對(duì)扶貧戰(zhàn)略所處環(huán)境論文
對(duì)扶貧戰(zhàn)略所處環(huán)境論文
摘要：十八大以來, 以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視貧困問題, 并先后就扶貧開發(fā)工作出臺(tái)了一系列方針政策, 初步形成了有中國特色的扶貧開發(fā)思想。這一思想內(nèi)在地包含著扶貧開發(fā)面臨的新形勢(shì)、扶貧開發(fā)的核心構(gòu)成要素、扶貧開發(fā)的實(shí)施路徑、扶貧開發(fā)的體制保障四個(gè)方面, 并構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體, 是對(duì)以往扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的豐富和發(fā)展。
關(guān)鍵詞：扶貧開發(fā)戰(zhàn)略; 全面建成小康社會(huì); 精準(zhǔn)扶貧; 精準(zhǔn)脫貧;
On the Development and Innovation of Poverty Alleviation Strategy Since the 18th National Congress of CPC
JIANG Jia-cheng
School of Marxism, Nankai University
Abstract：
Since the 18 th National Congress of CPC, the CPC Central Committee with Comrade Xi Jinping as the core attaches great importance to poverty, and has formulated a series of policies concerning with poverty alleviation and development, initially forming poverty alleviation theories with Chinese characteristics.Based on related analysis, we find they inherently contain new situation, core components, implementation path, and institutional guarantee of anti-poverty development. These four aspects constitute an organic entity, which is the enrichment and development of previous anti-poverty development strategy.
Keyword：
poverty alleviation development strategy; building of a moderately prosperous society; targeted poverty alleviation; accurate poverty elimination;
十八大以來, 以習(xí)近平同志為核心的黨中央就扶貧開發(fā)工作出臺(tái)了一系列的方針政策, 初步形成了有中國特色的扶貧開發(fā)思想, 這一思想內(nèi)在地包含了扶貧開發(fā)面臨的新形勢(shì)、扶貧開發(fā)的核心構(gòu)成要素、扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略實(shí)施及扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略保障四個(gè)方面。它們之間是相互影響、相互促進(jìn)的有機(jī)整體。首先, 扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略形勢(shì)是前提條件, 只有對(duì)新時(shí)期扶貧面臨的新形勢(shì)進(jìn)行客觀、全面的分析, 才能將扶貧戰(zhàn)略建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上。其次, 扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略構(gòu)成是核心要素, 只有對(duì)新時(shí)期扶貧的指導(dǎo)思想和目標(biāo)有清醒的認(rèn)識(shí), 才能為扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施指明方向。再次, 扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略實(shí)施是關(guān)鍵環(huán)節(jié), 只有深刻領(lǐng)悟到新時(shí)期扶貧開發(fā)的工作思路, 才能把扶貧開發(fā)的藍(lán)圖轉(zhuǎn)化為實(shí)際的行動(dòng)。最后, 扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略保障是重要組成部分, 只有建立健全扶貧開發(fā)的保障體系, 才能為扶貧開發(fā)提供源源不斷的動(dòng)力。
一、通過對(duì)扶貧戰(zhàn)略所處環(huán)境的分析, 認(rèn)清了當(dāng)前扶貧開發(fā)面臨的新形勢(shì)
十八大以來, 習(xí)近平在多次深入貧困地區(qū)調(diào)研的基礎(chǔ)上, 科學(xué)地把握了當(dāng)前扶貧開發(fā)面臨的新形勢(shì), 并就此提出了一系列新理念、新思想。
(一) 從社會(huì)主義本質(zhì)的高度出發(fā), 認(rèn)識(shí)到新時(shí)期扶貧的重要性
共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求, 鄧小平就曾指出:“社會(huì)主義最大的優(yōu)越性就是共同富裕, 這是體現(xiàn)社會(huì)主義本質(zhì)的一個(gè)東西。”[1]364但在當(dāng)時(shí)的年代, 面對(duì)““””之后的中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)狀, 鄧小平提出“先富帶后富”, 以期盡快地發(fā)展生產(chǎn)力, 從而為“共同富裕”奠定雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
經(jīng)歷了40年的改革開放, 中華民族迎來了從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大飛躍, 但與此同時(shí), “發(fā)展起來以后的問題”也尖銳地?cái)[在以習(xí)近平同志為核心的黨中央面前, 特別是貧富差距依然較大。針對(duì)此, 習(xí)近平在2015年明確指出:“我們的責(zé)任, 就是要團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全黨全國各族人民, 繼續(xù)解放思想, 堅(jiān)持改革開放, 不斷解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力, 努力解決群眾的生產(chǎn)生活困難, 堅(jiān)定不移走共同富裕的道路。”[2]這就是說, 黨的十八大以來, 扶貧不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題, 同時(shí)也是政治問題。正如習(xí)近平在中央扶貧工作會(huì)議上指出的, “消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕, 是社會(huì)主義的本質(zhì)要求”[3]。2017年1月, 習(xí)近平到河北張家口考察時(shí)又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào):“消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕, 是社會(huì)主義本質(zhì)要求, 是我們黨矢志不渝的奮斗目標(biāo)。”[4]縱觀以上論斷, 可以看出習(xí)近平將消除貧困納入到社會(huì)主義本質(zhì)當(dāng)中。其實(shí), 十八大以來, 以習(xí)近平同志為核心的黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)指出, 對(duì)于走社會(huì)主義道路的中國來說, 體現(xiàn)社會(huì)主義優(yōu)越性, 體現(xiàn)黨的先進(jìn)性, 就是首先必須擺脫貧困, 改變貧困地區(qū)的面貌, 提高人民的生活水平, 并逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕, 如果這點(diǎn)都做不到, 就背離了社會(huì)主義原則和黨的宗旨, 那也不是社會(huì)主義。由此可知, 新時(shí)期的扶貧開發(fā)已上升到治國理政和社會(huì)主義本質(zhì)的新高度, 并把扶貧開發(fā)作為關(guān)乎黨和國家政治方向、根本制度和發(fā)展道路的大事。這充分說明了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)扶貧開發(fā)工作的高度重視。
(二) 從新時(shí)期貧困現(xiàn)狀的特點(diǎn)及致貧原因出發(fā), 認(rèn)識(shí)到新時(shí)期扶貧的艱巨性
改革開放以來, 我國正式啟動(dòng)了有組織有計(jì)劃的大規(guī)模的扶貧工作, 這使得貧困地區(qū)的面貌發(fā)生了顯著的變化。但進(jìn)入新時(shí)期新階段, 我國扶貧開發(fā)面臨著新的形勢(shì)和新的特征, 主要體現(xiàn)在以下方面:一是貧困特征由絕對(duì)性貧困向相對(duì)性貧困與絕對(duì)性貧困并存轉(zhuǎn)變, 也就是說, 與以往由發(fā)展相對(duì)滯后形成的絕對(duì)性貧困相比, 新時(shí)期的貧困更多的是體現(xiàn)在以收入起點(diǎn)不平等為特征的相對(duì)性貧困。這種形勢(shì)下的扶貧開發(fā)更強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障制度和基本公共服務(wù)均等化的作用, 這就對(duì)黨和政府提出了更高的要求。二是貧困人口的分布由相對(duì)集中變?yōu)橄鄬?duì)分散, 呈現(xiàn)出零星、碎片化的狀況。相比以前貧困人口大片、集中分布的狀況, 新時(shí)期的貧困人口呈現(xiàn)散居的特點(diǎn), 形成了貧困人口與非貧困人口大雜居、小聚居的狀況, 這種狀況使得以往“一刀切”“連片式”的扶貧辦法不能適應(yīng)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)的情況, 迫切需要更科學(xué)、更有針對(duì)性的思想以指導(dǎo)當(dāng)前的扶貧開發(fā)。三是貧困地區(qū)的分布較之以前也發(fā)生了變化, 新時(shí)期的貧困地區(qū)大多分布在生活條件較差、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的山區(qū)、荒漠等地區(qū), 這些地區(qū)普遍存在著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足、人力資源短缺等問題, 這也加劇了新時(shí)期脫貧的難度。四是新時(shí)期致貧的原因也發(fā)生了重大的變化, 較之以往由發(fā)展不足導(dǎo)致的貧困變?yōu)橛伤枷胝J(rèn)識(shí)及能力不足引起的貧困, 貧困人口普遍存在缺乏生產(chǎn)技術(shù)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能力及脫貧致富的信心等問題, 且伴有貧困代際傳遞等現(xiàn)象。這也對(duì)以往過分依賴資金投入的扶貧思想提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此, 以習(xí)近平同志為核心的黨中央順應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展和實(shí)踐的要求, 提出了一系列新思想, 出臺(tái)了一系列新舉措。
(三) 從辯證唯物主義的認(rèn)識(shí)論出發(fā), 意識(shí)到以往扶貧開發(fā)存在的局限性
新中國成立初期, 中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民進(jìn)行土地革命和農(nóng)業(yè)、手工業(yè)及資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造, 以期防止兩極分化, 實(shí)現(xiàn)共同富裕。改革開放后, 黨和政府也先后出臺(tái)了《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》等, 這使得中國的反貧困事業(yè)取得了重大的成就。1978年中國農(nóng)村貧困人口達(dá)7.7億, 貧困發(fā)生率為97.5%;到2014年, 農(nóng)村貧困人口減少為7 017萬人, 貧困發(fā)生率為7.2%。改革開放以來我國農(nóng)村貧困人口減少6億多人, 年均減貧人口規(guī)模1 945萬人;貧困發(fā)生率下降90.3%, 貧困人口年均減少6.4%[5]。這充分說明了以往扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的有效性。但隨著形勢(shì)的不斷變化和實(shí)踐的不斷推進(jìn), 以往的扶貧工作逐漸顯示出其不足, 不能完全適應(yīng)新形勢(shì)下扶貧開發(fā)的實(shí)踐要求。對(duì)此, 習(xí)近平有著清醒的認(rèn)識(shí)。早在2012年底, 在河北阜平老區(qū)考察扶貧開發(fā)工作時(shí), 習(xí)近平就指出“手榴彈炸跳蚤”是要不得的, 形象生動(dòng)地說明了以往扶貧思想存在著走馬觀花、大而化之等問題。在扶貧資金的使用問題上, 以往的扶貧開發(fā)也存在不少問題。正如李克強(qiáng)總理指出的, “一些扶貧縣的資金多集中到縣城, 沒有到村到戶, 該扶持的沒有做到位”[6]。而習(xí)近平更是進(jìn)一步地指出:“我非常不滿意, 甚至憤怒的是扶貧款項(xiàng)被截流和挪作他用, 和救災(zāi)款被挪用一樣, 那是犯罪行為。”[7]可以看出, 以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)以往的扶貧開發(fā)進(jìn)行了一分為二的分析, 既肯定了其對(duì)扶貧所作出的貢獻(xiàn), 也認(rèn)識(shí)到其具有的局限性。
二、明確地指出了扶貧戰(zhàn)略的核心要素, 為新時(shí)期扶貧開發(fā)指明了方向
在明確了當(dāng)前扶貧開發(fā)面臨的新形勢(shì)基礎(chǔ)上, 以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略構(gòu)成進(jìn)行了豐富和完善, 這突出地體現(xiàn)在扶貧指導(dǎo)思想的創(chuàng)新、扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)的科學(xué)制定以及扶貧戰(zhàn)略重點(diǎn)的確立等方面, 從而為新時(shí)期的扶貧開發(fā)指明了方向。
(一) 在扶貧指導(dǎo)思想上, 提出了以“精準(zhǔn)扶貧”為核心理念的扶貧思想
2013年11月, 習(xí)近平到湘西調(diào)研時(shí)指出:“扶貧要實(shí)事求是, 因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧, 切忌喊口號(hào), 也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)。”[8]這認(rèn)為是“精準(zhǔn)扶貧”概念的首次提出。2015年6月, 在貴州主持召開由部分省、市、自治區(qū)黨委書記參加的扶貧開發(fā)工作會(huì)議時(shí), 習(xí)近平對(duì)精準(zhǔn)扶貧思想進(jìn)行了進(jìn)一步的豐富和完善, 突出地體現(xiàn)在提出了“六個(gè)精準(zhǔn)”的要求, 即扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人 (第一書記) 精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)這六個(gè)方面。隨后, 國務(wù)院扶貧辦制定了《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》, 精準(zhǔn)扶貧開始推開。精準(zhǔn)扶貧并不是對(duì)以往扶貧工作戰(zhàn)略的完全替代, 而是對(duì)其進(jìn)行了發(fā)展與補(bǔ)充, “精準(zhǔn)扶貧是中國扶貧進(jìn)行到新階段后的新舉措, 符合中國國情”[9]。是新時(shí)期扶貧開發(fā)面臨著新形勢(shì)的必然要求, 也是對(duì)以往“我國的扶貧開發(fā)存在著貧困人口底數(shù)不清、情況不明, 針對(duì)性不強(qiáng), 扶貧資金和項(xiàng)目指向不準(zhǔn)等問題”[10]的理性回應(yīng)。
通過多年的理論探討和實(shí)踐推進(jìn), 我們可以發(fā)現(xiàn), “精準(zhǔn)扶貧”的內(nèi)涵主要包括:貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別、貧困幫扶辦法的精準(zhǔn)制定以及貧困對(duì)象的精準(zhǔn)管理這三個(gè)方面。
首先, 精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶是前提條件, 在精準(zhǔn)扶貧理念中占有突出重要的地位。在以往的扶貧上, 我們主要以區(qū)域性瞄準(zhǔn)為主, 如設(shè)立貧困縣和貧困村等, 但有研究顯示:“貧困縣和貧困村中80%的人口往往都不是窮人, 所以, 即便是把瞄準(zhǔn)目標(biāo)下沉到村, 仍然不能確保扶貧資源能到達(dá)貧困戶手中。”[11]因此, 本著“扶真貧、真扶貧”的原則, 黨中央提出了“扶持對(duì)象精準(zhǔn)”“措施到戶精準(zhǔn)”, 進(jìn)一步將扶貧對(duì)象下沉到戶, 這就不僅要求將貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別出來, 而且對(duì)其致貧原因也得進(jìn)行精準(zhǔn)分析, 不同的貧困戶有不同的致貧原因。在實(shí)踐中, 部分貧困地區(qū)探索出了“五步識(shí)別法”, 即按照農(nóng)戶申報(bào)、村民評(píng)議、政府調(diào)查、部門審核、張榜公示等五道程序識(shí)別貧困戶。在此基礎(chǔ)上, 對(duì)貧困戶進(jìn)行建檔立卡。通過不懈的努力, 十八大以來, 國家共識(shí)別確定了12.8萬個(gè)貧困村, 8 900萬貧困人口, 并建立了全國扶貧開發(fā)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng), 從而為新時(shí)期的扶貧開發(fā)奠定了良好的基礎(chǔ)。其次, 精準(zhǔn)制定貧困幫扶的對(duì)策是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別出來后, 對(duì)其進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶就成為了關(guān)鍵。在以往的扶貧中, 存在“一刀切”“大水漫灌”等問題, 這使得扶貧成效大打折扣。對(duì)此, 2016年2月, 習(xí)近平在江西井岡山考察時(shí)明確指出:“扶貧、脫貧的措施和工作一定要精準(zhǔn), 要因戶施策、因人施策, 扶到點(diǎn)上、扶到根上, 不能大而化之。”[12]在具體的實(shí)踐指向上, 習(xí)近平提出了“六個(gè)精準(zhǔn)”和“五個(gè)一批”。最后, 精準(zhǔn)管理是精準(zhǔn)扶貧的制度保障, 它為精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)幫扶提供具體的保障機(jī)制。一方面, 黨中央通過宏觀上的政策制定, 為精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐提供理論指導(dǎo);另一方面, 在微觀上, 精準(zhǔn)管理起著監(jiān)督和考察的作用, 通過動(dòng)態(tài)地觀察和考核, 可以清楚準(zhǔn)確地了解到扶貧的現(xiàn)狀及效果, 從而方便對(duì)扶貧過程進(jìn)行全程跟蹤和監(jiān)督?？梢哉f, 精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理是一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng), 它們之間是相互影響、相互制約的關(guān)系, 統(tǒng)一于扶貧開發(fā)的偉大實(shí)踐中。
(二) 在扶貧戰(zhàn)略的目標(biāo)上, 提出了到2020年確?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧, 貧困縣全部摘帽
以習(xí)近平同志為核心的黨中央從全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略高度出發(fā), 提出了新時(shí)期扶貧戰(zhàn)略的時(shí)代目標(biāo), 即到2020年, 穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿, 義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平, 基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平。確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧, 貧困縣全部摘帽, 解決區(qū)域性整體貧困。這一脫貧目標(biāo)具有以下三個(gè)顯著的特點(diǎn):第一, 完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)是新時(shí)期扶貧目標(biāo)的基本標(biāo)志, 也就是說實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口到2020年全部脫貧是這一目標(biāo)的底線要求, 是必須完成的硬任務(wù), 這一任務(wù)是否完成, 決定著全面建成小康社會(huì)能否實(shí)現(xiàn);第二, 我國絕對(duì)性貧困問題將得到歷史性解決。如前所述, 通過黨和政府持之以恒的努力, 我國絕對(duì)性貧困人口已大為減少, 但貧困人口并沒有全部脫貧且貧困縣沒有減少, 而新時(shí)期的扶貧目標(biāo)不僅強(qiáng)調(diào)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部實(shí)現(xiàn)脫貧, 而且指出貧困縣全部摘帽, 這就說明了歷史上遺留下來的絕對(duì)性貧困問題將得到徹底的解決;第三, 我國的減貧事業(yè)將走在世界的前列。聯(lián)合國明確提出到2030年實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展議程所確定的減貧目標(biāo), 而我國在2020年就將實(shí)現(xiàn)所有貧困人口全部脫貧, 提前10年完成聯(lián)合國所確定的目標(biāo), 為全球減貧事業(yè)作出巨大的貢獻(xiàn)。
(三) 在扶貧戰(zhàn)略的重點(diǎn)上, 將特困地區(qū)和特困群體作為主攻方向
十八大以來, 從黨中央主要領(lǐng)導(dǎo)人在國內(nèi)考察的地點(diǎn)上看, 如2012年到革命老區(qū)河北阜平, 2013年走訪了湖南湘西十八洞村, 2015年1月到云南考察、6月到貴州調(diào)研等等, 可以發(fā)現(xiàn), 新時(shí)期黨的扶貧開發(fā)將特困地區(qū)和特困群體作為主攻方向。2012年, 習(xí)近平就指出, 對(duì)困難群眾, 要格外關(guān)注、格外關(guān)愛、格外關(guān)心, 而在河北阜平縣考察時(shí), 他更是明確地指出:“‘三農(nóng)’工作是重中之重, 革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)在‘三農(nóng)’工作中要把扶貧開發(fā)作為重中之重, 這樣才有重點(diǎn)。”[13]隨后, 在2014年中央民族工作會(huì)議上, 習(xí)近平再一次指出:“搞好扶貧開發(fā), 重點(diǎn)抓好特困地區(qū)和特困群體脫貧。”[14]由此可知, 黨的十八大后, 在將扶貧對(duì)象進(jìn)一步下沉的同時(shí), 扶貧的主攻方向也進(jìn)一步精確, 即將革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、連片特困地區(qū)作為當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)的主方向。在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 (2011—2020年) 》中, 國家共劃分了11個(gè)集中連片特殊困難地區(qū), 加上西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州, 共14個(gè)片區(qū), 一共680個(gè)縣, 作為新時(shí)期扶貧的重點(diǎn)和主攻方向。
三、從實(shí)現(xiàn)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的目標(biāo)出發(fā), 提出了新時(shí)期做好扶貧開發(fā)的基本要求
十八大以來, 以習(xí)近平同志為核心的黨中央從實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的偉大目標(biāo)出發(fā), 在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧思想的指導(dǎo)下, 出臺(tái)了一系列新舉措, 走出了一條有中國特色的扶貧開發(fā)道路, 具體來說, 包括以下幾個(gè)方面:
(一) 堅(jiān)持黨對(duì)扶貧開發(fā)的領(lǐng)導(dǎo)
十九大報(bào)告指出:“黨政軍民學(xué), 東西南北中, 黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”[15]47因此, 在扶貧開發(fā)中, 也必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。首先, 完善了扶貧開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。十八大以來, 以習(xí)近平同志為核心的黨中央牢牢把握黨對(duì)扶貧開發(fā)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán), 形成了中央統(tǒng)籌規(guī)劃、省負(fù)總責(zé)、市 (地) 縣抓落實(shí)的工作機(jī)制, 在這個(gè)工作機(jī)制中, 做到了分工明確、責(zé)任清晰、任務(wù)到人、考核到位, 形成了一個(gè)層層推進(jìn)、逐步落實(shí)的新體制。具體而言, 中央要做好政策制定、項(xiàng)目規(guī)劃、資金籌備、考核評(píng)價(jià)、總體運(yùn)籌等工作, 省級(jí)要做好目標(biāo)確定、項(xiàng)目下達(dá)、資金投放、組織動(dòng)員、檢查指導(dǎo)等工作, 市 (地) 縣要做好進(jìn)度安排、項(xiàng)目落地、資金使用、人力調(diào)配、推進(jìn)實(shí)施等工作。其次, 調(diào)整了扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的人員安排。十八大以來, 隨著扶貧開發(fā)實(shí)踐的需要, 調(diào)整了國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公人員, 由國務(wù)院副總理擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長。與此同時(shí), 各地也建立健全了扶貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組, 由地方黨政一把手兼任地方扶貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組組長, 成員也由地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部兼任。這就進(jìn)一步提升了扶貧開發(fā)的政治地位, 也為新時(shí)期的扶貧開發(fā)奠定了政治保障。最后, 明確了基層黨組織在扶貧開發(fā)中的戰(zhàn)斗堡壘作用。對(duì)此, 習(xí)近平指出:“農(nóng)村脫貧致富的核心就是農(nóng)村黨組織。我們的農(nóng)村黨組織能否發(fā)揮這樣的核心作用, 直接關(guān)系到脫貧致富事業(yè)的凝聚力的強(qiáng)弱。”[16]在實(shí)踐上, 為了充分發(fā)揮基層黨組織的核心作用, 一方面, 不斷加強(qiáng)了基層黨組織的配套建設(shè), 鼓勵(lì)和選派思想好、作風(fēng)正、能力強(qiáng)、愿意為群眾服務(wù)的優(yōu)秀年輕干部、退伍軍人、高校畢業(yè)生到貧困村工作;另一方面, 組建了扶貧工作隊(duì), 選派干部到貧困村掛職、蹲點(diǎn)、駐扎, 做到每個(gè)貧困村都有工作隊(duì), 每個(gè)貧困戶都有幫扶責(zé)任人, 使基層黨組織真正成為帶領(lǐng)群眾脫貧致富奔小康的主心骨和領(lǐng)路人。
(二) 強(qiáng)化扶貧開發(fā)的社會(huì)合力
十八大以來, 扶貧早已不是政府“內(nèi)部事務(wù)”, 而是全社會(huì)共同推進(jìn)的大戰(zhàn)略。習(xí)近平對(duì)此也指出:“扶貧開發(fā)是全黨全社會(huì)的共同責(zé)任, 要?jiǎng)訂T和凝聚全社會(huì)力量廣泛參與。”[17]十九大上, 習(xí)近平進(jìn)一步指出扶貧“要?jiǎng)訂T全黨全國全社會(huì)”共同參與。首先, 構(gòu)建了政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧開發(fā)格局。在這個(gè)格局中, 政府、市場(chǎng)、社會(huì)既各司其職又相互協(xié)調(diào)。政府仍然是扶貧開發(fā)的主體, 它在增加扶貧資金投入的同時(shí), 也必須通過不斷完善相關(guān)政策法規(guī)和健全相關(guān)服務(wù)平臺(tái)等措施, 鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人等社會(huì)力量積極參與扶貧開發(fā);市場(chǎng)在本著利潤優(yōu)先原則時(shí), 也要加大社會(huì)責(zé)任的履行, 充分發(fā)揮各類企業(yè)的自身優(yōu)勢(shì), 主動(dòng)到貧困村投資興業(yè)、吸納就業(yè)、技能培訓(xùn)和捐資助貧等, 融開發(fā)于扶貧之中, 使扶貧工作從“輸血式扶貧”走向“造血式扶貧”;在社會(huì)層面上, 社會(huì)組織、基金會(huì)、志愿服務(wù)隊(duì)、個(gè)人等也充分發(fā)揮志愿服務(wù)精神和現(xiàn)代公益理念, 通過愛心捐贈(zèng)、志愿服務(wù)、結(jié)對(duì)幫扶、公益消費(fèi)、助教支醫(yī)、文化下鄉(xiāng)等活動(dòng)廣泛參與扶貧。通過這樣一種大格局的扶貧, 實(shí)現(xiàn)了政府、市場(chǎng)及社會(huì)的共贏。其次, 建立了專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧“三位一體”的扶貧開發(fā)格局。國家安排專項(xiàng)扶貧資金用于易地搬遷、農(nóng)村建設(shè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等, 各級(jí)扶貧部門則負(fù)責(zé)組織實(shí)施既定項(xiàng)目的專項(xiàng)扶貧。與此同時(shí), 充分利用好行業(yè)及社會(huì)的力量, 從不同的角度擴(kuò)大扶貧資源, 提高扶貧開發(fā)的效率和水平。再次, 健全了東西部扶貧協(xié)作機(jī)制。黨中央按照精準(zhǔn)對(duì)接的原則, 進(jìn)一步加大了東西部扶貧協(xié)作力度, 逐步增加對(duì)口幫扶的財(cái)政投入, 鼓勵(lì)東西部共建產(chǎn)業(yè)園區(qū), 推動(dòng)?xùn)|部人才、資金、技術(shù)向貧困地區(qū)流動(dòng), 并實(shí)施了經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣 (市) 與國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣“攜手奔小康”活動(dòng)。2016年12月, 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)東西部扶貧協(xié)作工作的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步為東西部扶貧協(xié)作提供了制度保障。
(三) 增加扶貧開發(fā)的支持力度
十八大以來, 以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視扶貧開發(fā)工作, 對(duì)扶貧開發(fā)進(jìn)行了前所未有的支持。首先, 加大了對(duì)貧困地區(qū)的財(cái)政投入力度。中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金實(shí)現(xiàn)了較大幅度的增長, 從2011年的272億元增長到2015年的467.45億元, 2016年中央和省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金首次突破1 000億元。與此同時(shí), 2016年整合各級(jí)財(cái)政安排用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面資金2 340億元, 集中用于脫貧攻堅(jiān)。此外, 一般性轉(zhuǎn)移支付資金、各類涉及民生的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和中央預(yù)算內(nèi)投資進(jìn)一步向貧困地區(qū)傾斜。其次, 充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)在扶貧開發(fā)中的作用。一是設(shè)立了小額信貸, 鼓勵(lì)和支持各類金融機(jī)構(gòu)為貧困戶提供免抵押、免擔(dān)保的小額貸款, 用于扶貧開發(fā);二是設(shè)立了扶貧再貸款, 主要用于支持貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和貧困人口就業(yè)創(chuàng)業(yè);三是發(fā)行了金融債, 由國家開發(fā)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行按照微利或保本的原則發(fā)行政策性金融債, 對(duì)于易地扶貧搬遷的專項(xiàng)貸款, 中央財(cái)政給予90%的貸款貼息。再次, 完善了扶貧開發(fā)的用地政策。一是為適應(yīng)脫貧攻堅(jiān)用地需要, 調(diào)整和完善了土地利用總體規(guī)劃;二是新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)優(yōu)先保障扶貧開發(fā)用地需要, 對(duì)貧困縣的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)作專項(xiàng)安排;三是土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等政策向貧困地區(qū)傾斜, 并允許建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)在省域范圍內(nèi)使用, 增加土地收益用于扶貧;四是在有條件的貧困地區(qū), 優(yōu)先安排國土資源管理制度改革試點(diǎn), 以充分提高土地利用效率。
(四) 高度重視精神因素和科學(xué)技術(shù)在扶貧開發(fā)中的作用
針對(duì)以往過分注重項(xiàng)目扶貧的弊端, 十八大以來, 以習(xí)近平同志為核心的黨中央注重扶貧的內(nèi)外生力, 在強(qiáng)調(diào)外部幫扶作用的同時(shí), 更強(qiáng)調(diào)要通過貧困戶自身的努力來實(shí)現(xiàn)脫貧致富。因此, 對(duì)貧困人口的思想教育和技能培訓(xùn)就顯得至關(guān)重要。首先, 突出教育在扶貧開發(fā)中的地位。十八大以來, 習(xí)近平在不同場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)了“治貧先治愚”“扶貧先扶智”等論斷。在同菏澤及縣區(qū)主要負(fù)責(zé)同志座談時(shí), 習(xí)近平更是明確指出:“要緊緊扭住教育這個(gè)脫貧致富的根本之策, 再窮不能窮教育, 再窮不能窮孩子, 務(wù)必把義務(wù)教育搞好。”[18]29-30在此基礎(chǔ)上, 各地加大了對(duì)貧困地區(qū)的教育資助力度, 并先后實(shí)施了農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃、中等職業(yè)教育學(xué)生免學(xué)費(fèi)補(bǔ)助生活費(fèi)、高校貧困地區(qū)定向招生計(jì)劃等政策, 這對(duì)于提高貧困人口的思想認(rèn)識(shí)起了巨大的促進(jìn)作用。其次, 高度重視貧困人口的主觀能動(dòng)性在扶貧開發(fā)中的作用。對(duì)此, 早在福建時(shí), 習(xí)近平就曾指出, “千百萬農(nóng)民的團(tuán)結(jié)奮斗共同努力是脫貧致富的根本條件”[19]119。2017年1月在河北張家口市調(diào)研考察時(shí), 習(xí)近平又再次強(qiáng)調(diào):“要把扶貧同扶志結(jié)合起來, 著力激發(fā)貧困群眾發(fā)展生產(chǎn)、脫貧致富的主動(dòng)性, 著力培育貧困群眾自力更生的意識(shí)和觀念。”[4]由此可知, 以習(xí)近平同志為核心的黨中央在扶貧中將物質(zhì)扶貧與思想扶貧結(jié)合起來, 注重改變貧困人口的思想認(rèn)識(shí), 著力激發(fā)貧困戶脫貧的內(nèi)在動(dòng)力, 不斷增強(qiáng)貧困地區(qū)的“造血”功能和可持續(xù)發(fā)展能力。最后, 充分發(fā)揮科學(xué)技術(shù)在扶貧開發(fā)中的作用。如加快推進(jìn)寬帶網(wǎng)絡(luò)覆蓋貧困村工程, 擴(kuò)大信息進(jìn)村入戶的覆蓋面;實(shí)施電商扶貧工程, 加強(qiáng)貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)上銷售平臺(tái)建設(shè), 加快貧困地區(qū)物流配送體系建設(shè)等等。
四、建立健全扶貧開發(fā)的體制機(jī)制, 為扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施提供制度保障
扶貧開發(fā)戰(zhàn)略保障體系是否完善, 直接關(guān)系到扶貧的效果, 關(guān)系到各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部扶貧的積極性和主動(dòng)性, 更關(guān)系到全面建成小康社會(huì)能否如期實(shí)現(xiàn)。因此, 在總結(jié)以往扶貧經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上, 以習(xí)近平同志為核心的黨中央結(jié)合時(shí)代發(fā)展的需要, 對(duì)新時(shí)期扶貧開發(fā)的體制機(jī)制進(jìn)行了改革和完善, 從而為新時(shí)期的扶貧開發(fā)注入了活力。
(一) 形成了自上而下的推動(dòng)機(jī)制
十八大至2017年10月以來, 習(xí)近平進(jìn)行了幾十次國內(nèi)考察, 其中有20多次是涉及扶貧的, 10多次將扶貧作為主要或重要內(nèi)容, 他連續(xù)5年每年在國內(nèi)的第一次考察都選擇了貧困地區(qū), 有關(guān)扶貧的重要講話20多次。李克強(qiáng)總理也多次就扶貧開發(fā)作出重要指示, 多次到貧困地區(qū)考察調(diào)研, 連續(xù)兩年將減貧1 000萬人以上作為政府年度工作目標(biāo)?？梢哉f, 黨和國家對(duì)扶貧工作的重視是空前的, 這也充分說明了黨中央要求消除貧困的決心、信心及恒心。與此同時(shí), 黨中央還完善了扶貧工作責(zé)任制, 并層層簽訂了脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書和軍令狀, 即省委向中央簽訂軍令狀, 而市委、縣委則向省委簽訂軍令狀。這種黨中央主要領(lǐng)導(dǎo)人自上而下的推進(jìn)態(tài)勢(shì)和軍事化的管理方式, 形成了強(qiáng)大的威懾力, 有力地推進(jìn)了新形勢(shì)下的扶貧開發(fā)。
(二) 制定了完備的考核機(jī)制
通過改革不合時(shí)宜的體制機(jī)制來實(shí)現(xiàn)脫貧, 是十八大以來扶貧開發(fā)思想的重要內(nèi)容, 而完善扶貧考核機(jī)制就屬于這種方式之一。習(xí)近平對(duì)此認(rèn)為, 要下大力改革扶貧開發(fā)的考核機(jī)制, 特別是對(duì)于貧困地區(qū)來說, 要將以往偏重生產(chǎn)總值的考核變成將考核的重心放在扶貧開發(fā)工作的成效上, 不能再以GDP論英雄。在實(shí)踐上, 2014年中組部、扶貧辦印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績考核工作的意見》, 該意見改變了以往在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核中過分注重GDP的弊端, 要求對(duì)貧困縣的考核主要以扶貧開發(fā)工作的成效、農(nóng)民人均純收入及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等作為主要的指標(biāo), 在此基礎(chǔ)上, 各地結(jié)合自身實(shí)際也出臺(tái)了具體的考核機(jī)制, 但無一例外都加大了扶貧開發(fā)成效在考核中的比重。2016年2月, 國務(wù)院扶貧辦又出臺(tái)了《省級(jí)黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》, 該辦法從減貧成效、精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶及扶貧資金四個(gè)方面進(jìn)行考核, 并將考核結(jié)果作為對(duì)省級(jí)黨委、政府主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。隨后, 2017年8月, 國務(wù)院扶貧辦又出臺(tái)了《中央單位定點(diǎn)扶貧工作考核辦法 (試行) 》, 該辦法從幫扶成效、組織領(lǐng)導(dǎo)、選派干部、督促檢查、基層滿意情況、工作創(chuàng)新六個(gè)方面對(duì)中央定點(diǎn)扶貧單位進(jìn)行了考核, 這又進(jìn)一步深化了扶貧考核機(jī)制。
(三) 建立了嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制
十八大以來, 扶貧開發(fā)更多體現(xiàn)的是政治任務(wù), 是全面建成小康社會(huì)的偉大目標(biāo)使黨和政府必須在2020年實(shí)現(xiàn)既定的脫貧目標(biāo)。因此, 黨和政府就必須通過建立健全問責(zé)機(jī)制的辦法來推動(dòng)扶貧開發(fā)工作的進(jìn)行。正如習(xí)近平所指出, 凡是有脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的黨委和政府, 都必須倒排工期、落實(shí)責(zé)任、強(qiáng)力推進(jìn)。在此基礎(chǔ)上, 2016年10月, 國務(wù)院扶貧辦出臺(tái)了《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》, 該辦法按照中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的原則, 構(gòu)建責(zé)任清晰、各負(fù)其責(zé)、合力攻堅(jiān)的責(zé)任體系, 并指出對(duì)扶貧工作不負(fù)責(zé)任的, 要依紀(jì)依法追究相關(guān)部門和人員的責(zé)任。與此同時(shí), 為強(qiáng)化貧困縣黨委、政府擔(dān)負(fù)起扶貧攻堅(jiān)的主體責(zé)任, 還制定了貧困縣約束機(jī)制。在實(shí)踐上, 2014年國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組出臺(tái)了《國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于建立貧困縣約束機(jī)制的通知》, 該通知從必須作為、禁止作為和提倡作為三個(gè)方面引導(dǎo)貧困地區(qū)凝心聚力主抓扶貧, 對(duì)于必須作為而不作為的和對(duì)于禁止作為而作為的將依法依規(guī)受到問責(zé)。
五、總結(jié)與展望
黨的十八大以來, 在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下, 面對(duì)當(dāng)前扶貧的新形勢(shì)及新任務(wù), 提出了新時(shí)期扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想, 這一思想內(nèi)在地包含了扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的新形勢(shì)、扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的核心要素、扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施及扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的保障等內(nèi)容, 這是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體, 是對(duì)馬克思主義關(guān)于反貧困思想的豐富和發(fā)展。在這一思想的指導(dǎo)下, 過去五年來, “脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得決定性進(jìn)展, 六千多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧, 貧困發(fā)生率從百分之十點(diǎn)二下降到百分之四以下”[15]5。這充分說明了新時(shí)期扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的正確性和有效性。黨的十九大作出了“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代”的重大論斷, 并再一次向全黨發(fā)出了“確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧, 貧困縣全部摘帽”的號(hào)召, 我們有理由相信, 在黨對(duì)扶貧開發(fā)工作全面領(lǐng)導(dǎo)下, 在“不忘初心, 牢記使命”的指引下, 在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的指導(dǎo)下, 所有貧困人口一定能夠如期脫貧, 所有貧困縣必定能夠如期摘帽, 全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)也一定能夠如期實(shí)現(xiàn)。
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