財(cái)政學(xué)術(shù)論文

　　經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，財(cái)政與會(huì)計(jì)的交替變革，二者形成了以利益為中心的錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系。這是學(xué)習(xí)啦小編為大家整理的財(cái)政學(xué)術(shù)論文，僅供參考!

　　財(cái)政學(xué)術(shù)論文篇一

　　“民生財(cái)政”論析

　　[摘要] 1998年以來(lái)我國(guó)努力 發(fā)展的公共 財(cái)政就是民生財(cái)政，其基本邏輯是要首先保障基本民生;“取之于民，用之于民”的公共財(cái)政分配中，收入再分配如何合理地區(qū)別對(duì)待，是其應(yīng)有之義與關(guān)鍵內(nèi)容，而財(cái)政 管理的科學(xué)化、精細(xì)化是改善民生進(jìn)程中提升公共政策效力的必然要求;政府提供公共服務(wù)與管理必然要支付成本，行政成本的合理化與民生的改進(jìn)是相互呼應(yīng)的關(guān)系，降低行政成本、增惠民生需要深化財(cái)政改革和全面配套改革。

　　[關(guān)鍵詞]民生財(cái)政;

　　公共財(cái)政;

　　財(cái)政分配;

　　財(cái)政改革;

　　公共服務(wù)

　　[中圖分類號(hào)]F812　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A　[文章編號(hào)]1007-5801(2011)02-0005-09

　　近年來(lái)，在貫徹科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧 社會(huì)的導(dǎo)向下，關(guān)注和改進(jìn)民生成為持續(xù)的社會(huì) 熱點(diǎn)，財(cái)政如何支持民生的改進(jìn)，也成為管理部門和社會(huì)各界關(guān)注和討論的重要問(wèn)題。討論中，概念和術(shù)語(yǔ)使用不一，分析尺度口徑各異，期望頗多，褒貶并存，意見往往相左。解釋常有柢牾。除了學(xué)理上的分歧可能造成意見不一致之外，基本概念使用上的混亂，也是原因之一。在本文中，我們從研究者的角度，試求理清有關(guān)民生的一些基本概念，進(jìn)而分析探討公共財(cái)政與民生之間關(guān)系的一些基本點(diǎn)，以期對(duì)學(xué)界研究以及實(shí)際 工作部門政策的制定、宣傳與實(shí)施，提供參考。

　　一、公共財(cái)政就是民生財(cái)政

　　如從《辭?！贰ⅰ吨袊?guó)百科大辭典》等中文工具書查找“民生”詞條，只得“民生主義”(孫中山“三民主義”的具體內(nèi)容之一)而不得“民生”正解?？磥?lái)這類工具書編纂者認(rèn)為民生顯然為“民眾生活”、“人民生計(jì)”之意，無(wú)需專門注解。另有“國(guó)計(jì)民生”的用語(yǔ)，《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典(修訂本)》僅簡(jiǎn)注為“國(guó)家 經(jīng)濟(jì)和人民生活”。民生這樣一個(gè)詞意平白的概念，在當(dāng)下實(shí)際生活中被反復(fù)強(qiáng)調(diào)其極為突出的重要性，應(yīng)是和中國(guó)進(jìn)入“中等收入階段”后公眾更加迫切期望改善、提升生活水平的訴求與心態(tài)有關(guān)，當(dāng)然也和執(zhí)政黨體察、呼應(yīng)社會(huì)訴求而更加注重和強(qiáng)調(diào)親民、富民的施政綱領(lǐng)及一系列施政要點(diǎn)有關(guān)。在此背景下，已有研究者提出了建設(shè)“民生財(cái)政”、“民生 稅收”等概念，也出現(xiàn)不少管理者或?qū)W者試圖分析全國(guó)或某一地區(qū)財(cái)政支出中有多大比重用于“民生支出”的具體例子。

　　這些動(dòng)議和討論的出現(xiàn)，其必然性和積極用意是不言而喻的。但在相關(guān)的理論框架中，我們應(yīng)當(dāng)“正本清源”地指出：所謂“民生財(cái)政”，不可能是游離于或是作為替代物而對(duì)立于“公共財(cái)政”的另一事物，我國(guó)上世紀(jì)90年代后期以來(lái)為決策層所肯定，我們一向在致力于發(fā)展、健全的公共財(cái)政，其實(shí)就是民生財(cái)政。在公共財(cái)政支出中，如試圖以籠統(tǒng)的“民生支出”概念，劃出總支出中截然分明的一塊(一個(gè)絕對(duì)額或占比)，稱為民生支出，其余部分則作為反義詞而被稱為“非民生支出”，這極易引出專門概念的混亂和實(shí)際工作中的無(wú)所適從。因?yàn)楣藏?cái)政與民生財(cái)政。本為同一事物的兩種稱呼;所有的財(cái)政支出，都應(yīng)是直接、間接地服務(wù)于民生的。

　　我國(guó)公共財(cái)政是為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、政府職能轉(zhuǎn)變以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而確立框架且不斷完善的一種財(cái)政型態(tài)。改革開放以后，傳統(tǒng) 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政已無(wú)法適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，尤其是1992年鄧小平南巡 講話、確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)之后，財(cái)政轉(zhuǎn)型問(wèn)題更是迫在眉睫。經(jīng)過(guò)約二十年積極而艱難的探索，終于在1998年，決策層明確地提出以公共財(cái)政為導(dǎo)向的財(cái)政改革，用以指導(dǎo)我國(guó)的財(cái)政 實(shí)踐。以后十幾年來(lái)，圍繞公共財(cái)政框架體系建設(shè)，進(jìn)行了一系列的財(cái)政管理改革，取得了顯著成效，其間體制的完善、政府職能的轉(zhuǎn)變，都?xì)w宿于人民物質(zhì) 文化生活水平的提高。仔細(xì)探析我國(guó)公共財(cái)政的特征，便可發(fā)現(xiàn)，公共財(cái)政的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)均在于滿足社會(huì)公共需要，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，均指向于“社會(huì)主義生產(chǎn)目的”語(yǔ)境下“滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要”的目標(biāo)。以及近些年財(cái)政分配中愈益突出的“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和體系化”的工作要領(lǐng)。一句話，均緊緊圍繞于、服務(wù)于改進(jìn)民生。所以，我們應(yīng)當(dāng)清楚地指明：公共財(cái)政就是民生財(cái)政。

　　在這里還需要稍作展開分析：公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)是“公共化”，即以滿足社會(huì)公共需要作為財(cái)政分配的主要目標(biāo)和工作重心;以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為“以財(cái)行政”的基本方式;以法治化、民主化的規(guī)范的公共選擇作為財(cái)政資源配置的決策、運(yùn)行與監(jiān)督機(jī)制;以公開、透明、完整的預(yù)算體系作為公共財(cái)政分配的運(yùn)行載體。公共需要反映和體現(xiàn)全體人民的共同需要，既包括當(dāng)前需要，也包括長(zhǎng)遠(yuǎn)需要，既包括當(dāng)代需要，也包括下一代乃至下幾代的需要——這些需要也完全可以概括為“民生需要”。公共財(cái)政側(cè)重于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，是為了清晰合理界定政府和市場(chǎng)的關(guān)系，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行模式，尋求公共資源配置的最優(yōu)化、基本公共服務(wù)的有效保障和公眾利益的最大化——這種取向也完全可以概括為“民生基本事項(xiàng)保障與民生利益最大化”;規(guī)范的公共選擇機(jī)制是為了保證公眾有平等表達(dá)其意愿和實(shí)現(xiàn)知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)的機(jī)制，最終落實(shí)真正“由人民當(dāng)家作主”的可持續(xù)公共決策制度安排，保證滿足公共需要這一基本目標(biāo)的長(zhǎng)久實(shí)現(xiàn)——這種制度安排體現(xiàn)著“民生”與“民權(quán)”的內(nèi)在的深刻的關(guān)聯(lián)，我們完全可以把它認(rèn)知為公共財(cái)政服務(wù)民生的制度基礎(chǔ);現(xiàn)代意義的預(yù)算體系具有公開、透明、完整、事前確定、嚴(yán)格執(zhí)行、進(jìn)而追求績(jī)效和可問(wèn)責(zé)的特點(diǎn)，是公共財(cái)政所有追求的現(xiàn)實(shí)載體，也是其為公眾理財(cái)、服務(wù)民生的具體運(yùn)作形式。

　　民生是民眾生活的總稱，涵蓋方方面面。包括公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)及相關(guān)的物質(zhì)條件，以此邏輯延伸下去，廣義的民生還包括公民的 政治權(quán)，如平等參與政治經(jīng)濟(jì)生活的權(quán)利——當(dāng)然這就又有機(jī)地關(guān)聯(lián)于“民權(quán)”概念下的制度安排(當(dāng)下中國(guó)不少地方由公眾對(duì)于某年預(yù)算安排中“民生支出”的關(guān)注而引致“預(yù)算透明度”以及“聽證”的要求。正是體現(xiàn)了這種關(guān)聯(lián))。所不同的是，處于不同生命階段的微觀個(gè)體和處于社會(huì)不同發(fā)展階段的社會(huì)群體，民生側(cè)重點(diǎn)會(huì)有不同。例如，處于孩童時(shí)期的微觀個(gè)體，其民生的重點(diǎn)是生命權(quán)，而處于青壯年時(shí)期，發(fā)展權(quán)和生命延續(xù)權(quán)躍居為生活主要內(nèi)容;戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的民眾，爭(zhēng)取存活下來(lái)成為民生的首要內(nèi)容。和平但物質(zhì)匱乏時(shí)期，吃飽穿暖成為百姓的最大期盼，而物質(zhì)豐富之后，人們開始追求被尊重和人生價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，等等。所有這些，體現(xiàn)著民生概念的層次性與動(dòng)態(tài)發(fā)展特征，但都可以被公共財(cái)政的正面效應(yīng)所包容和對(duì)應(yīng)。

從公共財(cái)政的特征來(lái)看，公共財(cái)政滿足公共需要的目標(biāo)和機(jī)制，也就是滿足全體人民的共同需要即滿足民生需要的目標(biāo)和機(jī)制;從公共財(cái)政的實(shí)踐來(lái)看，公平統(tǒng)一的稅收制度體現(xiàn)民眾平等的納稅義務(wù)和財(cái)政分配“取之于民，用之于民”的收入制度設(shè)計(jì)，財(cái)政支出用于 教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、住房、 環(huán)境等方面，都與民眾生活直接相關(guān)，用于國(guó)防、司法的支出與民眾的生存權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)亦密切相關(guān)。即使那些從“一對(duì)一”的直觀來(lái)看似與民生稍遠(yuǎn)一些的財(cái)政支出，如基礎(chǔ)設(shè)施投入、科技創(chuàng)新、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)補(bǔ)助等，其實(shí)從社會(huì)生活運(yùn)行和長(zhǎng)遠(yuǎn)效果看，也都與民生息息相關(guān)。試想，如交通基礎(chǔ)設(shè)施一塌糊涂，人民即使有衣、食、住而無(wú)法順利成“行”，民生也難以成為幸福狀態(tài)——我國(guó)一年一度的“春運(yùn)”不都是對(duì)于交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)民生的最集中的考驗(yàn)嗎?又試想，如無(wú)科技創(chuàng)新的引領(lǐng)和支撐，“第一生產(chǎn)力”不到位，經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有后勁，物質(zhì)財(cái)富和民眾幸福感的增加也就失去了可持續(xù)性，因而財(cái)政支持科技創(chuàng)新，不但為當(dāng)代人的民生搭建了平臺(tái)，也為后代人的民生構(gòu)筑了支柱。諸如此類，不勝枚舉。即使是財(cái)政分配中體現(xiàn)政府運(yùn)行成本的部分，也不能說(shuō)與民生無(wú)關(guān)——任何人類活動(dòng)都是有成本的，社會(huì)中不能無(wú)政府，因而也就不可能出現(xiàn)完全沒有政府成本或行政成本的情況——關(guān)鍵問(wèn)題只是如何盡可能合理控制與降低財(cái)政支出中必然要安排承擔(dān)的行政成本、提高財(cái)政績(jī)效。對(duì)此我們還將在后面專門討論。

　　總而言之，我們認(rèn)為，公共財(cái)政既與當(dāng)下的民生密不可分，也與未來(lái)的民生密不可分，既與基本層面的民生(生存權(quán)和物質(zhì)需要)結(jié)合，也與高層面的民生(政治權(quán)和精神需要)貫通。公共財(cái)政的內(nèi)在邏輯、基本框架和全部特征，都決定了它就是民生財(cái)政。不可能在公共財(cái)政之外再單獨(dú)存在另一個(gè)民生財(cái)政，也不宜把民生財(cái)政截然劃分為公共財(cái)政的某一個(gè)特殊發(fā)展階段或某一個(gè)孤立的組成部分。

　　二、公共財(cái)政的基本邏輯是要首先保障基本民生

　　人類一切活動(dòng)均與民生有關(guān)，從這個(gè)意義上講，民生問(wèn)題無(wú)所不包。但是，政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的職能以及政府掌握的公共資源的有限性，又決定了政府在改善民生這個(gè)問(wèn)題上不應(yīng)該也不可能大包大攬，無(wú)所不為。同時(shí)，特別要清醒地意識(shí)到我國(guó)目前所處的發(fā)展階段僅是工業(yè)化的中期，并具有世界上第一人口大國(guó)、人均指標(biāo)排位甚低的基本國(guó)情，我們必須吸取其他經(jīng)濟(jì)體曾落人“中等收入陷阱”的教訓(xùn)，分析與合理把握民生中的輕重緩急，從實(shí)際出發(fā)盡力而為又量力而行，動(dòng)態(tài)優(yōu)化各個(gè)時(shí)期財(cái)政的保障重點(diǎn)。理性地、有遠(yuǎn)見地處理好需要與可能、短期利益與長(zhǎng)期利益的關(guān)系。

　　——需要與可能的矛盾以及輕重緩急的合理把握是財(cái)政分配中的永恒主題。世間某一個(gè)經(jīng)濟(jì)體不論如何富裕，也不可能在某個(gè)年度的財(cái)政預(yù)算安排中同時(shí)滿足各個(gè)方面的全部支出要求，這種公共資源有限性(稀缺性)而決定的“需要與可能”的矛盾，是財(cái)政分配中永恒的矛盾。在發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體。比如處于社會(huì)主義初級(jí)階段和工業(yè)化中期、城市化初中期的中國(guó)，這個(gè)矛盾必然表現(xiàn)得更為鮮明和尖銳。為處理好這個(gè)矛盾，財(cái)政分配順序與輕重緩急的合理把握。永遠(yuǎn)是必需的。

　　——公共財(cái)政的特征限定政府保障民生首先要側(cè)重于對(duì)“基本民生”的托底保障。政府提供產(chǎn)品和服務(wù)，需要聚焦于公眾共同需要，因而也必與民生相關(guān)。但民生需要的，未必一定由政府來(lái)提供，政府應(yīng)只做那些市場(chǎng)(個(gè)人)做不了、做不好，或能做但效率過(guò)低(比政府去做還要低)的事情。比如，食品衣物均為民生需要，但市場(chǎng)和個(gè)人一般情況下能做且能高效做好這方面的資源配置，因此政府通常無(wú)需普遍地直接提供這類產(chǎn)品和服務(wù)，只是在救災(zāi)和低保的特定情況與特定概念下，才把其列為公共財(cái)政發(fā)揮職能的范圍。政府保障和改進(jìn)民生的順序與范圍，理論上講大體應(yīng)該是：第一，制度安排、法治環(huán)境、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策等為經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定健康發(fā)展所必備的制度與政策導(dǎo)向服務(wù);第二，就業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、住房、社會(huì)保障等百姓生活主要事項(xiàng)中需要由政府介入來(lái)“托底”的基本部分。比如，“勞有所得、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”所體現(xiàn)的民生保障，并不意味著政府應(yīng)運(yùn)用財(cái)政資金把就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房和養(yǎng)老都包攬下來(lái)，而主要是表示政府應(yīng)運(yùn)用財(cái)政資金首先提供相關(guān)的基本制度環(huán)境和不低于一定標(biāo)準(zhǔn)的托底保證：如對(duì)教育，是九年義務(wù)教育加上高教助學(xué)金、助學(xué)貸款支持;對(duì)住房。是非產(chǎn)權(quán)房形式的廉租房與公租房;等等。

　　——有限的財(cái)力決定政府應(yīng)有重點(diǎn)地統(tǒng)籌保障民生。且隨發(fā)展階段而動(dòng)態(tài)優(yōu)化保障重點(diǎn)，瞻前顧后銜接民生的短期與長(zhǎng)期利益。即使嚴(yán)格界定政府保障民生的范圍，但與政府可支配的公共資源相比，也通常是無(wú)法應(yīng)保盡保的。更何況，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，需要政府保障的民生事項(xiàng)范圍在不斷擴(kuò)大，所要求的水準(zhǔn)與質(zhì)量也越來(lái)越高。因此，政府“應(yīng)保障”與“能保障”兩者之間，形成一對(duì)永遠(yuǎn)的矛盾，每個(gè)具體的場(chǎng)合。都需要去次留主、結(jié)合可用財(cái)力情況清醒把握當(dāng)前主要矛盾，解決最迫切需要保障的民生事項(xiàng)。即政府的保障重點(diǎn)應(yīng)隨發(fā)展時(shí)期和階段不同而動(dòng)態(tài)優(yōu)化。改革開放三十多年來(lái)，我國(guó)政府基本上是遵循此種原則循序漸進(jìn)地解決民生問(wèn)題的，尤其是1998年公共財(cái)政改革導(dǎo)向確定以后，這一特點(diǎn)也更加明顯：改革開放之初，經(jīng)濟(jì)尚處于從崩潰邊緣恢復(fù)的時(shí)期，吃飽穿暖成為民生的頭等大事。隨著國(guó)家“將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)”，財(cái)政在此時(shí)和在其后一個(gè)期間，不斷放權(quán)讓利，調(diào)動(dòng)地方、企業(yè)和個(gè)人的積極性，為盡快扭轉(zhuǎn)貧窮局面、滿足民眾的最基本物質(zhì)需要奠定基礎(chǔ)。當(dāng)吃飽穿暖這個(gè)民眾生存問(wèn)題基本解決之后，民眾最需要解決的民生問(wèn)題自然從吃飽穿暖向吃好穿好并追求文化生活和精神生活的方向發(fā)展。為了給“不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化需要”這一過(guò)程奠定穩(wěn)固的制度基礎(chǔ)，在我國(guó)確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)模式后，財(cái)政又首當(dāng)其沖，率先改革，由1994年建立分稅制框架，提供市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的公平統(tǒng)一的財(cái)稅制度，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的大繁榮和政府可用財(cái)力的持續(xù)增長(zhǎng);其后，隨著國(guó)民人均收入的增加，民眾對(duì)教育、衛(wèi)生和社會(huì)保障福利的需求也隨之增加，民生事項(xiàng)的供需矛盾在一個(gè)時(shí)間段內(nèi)也就顯得更加突出，為此，我國(guó)適時(shí)提出了以公共財(cái)政為導(dǎo)向的財(cái)政型態(tài)轉(zhuǎn)變，配之以財(cái)政改革從制度層面為主，向制度、管理和技術(shù)層面互動(dòng)推進(jìn)，財(cái)政管理的重心從收入主線向支出主線轉(zhuǎn)移。對(duì)民生的保障也從綜合支撐向直接受惠方向轉(zhuǎn)換。在公共財(cái)政理念導(dǎo)引下，在不斷完善分稅制財(cái)政體制框架的同時(shí)，進(jìn)行了部門(綜合)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收入(單一賬戶)、政府集中采購(gòu)以及“金稅”、“金財(cái)”工程等管理和技術(shù)層面的創(chuàng)新和改革，這使政府財(cái)力的完整性逐步提升，透明度問(wèn)題也順理成章地很快凸顯其意義，不但為深化配合改革打開空間，也大大增加了民眾參與財(cái)政事務(wù)的機(jī)會(huì)，從而有利于真正貫徹公共財(cái)政“舉眾人之力，辦眾人之事”、“取之于民用之于民”、“取之于公眾，用之于公益，定之于公決，受公眾監(jiān)督”的理念。2005年9月26日召開的個(gè)人所得稅工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)立法聽證會(huì)，在全國(guó)層面開啟了民眾以規(guī)范形式參與公共部門理財(cái)制度安排的先河，之后諸多財(cái)政事務(wù)也越來(lái)越注重通過(guò)各種渠道征求民眾意見，民意逐漸成為政府決策中必不可少的重要因素之一。制度框架的基本形成，以

　　及持續(xù)增長(zhǎng)的財(cái)政收入，首先為公共支出向民眾最能夠直接感受到的領(lǐng)域(教育、醫(yī)療以及社會(huì)保障等)傾斜提供了可能，相應(yīng)地公共財(cái)政建設(shè)的重點(diǎn)也從制度建設(shè)向使民眾直接受惠的保障領(lǐng)域傾斜。2003年以后，用于教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面的公共支出大大增加，比如教育，從“普九”到“義務(wù)教育全免費(fèi)”，再到公共部門教育支出占GDP4%目標(biāo)逐步加碼;醫(yī)療從農(nóng)村新農(nóng)合的“人均30元”，逐年上升為50、100、120、150元乃至200元，并于2009年推出旨在覆蓋全體國(guó)民的“新醫(yī)改”方案，等等。這些都表明，如果沒有前期制度建設(shè)和管理改進(jìn)、沒有持續(xù)增長(zhǎng)的財(cái)政收入做保障，政府是沒有信心提出也沒有能力實(shí)現(xiàn)這些遞進(jìn)目標(biāo)的，同時(shí)也清楚地表現(xiàn)了我國(guó)學(xué)者已原創(chuàng)性提出概念的“權(quán)益一倫理型公共產(chǎn)品”如教育、醫(yī)療等，其具體邊界確實(shí)在我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中隨經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和公共選擇程序的周而復(fù)始，發(fā)生動(dòng)態(tài)的演變，財(cái)政統(tǒng)籌保障民生的操作重點(diǎn)，處在遞延遞進(jìn)和逐步優(yōu)化調(diào)整、升級(jí)之中。

　　總之，上述種種分析無(wú)非是在闡述一個(gè)道理，即在財(cái)力有限性這一硬性約束條件下，財(cái)政分配不可能在某一時(shí)期對(duì)于民生事項(xiàng)面面俱到，平均用力，只能在認(rèn)真權(quán)衡各種利弊得失后，選擇本階段最需要保障且有能力保障的民生事項(xiàng)予以重點(diǎn)傾斜，即從基本民生的“托底”保障做起——而托底的具體標(biāo)準(zhǔn)可以逐步提高。政府在履行其保障民生職能時(shí)，必須充分考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段及現(xiàn)實(shí)生活中的財(cái)政可承受能力，統(tǒng)籌兼顧民生的短期和長(zhǎng)期利益，切忌眼光短期化。既要反對(duì)在改進(jìn)民生方面的保守傾向，又要防止為迎合一時(shí)之需，設(shè)定出一些超前指標(biāo)。吊高胃口而不可持續(xù)。

　　三、“取之于民，用之于民”的公共財(cái)政分配中，收入再分配是其應(yīng)有之義與關(guān)鍵內(nèi)容

　　財(cái)政分配的“取之于民，用之于民”，在現(xiàn)代社會(huì)中，早已成為國(guó)家政權(quán)在所謂“合法性(Legitimacy)”概念上作為執(zhí)政主體的必然標(biāo)榜——不論何種政權(quán)，形式上都不可能不認(rèn)同和不宣傳這個(gè)原則，當(dāng)然在實(shí)質(zhì)性的分配關(guān)系中，古今中外的實(shí)情則會(huì)有千差萬(wàn)別。政府在收入分配中盡責(zé)的基本原則，最簡(jiǎn)要的表述便是“取之于民，用之于民”，以改進(jìn)民生。面對(duì)這“一取一予”的循環(huán)，曾有學(xué)者直觀地把其概括為“財(cái)政分配即是公共融資”，或稱之為“納稅人付出稅金向政府購(gòu)買服務(wù)”，但這類表述，都極易產(chǎn)生認(rèn)識(shí)上的誤導(dǎo)：殊不知財(cái)政分配在“一取一予”中，取和予所側(cè)重的具體對(duì)象(人民群眾的一部分)幾乎是完全不相同的，即應(yīng)是側(cè)重于從富裕階層“取”，而側(cè)重于向低收入階層“予”，這就是財(cái)政分配中實(shí)施“再分配”調(diào)節(jié)的天經(jīng)地義和決定財(cái)政再分配必要性(為什么政府要作“取”與“予”的分配活動(dòng))的關(guān)鍵內(nèi)容之一，也是政府介入而改進(jìn)民生的資源優(yōu)化配置的基本原理與運(yùn)行機(jī)理之所在。

　　說(shuō)明這個(gè)道理，在當(dāng)下的中國(guó)至關(guān)重要，它可以表明：第一，“取之于民、用之于民”不可能在社會(huì)中每一個(gè)具體的納稅人那里一一對(duì)應(yīng)，無(wú)可回避的再分配，必然具有直觀形式上對(duì)某些人“少取多予”(如對(duì)低收入弱勢(shì)群體)而對(duì)另一些人則可能“多取少予’’(如對(duì)“先富起來(lái)”的高收入階層)的區(qū)別，關(guān)鍵問(wèn)題只是這種區(qū)別及其機(jī)制設(shè)計(jì)是否合理化。第二，政府出面以稅收等形式實(shí)施的“取”(征稅的優(yōu)化設(shè)計(jì))。不可能只是單向地一味實(shí)施“減稅政策”，雖然減稅在某些方面是必要的，并在某些階段(如前幾年世界金融危機(jī)沖擊下我國(guó)出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)低迷階段)是應(yīng)當(dāng)被特別注重的，但全面地看，既然有“結(jié)構(gòu)性減稅”，邏輯上就不能排除“結(jié)構(gòu)性增稅”，尤其在我們這樣一個(gè)直接稅(個(gè)人所得稅、財(cái)產(chǎn)稅等)制度建設(shè)還遠(yuǎn)不到位的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，只講“減法”不講“加法”。只會(huì)誤導(dǎo)公眾，貽誤決策，損害全體社會(huì)成員的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和“共贏”前景。第三，政府出面以補(bǔ)助支出、轉(zhuǎn)移支付等形式實(shí)施的“予”(惠民支出)，不應(yīng)當(dāng)不加區(qū)分地“推平頭”式發(fā)放，其基本精神必須是區(qū)別對(duì)待，“雪中送炭”，并注重機(jī)制的合理性與可持續(xù)性。沒有區(qū)別就沒有政策，就不成其為政府應(yīng)負(fù)責(zé)實(shí)施的“再分配”;不加區(qū)別地以某種標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放補(bǔ)貼(如前不久我國(guó)南方某地的一個(gè)極端例子是地方政府給億萬(wàn)富豪發(fā)“住房補(bǔ)貼”;另一個(gè)更極端的例子是臺(tái)灣地區(qū)給獄中的大貪污犯陳水扁發(fā)放據(jù)規(guī)定是“一人一份”的現(xiàn)金“紅包”)，只能歸為公共資源的低效配置乃至誤配置，換言之，是在低效使用、甚至是在糟蹋寶貴的公共資源。顯然，沒有合理區(qū)別對(duì)待的財(cái)政支出補(bǔ)助，不是在惠及民生，而是管理水準(zhǔn)低下的表現(xiàn)，是不利民生、有損民生的。第四，有取有予和取予的側(cè)重性在不同的公民之間各不相同，其本質(zhì)是通過(guò)貫徹再分配的“能力原則”追求全社會(huì)共同利益的最大化，因?yàn)楫?dāng)具有高支付能力的富裕者于再分配中更多地向公共財(cái)政收入作出貢獻(xiàn)的同時(shí)，也就使自己融入了有助于社會(huì)公平的再分配過(guò)程，這種合理的再分配會(huì)增進(jìn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，在使弱勢(shì)、低收入者改善境遇的同時(shí)，也客觀上提供了使“先富起來(lái)”的這一部分人安享社會(huì)安寧的公共產(chǎn)品。所以，合理地對(duì)于有較高支付能力收入階層的“多取”，也正是政府通過(guò)公共財(cái)政改進(jìn)民生、惠及民生的必要組成部分，并且也符合這部分“多取”對(duì)象的根本、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

　　總之，在我國(guó)收入分配關(guān)系成為“矛盾凸顯”重要內(nèi)容的現(xiàn)階段。符合再分配優(yōu)化理性邏輯的區(qū)別對(duì)待的取與予，必然成為中國(guó)完善公共財(cái)政和惠及民生的關(guān)鍵內(nèi)容之一。

　　四、財(cái)政管理的科學(xué)化、精細(xì)化是改善民生進(jìn)程中提升公共政策效力的必然要求

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下和現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展中，普通百姓生活不是離政府越來(lái)越遠(yuǎn)，相反，政府行為與居民生活改善的關(guān)系會(huì)越來(lái)越緊密，特別是政府的財(cái)政收支行為直接影響個(gè)體收入水平、公共福利、消費(fèi)意愿、理財(cái)觀念等，財(cái)政管理水平也必然直接影響公共財(cái)政職能作用的發(fā)揮效果。從發(fā)展過(guò)程考察，財(cái)政管理的科學(xué)化、精細(xì)化改革，是改善民生進(jìn)程中提升公共政策效力的必然要求。

　　(一)隨著社會(huì)發(fā)展進(jìn)步，用于改善民生的財(cái)政資金規(guī)模趨于擴(kuò)大，需要科學(xué)化精細(xì)化以提高管理效率

　　以財(cái)政分配改善民生就是增加社會(huì)的公共福利。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，從理論上分析其基本條件有三：一是政府要有足夠的公共資源，有能力為改善民生“買單”。我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)在抵御國(guó)際金融危機(jī)沖擊后率先回升問(wèn)好，財(cái)政收入仍然保持了較強(qiáng)勁的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，2010年財(cái)政收入突破8萬(wàn)億元。這說(shuō)明國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)和財(cái)政增收為一系列民生問(wèn)題的解決打下了良好的基礎(chǔ)。二是政府公共支出向民生領(lǐng)域傾斜，更加注重為改善民生“買單”。近年來(lái)，這方面的努力與成效有目共睹，舉凡加大教育投入、深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、加快建設(shè)覆蓋全民的就業(yè)和社保網(wǎng)絡(luò)、加大城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)投入力度等，都是公共支出向民生傾斜的突出表現(xiàn)。三是投入民生領(lǐng)域的財(cái)政資金應(yīng)該更有效率，更符合績(jī)效導(dǎo)向，

　　“少花錢多辦事多買單”，這就對(duì)財(cái)政管理科學(xué)化、精細(xì)化改革提出了更高的要求。近些年“政府錢多了”，同時(shí)也伴隨著社會(huì)各界對(duì)“政府如何花錢”更高的關(guān)注，這也反映了社會(huì)的整體進(jìn)步。當(dāng)前面的兩個(gè)問(wèn)題通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)稅改革有了顯著改善之后，第三個(gè)問(wèn)題便日益成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。這正是對(duì)我國(guó)的財(cái)政管理與績(jī)效導(dǎo)向改革，提出了更高的科學(xué)化、精細(xì)化要求的大背景。

　　(二)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中改善民生的財(cái)政管理的復(fù)雜程度趨于上升。需要科學(xué)化精細(xì)化以規(guī)范業(yè)務(wù)工作全程

　　隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，政府可支配的公共資源增加，政府在公共領(lǐng)域的能力與作用增強(qiáng)，公眾關(guān)于政府提供公共服務(wù)的期望值上升，權(quán)益一倫理型公共產(chǎn)品的范圍總體呈擴(kuò)大趨勢(shì)，財(cái)政管理的復(fù)雜程度也越來(lái)越高。公共財(cái)政要迎合多層次的民生需求，既要解決與人民群眾生活直接相關(guān)的基本公共服務(wù)問(wèn)題(教育、醫(yī)療、就業(yè)等)，還要關(guān)注那些關(guān)乎國(guó)計(jì)民生未來(lái)的公共問(wèn)題(戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、自主創(chuàng)新等);既要保障目標(biāo)穩(wěn)定的基本公共服務(wù)項(xiàng)目(基礎(chǔ)教育、基本養(yǎng)老等)，又要處理好社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中新生的階段性公共服務(wù)供給問(wèn)題(保障性住房、農(nóng)民工培訓(xùn)問(wèn)題等);既要滿足全體社會(huì)成員具有共性的公共需要，又要確保特殊人群的某些群體化公共需求如殘疾人事業(yè)方面的條件升級(jí)。公共服務(wù)的多層次、服務(wù)對(duì)象的多樣化、供給結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)性，都對(duì)現(xiàn)有的財(cái)政管理提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。盡管中央和地方不同層面對(duì)政務(wù)公開、預(yù)算信息公開做了許多開創(chuàng)性工作，但是在公民意識(shí)和納稅人意識(shí)不斷提高的新形勢(shì)下，財(cái)政管理的復(fù)雜性很容易伴隨財(cái)政報(bào)告“內(nèi)行說(shuō)不清，外行看不懂”等問(wèn)題，引發(fā)更多的公眾指責(zé)，并把矛盾指向行政成本偏高、財(cái)政分配績(jī)效低下等問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)，1998年以來(lái)，在“建設(shè)公共財(cái)政”綱領(lǐng)指導(dǎo)之下，已努力進(jìn)行了一系列制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和“金財(cái)工程”式的技術(shù)創(chuàng)新，同時(shí)還采取措施力求壓縮行政經(jīng)費(fèi)，推行財(cái)政資金績(jī)效考評(píng)等，這些舉措使財(cái)政支出效率已有明顯改善。然而，既有的進(jìn)展與人民群眾在政府預(yù)算信息透明度、預(yù)算安排合理性、預(yù)算管理的科學(xué)化方面的要求，還有不小差距。在新時(shí)期新形勢(shì)下，我們沒有別的選擇，必須結(jié)合經(jīng)濟(jì)、行政乃至政治體制的配套改革，在財(cái)政管理的科學(xué)化、精細(xì)化改革方面狠下功夫，努力做到公共財(cái)政收支的業(yè)務(wù)全程規(guī)范而有理、有力、有序、有度，通過(guò)科學(xué)化精細(xì)化催生更為體系化的績(jī)效評(píng)估、激勵(lì)一約束機(jī)制和問(wèn)責(zé)制度。

　　(三)公共財(cái)政改善民生的政策取向需要“花錢買機(jī)制”。并需要以科學(xué)化精細(xì)化加以保障

　　近年來(lái)，以教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)均等化為切入點(diǎn)，出臺(tái)了一系列改善民生的公共政策，在取得成效的同時(shí)，這些政策的完善需要機(jī)制創(chuàng)新來(lái)配合這一點(diǎn)，也前所未有地凸顯。并更清晰地表現(xiàn)為財(cái)政資金如何在加大公共服務(wù)的同時(shí)解決好“花錢買機(jī)制”的問(wèn)題。

　　比如，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》要求到2012年實(shí)現(xiàn)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP4%的目標(biāo)。這當(dāng)然需要各級(jí)財(cái)政在支出安排中給予教育更大的傾斜，而進(jìn)一步加大財(cái)政教育投入力度的同時(shí)，應(yīng)該更加關(guān)注“增量教育資金”的使用效率，力求減少“培養(yǎng)出的畢業(yè)生與社會(huì)需要脫節(jié)”等矛盾問(wèn)題，否則只增加教育投入，并不能保證取得“讓人民滿意”的效果。又比如。在2010年新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由人均80元提高到120元的基礎(chǔ)上，2011年人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)將進(jìn)一步提高到150—200元，而這種人均財(cái)力投入的提高，更為鮮明地提出了對(duì)“新醫(yī)改”的機(jī)制創(chuàng)新要求，即需要以新的機(jī)制保證把錢花得有效，而不是以增加的財(cái)力開辦低效的“大鍋飯”來(lái)養(yǎng)人。應(yīng)該說(shuō)，當(dāng)制度或政策已經(jīng)制定，目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，就要看“實(shí)施”與“管理”的機(jī)制和水準(zhǔn)了。

　　五、政府提供公共服務(wù)與管理必然要支付成本，行政成本的合理化與民生的改進(jìn)是相互呼應(yīng)的關(guān)系

　　只要國(guó)家存在，支持國(guó)家正常運(yùn)轉(zhuǎn)的各類政權(quán)機(jī)構(gòu)存在，行政管理費(fèi)用便必然發(fā)生，任何時(shí)期任何國(guó)家概莫能外。猶如一個(gè)生命個(gè)體，即使不進(jìn)行任何生產(chǎn)活動(dòng)，仍需要攝入一定食物，維系生命，即所謂的生命體的“基礎(chǔ)消耗”。一臺(tái)打開的計(jì)算機(jī)，即使不處理任何應(yīng)用程序，仍有多個(gè)系統(tǒng)軟件持續(xù)運(yùn)行。從而消耗電力、占用硬盤和內(nèi)存等資源，這種資源消耗被稱為“系統(tǒng)消耗”。

　　以相關(guān)術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)，我國(guó)的行政管理費(fèi)是2007年之前財(cái)政支出中的一個(gè)預(yù)算科目，大致歸集了“維持政權(quán)運(yùn)行”的各項(xiàng)費(fèi)用，也被稱之為“人吃馬喂”的支出部分，常被用于衡量我國(guó)政府的行政成本。2007年政府收入分類改革之后，該預(yù)算科目取消。原歸集在其下的各項(xiàng)費(fèi)用被分散于現(xiàn)行的各科目之下，如教育方面的行政成本(教育管理部門費(fèi)用)被歸集至“教育”預(yù)算科目下。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，“行政管理費(fèi)”在我國(guó)預(yù)算科目中已是一個(gè)“過(guò)時(shí)”的詞匯，近年已經(jīng)無(wú)法獲取與其真意相匹配的數(shù)據(jù)對(duì)它進(jìn)行量化分析。但是，當(dāng)前社會(huì)各界仍習(xí)慣沿用過(guò)去說(shuō)法，用行政管理費(fèi)來(lái)指代我國(guó)政府行政成本。我們?cè)诖恕Ｊ窃诙ㄐ缘囊饬x上使用“行政管理費(fèi)用”這一詞匯，指代政府行政成本，并討論其與民生的關(guān)系。

　　(一)行政管理費(fèi)用關(guān)聯(lián)于政府為改善民生而提供的一系列公共服務(wù)所必須支付的運(yùn)行成本。任何時(shí)期任何國(guó)家都存在，無(wú)法“消滅”，只能盡量降低，而中國(guó)面臨的這方面挑戰(zhàn)尤為嚴(yán)峻

　　對(duì)于行政系統(tǒng)的存在，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)附加鮮明的效能要求，但行政成本必然存在，哪怕作了最大的努力，也不可能使之歸零。更為重要的是，各類政權(quán)機(jī)構(gòu)在維持其正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，還提供了制度政策類的公共服務(wù)，行政成本與這種履職過(guò)程與功能發(fā)揮機(jī)制，通常都密不可分，共同構(gòu)成經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的基礎(chǔ)，所以，在某種意義上說(shuō)，行政成本在現(xiàn)代社會(huì)中不可或缺，不可替代，相應(yīng)也成為民生改善的基石之一，因此行政管理費(fèi)用開支與民生改善，首先是相互呼應(yīng)的關(guān)系而非對(duì)立的關(guān)系。正因?yàn)槿绱?，西方?jīng)濟(jì)學(xué)將行政管理費(fèi)用看作是政府提供制度政策類公共服務(wù)所必須支付的成本，認(rèn)可行政管理費(fèi)用投人帶來(lái)的產(chǎn)出——制度類公共服務(wù)的價(jià)值，反映在國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算中，則是公共部門也創(chuàng)造GDP，政府作為這類產(chǎn)品的提供者，參與國(guó)民收入的初次分配，以生產(chǎn)稅的形式反映制度的成本和價(jià)格。另一方面，現(xiàn)實(shí)生活中，行政成本確實(shí)具有某種擺脫約束自我擴(kuò)張的內(nèi)在傾向，各國(guó)也均會(huì)發(fā)生行政成本支付不當(dāng)或偏高的種種具體表現(xiàn)。因而如何最大限度地降低行政成本，成為公共財(cái)政謀求公眾利益最大化和惠及民生的一個(gè)永恒的課題。在正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的中國(guó)，這方面的挑戰(zhàn)更具嚴(yán)峻性。

　　(二)我國(guó)行政管理費(fèi)用高企，有特定的國(guó)情、發(fā)展階段等方面的原因。對(duì)與之相關(guān)的復(fù)雜問(wèn)題需全面認(rèn)識(shí)分析

　　我國(guó)行政管理費(fèi)改革開放以來(lái)有增加的趨勢(shì)，這固然與政府行為中存在鋪張浪費(fèi)、效率不高等有

　　關(guān)，也與我國(guó)特定的國(guó)情、歷史傳承因素以及三十多年來(lái)特定發(fā)展階段上的相關(guān)因素演變等有關(guān)。

　　——國(guó)情因素。由于人的基因等多種因素的不同，每個(gè)人的基礎(chǔ)消耗各不相同：源于計(jì)算機(jī)配置相異，不同計(jì)算機(jī)的系統(tǒng)消耗也有所差異。一國(guó)的基本行政管理費(fèi)用與本國(guó)的具體國(guó)情直接相關(guān)，比如，假定其他條件相同，地域大的國(guó)家其行政成本一般較高;同樣地域面積的國(guó)家，山地面積比重大的，其行政成本一般較高;假如山地、平原比重也相仿，行政管理層級(jí)較多的，其行政成本一般較高，等等。特別是，基本行政管理費(fèi)用的高低，與政權(quán)組織形式有很大關(guān)系，在我國(guó)，各級(jí)有“五大班子”，是政權(quán)組織的基本形式，同時(shí)我國(guó)又是獨(dú)特的五級(jí)政府體制，這與行政管理費(fèi)用支出比較高直接相關(guān)。行政成本高低還與本國(guó)所采取的特定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策有關(guān)。比如，我國(guó)實(shí)施計(jì)劃生育政策，必須有相應(yīng)機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)實(shí)施這項(xiàng)國(guó)策，所以必然存在與人口計(jì)劃生育相關(guān)的行政管理費(fèi)用，等等。

　　——歷史和發(fā)展階段因素。各國(guó)行政管理費(fèi)用支出必然與該國(guó)的歷史發(fā)展階段有關(guān)。比如。美國(guó)建國(guó)之初奉行“小政府”原則，1835年美國(guó)行政部門人數(shù)只有2萬(wàn)人，但其后，20世紀(jì)初達(dá)50萬(wàn)人，一戰(zhàn)期間為100萬(wàn)人。1930年為315萬(wàn)人。自政府管理職能加強(qiáng)后，機(jī)構(gòu)數(shù)和工作人員猛增，至1984年美國(guó)各級(jí)政府雇員達(dá)到1640余萬(wàn)人，因此美國(guó)行政管理費(fèi)用開支是在一個(gè)較低的基礎(chǔ)上逐漸增加的。我國(guó)的情況有所不同。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府無(wú)所不能，無(wú)所不包，政府系統(tǒng)工作人員薪酬壓得很低，而機(jī)構(gòu)數(shù)較多，1975年國(guó)務(wù)院部門為52個(gè)。改革開放后，雖多次實(shí)施行政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，國(guó)務(wù)院部門1982年裁并為42個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)由42個(gè)裁并為15個(gè)，辦公機(jī)構(gòu)由5個(gè)裁并為3個(gè)，1988年又將國(guó)務(wù)院部門減為41個(gè)，但同時(shí)，“事業(yè)單位”規(guī)模隨社會(huì)發(fā)展迅速上升，至1994年底，我國(guó)各級(jí)有130多萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位，2600萬(wàn)從業(yè)人員;1998年，雖將國(guó)務(wù)院部門壓縮至29個(gè)，2008年再將部門壓縮至27個(gè)，然而特設(shè)機(jī)構(gòu)等逐漸增加。事業(yè)單位在崗人員數(shù)量已增至3000萬(wàn)人以上。在這個(gè)演變過(guò)程中，公職人員薪酬水平也已明顯提高。因此，我國(guó)行政事業(yè)的管理經(jīng)費(fèi)開支是在一個(gè)“全能政府”框架下，于較高的機(jī)構(gòu)基數(shù)上演變而來(lái)，且在不斷調(diào)減過(guò)程之中受制于多種因素，財(cái)政供養(yǎng)人員實(shí)際規(guī)模有增無(wú)減不斷上升。更為重要的是，我國(guó)三十多年來(lái)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)急劇轉(zhuǎn)軌過(guò)程，計(jì)劃管理和服務(wù)調(diào)控職能并存，既要發(fā)展，又要改革和維護(hù)穩(wěn)定，行政管理費(fèi)用高企與特定的發(fā)展階段也有直接關(guān)系。比如我國(guó)各級(jí)“維穩(wěn)費(fèi)用”的迅速上升，是近些年來(lái)的一個(gè)行政成本演變特征。此外，客觀分析，三十多年來(lái)行政成本上升與我國(guó)行政事業(yè)單位辦公條件改善，駐外機(jī)構(gòu)擴(kuò)展及人員待遇提高，占行政事業(yè)開支比重甚高的交通差旅、餐飲、住宿等支出事項(xiàng)的價(jià)格上漲明顯快于平均物價(jià)上升水平，等等，也都有十分密切的關(guān)系。

　　——行政管理費(fèi)用高企，并不能否定我國(guó)以行政成本支撐的制度與政策產(chǎn)出，對(duì)民生改善產(chǎn)生了巨大正效應(yīng)。當(dāng)我們從產(chǎn)出和民生視角來(lái)看待我國(guó)的行政管理費(fèi)用開支規(guī)模時(shí)，應(yīng)當(dāng)理性地運(yùn)用兩分法：雖然我們應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)降低行政成本的必要，但也需要指出，總體而言，我國(guó)行政管理支出中的很大比重，畢竟是支持了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本確立、各項(xiàng)改革的順利推進(jìn)、三十多年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)、社會(huì)事業(yè)發(fā)生翻天覆地的變化、人民生活實(shí)現(xiàn)巨大改善。正如社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革大潮中的沙泥俱下，并不能否定這一改革主體上的必要性與歷史功績(jī)，我國(guó)行政管理費(fèi)用的墊付，雖包含了過(guò)高因素。但主體上還是應(yīng)當(dāng)肯定其對(duì)民生的改善產(chǎn)生了并將繼續(xù)產(chǎn)生正面的影響。同時(shí)，我們也要高度重視、努力消除行政成本偏高、過(guò)高所形成的負(fù)面影響。

　　——努力降低行政成本是新時(shí)期公共財(cái)政和政府管理面臨的重大挑戰(zhàn)與重要任務(wù)。我國(guó)社會(huì)成員的“公民意識(shí)”和“納稅人意識(shí)”，隨社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步而提升，公眾的心態(tài)日益趨向于關(guān)注財(cái)政支出的透明度問(wèn)題和行政成本的管理控制問(wèn)題，這是我國(guó)政府管理主體、機(jī)構(gòu)部門必須高度重視的大勢(shì)之所趨、必須應(yīng)對(duì)的重大挑戰(zhàn)和必須完成的歷史性任務(wù)——這也應(yīng)成為我們努力控制和降低行政成本的壓力和動(dòng)力。當(dāng)然，完成這個(gè)歷史任務(wù)，并不能只依靠財(cái)政部門的努力或僅僅通過(guò)幾個(gè)部門的合作，其本質(zhì)的要求，在于財(cái)政與方方面面配套實(shí)施全面的改革。

　　六、降低行政成本、增惠民生需要深化財(cái)政改革和全面配套改革

　　行政管理費(fèi)用高，絕不是一個(gè)孤立現(xiàn)象，在其背后既有存在于財(cái)政內(nèi)部的體制、管理、技術(shù)等方面的原因，又有行政體制、政治體制層面的更為深刻的問(wèn)題。解決這些問(wèn)題，關(guān)鍵的要領(lǐng)是需要深化財(cái)政以及與之相關(guān)的全面配套改革。

　　我國(guó)財(cái)稅改革的核心任務(wù)，于“現(xiàn)代化”維度和導(dǎo)向上看，是為完成經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀來(lái)提供“以政控財(cái)，以財(cái)行政”方面的有效制度供給。“十二五”及以后的階段上，要在新一輪價(jià)稅財(cái)配套改革里解決資源價(jià)格、財(cái)產(chǎn)價(jià)格、人力資源價(jià)格等要素價(jià)格形成機(jī)制與配置機(jī)制的合理化問(wèn)題，并實(shí)質(zhì)性推進(jìn)怎樣以經(jīng)濟(jì)手段為主實(shí)施宏觀調(diào)控和怎樣實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)為公共服務(wù)型政府的變革問(wèn)題，同時(shí)也要解決行政體系、決策機(jī)制、政治體制等方面無(wú)可回避的配套改革問(wèn)題。正是由財(cái)政而關(guān)聯(lián)、擴(kuò)大、延伸至各相關(guān)方面的全面配套改革，才能順應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的新要求，有效地實(shí)現(xiàn)控制和降低行政成本的任務(wù)目標(biāo)。

　　(一)財(cái)政體制改革

　　在財(cái)稅體制改革方面，需要把握“財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、稅基合理配置、健全轉(zhuǎn)移支付、最后達(dá)到財(cái)力與事權(quán)相匹配，構(gòu)建有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅體制機(jī)制”的改革思路，在省直管縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革的基礎(chǔ)上，在“十二五”期間爭(zhēng)取使五級(jí)財(cái)政扁平化到三級(jí)框架于多數(shù)地區(qū)初具型態(tài)，從而破解省以下無(wú)法實(shí)質(zhì)性貫徹落實(shí)分稅制的難題，并通過(guò)財(cái)政體制扁平化改革帶動(dòng)“減少行政層級(jí)”的政府體制改革，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健全和行政成本的降低奠定基礎(chǔ)、配備制度條件。在以事權(quán)明細(xì)單形式由粗到細(xì)理清各級(jí)事權(quán)的同時(shí)，需特別重視地方稅體系制度建設(shè)，打造主要以不動(dòng)產(chǎn)稅(房地產(chǎn)稅)和資源稅為大宗、穩(wěn)定收入支柱的地方稅體系，使地方政府的收入激勵(lì)與職能轉(zhuǎn)變優(yōu)化形成內(nèi)在的契合：地方債制度，也應(yīng)在2009～2010年“登堂入室”的基礎(chǔ)上，按照“陽(yáng)光融資”的導(dǎo)向繼續(xù)規(guī)范發(fā)展，適當(dāng)擴(kuò)大其規(guī)模。與這些相互呼應(yīng)，需要繼續(xù)積極推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付體系的制度建設(shè)，從近期至中長(zhǎng)期著力于動(dòng)態(tài)改進(jìn)一般性轉(zhuǎn)移支付因素指標(biāo)體系，適當(dāng)減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重，積極探索橫向轉(zhuǎn)移支付制度等。

　　(二)稅制改革和公共收入體系改革

　　稅制改革方面，資源稅、房地產(chǎn)稅、增值稅擴(kuò)圍以及個(gè)人所得稅的改革應(yīng)該是“十二五”時(shí)期的改革重點(diǎn)。房地產(chǎn)稅改革在打造地方稅主體稅種的同時(shí)，還可以起到優(yōu)化調(diào)節(jié)財(cái)富分配的作用;資源稅也同

　　時(shí)承擔(dān)著打造地方主體稅種和促進(jìn)資源節(jié)約的任務(wù);通過(guò)增值稅擴(kuò)圍改革，將形成統(tǒng)一的對(duì)市場(chǎng) 經(jīng)濟(jì)專業(yè)化分工保持“中性”的流轉(zhuǎn)稅體系，適度降低我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)納稅人稅負(fù)而促進(jìn)其更好 發(fā)展;個(gè)人所得稅則應(yīng)縮減稅率檔次，下調(diào)低檔稅率和實(shí)行“綜合與分類相結(jié)合”等形式，切實(shí)優(yōu)化和更好發(fā)揮其收入再分配功能。從中長(zhǎng)期來(lái)看， 社會(huì)保障稅、 環(huán)境稅等的開征也應(yīng)積極納入改革方案之內(nèi)。

　　稅制之外，非 稅收入方面的國(guó)有資產(chǎn)收益和國(guó)家特許權(quán)收入上繳制度等方面的改革，也應(yīng)成為今后一個(gè)時(shí)期公共收入體系改革的重要內(nèi)容。

　　這些改革，將更好地夯實(shí)改進(jìn)民生的財(cái)力基礎(chǔ)，同時(shí)也可以策應(yīng)降低行政成本、追求績(jī)效的支出方改革和相關(guān)配套改革。

　　(三)預(yù)算 管理改革

　　財(cái)政的改革總體上可認(rèn)為包括三個(gè)層面的創(chuàng)新：體制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新。體制創(chuàng)新從公共財(cái)政制度頂層設(shè)計(jì)的角度把握財(cái)政改革的大方向和形成財(cái)政改革的大框架。管理創(chuàng)新是在具體的管理運(yùn)行中，建立與體制創(chuàng)新相匹配的新機(jī)制，而技術(shù)創(chuàng)新則要為制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新提供技術(shù)支撐。下一階段三層創(chuàng)新中的一大重點(diǎn)和交匯點(diǎn)，是預(yù)算管理創(chuàng)新。在公共財(cái)政導(dǎo)向下，我國(guó)先后實(shí)施的部門綜合預(yù)算改革、國(guó)庫(kù)集中收付改革、政府采購(gòu)改革、收支兩條線改革和績(jī)效考評(píng)改革等，初步構(gòu)建了現(xiàn)代預(yù)算管理制度，而在政府預(yù)算進(jìn)一步公開、透明的要求下，深化預(yù)算管理的改革勢(shì)在必行，今后亟應(yīng)著力在政府預(yù)算信息透明度、預(yù)算安排合理性和預(yù)算管理科學(xué)化、精細(xì)化水平的提高等方面下功夫，建立通盤協(xié)調(diào)、全面細(xì)化、全程周密監(jiān)控和精細(xì)化管理的預(yù)算體系，實(shí)質(zhì)性推進(jìn)我國(guó)政府理財(cái)?shù)拿裰骰?、法治化，也?shí)質(zhì)性促進(jìn)行政成本的控制與降低，從而增惠于民生。

　　(四)以財(cái)政改革與經(jīng)濟(jì)體制、行政體制全面改革相配套

　　通過(guò)財(cái)稅改革、預(yù)算改革，以理財(cái)?shù)拿裰骰⒎ㄖ位瓌?dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的民主化、法治化和實(shí)現(xiàn)公共資源配置的民主化、法治化，是在我國(guó)形成惠民生、降行政成本可持續(xù)機(jī)制的可行路徑。降低行政成本，僅僅依靠財(cái)政改革是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，一定要將改革延伸到綜合的、行政的，乃至 政治體制改革的方方面面。

　　當(dāng)前，在我國(guó)行政體制改革和政治體制改革思路一時(shí)無(wú)法形成共識(shí)、無(wú)法形成可操作方案的情況下，“美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的啟示”尤顯可貴。如我們能從各方尤法拒絕的加強(qiáng)改進(jìn)財(cái)政管理這一點(diǎn)來(lái)切入，通過(guò)公共財(cái)政建設(shè)，形成具有現(xiàn)代的稅收制度和預(yù)算體系，并相應(yīng)建立健全政務(wù)透明機(jī)制和民意表達(dá)機(jī)制，推動(dòng)法治不斷進(jìn)步，我們就有望進(jìn)一步打開中國(guó)“漸進(jìn)改革”已形成路徑依賴后深化改革的空間，促進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的民主化、法治化而造福于長(zhǎng)久的國(guó)計(jì)民生。誠(chéng)然，這套現(xiàn)代意義的預(yù)算管理體系的建立，也有賴于現(xiàn)代信息處理技術(shù)手段的支撐，“金財(cái)”、“金稅”工程等將更多地發(fā)揮這方面的作用。以財(cái)政的制度、管理和技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)現(xiàn)代意義的預(yù)算體系形成，進(jìn)而促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)民主化法治化氛圍與環(huán)境的形成，最終促進(jìn)和加快經(jīng)濟(jì)體制和政治體制的全面創(chuàng)新改革，對(duì)行政管理費(fèi)用的規(guī)模或行政成本的控制，便可自然回歸至一個(gè)合理且民眾可接受的水平，公共財(cái)政將以適當(dāng)?shù)某杀?、不斷提升的綜合績(jī)效，支撐民生改善和人民生活水平的不斷提高，服務(wù)于我國(guó)現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程。

　　[參考文獻(xiàn)]

　　[1]陳寶森，美國(guó)經(jīng)濟(jì)與政府政策——從羅斯福到里根[M]，北京：世界知識(shí)出版社，1988：24.

　　財(cái)政學(xué)術(shù)論文篇二

　　地方財(cái)政≠土地財(cái)政

　　中圖分類號(hào):F812 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí):A 文章編號(hào):1009-4202(2010)10-130-01

　　摘 要 由于歷史及相關(guān)制度的原因,在危機(jī)之后的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)以及大規(guī)模的城市化進(jìn)程中,當(dāng)前中國(guó)的大部分地方政府都過(guò)度依賴于土地所帶來(lái)的相關(guān)財(cái)政收入,而使得地方財(cái)政逐漸演變?yōu)樗^的“土地財(cái)政”。因此,如何使得已步入恢復(fù)之路的實(shí)體經(jīng)濟(jì)繼續(xù)健康發(fā)展,盡早的擺脫土地財(cái)政對(duì)于地方財(cái)政的束縛,應(yīng)當(dāng)是中央以及各地方政府所必須面對(duì)及認(rèn)真考慮的問(wèn)題。

　　關(guān)鍵詞 地方財(cái)政 土地財(cái)政

　　一、地方財(cái)政面臨融資困境

　　1994年的稅制改革將中國(guó)的稅收收入分為中央和地方兩大類,其中中央收入占了稅收收入的大頭。稅務(wù)專家表示:“分稅制改革實(shí)施以來(lái),中央政府的財(cái)政集中能力越來(lái)越強(qiáng),集中比例越來(lái)越高,地方財(cái)稅收入比例持續(xù)下降,收入來(lái)源不穩(wěn)定,正規(guī)和穩(wěn)定的稅源趨于枯竭,形成了中央財(cái)政寬余、地方財(cái)政緊張的局面。”

　　而近年來(lái),在政府投資比例下降的情況下,各地城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金總量卻在不斷增長(zhǎng)。但由于城市化進(jìn)程過(guò)于迅速,各地長(zhǎng)期積累下來(lái)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問(wèn)題開始逐步顯現(xiàn),建設(shè)資金仍與實(shí)際需要相差很遠(yuǎn)。

　　商業(yè)銀行的貸款往往受到嚴(yán)格的條件約束;政策性銀行的貸款對(duì)象一般側(cè)重于全國(guó)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目;對(duì)于民營(yíng)企業(yè)等社會(huì)資金的投入,由于市政公用設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的公益性特點(diǎn)和民營(yíng)企業(yè)資金實(shí)力的限制,短期內(nèi)難有大的作為。

　　在此種局面之下,地方財(cái)政逐漸陷入困境。

　　二、地方財(cái)政向“土地財(cái)政”的演變

　　在GDP指標(biāo)考核的體制之下,地方政府為了贏得一個(gè)好的政績(jī),必然要千方百計(jì)去尋求新的收入來(lái)源,從而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),因此,擴(kuò)大地方政府財(cái)政收入的最好辦法就是“土地財(cái)政”。

　　作為地方財(cái)政收入的主要來(lái)源,土地出讓收入一直是近幾年地方財(cái)政的重要支柱,盡管受到2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)和房地產(chǎn)政策的雙重影響,土地收入大幅下降,但也難以撼動(dòng)其在地方財(cái)政中的支柱地位。

　　2010年1月8日,中國(guó)指數(shù)研究院發(fā)布的2009年中國(guó)土地出讓金年終盤點(diǎn)報(bào)告顯示,2009年中國(guó)土地出讓金總金額達(dá)。15000億元,其中70個(gè)大中城市土地出讓金共計(jì)10836億元,占全國(guó)土地出讓金總金額的72.24%,比2008年增加140%。“招掛拍”制度使“地王”頻出,成為土地出讓金暴漲的最主要原因,而“賣地”也成為政府財(cái)政收入的主要支柱,北京市2009年土地出讓金占財(cái)政收入比重達(dá)到了45.8%,一些地方的土地出讓金甚至占到了政府財(cái)政收入的60%,是“土地財(cái)政”的突出典型。而根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新公布的數(shù)據(jù)測(cè)算,全國(guó)的土地出讓金約占2009年GDP的4.4%。

　　土地財(cái)政大行其道,地方政府卻很無(wú)奈,畢竟在當(dāng)前地方財(cái)政融資難的困境之中,可供地方政府支配的財(cái)政收入如果剔除土地收入這一重要來(lái)源,是很難支撐當(dāng)前的城市化建設(shè)的。

　　三、土地財(cái)政及其弊端

　　簡(jiǎn)要地來(lái)說(shuō),“土地財(cái)政”包括以下四點(diǎn):

　　1.地方政府通過(guò)出讓土地獲得土地出讓金收入,作為地方政府財(cái)政收入的重要補(bǔ)充來(lái)源。

　　2.地方政府通過(guò)低價(jià)出讓工業(yè)用地,以此來(lái)招商引資,并以此帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　3.各地城市擴(kuò)張及大拆大建,以此促進(jìn)建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,帶動(dòng)地方稅收收入的增加。

　　4.地方政府以土地為抵押作為融資工具獲得銀行貸款,以此來(lái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資和城市建設(shè)。

　　我們可以看到,高額的土地出讓金帶來(lái)的地方財(cái)政收入增長(zhǎng),無(wú)疑為4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃提供了充沛的配套資金,在整個(gè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)由下而上的攀升過(guò)程中,其他財(cái)政收入幅下降,依賴土地收入的補(bǔ)充效應(yīng)在一定程度上幫助了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的快速恢復(fù)。

　　但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái),地方財(cái)政對(duì)于土地收入的依賴顯然不具備可持續(xù)性,土地畢竟是有限資源,即便不考慮土地供應(yīng)的瓶頸問(wèn)題,一旦未來(lái)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度不盡人意,如今已涌入北京、上海等大城市房地產(chǎn)行業(yè)的大量資金將會(huì)撤出,那么土地收入必然會(huì)銳減,地方財(cái)政的償付問(wèn)題自然顯現(xiàn),甚至?xí)斐山?jīng)濟(jì)的嚴(yán)重衰退。

　　四、如何改變現(xiàn)狀

　　如何改變“土地財(cái)政”的現(xiàn)狀,則需要多管齊下:

　　1.阻斷地方政府的賣地機(jī)制。地方政府對(duì)建設(shè)用地的壟斷性賣地權(quán),是土地財(cái)政形成的根源。只要可以從農(nóng)民手中低價(jià)征地,并向市場(chǎng)高價(jià)供地,地方政府就不可能輕易放棄對(duì)建設(shè)用地的壟斷權(quán)。

　　2.進(jìn)行土地交易相關(guān)稅制的改革,讓地方政府從土地的交易和級(jí)差收益的上漲中獲得有保障的長(zhǎng)期稅收。這樣既可保有地方政府征收土地稅費(fèi)的積極性,又保證地方政府在現(xiàn)行分稅制下可獲得有保障的稅源。

　　3.完善公共財(cái)政體制。上世紀(jì)90年代以來(lái)的城市化主要表現(xiàn)為政府主導(dǎo)和城市外延擴(kuò)張,發(fā)達(dá)地區(qū)政府的財(cái)政預(yù)算內(nèi)靠城市擴(kuò)張帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng),預(yù)算外則靠土地出讓收入,成為名副其實(shí)的“土地財(cái)政”。要降低地方政府謀求預(yù)算外收入的動(dòng)機(jī),就必須將現(xiàn)在的“投資型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;服務(wù)型政府”,即地方政府不再作為城市投資的主導(dǎo)者,而只作為公共品服務(wù)的提供者。

　　五、結(jié)束語(yǔ)

　　當(dāng)然,要從根本上解決土地財(cái)政的問(wèn)題,還有很長(zhǎng)的路要走。例如,建立更為科學(xué)的政績(jī)考核體系、增加地方政府的財(cái)權(quán)(如發(fā)行地方債或開征物業(yè)稅)、重新定義土地收益分配關(guān)系以及土地審批制度的進(jìn)一步改革等。而最關(guān)鍵的一點(diǎn)則是要將地方政府作為一個(gè)獨(dú)立的利益主體來(lái)對(duì)待,在給予其權(quán)力的同時(shí),要制定相應(yīng)的約束機(jī)制,在激勵(lì)與約束共存的框架下明確地方政府的權(quán)責(zé)。

　　參考文獻(xiàn):

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　　[3]畢曉哲.賣地財(cái)政已跌進(jìn)"三大誤區(qū)".新華網(wǎng).2010.1.10.http://news.省略/comments/2010-01/10/content_12781015.htm

　　[4]姜山.賣地財(cái)政不是出路.2009.12.2.http://sjiang.blog.省略/archives/2009/19565.html