財(cái)政學(xué)術(shù)論文

　　經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，財(cái)政與會(huì)計(jì)的交替變革，二者形成了以利益為中心的錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系。這是學(xué)習(xí)啦小編為大家整理的財(cái)政學(xué)術(shù)論文，僅供參考!

　　財(cái)政學(xué)術(shù)論文篇一

　　“民生財(cái)政”論析

　　[摘要] 1998年以來我國努力 發(fā)展的公共 財(cái)政就是民生財(cái)政，其基本邏輯是要首先保障基本民生;“取之于民，用之于民”的公共財(cái)政分配中，收入再分配如何合理地區(qū)別對待，是其應(yīng)有之義與關(guān)鍵內(nèi)容，而財(cái)政 管理的科學(xué)化、精細(xì)化是改善民生進(jìn)程中提升公共政策效力的必然要求;政府提供公共服務(wù)與管理必然要支付成本，行政成本的合理化與民生的改進(jìn)是相互呼應(yīng)的關(guān)系，降低行政成本、增惠民生需要深化財(cái)政改革和全面配套改革。

　　[關(guān)鍵詞]民生財(cái)政;

　　公共財(cái)政;

　　財(cái)政分配;

　　財(cái)政改革;

　　公共服務(wù)

　　[中圖分類號(hào)]F812　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A　[文章編號(hào)]1007-5801(2011)02-0005-09

　　近年來，在貫徹科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧 社會(huì)的導(dǎo)向下，關(guān)注和改進(jìn)民生成為持續(xù)的社會(huì) 熱點(diǎn)，財(cái)政如何支持民生的改進(jìn)，也成為管理部門和社會(huì)各界關(guān)注和討論的重要問題。討論中，概念和術(shù)語使用不一，分析尺度口徑各異，期望頗多，褒貶并存，意見往往相左。解釋常有柢牾。除了學(xué)理上的分歧可能造成意見不一致之外，基本概念使用上的混亂，也是原因之一。在本文中，我們從研究者的角度，試求理清有關(guān)民生的一些基本概念，進(jìn)而分析探討公共財(cái)政與民生之間關(guān)系的一些基本點(diǎn)，以期對學(xué)界研究以及實(shí)際 工作部門政策的制定、宣傳與實(shí)施，提供參考。

　　一、公共財(cái)政就是民生財(cái)政

　　如從《辭?！?、《中國百科大辭典》等中文工具書查找“民生”詞條，只得“民生主義”(孫中山“三民主義”的具體內(nèi)容之一)而不得“民生”正解?？磥磉@類工具書編纂者認(rèn)為民生顯然為“民眾生活”、“人民生計(jì)”之意，無需專門注解。另有“國計(jì)民生”的用語，《現(xiàn)代漢語詞典(修訂本)》僅簡注為“國家 經(jīng)濟(jì)和人民生活”。民生這樣一個(gè)詞意平白的概念，在當(dāng)下實(shí)際生活中被反復(fù)強(qiáng)調(diào)其極為突出的重要性，應(yīng)是和中國進(jìn)入“中等收入階段”后公眾更加迫切期望改善、提升生活水平的訴求與心態(tài)有關(guān)，當(dāng)然也和執(zhí)政黨體察、呼應(yīng)社會(huì)訴求而更加注重和強(qiáng)調(diào)親民、富民的施政綱領(lǐng)及一系列施政要點(diǎn)有關(guān)。在此背景下，已有研究者提出了建設(shè)“民生財(cái)政”、“民生 稅收”等概念，也出現(xiàn)不少管理者或?qū)W者試圖分析全國或某一地區(qū)財(cái)政支出中有多大比重用于“民生支出”的具體例子。

　　這些動(dòng)議和討論的出現(xiàn)，其必然性和積極用意是不言而喻的。但在相關(guān)的理論框架中，我們應(yīng)當(dāng)“正本清源”地指出：所謂“民生財(cái)政”，不可能是游離于或是作為替代物而對立于“公共財(cái)政”的另一事物，我國上世紀(jì)90年代后期以來為決策層所肯定，我們一向在致力于發(fā)展、健全的公共財(cái)政，其實(shí)就是民生財(cái)政。在公共財(cái)政支出中，如試圖以籠統(tǒng)的“民生支出”概念，劃出總支出中截然分明的一塊(一個(gè)絕對額或占比)，稱為民生支出，其余部分則作為反義詞而被稱為“非民生支出”，這極易引出專門概念的混亂和實(shí)際工作中的無所適從。因?yàn)楣藏?cái)政與民生財(cái)政。本為同一事物的兩種稱呼;所有的財(cái)政支出，都應(yīng)是直接、間接地服務(wù)于民生的。

　　我國公共財(cái)政是為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、政府職能轉(zhuǎn)變以及社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展而確立框架且不斷完善的一種財(cái)政型態(tài)。改革開放以后，傳統(tǒng) 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政已無法適應(yīng)形勢發(fā)展需要，尤其是1992年鄧小平南巡 講話、確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)之后，財(cái)政轉(zhuǎn)型問題更是迫在眉睫。經(jīng)過約二十年積極而艱難的探索，終于在1998年，決策層明確地提出以公共財(cái)政為導(dǎo)向的財(cái)政改革，用以指導(dǎo)我國的財(cái)政 實(shí)踐。以后十幾年來，圍繞公共財(cái)政框架體系建設(shè)，進(jìn)行了一系列的財(cái)政管理改革，取得了顯著成效，其間體制的完善、政府職能的轉(zhuǎn)變，都?xì)w宿于人民物質(zhì) 文化生活水平的提高。仔細(xì)探析我國公共財(cái)政的特征，便可發(fā)現(xiàn)，公共財(cái)政的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)均在于滿足社會(huì)公共需要，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，均指向于“社會(huì)主義生產(chǎn)目的”語境下“滿足人民群眾不斷增長的物質(zhì)文化生活需要”的目標(biāo)。以及近些年財(cái)政分配中愈益突出的“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和體系化”的工作要領(lǐng)。一句話，均緊緊圍繞于、服務(wù)于改進(jìn)民生。所以，我們應(yīng)當(dāng)清楚地指明：公共財(cái)政就是民生財(cái)政。

　　在這里還需要稍作展開分析：公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)是“公共化”，即以滿足社會(huì)公共需要作為財(cái)政分配的主要目標(biāo)和工作重心;以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為“以財(cái)行政”的基本方式;以法治化、民主化的規(guī)范的公共選擇作為財(cái)政資源配置的決策、運(yùn)行與監(jiān)督機(jī)制;以公開、透明、完整的預(yù)算體系作為公共財(cái)政分配的運(yùn)行載體。公共需要反映和體現(xiàn)全體人民的共同需要，既包括當(dāng)前需要，也包括長遠(yuǎn)需要，既包括當(dāng)代需要，也包括下一代乃至下幾代的需要——這些需要也完全可以概括為“民生需要”。公共財(cái)政側(cè)重于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，是為了清晰合理界定政府和市場的關(guān)系，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行模式，尋求公共資源配置的最優(yōu)化、基本公共服務(wù)的有效保障和公眾利益的最大化——這種取向也完全可以概括為“民生基本事項(xiàng)保障與民生利益最大化”;規(guī)范的公共選擇機(jī)制是為了保證公眾有平等表達(dá)其意愿和實(shí)現(xiàn)知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)的機(jī)制，最終落實(shí)真正“由人民當(dāng)家作主”的可持續(xù)公共決策制度安排，保證滿足公共需要這一基本目標(biāo)的長久實(shí)現(xiàn)——這種制度安排體現(xiàn)著“民生”與“民權(quán)”的內(nèi)在的深刻的關(guān)聯(lián)，我們完全可以把它認(rèn)知為公共財(cái)政服務(wù)民生的制度基礎(chǔ);現(xiàn)代意義的預(yù)算體系具有公開、透明、完整、事前確定、嚴(yán)格執(zhí)行、進(jìn)而追求績效和可問責(zé)的特點(diǎn)，是公共財(cái)政所有追求的現(xiàn)實(shí)載體，也是其為公眾理財(cái)、服務(wù)民生的具體運(yùn)作形式。

　　民生是民眾生活的總稱，涵蓋方方面面。包括公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)及相關(guān)的物質(zhì)條件，以此邏輯延伸下去，廣義的民生還包括公民的 政治權(quán)，如平等參與政治經(jīng)濟(jì)生活的權(quán)利——當(dāng)然這就又有機(jī)地關(guān)聯(lián)于“民權(quán)”概念下的制度安排(當(dāng)下中國不少地方由公眾對于某年預(yù)算安排中“民生支出”的關(guān)注而引致“預(yù)算透明度”以及“聽證”的要求。正是體現(xiàn)了這種關(guān)聯(lián))。所不同的是，處于不同生命階段的微觀個(gè)體和處于社會(huì)不同發(fā)展階段的社會(huì)群體，民生側(cè)重點(diǎn)會(huì)有不同。例如，處于孩童時(shí)期的微觀個(gè)體，其民生的重點(diǎn)是生命權(quán)，而處于青壯年時(shí)期，發(fā)展權(quán)和生命延續(xù)權(quán)躍居為生活主要內(nèi)容;戰(zhàn)爭時(shí)期的民眾，爭取存活下來成為民生的首要內(nèi)容。和平但物質(zhì)匱乏時(shí)期，吃飽穿暖成為百姓的最大期盼，而物質(zhì)豐富之后，人們開始追求被尊重和人生價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，等等。所有這些，體現(xiàn)著民生概念的層次性與動(dòng)態(tài)發(fā)展特征，但都可以被公共財(cái)政的正面效應(yīng)所包容和對應(yīng)。

從公共財(cái)政的特征來看，公共財(cái)政滿足公共需要的目標(biāo)和機(jī)制，也就是滿足全體人民的共同需要即滿足民生需要的目標(biāo)和機(jī)制;從公共財(cái)政的實(shí)踐來看，公平統(tǒng)一的稅收制度體現(xiàn)民眾平等的納稅義務(wù)和財(cái)政分配“取之于民，用之于民”的收入制度設(shè)計(jì)，財(cái)政支出用于 教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、住房、 環(huán)境等方面，都與民眾生活直接相關(guān)，用于國防、司法的支出與民眾的生存權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)亦密切相關(guān)。即使那些從“一對一”的直觀來看似與民生稍遠(yuǎn)一些的財(cái)政支出，如基礎(chǔ)設(shè)施投入、科技創(chuàng)新、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)補(bǔ)助等，其實(shí)從社會(huì)生活運(yùn)行和長遠(yuǎn)效果看，也都與民生息息相關(guān)。試想，如交通基礎(chǔ)設(shè)施一塌糊涂，人民即使有衣、食、住而無法順利成“行”，民生也難以成為幸福狀態(tài)——我國一年一度的“春運(yùn)”不都是對于交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)民生的最集中的考驗(yàn)嗎?又試想，如無科技創(chuàng)新的引領(lǐng)和支撐，“第一生產(chǎn)力”不到位，經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有后勁，物質(zhì)財(cái)富和民眾幸福感的增加也就失去了可持續(xù)性，因而財(cái)政支持科技創(chuàng)新，不但為當(dāng)代人的民生搭建了平臺(tái)，也為后代人的民生構(gòu)筑了支柱。諸如此類，不勝枚舉。即使是財(cái)政分配中體現(xiàn)政府運(yùn)行成本的部分，也不能說與民生無關(guān)——任何人類活動(dòng)都是有成本的，社會(huì)中不能無政府，因而也就不可能出現(xiàn)完全沒有政府成本或行政成本的情況——關(guān)鍵問題只是如何盡可能合理控制與降低財(cái)政支出中必然要安排承擔(dān)的行政成本、提高財(cái)政績效。對此我們還將在后面專門討論。

　　總而言之，我們認(rèn)為，公共財(cái)政既與當(dāng)下的民生密不可分，也與未來的民生密不可分，既與基本層面的民生(生存權(quán)和物質(zhì)需要)結(jié)合，也與高層面的民生(政治權(quán)和精神需要)貫通。公共財(cái)政的內(nèi)在邏輯、基本框架和全部特征，都決定了它就是民生財(cái)政。不可能在公共財(cái)政之外再單獨(dú)存在另一個(gè)民生財(cái)政，也不宜把民生財(cái)政截然劃分為公共財(cái)政的某一個(gè)特殊發(fā)展階段或某一個(gè)孤立的組成部分。

　　二、公共財(cái)政的基本邏輯是要首先保障基本民生

　　人類一切活動(dòng)均與民生有關(guān)，從這個(gè)意義上講，民生問題無所不包。但是，政府在市場經(jīng)濟(jì)中的職能以及政府掌握的公共資源的有限性，又決定了政府在改善民生這個(gè)問題上不應(yīng)該也不可能大包大攬，無所不為。同時(shí)，特別要清醒地意識(shí)到我國目前所處的發(fā)展階段僅是工業(yè)化的中期，并具有世界上第一人口大國、人均指標(biāo)排位甚低的基本國情，我們必須吸取其他經(jīng)濟(jì)體曾落人“中等收入陷阱”的教訓(xùn)，分析與合理把握民生中的輕重緩急，從實(shí)際出發(fā)盡力而為又量力而行，動(dòng)態(tài)優(yōu)化各個(gè)時(shí)期財(cái)政的保障重點(diǎn)。理性地、有遠(yuǎn)見地處理好需要與可能、短期利益與長期利益的關(guān)系。

　　——需要與可能的矛盾以及輕重緩急的合理把握是財(cái)政分配中的永恒主題。世間某一個(gè)經(jīng)濟(jì)體不論如何富裕，也不可能在某個(gè)年度的財(cái)政預(yù)算安排中同時(shí)滿足各個(gè)方面的全部支出要求，這種公共資源有限性(稀缺性)而決定的“需要與可能”的矛盾，是財(cái)政分配中永恒的矛盾。在發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體。比如處于社會(huì)主義初級(jí)階段和工業(yè)化中期、城市化初中期的中國，這個(gè)矛盾必然表現(xiàn)得更為鮮明和尖銳。為處理好這個(gè)矛盾，財(cái)政分配順序與輕重緩急的合理把握。永遠(yuǎn)是必需的。

　　——公共財(cái)政的特征限定政府保障民生首先要側(cè)重于對“基本民生”的托底保障。政府提供產(chǎn)品和服務(wù)，需要聚焦于公眾共同需要，因而也必與民生相關(guān)。但民生需要的，未必一定由政府來提供，政府應(yīng)只做那些市場(個(gè)人)做不了、做不好，或能做但效率過低(比政府去做還要低)的事情。比如，食品衣物均為民生需要，但市場和個(gè)人一般情況下能做且能高效做好這方面的資源配置，因此政府通常無需普遍地直接提供這類產(chǎn)品和服務(wù)，只是在救災(zāi)和低保的特定情況與特定概念下，才把其列為公共財(cái)政發(fā)揮職能的范圍。政府保障和改進(jìn)民生的順序與范圍，理論上講大體應(yīng)該是：第一，制度安排、法治環(huán)境、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策等為經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定健康發(fā)展所必備的制度與政策導(dǎo)向服務(wù);第二，就業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、住房、社會(huì)保障等百姓生活主要事項(xiàng)中需要由政府介入來“托底”的基本部分。比如，“勞有所得、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”所體現(xiàn)的民生保障，并不意味著政府應(yīng)運(yùn)用財(cái)政資金把就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房和養(yǎng)老都包攬下來，而主要是表示政府應(yīng)運(yùn)用財(cái)政資金首先提供相關(guān)的基本制度環(huán)境和不低于一定標(biāo)準(zhǔn)的托底保證：如對教育，是九年義務(wù)教育加上高教助學(xué)金、助學(xué)貸款支持;對住房。是非產(chǎn)權(quán)房形式的廉租房與公租房;等等。

　　——有限的財(cái)力決定政府應(yīng)有重點(diǎn)地統(tǒng)籌保障民生。且隨發(fā)展階段而動(dòng)態(tài)優(yōu)化保障重點(diǎn)，瞻前顧后銜接民生的短期與長期利益。即使嚴(yán)格界定政府保障民生的范圍，但與政府可支配的公共資源相比，也通常是無法應(yīng)保盡保的。更何況，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，需要政府保障的民生事項(xiàng)范圍在不斷擴(kuò)大，所要求的水準(zhǔn)與質(zhì)量也越來越高。因此，政府“應(yīng)保障”與“能保障”兩者之間，形成一對永遠(yuǎn)的矛盾，每個(gè)具體的場合。都需要去次留主、結(jié)合可用財(cái)力情況清醒把握當(dāng)前主要矛盾，解決最迫切需要保障的民生事項(xiàng)。即政府的保障重點(diǎn)應(yīng)隨發(fā)展時(shí)期和階段不同而動(dòng)態(tài)優(yōu)化。改革開放三十多年來，我國政府基本上是遵循此種原則循序漸進(jìn)地解決民生問題的，尤其是1998年公共財(cái)政改革導(dǎo)向確定以后，這一特點(diǎn)也更加明顯：改革開放之初，經(jīng)濟(jì)尚處于從崩潰邊緣恢復(fù)的時(shí)期，吃飽穿暖成為民生的頭等大事。隨著國家“將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來”，財(cái)政在此時(shí)和在其后一個(gè)期間，不斷放權(quán)讓利，調(diào)動(dòng)地方、企業(yè)和個(gè)人的積極性，為盡快扭轉(zhuǎn)貧窮局面、滿足民眾的最基本物質(zhì)需要奠定基礎(chǔ)。當(dāng)吃飽穿暖這個(gè)民眾生存問題基本解決之后，民眾最需要解決的民生問題自然從吃飽穿暖向吃好穿好并追求文化生活和精神生活的方向發(fā)展。為了給“不斷滿足人民日益增長的物質(zhì)和文化需要”這一過程奠定穩(wěn)固的制度基礎(chǔ)，在我國確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)模式后，財(cái)政又首當(dāng)其沖，率先改革，由1994年建立分稅制框架，提供市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的公平統(tǒng)一的財(cái)稅制度，推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)的大繁榮和政府可用財(cái)力的持續(xù)增長;其后，隨著國民人均收入的增加，民眾對教育、衛(wèi)生和社會(huì)保障福利的需求也隨之增加，民生事項(xiàng)的供需矛盾在一個(gè)時(shí)間段內(nèi)也就顯得更加突出，為此，我國適時(shí)提出了以公共財(cái)政為導(dǎo)向的財(cái)政型態(tài)轉(zhuǎn)變，配之以財(cái)政改革從制度層面為主，向制度、管理和技術(shù)層面互動(dòng)推進(jìn)，財(cái)政管理的重心從收入主線向支出主線轉(zhuǎn)移。對民生的保障也從綜合支撐向直接受惠方向轉(zhuǎn)換。在公共財(cái)政理念導(dǎo)引下，在不斷完善分稅制財(cái)政體制框架的同時(shí)，進(jìn)行了部門(綜合)預(yù)算、國庫集中收入(單一賬戶)、政府集中采購以及“金稅”、“金財(cái)”工程等管理和技術(shù)層面的創(chuàng)新和改革，這使政府財(cái)力的完整性逐步提升，透明度問題也順理成章地很快凸顯其意義，不但為深化配合改革打開空間，也大大增加了民眾參與財(cái)政事務(wù)的機(jī)會(huì)，從而有利于真正貫徹公共財(cái)政“舉眾人之力，辦眾人之事”、“取之于民用之于民”、“取之于公眾，用之于公益，定之于公決，受公眾監(jiān)督”的理念。2005年9月26日召開的個(gè)人所得稅工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)立法聽證會(huì)，在全國層面開啟了民眾以規(guī)范形式參與公共部門理財(cái)制度安排的先河，之后諸多財(cái)政事務(wù)也越來越注重通過各種渠道征求民眾意見，民意逐漸成為政府決策中必不可少的重要因素之一。制度框架的基本形成，以

　　及持續(xù)增長的財(cái)政收入，首先為公共支出向民眾最能夠直接感受到的領(lǐng)域(教育、醫(yī)療以及社會(huì)保障等)傾斜提供了可能，相應(yīng)地公共財(cái)政建設(shè)的重點(diǎn)也從制度建設(shè)向使民眾直接受惠的保障領(lǐng)域傾斜。2003年以后，用于教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面的公共支出大大增加，比如教育，從“普九”到“義務(wù)教育全免費(fèi)”，再到公共部門教育支出占GDP4%目標(biāo)逐步加碼;醫(yī)療從農(nóng)村新農(nóng)合的“人均30元”，逐年上升為50、100、120、150元乃至200元，并于2009年推出旨在覆蓋全體國民的“新醫(yī)改”方案，等等。這些都表明，如果沒有前期制度建設(shè)和管理改進(jìn)、沒有持續(xù)增長的財(cái)政收入做保障，政府是沒有信心提出也沒有能力實(shí)現(xiàn)這些遞進(jìn)目標(biāo)的，同時(shí)也清楚地表現(xiàn)了我國學(xué)者已原創(chuàng)性提出概念的“權(quán)益一倫理型公共產(chǎn)品”如教育、醫(yī)療等，其具體邊界確實(shí)在我國現(xiàn)實(shí)生活中隨經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和公共選擇程序的周而復(fù)始，發(fā)生動(dòng)態(tài)的演變，財(cái)政統(tǒng)籌保障民生的操作重點(diǎn)，處在遞延遞進(jìn)和逐步優(yōu)化調(diào)整、升級(jí)之中。

　　總之，上述種種分析無非是在闡述一個(gè)道理，即在財(cái)力有限性這一硬性約束條件下，財(cái)政分配不可能在某一時(shí)期對于民生事項(xiàng)面面俱到，平均用力，只能在認(rèn)真權(quán)衡各種利弊得失后，選擇本階段最需要保障且有能力保障的民生事項(xiàng)予以重點(diǎn)傾斜，即從基本民生的“托底”保障做起——而托底的具體標(biāo)準(zhǔn)可以逐步提高。政府在履行其保障民生職能時(shí)，必須充分考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段及現(xiàn)實(shí)生活中的財(cái)政可承受能力，統(tǒng)籌兼顧民生的短期和長期利益，切忌眼光短期化。既要反對在改進(jìn)民生方面的保守傾向，又要防止為迎合一時(shí)之需，設(shè)定出一些超前指標(biāo)。吊高胃口而不可持續(xù)。

　　三、“取之于民，用之于民”的公共財(cái)政分配中，收入再分配是其應(yīng)有之義與關(guān)鍵內(nèi)容

　　財(cái)政分配的“取之于民，用之于民”，在現(xiàn)代社會(huì)中，早已成為國家政權(quán)在所謂“合法性(Legitimacy)”概念上作為執(zhí)政主體的必然標(biāo)榜——不論何種政權(quán)，形式上都不可能不認(rèn)同和不宣傳這個(gè)原則，當(dāng)然在實(shí)質(zhì)性的分配關(guān)系中，古今中外的實(shí)情則會(huì)有千差萬別。政府在收入分配中盡責(zé)的基本原則，最簡要的表述便是“取之于民，用之于民”，以改進(jìn)民生。面對這“一取一予”的循環(huán)，曾有學(xué)者直觀地把其概括為“財(cái)政分配即是公共融資”，或稱之為“納稅人付出稅金向政府購買服務(wù)”，但這類表述，都極易產(chǎn)生認(rèn)識(shí)上的誤導(dǎo)：殊不知財(cái)政分配在“一取一予”中，取和予所側(cè)重的具體對象(人民群眾的一部分)幾乎是完全不相同的，即應(yīng)是側(cè)重于從富裕階層“取”，而側(cè)重于向低收入階層“予”，這就是財(cái)政分配中實(shí)施“再分配”調(diào)節(jié)的天經(jīng)地義和決定財(cái)政再分配必要性(為什么政府要作“取”與“予”的分配活動(dòng))的關(guān)鍵內(nèi)容之一，也是政府介入而改進(jìn)民生的資源優(yōu)化配置的基本原理與運(yùn)行機(jī)理之所在。

　　說明這個(gè)道理，在當(dāng)下的中國至關(guān)重要，它可以表明：第一，“取之于民、用之于民”不可能在社會(huì)中每一個(gè)具體的納稅人那里一一對應(yīng)，無可回避的再分配，必然具有直觀形式上對某些人“少取多予”(如對低收入弱勢群體)而對另一些人則可能“多取少予’’(如對“先富起來”的高收入階層)的區(qū)別，關(guān)鍵問題只是這種區(qū)別及其機(jī)制設(shè)計(jì)是否合理化。第二，政府出面以稅收等形式實(shí)施的“取”(征稅的優(yōu)化設(shè)計(jì))。不可能只是單向地一味實(shí)施“減稅政策”，雖然減稅在某些方面是必要的，并在某些階段(如前幾年世界金融危機(jī)沖擊下我國出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)低迷階段)是應(yīng)當(dāng)被特別注重的，但全面地看，既然有“結(jié)構(gòu)性減稅”，邏輯上就不能排除“結(jié)構(gòu)性增稅”，尤其在我們這樣一個(gè)直接稅(個(gè)人所得稅、財(cái)產(chǎn)稅等)制度建設(shè)還遠(yuǎn)不到位的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，只講“減法”不講“加法”。只會(huì)誤導(dǎo)公眾，貽誤決策，損害全體社會(huì)成員的長遠(yuǎn)利益和“共贏”前景。第三，政府出面以補(bǔ)助支出、轉(zhuǎn)移支付等形式實(shí)施的“予”(惠民支出)，不應(yīng)當(dāng)不加區(qū)分地“推平頭”式發(fā)放，其基本精神必須是區(qū)別對待，“雪中送炭”，并注重機(jī)制的合理性與可持續(xù)性。沒有區(qū)別就沒有政策，就不成其為政府應(yīng)負(fù)責(zé)實(shí)施的“再分配”;不加區(qū)別地以某種標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放補(bǔ)貼(如前不久我國南方某地的一個(gè)極端例子是地方政府給億萬富豪發(fā)“住房補(bǔ)貼”;另一個(gè)更極端的例子是臺(tái)灣地區(qū)給獄中的大貪污犯陳水扁發(fā)放據(jù)規(guī)定是“一人一份”的現(xiàn)金“紅包”)，只能歸為公共資源的低效配置乃至誤配置，換言之，是在低效使用、甚至是在糟蹋寶貴的公共資源。顯然，沒有合理區(qū)別對待的財(cái)政支出補(bǔ)助，不是在惠及民生，而是管理水準(zhǔn)低下的表現(xiàn)，是不利民生、有損民生的。第四，有取有予和取予的側(cè)重性在不同的公民之間各不相同，其本質(zhì)是通過貫徹再分配的“能力原則”追求全社會(huì)共同利益的最大化，因?yàn)楫?dāng)具有高支付能力的富裕者于再分配中更多地向公共財(cái)政收入作出貢獻(xiàn)的同時(shí)，也就使自己融入了有助于社會(huì)公平的再分配過程，這種合理的再分配會(huì)增進(jìn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，在使弱勢、低收入者改善境遇的同時(shí)，也客觀上提供了使“先富起來”的這一部分人安享社會(huì)安寧的公共產(chǎn)品。所以，合理地對于有較高支付能力收入階層的“多取”，也正是政府通過公共財(cái)政改進(jìn)民生、惠及民生的必要組成部分，并且也符合這部分“多取”對象的根本、長遠(yuǎn)利益。

　　總之，在我國收入分配關(guān)系成為“矛盾凸顯”重要內(nèi)容的現(xiàn)階段。符合再分配優(yōu)化理性邏輯的區(qū)別對待的取與予，必然成為中國完善公共財(cái)政和惠及民生的關(guān)鍵內(nèi)容之一。

　　四、財(cái)政管理的科學(xué)化、精細(xì)化是改善民生進(jìn)程中提升公共政策效力的必然要求

　　在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下和現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展中，普通百姓生活不是離政府越來越遠(yuǎn)，相反，政府行為與居民生活改善的關(guān)系會(huì)越來越緊密，特別是政府的財(cái)政收支行為直接影響個(gè)體收入水平、公共福利、消費(fèi)意愿、理財(cái)觀念等，財(cái)政管理水平也必然直接影響公共財(cái)政職能作用的發(fā)揮效果。從發(fā)展過程考察，財(cái)政管理的科學(xué)化、精細(xì)化改革，是改善民生進(jìn)程中提升公共政策效力的必然要求。

　　(一)隨著社會(huì)發(fā)展進(jìn)步，用于改善民生的財(cái)政資金規(guī)模趨于擴(kuò)大，需要科學(xué)化精細(xì)化以提高管理效率

　　以財(cái)政分配改善民生就是增加社會(huì)的公共福利。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，從理論上分析其基本條件有三：一是政府要有足夠的公共資源，有能力為改善民生“買單”。我國國民經(jīng)濟(jì)在抵御國際金融危機(jī)沖擊后率先回升問好，財(cái)政收入仍然保持了較強(qiáng)勁的增長態(tài)勢，2010年財(cái)政收入突破8萬億元。這說明國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長和財(cái)政增收為一系列民生問題的解決打下了良好的基礎(chǔ)。二是政府公共支出向民生領(lǐng)域傾斜，更加注重為改善民生“買單”。近年來，這方面的努力與成效有目共睹，舉凡加大教育投入、深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、加快建設(shè)覆蓋全民的就業(yè)和社保網(wǎng)絡(luò)、加大城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)投入力度等，都是公共支出向民生傾斜的突出表現(xiàn)。三是投入民生領(lǐng)域的財(cái)政資金應(yīng)該更有效率，更符合績效導(dǎo)向，

　　“少花錢多辦事多買單”，這就對財(cái)政管理科學(xué)化、精細(xì)化改革提出了更高的要求。近些年“政府錢多了”，同時(shí)也伴隨著社會(huì)各界對“政府如何花錢”更高的關(guān)注，這也反映了社會(huì)的整體進(jìn)步。當(dāng)前面的兩個(gè)問題通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)稅改革有了顯著改善之后，第三個(gè)問題便日益成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。這正是對我國的財(cái)政管理與績效導(dǎo)向改革，提出了更高的科學(xué)化、精細(xì)化要求的大背景。

　　(二)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中改善民生的財(cái)政管理的復(fù)雜程度趨于上升。需要科學(xué)化精細(xì)化以規(guī)范業(yè)務(wù)工作全程

　　隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，政府可支配的公共資源增加，政府在公共領(lǐng)域的能力與作用增強(qiáng)，公眾關(guān)于政府提供公共服務(wù)的期望值上升，權(quán)益一倫理型公共產(chǎn)品的范圍總體呈擴(kuò)大趨勢，財(cái)政管理的復(fù)雜程度也越來越高。公共財(cái)政要迎合多層次的民生需求，既要解決與人民群眾生活直接相關(guān)的基本公共服務(wù)問題(教育、醫(yī)療、就業(yè)等)，還要關(guān)注那些關(guān)乎國計(jì)民生未來的公共問題(戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、自主創(chuàng)新等);既要保障目標(biāo)穩(wěn)定的基本公共服務(wù)項(xiàng)目(基礎(chǔ)教育、基本養(yǎng)老等)，又要處理好社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中新生的階段性公共服務(wù)供給問題(保障性住房、農(nóng)民工培訓(xùn)問題等);既要滿足全體社會(huì)成員具有共性的公共需要，又要確保特殊人群的某些群體化公共需求如殘疾人事業(yè)方面的條件升級(jí)。公共服務(wù)的多層次、服務(wù)對象的多樣化、供給結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)性，都對現(xiàn)有的財(cái)政管理提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。盡管中央和地方不同層面對政務(wù)公開、預(yù)算信息公開做了許多開創(chuàng)性工作，但是在公民意識(shí)和納稅人意識(shí)不斷提高的新形勢下，財(cái)政管理的復(fù)雜性很容易伴隨財(cái)政報(bào)告“內(nèi)行說不清，外行看不懂”等問題，引發(fā)更多的公眾指責(zé)，并把矛盾指向行政成本偏高、財(cái)政分配績效低下等問題。應(yīng)該說，1998年以來，在“建設(shè)公共財(cái)政”綱領(lǐng)指導(dǎo)之下，已努力進(jìn)行了一系列制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和“金財(cái)工程”式的技術(shù)創(chuàng)新，同時(shí)還采取措施力求壓縮行政經(jīng)費(fèi)，推行財(cái)政資金績效考評等，這些舉措使財(cái)政支出效率已有明顯改善。然而，既有的進(jìn)展與人民群眾在政府預(yù)算信息透明度、預(yù)算安排合理性、預(yù)算管理的科學(xué)化方面的要求，還有不小差距。在新時(shí)期新形勢下，我們沒有別的選擇，必須結(jié)合經(jīng)濟(jì)、行政乃至政治體制的配套改革，在財(cái)政管理的科學(xué)化、精細(xì)化改革方面狠下功夫，努力做到公共財(cái)政收支的業(yè)務(wù)全程規(guī)范而有理、有力、有序、有度，通過科學(xué)化精細(xì)化催生更為體系化的績效評估、激勵(lì)一約束機(jī)制和問責(zé)制度。

　　(三)公共財(cái)政改善民生的政策取向需要“花錢買機(jī)制”。并需要以科學(xué)化精細(xì)化加以保障

　　近年來，以教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)均等化為切入點(diǎn)，出臺(tái)了一系列改善民生的公共政策，在取得成效的同時(shí)，這些政策的完善需要機(jī)制創(chuàng)新來配合這一點(diǎn)，也前所未有地凸顯。并更清晰地表現(xiàn)為財(cái)政資金如何在加大公共服務(wù)的同時(shí)解決好“花錢買機(jī)制”的問題。

　　比如，《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》要求到2012年實(shí)現(xiàn)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP4%的目標(biāo)。這當(dāng)然需要各級(jí)財(cái)政在支出安排中給予教育更大的傾斜，而進(jìn)一步加大財(cái)政教育投入力度的同時(shí)，應(yīng)該更加關(guān)注“增量教育資金”的使用效率，力求減少“培養(yǎng)出的畢業(yè)生與社會(huì)需要脫節(jié)”等矛盾問題，否則只增加教育投入，并不能保證取得“讓人民滿意”的效果。又比如。在2010年新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由人均80元提高到120元的基礎(chǔ)上，2011年人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)將進(jìn)一步提高到150—200元，而這種人均財(cái)力投入的提高，更為鮮明地提出了對“新醫(yī)改”的機(jī)制創(chuàng)新要求，即需要以新的機(jī)制保證把錢花得有效，而不是以增加的財(cái)力開辦低效的“大鍋飯”來養(yǎng)人。應(yīng)該說，當(dāng)制度或政策已經(jīng)制定，目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，就要看“實(shí)施”與“管理”的機(jī)制和水準(zhǔn)了。

　　五、政府提供公共服務(wù)與管理必然要支付成本，行政成本的合理化與民生的改進(jìn)是相互呼應(yīng)的關(guān)系

　　只要國家存在，支持國家正常運(yùn)轉(zhuǎn)的各類政權(quán)機(jī)構(gòu)存在，行政管理費(fèi)用便必然發(fā)生，任何時(shí)期任何國家概莫能外。猶如一個(gè)生命個(gè)體，即使不進(jìn)行任何生產(chǎn)活動(dòng)，仍需要攝入一定食物，維系生命，即所謂的生命體的“基礎(chǔ)消耗”。一臺(tái)打開的計(jì)算機(jī)，即使不處理任何應(yīng)用程序，仍有多個(gè)系統(tǒng)軟件持續(xù)運(yùn)行。從而消耗電力、占用硬盤和內(nèi)存等資源，這種資源消耗被稱為“系統(tǒng)消耗”。

　　以相關(guān)術(shù)語來說，我國的行政管理費(fèi)是2007年之前財(cái)政支出中的一個(gè)預(yù)算科目，大致歸集了“維持政權(quán)運(yùn)行”的各項(xiàng)費(fèi)用，也被稱之為“人吃馬喂”的支出部分，常被用于衡量我國政府的行政成本。2007年政府收入分類改革之后，該預(yù)算科目取消。原歸集在其下的各項(xiàng)費(fèi)用被分散于現(xiàn)行的各科目之下，如教育方面的行政成本(教育管理部門費(fèi)用)被歸集至“教育”預(yù)算科目下。從這個(gè)意義上來說，“行政管理費(fèi)”在我國預(yù)算科目中已是一個(gè)“過時(shí)”的詞匯，近年已經(jīng)無法獲取與其真意相匹配的數(shù)據(jù)對它進(jìn)行量化分析。但是，當(dāng)前社會(huì)各界仍習(xí)慣沿用過去說法，用行政管理費(fèi)來指代我國政府行政成本。我們在此。是在定性的意義上使用“行政管理費(fèi)用”這一詞匯，指代政府行政成本，并討論其與民生的關(guān)系。

　　(一)行政管理費(fèi)用關(guān)聯(lián)于政府為改善民生而提供的一系列公共服務(wù)所必須支付的運(yùn)行成本。任何時(shí)期任何國家都存在，無法“消滅”，只能盡量降低，而中國面臨的這方面挑戰(zhàn)尤為嚴(yán)峻

　　對于行政系統(tǒng)的存在，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)附加鮮明的效能要求，但行政成本必然存在，哪怕作了最大的努力，也不可能使之歸零。更為重要的是，各類政權(quán)機(jī)構(gòu)在維持其正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，還提供了制度政策類的公共服務(wù)，行政成本與這種履職過程與功能發(fā)揮機(jī)制，通常都密不可分，共同構(gòu)成經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的基礎(chǔ)，所以，在某種意義上說，行政成本在現(xiàn)代社會(huì)中不可或缺，不可替代，相應(yīng)也成為民生改善的基石之一，因此行政管理費(fèi)用開支與民生改善，首先是相互呼應(yīng)的關(guān)系而非對立的關(guān)系。正因?yàn)槿绱?，西方?jīng)濟(jì)學(xué)將行政管理費(fèi)用看作是政府提供制度政策類公共服務(wù)所必須支付的成本，認(rèn)可行政管理費(fèi)用投人帶來的產(chǎn)出——制度類公共服務(wù)的價(jià)值，反映在國民經(jīng)濟(jì)核算中，則是公共部門也創(chuàng)造GDP，政府作為這類產(chǎn)品的提供者，參與國民收入的初次分配，以生產(chǎn)稅的形式反映制度的成本和價(jià)格。另一方面，現(xiàn)實(shí)生活中，行政成本確實(shí)具有某種擺脫約束自我擴(kuò)張的內(nèi)在傾向，各國也均會(huì)發(fā)生行政成本支付不當(dāng)或偏高的種種具體表現(xiàn)。因而如何最大限度地降低行政成本，成為公共財(cái)政謀求公眾利益最大化和惠及民生的一個(gè)永恒的課題。在正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌過程中的中國，這方面的挑戰(zhàn)更具嚴(yán)峻性。

　　(二)我國行政管理費(fèi)用高企，有特定的國情、發(fā)展階段等方面的原因。對與之相關(guān)的復(fù)雜問題需全面認(rèn)識(shí)分析

　　我國行政管理費(fèi)改革開放以來有增加的趨勢，這固然與政府行為中存在鋪張浪費(fèi)、效率不高等有

　　關(guān)，也與我國特定的國情、歷史傳承因素以及三十多年來特定發(fā)展階段上的相關(guān)因素演變等有關(guān)。

　　——國情因素。由于人的基因等多種因素的不同，每個(gè)人的基礎(chǔ)消耗各不相同：源于計(jì)算機(jī)配置相異，不同計(jì)算機(jī)的系統(tǒng)消耗也有所差異。一國的基本行政管理費(fèi)用與本國的具體國情直接相關(guān)，比如，假定其他條件相同，地域大的國家其行政成本一般較高;同樣地域面積的國家，山地面積比重大的，其行政成本一般較高;假如山地、平原比重也相仿，行政管理層級(jí)較多的，其行政成本一般較高，等等。特別是，基本行政管理費(fèi)用的高低，與政權(quán)組織形式有很大關(guān)系，在我國，各級(jí)有“五大班子”，是政權(quán)組織的基本形式，同時(shí)我國又是獨(dú)特的五級(jí)政府體制，這與行政管理費(fèi)用支出比較高直接相關(guān)。行政成本高低還與本國所采取的特定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策有關(guān)。比如，我國實(shí)施計(jì)劃生育政策，必須有相應(yīng)機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)實(shí)施這項(xiàng)國策，所以必然存在與人口計(jì)劃生育相關(guān)的行政管理費(fèi)用，等等。

　　——歷史和發(fā)展階段因素。各國行政管理費(fèi)用支出必然與該國的歷史發(fā)展階段有關(guān)。比如。美國建國之初奉行“小政府”原則，1835年美國行政部門人數(shù)只有2萬人，但其后，20世紀(jì)初達(dá)50萬人，一戰(zhàn)期間為100萬人。1930年為315萬人。自政府管理職能加強(qiáng)后，機(jī)構(gòu)數(shù)和工作人員猛增，至1984年美國各級(jí)政府雇員達(dá)到1640余萬人，因此美國行政管理費(fèi)用開支是在一個(gè)較低的基礎(chǔ)上逐漸增加的。我國的情況有所不同。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府無所不能，無所不包，政府系統(tǒng)工作人員薪酬壓得很低，而機(jī)構(gòu)數(shù)較多，1975年國務(wù)院部門為52個(gè)。改革開放后，雖多次實(shí)施行政機(jī)構(gòu)精簡，國務(wù)院部門1982年裁并為42個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)由42個(gè)裁并為15個(gè)，辦公機(jī)構(gòu)由5個(gè)裁并為3個(gè)，1988年又將國務(wù)院部門減為41個(gè)，但同時(shí)，“事業(yè)單位”規(guī)模隨社會(huì)發(fā)展迅速上升，至1994年底，我國各級(jí)有130多萬個(gè)事業(yè)單位，2600萬從業(yè)人員;1998年，雖將國務(wù)院部門壓縮至29個(gè)，2008年再將部門壓縮至27個(gè)，然而特設(shè)機(jī)構(gòu)等逐漸增加。事業(yè)單位在崗人員數(shù)量已增至3000萬人以上。在這個(gè)演變過程中，公職人員薪酬水平也已明顯提高。因此，我國行政事業(yè)的管理經(jīng)費(fèi)開支是在一個(gè)“全能政府”框架下，于較高的機(jī)構(gòu)基數(shù)上演變而來，且在不斷調(diào)減過程之中受制于多種因素，財(cái)政供養(yǎng)人員實(shí)際規(guī)模有增無減不斷上升。更為重要的是，我國三十多年來正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)急劇轉(zhuǎn)軌過程，計(jì)劃管理和服務(wù)調(diào)控職能并存，既要發(fā)展，又要改革和維護(hù)穩(wěn)定，行政管理費(fèi)用高企與特定的發(fā)展階段也有直接關(guān)系。比如我國各級(jí)“維穩(wěn)費(fèi)用”的迅速上升，是近些年來的一個(gè)行政成本演變特征。此外，客觀分析，三十多年來行政成本上升與我國行政事業(yè)單位辦公條件改善，駐外機(jī)構(gòu)擴(kuò)展及人員待遇提高，占行政事業(yè)開支比重甚高的交通差旅、餐飲、住宿等支出事項(xiàng)的價(jià)格上漲明顯快于平均物價(jià)上升水平，等等，也都有十分密切的關(guān)系。

　　——行政管理費(fèi)用高企，并不能否定我國以行政成本支撐的制度與政策產(chǎn)出，對民生改善產(chǎn)生了巨大正效應(yīng)。當(dāng)我們從產(chǎn)出和民生視角來看待我國的行政管理費(fèi)用開支規(guī)模時(shí)，應(yīng)當(dāng)理性地運(yùn)用兩分法：雖然我們應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)降低行政成本的必要，但也需要指出，總體而言，我國行政管理支出中的很大比重，畢竟是支持了我國市場經(jīng)濟(jì)體制的基本確立、各項(xiàng)改革的順利推進(jìn)、三十多年來中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長、社會(huì)事業(yè)發(fā)生翻天覆地的變化、人民生活實(shí)現(xiàn)巨大改善。正如社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革大潮中的沙泥俱下，并不能否定這一改革主體上的必要性與歷史功績，我國行政管理費(fèi)用的墊付，雖包含了過高因素。但主體上還是應(yīng)當(dāng)肯定其對民生的改善產(chǎn)生了并將繼續(xù)產(chǎn)生正面的影響。同時(shí)，我們也要高度重視、努力消除行政成本偏高、過高所形成的負(fù)面影響。

　　——努力降低行政成本是新時(shí)期公共財(cái)政和政府管理面臨的重大挑戰(zhàn)與重要任務(wù)。我國社會(huì)成員的“公民意識(shí)”和“納稅人意識(shí)”，隨社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步而提升，公眾的心態(tài)日益趨向于關(guān)注財(cái)政支出的透明度問題和行政成本的管理控制問題，這是我國政府管理主體、機(jī)構(gòu)部門必須高度重視的大勢之所趨、必須應(yīng)對的重大挑戰(zhàn)和必須完成的歷史性任務(wù)——這也應(yīng)成為我們努力控制和降低行政成本的壓力和動(dòng)力。當(dāng)然，完成這個(gè)歷史任務(wù)，并不能只依靠財(cái)政部門的努力或僅僅通過幾個(gè)部門的合作，其本質(zhì)的要求，在于財(cái)政與方方面面配套實(shí)施全面的改革。

　　六、降低行政成本、增惠民生需要深化財(cái)政改革和全面配套改革

　　行政管理費(fèi)用高，絕不是一個(gè)孤立現(xiàn)象，在其背后既有存在于財(cái)政內(nèi)部的體制、管理、技術(shù)等方面的原因，又有行政體制、政治體制層面的更為深刻的問題。解決這些問題，關(guān)鍵的要領(lǐng)是需要深化財(cái)政以及與之相關(guān)的全面配套改革。

　　我國財(cái)稅改革的核心任務(wù)，于“現(xiàn)代化”維度和導(dǎo)向上看，是為完成經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀來提供“以政控財(cái)，以財(cái)行政”方面的有效制度供給。“十二五”及以后的階段上，要在新一輪價(jià)稅財(cái)配套改革里解決資源價(jià)格、財(cái)產(chǎn)價(jià)格、人力資源價(jià)格等要素價(jià)格形成機(jī)制與配置機(jī)制的合理化問題，并實(shí)質(zhì)性推進(jìn)怎樣以經(jīng)濟(jì)手段為主實(shí)施宏觀調(diào)控和怎樣實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)為公共服務(wù)型政府的變革問題，同時(shí)也要解決行政體系、決策機(jī)制、政治體制等方面無可回避的配套改革問題。正是由財(cái)政而關(guān)聯(lián)、擴(kuò)大、延伸至各相關(guān)方面的全面配套改革，才能順應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的新要求，有效地實(shí)現(xiàn)控制和降低行政成本的任務(wù)目標(biāo)。

　　(一)財(cái)政體制改革

　　在財(cái)稅體制改革方面，需要把握“財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、稅基合理配置、健全轉(zhuǎn)移支付、最后達(dá)到財(cái)力與事權(quán)相匹配，構(gòu)建有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅體制機(jī)制”的改革思路，在省直管縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革的基礎(chǔ)上，在“十二五”期間爭取使五級(jí)財(cái)政扁平化到三級(jí)框架于多數(shù)地區(qū)初具型態(tài)，從而破解省以下無法實(shí)質(zhì)性貫徹落實(shí)分稅制的難題，并通過財(cái)政體制扁平化改革帶動(dòng)“減少行政層級(jí)”的政府體制改革，為市場經(jīng)濟(jì)的健全和行政成本的降低奠定基礎(chǔ)、配備制度條件。在以事權(quán)明細(xì)單形式由粗到細(xì)理清各級(jí)事權(quán)的同時(shí)，需特別重視地方稅體系制度建設(shè)，打造主要以不動(dòng)產(chǎn)稅(房地產(chǎn)稅)和資源稅為大宗、穩(wěn)定收入支柱的地方稅體系，使地方政府的收入激勵(lì)與職能轉(zhuǎn)變優(yōu)化形成內(nèi)在的契合：地方債制度，也應(yīng)在2009～2010年“登堂入室”的基礎(chǔ)上，按照“陽光融資”的導(dǎo)向繼續(xù)規(guī)范發(fā)展，適當(dāng)擴(kuò)大其規(guī)模。與這些相互呼應(yīng)，需要繼續(xù)積極推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付體系的制度建設(shè)，從近期至中長期著力于動(dòng)態(tài)改進(jìn)一般性轉(zhuǎn)移支付因素指標(biāo)體系，適當(dāng)減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重，積極探索橫向轉(zhuǎn)移支付制度等。

　　(二)稅制改革和公共收入體系改革

　　稅制改革方面，資源稅、房地產(chǎn)稅、增值稅擴(kuò)圍以及個(gè)人所得稅的改革應(yīng)該是“十二五”時(shí)期的改革重點(diǎn)。房地產(chǎn)稅改革在打造地方稅主體稅種的同時(shí)，還可以起到優(yōu)化調(diào)節(jié)財(cái)富分配的作用;資源稅也同

　　時(shí)承擔(dān)著打造地方主體稅種和促進(jìn)資源節(jié)約的任務(wù);通過增值稅擴(kuò)圍改革，將形成統(tǒng)一的對市場 經(jīng)濟(jì)專業(yè)化分工保持“中性”的流轉(zhuǎn)稅體系，適度降低我國第三產(chǎn)業(yè)納稅人稅負(fù)而促進(jìn)其更好 發(fā)展;個(gè)人所得稅則應(yīng)縮減稅率檔次，下調(diào)低檔稅率和實(shí)行“綜合與分類相結(jié)合”等形式，切實(shí)優(yōu)化和更好發(fā)揮其收入再分配功能。從中長期來看， 社會(huì)保障稅、 環(huán)境稅等的開征也應(yīng)積極納入改革方案之內(nèi)。

　　稅制之外，非 稅收入方面的國有資產(chǎn)收益和國家特許權(quán)收入上繳制度等方面的改革，也應(yīng)成為今后一個(gè)時(shí)期公共收入體系改革的重要內(nèi)容。

　　這些改革，將更好地夯實(shí)改進(jìn)民生的財(cái)力基礎(chǔ)，同時(shí)也可以策應(yīng)降低行政成本、追求績效的支出方改革和相關(guān)配套改革。

　　(三)預(yù)算 管理改革

　　財(cái)政的改革總體上可認(rèn)為包括三個(gè)層面的創(chuàng)新：體制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新。體制創(chuàng)新從公共財(cái)政制度頂層設(shè)計(jì)的角度把握財(cái)政改革的大方向和形成財(cái)政改革的大框架。管理創(chuàng)新是在具體的管理運(yùn)行中，建立與體制創(chuàng)新相匹配的新機(jī)制，而技術(shù)創(chuàng)新則要為制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新提供技術(shù)支撐。下一階段三層創(chuàng)新中的一大重點(diǎn)和交匯點(diǎn)，是預(yù)算管理創(chuàng)新。在公共財(cái)政導(dǎo)向下，我國先后實(shí)施的部門綜合預(yù)算改革、國庫集中收付改革、政府采購改革、收支兩條線改革和績效考評改革等，初步構(gòu)建了現(xiàn)代預(yù)算管理制度，而在政府預(yù)算進(jìn)一步公開、透明的要求下，深化預(yù)算管理的改革勢在必行，今后亟應(yīng)著力在政府預(yù)算信息透明度、預(yù)算安排合理性和預(yù)算管理科學(xué)化、精細(xì)化水平的提高等方面下功夫，建立通盤協(xié)調(diào)、全面細(xì)化、全程周密監(jiān)控和精細(xì)化管理的預(yù)算體系，實(shí)質(zhì)性推進(jìn)我國政府理財(cái)?shù)拿裰骰?、法治化，也?shí)質(zhì)性促進(jìn)行政成本的控制與降低，從而增惠于民生。

　　(四)以財(cái)政改革與經(jīng)濟(jì)體制、行政體制全面改革相配套

　　通過財(cái)稅改革、預(yù)算改革，以理財(cái)?shù)拿裰骰?、法治化拉?dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的民主化、法治化和實(shí)現(xiàn)公共資源配置的民主化、法治化，是在我國形成惠民生、降行政成本可持續(xù)機(jī)制的可行路徑。降低行政成本，僅僅依靠財(cái)政改革是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，一定要將改革延伸到綜合的、行政的，乃至 政治體制改革的方方面面。

　　當(dāng)前，在我國行政體制改革和政治體制改革思路一時(shí)無法形成共識(shí)、無法形成可操作方案的情況下，“美國進(jìn)步時(shí)代的啟示”尤顯可貴。如我們能從各方尤法拒絕的加強(qiáng)改進(jìn)財(cái)政管理這一點(diǎn)來切入，通過公共財(cái)政建設(shè)，形成具有現(xiàn)代的稅收制度和預(yù)算體系，并相應(yīng)建立健全政務(wù)透明機(jī)制和民意表達(dá)機(jī)制，推動(dòng)法治不斷進(jìn)步，我們就有望進(jìn)一步打開中國“漸進(jìn)改革”已形成路徑依賴后深化改革的空間，促進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的民主化、法治化而造福于長久的國計(jì)民生。誠然，這套現(xiàn)代意義的預(yù)算管理體系的建立，也有賴于現(xiàn)代信息處理技術(shù)手段的支撐，“金財(cái)”、“金稅”工程等將更多地發(fā)揮這方面的作用。以財(cái)政的制度、管理和技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)現(xiàn)代意義的預(yù)算體系形成，進(jìn)而促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)民主化法治化氛圍與環(huán)境的形成，最終促進(jìn)和加快經(jīng)濟(jì)體制和政治體制的全面創(chuàng)新改革，對行政管理費(fèi)用的規(guī)模或行政成本的控制，便可自然回歸至一個(gè)合理且民眾可接受的水平，公共財(cái)政將以適當(dāng)?shù)某杀?、不斷提升的綜合績效，支撐民生改善和人民生活水平的不斷提高，服務(wù)于我國現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程。

　　[參考文獻(xiàn)]

　　[1]陳寶森，美國經(jīng)濟(jì)與政府政策——從羅斯福到里根[M]，北京：世界知識(shí)出版社，1988：24.

　　財(cái)政學(xué)術(shù)論文篇二

　　地方財(cái)政≠土地財(cái)政

　　中圖分類號(hào):F812 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí):A 文章編號(hào):1009-4202(2010)10-130-01

　　摘 要 由于歷史及相關(guān)制度的原因,在危機(jī)之后的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)以及大規(guī)模的城市化進(jìn)程中,當(dāng)前中國的大部分地方政府都過度依賴于土地所帶來的相關(guān)財(cái)政收入,而使得地方財(cái)政逐漸演變?yōu)樗^的“土地財(cái)政”。因此,如何使得已步入恢復(fù)之路的實(shí)體經(jīng)濟(jì)繼續(xù)健康發(fā)展,盡早的擺脫土地財(cái)政對于地方財(cái)政的束縛,應(yīng)當(dāng)是中央以及各地方政府所必須面對及認(rèn)真考慮的問題。

　　關(guān)鍵詞 地方財(cái)政 土地財(cái)政

　　一、地方財(cái)政面臨融資困境

　　1994年的稅制改革將中國的稅收收入分為中央和地方兩大類,其中中央收入占了稅收收入的大頭。稅務(wù)專家表示:“分稅制改革實(shí)施以來,中央政府的財(cái)政集中能力越來越強(qiáng),集中比例越來越高,地方財(cái)稅收入比例持續(xù)下降,收入來源不穩(wěn)定,正規(guī)和穩(wěn)定的稅源趨于枯竭,形成了中央財(cái)政寬余、地方財(cái)政緊張的局面。”

　　而近年來,在政府投資比例下降的情況下,各地城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金總量卻在不斷增長。但由于城市化進(jìn)程過于迅速,各地長期積累下來的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問題開始逐步顯現(xiàn),建設(shè)資金仍與實(shí)際需要相差很遠(yuǎn)。

　　商業(yè)銀行的貸款往往受到嚴(yán)格的條件約束;政策性銀行的貸款對象一般側(cè)重于全國性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目;對于民營企業(yè)等社會(huì)資金的投入,由于市政公用設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的公益性特點(diǎn)和民營企業(yè)資金實(shí)力的限制,短期內(nèi)難有大的作為。

　　在此種局面之下,地方財(cái)政逐漸陷入困境。

　　二、地方財(cái)政向“土地財(cái)政”的演變

　　在GDP指標(biāo)考核的體制之下,地方政府為了贏得一個(gè)好的政績,必然要千方百計(jì)去尋求新的收入來源,從而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長,因此,擴(kuò)大地方政府財(cái)政收入的最好辦法就是“土地財(cái)政”。

　　作為地方財(cái)政收入的主要來源,土地出讓收入一直是近幾年地方財(cái)政的重要支柱,盡管受到2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)和房地產(chǎn)政策的雙重影響,土地收入大幅下降,但也難以撼動(dòng)其在地方財(cái)政中的支柱地位。

　　2010年1月8日,中國指數(shù)研究院發(fā)布的2009年中國土地出讓金年終盤點(diǎn)報(bào)告顯示,2009年中國土地出讓金總金額達(dá)。15000億元,其中70個(gè)大中城市土地出讓金共計(jì)10836億元,占全國土地出讓金總金額的72.24%,比2008年增加140%。“招掛拍”制度使“地王”頻出,成為土地出讓金暴漲的最主要原因,而“賣地”也成為政府財(cái)政收入的主要支柱,北京市2009年土地出讓金占財(cái)政收入比重達(dá)到了45.8%,一些地方的土地出讓金甚至占到了政府財(cái)政收入的60%,是“土地財(cái)政”的突出典型。而根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局最新公布的數(shù)據(jù)測算,全國的土地出讓金約占2009年GDP的4.4%。

　　土地財(cái)政大行其道,地方政府卻很無奈,畢竟在當(dāng)前地方財(cái)政融資難的困境之中,可供地方政府支配的財(cái)政收入如果剔除土地收入這一重要來源,是很難支撐當(dāng)前的城市化建設(shè)的。

　　三、土地財(cái)政及其弊端

　　簡要地來說,“土地財(cái)政”包括以下四點(diǎn):

　　1.地方政府通過出讓土地獲得土地出讓金收入,作為地方政府財(cái)政收入的重要補(bǔ)充來源。

　　2.地方政府通過低價(jià)出讓工業(yè)用地,以此來招商引資,并以此帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　3.各地城市擴(kuò)張及大拆大建,以此促進(jìn)建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,帶動(dòng)地方稅收收入的增加。

　　4.地方政府以土地為抵押作為融資工具獲得銀行貸款,以此來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資和城市建設(shè)。

　　我們可以看到,高額的土地出讓金帶來的地方財(cái)政收入增長,無疑為4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃提供了充沛的配套資金,在整個(gè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)由下而上的攀升過程中,其他財(cái)政收入幅下降,依賴土地收入的補(bǔ)充效應(yīng)在一定程度上幫助了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的快速恢復(fù)。

　　但從長遠(yuǎn)看來,地方財(cái)政對于土地收入的依賴顯然不具備可持續(xù)性,土地畢竟是有限資源,即便不考慮土地供應(yīng)的瓶頸問題,一旦未來實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度不盡人意,如今已涌入北京、上海等大城市房地產(chǎn)行業(yè)的大量資金將會(huì)撤出,那么土地收入必然會(huì)銳減,地方財(cái)政的償付問題自然顯現(xiàn),甚至?xí)斐山?jīng)濟(jì)的嚴(yán)重衰退。

　　四、如何改變現(xiàn)狀

　　如何改變“土地財(cái)政”的現(xiàn)狀,則需要多管齊下:

　　1.阻斷地方政府的賣地機(jī)制。地方政府對建設(shè)用地的壟斷性賣地權(quán),是土地財(cái)政形成的根源。只要可以從農(nóng)民手中低價(jià)征地,并向市場高價(jià)供地,地方政府就不可能輕易放棄對建設(shè)用地的壟斷權(quán)。

　　2.進(jìn)行土地交易相關(guān)稅制的改革,讓地方政府從土地的交易和級(jí)差收益的上漲中獲得有保障的長期稅收。這樣既可保有地方政府征收土地稅費(fèi)的積極性,又保證地方政府在現(xiàn)行分稅制下可獲得有保障的稅源。

　　3.完善公共財(cái)政體制。上世紀(jì)90年代以來的城市化主要表現(xiàn)為政府主導(dǎo)和城市外延擴(kuò)張,發(fā)達(dá)地區(qū)政府的財(cái)政預(yù)算內(nèi)靠城市擴(kuò)張帶來的產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng),預(yù)算外則靠土地出讓收入,成為名副其實(shí)的“土地財(cái)政”。要降低地方政府謀求預(yù)算外收入的動(dòng)機(jī),就必須將現(xiàn)在的“投資型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;服務(wù)型政府”,即地方政府不再作為城市投資的主導(dǎo)者,而只作為公共品服務(wù)的提供者。

　　五、結(jié)束語

　　當(dāng)然,要從根本上解決土地財(cái)政的問題,還有很長的路要走。例如,建立更為科學(xué)的政績考核體系、增加地方政府的財(cái)權(quán)(如發(fā)行地方債或開征物業(yè)稅)、重新定義土地收益分配關(guān)系以及土地審批制度的進(jìn)一步改革等。而最關(guān)鍵的一點(diǎn)則是要將地方政府作為一個(gè)獨(dú)立的利益主體來對待,在給予其權(quán)力的同時(shí),要制定相應(yīng)的約束機(jī)制,在激勵(lì)與約束共存的框架下明確地方政府的權(quán)責(zé)。

　　參考文獻(xiàn):

　　[1]李劍閣,蔣省三."土地財(cái)政"的緣由與風(fēng)險(xiǎn).國務(wù)院發(fā)展研究中心土地課題組.2006.

　　[2]陳寶存.分稅制后地方財(cái)政困難,低房價(jià)高保障之路走不通.2009.10.18.http://blog.省略/21368115/7799688/articledetail.htm

　　[3]畢曉哲.賣地財(cái)政已跌進(jìn)"三大誤區(qū)".新華網(wǎng).2010.1.10.http://news.省略/comments/2010-01/10/content_12781015.htm

　　[4]姜山.賣地財(cái)政不是出路.2009.12.2.http://sjiang.blog.省略/archives/2009/19565.html