際大都市。但從總體上看，在封建社會(huì)，大城市數(shù)量極少，城市發(fā)展模式也相對(duì)落后。這是因?yàn)榻y(tǒng)治者長(zhǎng)期推行 “重農(nóng)抑商”的政策，使得城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)難以提升、發(fā)展、產(chǎn)生質(zhì)的飛躍和突破，只能長(zhǎng)期處于低層次的循環(huán)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，也決定了當(dāng)時(shí)的城市行政體制難以擺脫城鄉(xiāng)合治的傳統(tǒng)模式而獲得獨(dú)立的發(fā)展。
一、鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后的城市土地管理
鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后，中國的自然經(jīng)濟(jì)不斷瓦解，商品經(jīng)濟(jì)得到了逐步的發(fā)展，特別是自沿海、沿江的城市開埠之后，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)合治體制已不能適應(yīng)城市發(fā)展的需要。具體到城市土地管理方面也是如此。
1845年以來，西方列強(qiáng)在中國建立許多租界。其在租界中推行的土地管理模式逐步滲入到華界。以近代上海為例，1845年11月，以《上海租地章程》為開端，英、法、美等國相繼在上海強(qiáng)行開辟了后演變成租界的外國人居留地。租界采用西方的市政管理方式，工部局為公共租界的行政管理機(jī)構(gòu)。根據(jù)市政建設(shè)的需要，工部局設(shè)置了專門的土地管理機(jī)構(gòu)，包括：(1)土地產(chǎn)權(quán)登記機(jī)構(gòu)――領(lǐng)事館土地股;(2)土地開發(fā)機(jī)構(gòu)――道路碼頭委員會(huì);(3)土地價(jià)格調(diào)控機(jī)構(gòu)――土地估價(jià)委員會(huì)、地產(chǎn)委員會(huì)[2]。這些機(jī)構(gòu)的成立提高了土地管理的效率，對(duì)華界土地制度的變革客觀上起到了促進(jìn)的作用。
1905年，上海成立了地方性的總工程局。該組織仿照租界的管理體制，專門設(shè)立了“地產(chǎn)登記處”，將土地產(chǎn)權(quán)管理獨(dú)立了出來[2] 12。此外，在產(chǎn)權(quán)憑證的管理上，租界中的“道契”也吸收了西方契約管理的經(jīng)驗(yàn)。嚴(yán)格的契約管理也使得房產(chǎn)、地產(chǎn)的交易更加法制化和規(guī)范化。它類似于登記制度，為整理地籍、確定產(chǎn)權(quán)、征收土地稅提供了便利條件。
盡管道契最初適用于租界，但早在19世紀(jì)40年代末已超越了租界，擴(kuò)大到當(dāng)時(shí)并未正式成為租界的虹口地區(qū)以至從未成為租界的浦東地區(qū)。相比沿海地區(qū)，內(nèi)陸地區(qū)的城市土地現(xiàn)代化進(jìn)程相對(duì)較慢，但也逐步發(fā)生了改變。以成都為例，明清兩代，四川設(shè)省，成都即為省會(huì)。城內(nèi)外設(shè)成都、華陽兩縣，隸成都府。
清朝末年，成都的地產(chǎn)、房產(chǎn)買賣要經(jīng)過官府。成都在當(dāng)時(shí)設(shè)有經(jīng)征總局，它是清末四川管理城鎮(zhèn)地產(chǎn)和房產(chǎn)的機(jī)構(gòu)。經(jīng)征總局的成立過程及職責(zé)大體如下：“1908年，契稅提歸國有，廢包繳制，改藩署戶糧房為省經(jīng)征總局。成都、華陽兩縣設(shè)經(jīng)征分局，征收田房契稅，并廢《契尾》，改用《官契》，由縣政府加蓋官印憑證營業(yè)。”
綜上所述，鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后，中國的城市土地管理制度已開始了由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，這種變化在沿海城市表現(xiàn)的尤為明顯。
二、民國城市土地管理的法律規(guī)章及組織機(jī)構(gòu)
1912年中華民國政府建立之后，相繼頒布了一系列的土地管理法規(guī)，但由于軍閥混戰(zhàn)及動(dòng)蕩的政局導(dǎo)致這些法令沒有得到有效地貫徹和執(zhí)行。1927年，南京國民政府建立之后，仿效西方諸國及蘇聯(lián)、日本之經(jīng)驗(yàn)，重新制定并頒布了一批重要的土地法規(guī)，其中有許多是關(guān)于城市土地管理的。例如在1928年7月28日頒布的《土地征收法》，對(duì)土地征收的標(biāo)準(zhǔn)、程序、機(jī)構(gòu)、效果及損失之補(bǔ)償都作了詳細(xì)的規(guī)定。1930年6月30日，國民政府在全國范圍內(nèi)頒布并實(shí)行了《土地法》，其中第三編土地使用中的第二節(jié)對(duì)城市房屋救濟(jì)作了相關(guān)規(guī)定。其第161條：市內(nèi)房屋應(yīng)以所有房屋總數(shù)百分之二，為準(zhǔn)備房屋。前項(xiàng)準(zhǔn)備房屋，謂隨時(shí)可供租賃之房屋。其第162條：準(zhǔn)備房屋額，繼續(xù)六個(gè)月不及房屋總數(shù)百分之一時(shí)，應(yīng)依下列規(guī)定為房屋之救濟(jì)。1.規(guī)定房屋標(biāo)準(zhǔn)租金。2.減免新建筑房屋之稅款。
3.建筑市民住宅。緊接著在1934年6月2日頒布了《公有土地處理規(guī)則》，1934年6月13日頒布了《辦理土地陳報(bào)綱要》，1935年4月5日頒布實(shí)行了《土地法施行法》，1936年2月12日頒布了《各省市地政施行程序大綱》，1936年還頒布施行了《經(jīng)濟(jì)建設(shè)區(qū)內(nèi)土地政策實(shí)施辦法》。1937年，抗戰(zhàn)爆發(fā)之后，為應(yīng)戰(zhàn)時(shí)之需，國民政府頒布了《軍事征用法》。規(guī)定土地因“軍事上緊急之需要時(shí)”得依法征用之。這些法律法規(guī)涉及到城市土地管理的各個(gè)方面，比如城市土地的測(cè)量登記、征收使用、地價(jià)評(píng)定、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)取?/p>
關(guān)于組織機(jī)構(gòu)，分中央和地方兩個(gè)方面。從中央地政機(jī)關(guān)的沿革來講，民國成立之后，全國土地行政事宜統(tǒng)歸內(nèi)務(wù)部設(shè)司主管。1913年秋，該部設(shè)立有全國土地調(diào)查籌辦處。后因政府另有組建掌管全國土地事宜的專門機(jī)構(gòu)而裁撤了全國土地調(diào)查籌辦處。1914年12月，大總統(tǒng)袁世凱指派蔡鍔督辦全國經(jīng)界事宜。
蔡鍔就職后，即于1915年1月，設(shè)立全國經(jīng)界籌辦處，向政府請(qǐng)撥了3萬元開辦費(fèi)并暫設(shè)了總務(wù)處，呈派范治煥為主任，總期以兩月為限，月需經(jīng)費(fèi)九千八百余元[3]。1915年6月，經(jīng)界局正式成立。1927年南京國民政府成立之后，全國的土地行政事宜統(tǒng)歸內(nèi)政部設(shè)司主管。
從地方來講，以南京市和上海市為例。南京市的土地行政始于南京市政府成立之初，由南京市財(cái)政局土地課主管。1928年4月，南京市府將該課擴(kuò)充為土地局，該局分總務(wù)、地稅、登記三課;1929年7月，改課為科。1930年3月，裁撤了總務(wù)科，另設(shè)總務(wù)股辦理，同時(shí)，為了加快即將完竣的地籍測(cè)量工作，于同月將測(cè)繪科擴(kuò)充為測(cè)量隊(duì)。
1933年4月，南京市土地局奉命被裁撤，全市所有的土地行政事務(wù)，歸并市財(cái)政局第三科辦理。上海市土地局成立于1927年8月，內(nèi)部共分四科:第一科掌總務(wù);第二科掌外人及外國教會(huì)租地地價(jià)估計(jì)及公地處理等項(xiàng);第三科掌土地測(cè)丈事項(xiàng);第四科掌發(fā)照登記等事項(xiàng)。全部工作人員約300人左右，另設(shè)有4處田賦征收處，每處設(shè)主任1人，征收員和書記若干人。此外還有地政顧問2人，專門負(fù)設(shè)計(jì)之責(zé)[3] 31。第一任土地局長(zhǎng)由上海特別市市長(zhǎng)黃郛推薦的朱炎擔(dān)任。根據(jù)材料分析，筆者認(rèn)為在南京國民政府成立初期，政府試圖成立獨(dú)立的土地行政機(jī)關(guān)專門負(fù)責(zé)土地管理的活動(dòng)，但多數(shù)剛建立起來的土地行政機(jī)構(gòu)在經(jīng)歷短暫的時(shí)間段后即遭裁并。
三、民國城市土地管理概況
民國時(shí)期是中國城市土地管理現(xiàn)代化進(jìn)程的一個(gè)重要階段，它起著承前啟后的重要作用。
成立于1927年7月的上海特別市政府(1927―1937)，在近代上海的市政工程建設(shè)方面具有里程碑的意義。它標(biāo)志華界的近代市政工程建設(shè)與管理被納入市府行政職能范圍，并借鑒租界模式，以商業(yè)經(jīng)營方式推進(jìn)市政工程建設(shè)，成就顯著。上海特別市政府成立了工務(wù)局，該局參考國外有關(guān)資料，于1930年11月修正公布了《上海市筑路征費(fèi)章程》。其要點(diǎn)有：(1)因筑路致喪失其全部土地者，依照未筑路以前之地價(jià)全部補(bǔ)償;(2)土地未受損失者，按其地價(jià)(未筑路以前)的三成征收受益費(fèi);(3)損失土地三成者，不予補(bǔ)償，也不征收受益費(fèi);(4)損失土地不及三成或超過三成者，按比例增減其征費(fèi)或補(bǔ)償之?dāng)?shù)目。此外，民國政府效仿西方，推行新的制度以加快城市土地管理的變革。
第一，整理土地，開展土地登記，確定產(chǎn)權(quán)。南京市自1928年11月起就開始了土地測(cè)量，到1934年已測(cè)量完竣。同年，南京地籍測(cè)量的情況如下：“計(jì)分城內(nèi)與下關(guān)為二百十二區(qū)，分區(qū)圖全部完成，分段圖完成一九九O二戶。”[3] 78-79而且南京市府于1933年就已頒布了《京市府公布土地登記暫行規(guī)則》。1934年南京市正式開始土地登記，“京市土地登記舉辦期，經(jīng)規(guī)定以六個(gè)月為限，(自七月一日起至本年底止)市民履行登記者，極為踴躍。”
第二，成立地價(jià)估價(jià)委員會(huì)，制定估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。上海市于1933年通過了征收暫行地價(jià)稅章程及估價(jià)委員會(huì)規(guī)則。之所以要成立地價(jià)估價(jià)委員會(huì)，是因?yàn)槭袇^(qū)面積較大，土地價(jià)值懸殊，所以在當(dāng)時(shí)條件下必須分區(qū)、分段、分巷、分街的擬定標(biāo)準(zhǔn)價(jià)。
第三，從原來的征收田賦改為征收土地稅。上海市自1932年“ 一・二八”事變之后，街區(qū)道路及房屋損毀嚴(yán)重，需要重新修復(fù)和營造。市政經(jīng)費(fèi)也很短缺。經(jīng)上海市府呈文，國民政府行政院批準(zhǔn)上海市可于1933年7月1日起征收地價(jià)稅?，F(xiàn)代化的城市土地管理模式與傳統(tǒng)相比，最根本的不同就是它將土地投放到了市場(chǎng)，運(yùn)用一系列的商業(yè)化模式實(shí)現(xiàn)土地的增值。在這種模式的作用下，地產(chǎn)和房產(chǎn)的價(jià)格與市場(chǎng)需求和社會(huì)發(fā)展的聯(lián)系也更加緊密。
以1933年的廣州地價(jià)為例，當(dāng)時(shí)資料有如下記載：“近年來廣州地產(chǎn)價(jià)格高漲，突飛猛進(jìn)，其增進(jìn)之速度大有一日千里之勢(shì)。例如，數(shù)年以前，內(nèi)街之住宅，連上等計(jì)，每井地價(jià)普通值二百元，最上等者，不過每井三百元左右，現(xiàn)在稱為優(yōu)美住區(qū)之惠吉東西路，當(dāng)時(shí)每井僅取二百元，時(shí)人尤以其價(jià)昂，以致棄置日久，無人過問。距今近三數(shù)年間，地價(jià)突飛猛進(jìn)，惠吉東西路現(xiàn)已起至每井值七八百元矣。
地產(chǎn)漲價(jià)，多數(shù)社會(huì)之意見，則認(rèn)系都市日趨發(fā)展之一種自然趨勢(shì)，然炒業(yè)家之拼命狂炒煽動(dòng)，實(shí)促進(jìn)而助成之，遂致有現(xiàn)寸金尺土之勢(shì)。”[4] 引文中的“井”是當(dāng)時(shí)的面積單位，一井約為11平方米。面對(duì)此種境況，當(dāng)時(shí)有人向廣東省府上了一條陳，大意是建議省府將廣州市內(nèi)所有之祠堂廟宇教堂等，一律沒收，改為平民宮，容納貧民居住。
對(duì)此，廣東省府批文表示居住問題確須解決，但認(rèn)為該民的提議并不可行，最后指出希望廣州市府早日擬出救濟(jì)的辦法?？梢?，當(dāng)時(shí)的行政當(dāng)局并沒有制定出解決問題的方案。在此，筆者還認(rèn)為，土地價(jià)格與社會(huì)是否穩(wěn)定也有極大的關(guān)系。有資料表明，在“九・一八”之前，上海的地產(chǎn)業(yè)相當(dāng)繁盛，而在事變之后，這種局面不再存在。到“一・二八”事變之后，上海的地產(chǎn)業(yè)損失極大，直到戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束之后，上海的地產(chǎn)業(yè)才開始復(fù)興。
另外，土地價(jià)格與國際金融市場(chǎng)也有緊密的關(guān)系。1929―1933年爆發(fā)了世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，由于高房?jī)r(jià)導(dǎo)致的住房問題已成為世界多數(shù)國家所面臨的共同問題。1934年美國人伯珩《住宅問題與利潤(rùn)制度》一文就記述了美國“大蕭條”時(shí)期的住房問題。他在文中講道：“在經(jīng)濟(jì)恐慌的打擊下，一般地產(chǎn)建筑業(yè)者所受的打擊是并不輕微的。近數(shù)年來，都市住宅取價(jià)的高昂，使一般中下階級(jí)的家庭感覺很大的痛苦。因?yàn)闊o力負(fù)擔(dān)高昂的租金，都市中許多新建的住宅都空著。”[5]以上海的法租界為例，1931年8月份其一個(gè)月土地成交額竟達(dá)一千八百萬兩[6]。在地產(chǎn)價(jià)格達(dá)到其極盛之時(shí)，必有其衰落之刻。1934年，就有人撰文指出了上海房?jī)r(jià)有趨跌之勢(shì)。
其主要依據(jù)大體如下：(1)各國都忙于備戰(zhàn)。(2)銀價(jià)上漲有縮減地價(jià)的影響，而當(dāng)時(shí)上海的銀價(jià)有上漲之勢(shì)。當(dāng)時(shí)的投資家為換得更多得外幣，愿意出售地皮而不愿收購。(3)上海新的城市中心的建成，必然削弱租界及原中區(qū)的地價(jià)。(4)土地行政改良。民國政府此時(shí)已注意到汲取租界土地管理的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)正當(dāng)?shù)耐恋貦?quán)利加以合法的保護(hù)。這使得投資者不再以租界內(nèi)土地為唯一目標(biāo)。這可有效的降低租界的地價(jià)，進(jìn)一步影響到整個(gè)上海的地價(jià)，使得地價(jià)增長(zhǎng)放緩。
20世紀(jì)30年代是國民政府城市土地管理政策的成型期，在之后的40年代，國民政府一直忙于對(duì)內(nèi)、對(duì)外的戰(zhàn)爭(zhēng)，其城市土地管理的基本政策很少改變，只是在不斷地加征地價(jià)稅和房捐。
結(jié) 語
近代中國的城市土地管理的現(xiàn)代化進(jìn)程經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的階段，它的推進(jìn)和發(fā)展對(duì)中國的城市土地開發(fā)有著重要的意義。主要包括以下四方面：一、開展土地登記，發(fā)放權(quán)證。這不僅減少了民眾之間的房產(chǎn)和地產(chǎn)糾紛，保護(hù)了國家的公地，也為政府征收地價(jià)稅奠定了基礎(chǔ)，增加了國家的稅收。二、制定了諸多土地規(guī)章和法律。這有效地維護(hù)了土地所有者的合法權(quán)利，在增強(qiáng)政府威信的同時(shí)，也為土地交易的順利進(jìn)行創(chuàng)造了條件。三、商業(yè)化的土地開發(fā)模式使得征地者、被征者和開發(fā)受益人等三方所獲得的權(quán)益都達(dá)到了最大化。四、對(duì)城市地價(jià)和房?jī)r(jià)的調(diào)控、房屋的救濟(jì)起了一定的作用。但受當(dāng)時(shí)歷史條件的制約，現(xiàn)代化的城市土地管理制度在各地推行的力度和區(qū)域范圍都是相當(dāng)有限的。盡管如此，它還是在一定程度上促進(jìn)了當(dāng)時(shí)城市土地的開發(fā)和利用，并在中國城市土地管理制度發(fā)展的歷史進(jìn)程中占有重要的地位。
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淺談近代中國土地政策的論文篇二
《 中國土地政策改革淺議 》
【摘要】本文首先分析了土地在中國現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中占據(jù)關(guān)鍵地位的原因，隨后對(duì)我國現(xiàn)有土地制度的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，對(duì)其存在的問題進(jìn)行探討，并提出可行性意見。
【關(guān)鍵詞】土地;改革;制度
一、土地在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中有著關(guān)鍵地位
(一)土地是高速工業(yè)化和快速城市化的重要基礎(chǔ)
由于現(xiàn)行土地制度下土地取得成本低，轉(zhuǎn)為城市用地的預(yù)期收益又很高，而且建設(shè)用地獲得成本低，土地成為我國工業(yè)化和城市化的快速推進(jìn)的重要基礎(chǔ)。
1.工業(yè)化方面，政府創(chuàng)辦園區(qū)、以地招商引資成為吸納工業(yè)企業(yè)的主軸。到2005年，我國各類開發(fā)區(qū)6866個(gè)，規(guī)劃用地面積3.86萬平方公里，超過全國現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地3.15萬平方公里。
2.城市化方面，1998―2005年，我國城市建城區(qū)面積由2.14萬平方公里增加到3.25萬平方公里，年均增長(zhǎng)6.18%。無論是東部還是中西部，各地通過縣城搬遷或縣改市，市改區(qū)等行政區(qū)劃調(diào)整，城區(qū)面積迅速擴(kuò)大，甚至一些縣級(jí)市的城區(qū)面積也以每年5～6平方公里的速度向外擴(kuò)展。
(二)土地及其相關(guān)收入成為地方政府財(cái)政收入的重要來源
1994年實(shí)行分稅制后，改變了中央和地方在財(cái)政分配中的基本格局，增值稅的75%及所得稅的一半上劃后，地方收入占財(cái)政總收入的比重由1993年的78%下降到2005年的47.7%。政府通過增加土地出讓收入和通過城市擴(kuò)張來增加可支配稅收。
(三)土地是銀行資金、城市基礎(chǔ)設(shè)施及房地產(chǎn)投融資的重要媒介
在新一輪的城市擴(kuò)張中，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和房地產(chǎn)投資成為兩大主軸。房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，成為政府償還城市基礎(chǔ)設(shè)施投資巨額貸款和實(shí)現(xiàn)土地出讓收入的通道，而銀行信貸則是房地產(chǎn)投資和居民個(gè)人購房的后盾。1999―2004年，一些發(fā)達(dá)地區(qū)縣市四大國有商業(yè)銀行房地產(chǎn)開發(fā)貸款余額增長(zhǎng)了近40倍，年均增長(zhǎng)超過了100%;在個(gè)人住房貸款方面，商業(yè)銀行住房消費(fèi)擔(dān)保貸款余額年增長(zhǎng)近200%。
二、現(xiàn)行土地制度面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)
我國實(shí)行的是城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機(jī)構(gòu)管理，形成不同的市場(chǎng)和政權(quán)體系;另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就要通過政府征地，任何單位建設(shè)用地都要使用國有土地的局面。土地參與宏觀調(diào)控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調(diào)控的閘門在中央，而這個(gè)閘門的把手還在地方，加上地方財(cái)政嚴(yán)重依賴土地及其相關(guān)收入的現(xiàn)狀的不到改變，地方政府就有將閘門打開的機(jī)會(huì)，使中央政府的土地調(diào)控效果大打折扣，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
(一)建設(shè)用地依舊維持行政配置與指標(biāo)管理模式
土地是我國目前為數(shù)不多的加大審批、上收權(quán)利、強(qiáng)化政府壟斷的生產(chǎn)要素之一。大量土地以劃撥和協(xié)議方式出讓，造成資源浪費(fèi)和配置扭曲，協(xié)議出讓土地的低價(jià)格誘使企業(yè)多圈占土地，還導(dǎo)致地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)用地的配置扭曲。在珠三角和長(zhǎng)三角地區(qū)出現(xiàn)工業(yè)用地比重過高、城市功能用地緊缺、功能滯后，而中西部地區(qū)政府建設(shè)用地，主要以劃撥方式用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但作為城市化內(nèi)涵的商業(yè)、服務(wù)業(yè)、金融業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)沒有相應(yīng)發(fā)展。建設(shè)用地的指標(biāo)管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求脫節(jié)。加強(qiáng)建設(shè)用地的指標(biāo)管理和審批，旨在保護(hù)耕地，抑制土地濫用，但并未達(dá)到約束用地的初衷。
(二)地方政府過度依賴土地經(jīng)營和融資
政府經(jīng)營土地風(fēng)險(xiǎn)與盈利并存。政府以公共利益名義劃撥供應(yīng)的道路、綠化、科教文衛(wèi)用地等，約占整個(gè)城市建設(shè)用地的50%。約25%～30%協(xié)議出讓的工業(yè)用地，低于成本價(jià)，甚至“零地價(jià)”供應(yīng)，政府在近期是無法從土地獲取收益。土地儲(chǔ)備中心成為經(jīng)營土地和提供抵押的機(jī)構(gòu)，加大了政府的信用風(fēng)險(xiǎn)。其次，由于經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、政策和法律風(fēng)險(xiǎn)使政府土地儲(chǔ)備存在極大的風(fēng)險(xiǎn)。此外，房地產(chǎn)商和個(gè)人房貸對(duì)銀行信貸的高度依賴，也增加金融風(fēng)險(xiǎn)。
(三)忽視農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利
快速城市化和工業(yè)化的占地，主要是通過征用農(nóng)地來實(shí)現(xiàn)的，1997～2004年，全國每年新增建設(shè)用地570萬畝，占農(nóng)民耕地304萬畝。在東部沿海省份，每年建設(shè)用地量達(dá)40～50萬畝，征用土地站建設(shè)用地比重高的到90%以上，低的也要75%。在中西部地區(qū)，盡管建設(shè)用地量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東部地區(qū)，但是，1994～2003年陜西省各類非農(nóng)建設(shè)占用耕地也達(dá)72.79萬畝，其中征地仍是主要手段，占建設(shè)用地近90%。土地征用量如此之大，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的土地權(quán)利，影響被征地農(nóng)民的生計(jì)，引發(fā)大量群體性事件。不尊重農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化。
(四)中央與地方政府在土地功能上的目標(biāo)差異過大
城市快速擴(kuò)張伴隨農(nóng)田大面積流失。全國耕地保有量從1996年的19.51億畝降至2005年的18.3億畝，人均耕地從1996年的1.59畝下降到2005年的1.40畝。1996～2002年間，農(nóng)田平均每年以1027.5萬畝的速度流失，且速度還在加快，凸顯中央政府耕地保護(hù)、糧食安全、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的綜合目標(biāo)與地方政府追求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的單一目標(biāo)并不一致。
(五)政府征用土地用途早已超出公共目的的范圍
政府征用的土地用途早已超出公共目的的范圍，但政府壟斷建設(shè)用地供應(yīng)的格局卻基本未變。我國的征地制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，土地與其他生產(chǎn)要素一樣，由政府行政指令性支配，用地主體一般是國有企業(yè)、政府部門、或國家大型基礎(chǔ)設(shè)施工程(如公路、鐵路、水利等)。然而伴隨改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，用地主體日趨多元化，土地用途早已超出“公共目的”的范圍。在東部工業(yè)化程度較高的縣市，工業(yè)用地占到全部建設(shè)用地的近30%，但工業(yè)用地的需求者已變?yōu)橐悦駹I企業(yè)為主。房地產(chǎn)和商業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營性用地占到總建設(shè)用地兩的近20%，這部分用地完全是為了贏利，而不是公共利益。第三類用地是市政設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施用地，約占建設(shè)用地的50%，這部分用地具有公益性目的，但其中也有大量用地背離公共利益特征。盡管公共用地需求主體和用地性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生多元化，但政府仍強(qiáng)制性從農(nóng)民那里獲得土地，充當(dāng)建設(shè)用地的唯一提供者，壟斷著農(nóng)民集體土地從征地到供地的全過程。
三、政策建議
(一)合理分配土地極差收益，完善土地財(cái)產(chǎn)稅制
根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，土地財(cái)產(chǎn)稅是地方政府的主要財(cái)政收入來源。在我國，土地財(cái)產(chǎn)稅制度至今尚未建立，已有的個(gè)別稅種亦形同虛設(shè)，整個(gè)土地稅制存在“重費(fèi)輕稅”、“重征輕轉(zhuǎn)”弊端。中央政府應(yīng)立即著手從根本上建立和完善土地財(cái)產(chǎn)稅制度，停止在土地規(guī)費(fèi)上與地方政府討價(jià)還價(jià)的做法。一方面，必須在制度上保證土地利益相關(guān)的當(dāng)事人在土地增值收益分配上的公平，承認(rèn)土地的所有者有權(quán)分享土地的極差收益，解決號(hào)集體和農(nóng)民在土地收益上的分享，探討各級(jí)政府、土地開發(fā)者和農(nóng)民在土地級(jí)差收益分配上的合理比例。另一方面，改革土地稅制，設(shè)計(jì)讓地方歷屆政府可以常年分享的土地或財(cái)產(chǎn)稅，使土地財(cái)產(chǎn)稅成為城市化進(jìn)程中地方政府的重要收入來源。
(二)打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)
必須從根本上改革征地制度，打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的局面，真正發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的作用。防止農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地過程中的單一國有化傾向。摒棄只是給失地農(nóng)民更高的產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償及靠建立社會(huì)保障來換取農(nóng)民土地權(quán)益的思路和做法。縮小征地范圍，界定公共目的的內(nèi)涵，嚴(yán)格征地程序，增強(qiáng)農(nóng)民在征地過程中的知情權(quán)和參與、協(xié)商機(jī)制。允許經(jīng)營性用地直接進(jìn)入市場(chǎng)，讓農(nóng)民與用地者直接進(jìn)行談判，政府為公共目的的征地也要給予農(nóng)民基于市場(chǎng)價(jià)格的補(bǔ)償。
(三)謹(jǐn)防建設(shè)用地的國有化趨勢(shì)
1.遏制城市化進(jìn)程中的土地國有化趨勢(shì)
在法律有待修改的情況下，要用好土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃，一切用地以規(guī)劃為藍(lán)本，不能突破規(guī)劃，也不能利用政府權(quán)力隨意修改規(guī)劃。防止地方利用村改居、市改區(qū)、區(qū)域調(diào)整、城市化改制等所謂創(chuàng)新，變相大面積圈占農(nóng)地。
2.在制度上確保建設(shè)用地兩種所有制長(zhǎng)期并存
我國憲法確立的土地國有制和集體土地所有制并存，有利于維護(hù)我國這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)人口大國的長(zhǎng)期穩(wěn)定。但是，由于現(xiàn)行有關(guān)法律造成城市化的同時(shí)土地就必須國有化的現(xiàn)實(shí)格局，建議在憲法中可以考慮修改以城鄉(xiāng)分割來劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農(nóng)民農(nóng)地用時(shí)的長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，而且要賦予農(nóng)民在農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。
3.農(nóng)民集體建設(shè)用地必須盡快合法進(jìn)入土地市場(chǎng)
進(jìn)一步完善有關(guān)土地法律，實(shí)現(xiàn)兩種建設(shè)用地“同地、同價(jià)、同權(quán)”，允許集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、抵押，讓農(nóng)民以土地權(quán)益分享城市化、工業(yè)化的好處。
(四)允許農(nóng)民以土地的權(quán)利參與工業(yè)化和城市化成果
謹(jǐn)慎對(duì)待“以社保換土地”的做法，積極推廣地方創(chuàng)新性做法。尊重農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，按土地市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。在不能一步到位的情況下，應(yīng)當(dāng)尊重地區(qū)的許多創(chuàng)新性做法，并在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上予以推廣，使農(nóng)民、集體、企業(yè)、政府四方共贏。
四、總結(jié)
土地在我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中有著重要的地位，而現(xiàn)行土地制度也面臨著來自諸多方面的嚴(yán)峻的考驗(yàn)，本文在對(duì)現(xiàn)行土地制度進(jìn)行一定研究后，對(duì)其改革提出一些可行的建議，相信在通過不斷的探索和發(fā)展，我國土地制度一定能更切合，在現(xiàn)代化的進(jìn)程中實(shí)際發(fā)揮更大作用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民、集體、企業(yè)、政府的四方共贏。
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