銀行存款保險(xiǎn)制度尚待政策配套護(hù)航

　　自美國(guó)在上世紀(jì)的大危機(jī)推出存款保險(xiǎn)后，全球許多國(guó)家紛紛效尤，陸續(xù)推出了存款保險(xiǎn)制度。我國(guó)《存款保險(xiǎn)條例》(以下稱“條例”)日前頒布，標(biāo)志著中國(guó)銀行體系和億萬(wàn)存款者都將迎來(lái)一個(gè)新時(shí)代。

　　穩(wěn)定金融體系 提高金融效率

　　存款保險(xiǎn)的全球?qū)嵺`表明，它對(duì)維護(hù)儲(chǔ)戶的信心發(fā)揮了積極影響。在存款保險(xiǎn)制度誕生之前，美國(guó)的存款者在銀行門口排隊(duì)擠兌是常有之事。自存款保險(xiǎn)誕生后，儲(chǔ)戶在銀行門口長(zhǎng)龍擠兌，導(dǎo)致銀行流動(dòng)性瞬間枯竭的現(xiàn)象鮮有發(fā)生。即便在次貸危機(jī)期間，美國(guó)關(guān)閉了一些銀行金融機(jī)構(gòu)，并沒(méi)有發(fā)生銀行擠兌，這表明存款保險(xiǎn)對(duì)危機(jī)傳染和信心崩潰發(fā)揮了有效免疫功效。在缺乏存款保險(xiǎn)時(shí)，為了保障存款者的利益和維護(hù)金融穩(wěn)定，當(dāng)存款機(jī)構(gòu)無(wú)法兌付時(shí)，央行就要通過(guò)貼現(xiàn)窗口或再貸款予以兜底，降低了央行的信用獨(dú)立性。相反，有了存款保險(xiǎn)后，一家金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致其流動(dòng)性枯竭時(shí)，只要存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有足夠的賠付力，央行就不必介入。

　　在全面深化改革新階段，推出存款保險(xiǎn)制度在一定程度上弱化政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)的隱性擔(dān)保，強(qiáng)化市場(chǎng)紀(jì)律對(duì)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)約束，有助于深化中國(guó)金融體系市場(chǎng)化改革。完善的市場(chǎng)體系不僅要求可以自由地開(kāi)辦企業(yè)，也要求那些經(jīng)營(yíng)不善的企業(yè)及時(shí)地得到破產(chǎn)清算。同樣地，充分競(jìng)爭(zhēng)的金融體系不僅要求進(jìn)入壁壘最小化，也要求經(jīng)營(yíng)不善者及時(shí)地受到市場(chǎng)懲罰。這是健全金融體系必要的新陳代謝過(guò)程。因此，存款保險(xiǎn)制度的推出，在保險(xiǎn)限額內(nèi)給予存款本金安全的同時(shí)，會(huì)強(qiáng)化市場(chǎng)紀(jì)律對(duì)投保機(jī)構(gòu)的約束和懲戒，有助于金融體系的穩(wěn)定和效率提高。

　　五問(wèn)題待解決

　　我們認(rèn)為，中國(guó)在推出存款保險(xiǎn)的過(guò)程中，以下幾方面還需要注意。

　　首先，對(duì)儲(chǔ)戶的保護(hù)與對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的懲罰，是有效存款保險(xiǎn)缺一不可的。推出存款保險(xiǎn)的目的在于，保障存款機(jī)構(gòu)破產(chǎn)清算時(shí)儲(chǔ)戶的本金安全。因此，有意義的存款保險(xiǎn)制度必然涉及“存款類金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”與“存款本金保障”兩個(gè)相輔相成的方面。它要發(fā)揮應(yīng)有的作用，要在保障儲(chǔ)戶資金安全的情況下，更順利地推進(jìn)經(jīng)營(yíng)不善的存款類機(jī)構(gòu)及時(shí)退出市場(chǎng)。通過(guò)破產(chǎn)等機(jī)制及時(shí)將那些經(jīng)營(yíng)不良者清出市場(chǎng)。這是提高市場(chǎng)效率的重要機(jī)制。只有“存款保險(xiǎn)”而沒(méi)有金融機(jī)構(gòu)及時(shí)有效的退出，這樣的存款保險(xiǎn)制度充其量是一個(gè)“跛足”制度。因此，與存款保險(xiǎn)制度相配套的，應(yīng)當(dāng)是推出更加系統(tǒng)、完善的存款類金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)清算制度。我國(guó)正積極推動(dòng)多種所有制形式的金融機(jī)構(gòu)發(fā)展、各類民營(yíng)銀行躍躍欲試的金融變革之際，存款保險(xiǎn)制度的推出會(huì)使未來(lái)金融機(jī)構(gòu)的股東承擔(dān)更大風(fēng)險(xiǎn)。

　　其次，應(yīng)當(dāng)關(guān)注強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)范圍的界定可能造成的潛在影響。外資金融機(jī)構(gòu)在華設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)不參與存款保險(xiǎn)，可能影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，讓它們?nèi)〉昧顺杀緝?yōu)勢(shì)。隨著中國(guó)市場(chǎng)體系和法制的進(jìn)一步完善、中國(guó)金融對(duì)外開(kāi)放的日益加深、發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體金融危機(jī)的緩和，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體金融機(jī)構(gòu)進(jìn)一步融入中國(guó)金融體系的需要會(huì)進(jìn)一步上升。這意味著，將來(lái)不僅有更多非居民將錢存入外資金融機(jī)構(gòu)，也會(huì)有更多居民將儲(chǔ)蓄剩余存入外資金融機(jī)構(gòu)。但由于在華外資金融機(jī)構(gòu)不需要為儲(chǔ)戶購(gòu)買存款保險(xiǎn)，它們就可以相對(duì)更高的存款利率為儲(chǔ)戶提供風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。很多老百姓更看重的是眼前收益，忽視當(dāng)期收益中所包含的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)。一旦出現(xiàn)這種狀況，在華外資金融機(jī)構(gòu)的存款競(jìng)爭(zhēng)力會(huì)相應(yīng)地上升，存款“外資金融機(jī)構(gòu)化”會(huì)對(duì)境內(nèi)機(jī)構(gòu)帶來(lái)新的壓力。更何況，這種“內(nèi)外有別”的制度安排，本身就會(huì)強(qiáng)化那些被要求強(qiáng)制性投保機(jī)構(gòu)的監(jiān)管套利動(dòng)機(jī)。

　　第三，差別化的存保費(fèi)率，意味著不同“狀況”的存款金融機(jī)構(gòu)將繳納不同的存保費(fèi)率。所謂“狀況”，不僅取決于存款機(jī)構(gòu)的“大小”、風(fēng)險(xiǎn)管理水平、盈利能力，還取決于存款機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。在實(shí)踐中，由于“大”的金融機(jī)構(gòu)具有“系統(tǒng)重要性”，即便它在經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)了嚴(yán)重的問(wèn)題，但其對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和金融的穩(wěn)定“太重要”，“大而不倒”裹挾了政府的公共政策，政府最終還是需要?jiǎng)佑霉操Y金，或者央行發(fā)行貨幣提供貸款的方式給予救助。即便實(shí)施存款保險(xiǎn)，存款機(jī)構(gòu)的規(guī)模越大，一旦它出現(xiàn)問(wèn)題，政府救助的可能性會(huì)越大，因而儲(chǔ)戶的存款會(huì)越安全。由于政府的隱性擔(dān)保，大機(jī)構(gòu)所愿意繳納的存款保險(xiǎn)費(fèi)率會(huì)相對(duì)地下降。相反，那些規(guī)模較小的存款機(jī)構(gòu)，則要必須繳納更高的存保費(fèi)率。當(dāng)然，比起沒(méi)有政府的隱性擔(dān)保和存款保險(xiǎn)，加入存款保險(xiǎn)之后，儲(chǔ)戶在中小金融機(jī)構(gòu)的存款風(fēng)險(xiǎn)相應(yīng)地降低，所要求的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)可能會(huì)下降，這有助于降低小金融機(jī)構(gòu)與大金融機(jī)構(gòu)之間的存款利差。但由于在利率市場(chǎng)化日益深化的背景下，小金融機(jī)構(gòu)規(guī)模擴(kuò)張的意愿更強(qiáng)，它需要支付相對(duì)更高的存款利率滿足其資產(chǎn)擴(kuò)張的需要。2013年以來(lái)央行擴(kuò)大存款利率上浮區(qū)間后，不同規(guī)模存款機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)充分印證了這一點(diǎn)。因此，存款保險(xiǎn)加上利率市場(chǎng)化的制度變革，會(huì)使規(guī)模越大的機(jī)構(gòu)越有可能獲得成本優(yōu)勢(shì)。

　　第四，存款保險(xiǎn)正式推出后，并不意味著政府會(huì)完全退出對(duì)金融機(jī)構(gòu)的隱性擔(dān)保。正如前所述，即便是在強(qiáng)調(diào)自由競(jìng)爭(zhēng)、破產(chǎn)清算對(duì)金融機(jī)構(gòu)過(guò)度冒險(xiǎn)的懲戒作用的國(guó)家，政府也會(huì)對(duì)陷于流動(dòng)性困境的某些金融機(jī)構(gòu)給予救助。尤其是當(dāng)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致大面積的金融機(jī)構(gòu)陷于困頓之中，存款保險(xiǎn)也無(wú)力給予足額的賠付之時(shí)，中央銀行仍需要發(fā)揮其最后貸款人職責(zé)。央行的最后貸款人職責(zé)從一開(kāi)始就奠定了政府為金融機(jī)構(gòu)提供的隱性擔(dān)保，這一職責(zé)和機(jī)制絲毫沒(méi)有因?yàn)榇姹Ｖ贫榷趸?。例如，作為全球第一個(gè)推出存款保險(xiǎn)制度的美國(guó)，在2008年次貸危機(jī)期間，美聯(lián)儲(chǔ)就對(duì)花旗、美國(guó)銀行等分別提供了數(shù)百億美元的貸款。美國(guó)財(cái)政部也動(dòng)用公共資金購(gòu)買了兩房在內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)優(yōu)先股。美國(guó)次貸危機(jī)的教訓(xùn)告訴我們，隨著金融結(jié)構(gòu)多元化、金融機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)交叉與融合越來(lái)越突出、更加強(qiáng)化了金融的緊耦合性，包括中央銀行最后貸款人在內(nèi)的政府隱性擔(dān)保，反而從傳統(tǒng)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)擴(kuò)大到了所有金融機(jī)構(gòu)和提供流動(dòng)性的金融市場(chǎng)?？梢韵胍?jiàn)，即便中國(guó)推出了存款保險(xiǎn)，但由于中國(guó)金融結(jié)構(gòu)日益多元化、復(fù)雜化，政府出于金融穩(wěn)定乃至社會(huì)穩(wěn)定的考慮，仍會(huì)對(duì)公眾資金的安全性提供隱性擔(dān)保，在必要時(shí)施以援手。這告訴我們，中國(guó)在未來(lái)存款保險(xiǎn)的具體實(shí)施中，需要進(jìn)一步明確顯性存款保險(xiǎn)與政府隱性擔(dān)保之間的界線。

　　最后，推出存款保險(xiǎn)后，仍需要特別注重存款類金融機(jī)構(gòu)的股東與其經(jīng)理人員之間的委托代理關(guān)系所造成的影響。在保險(xiǎn)和信貸市場(chǎng)上，由于信息不對(duì)稱，素來(lái)有“逆向選擇”與“道德風(fēng)險(xiǎn)”的后果。中國(guó)實(shí)施了強(qiáng)制性的存款保險(xiǎn)制度，“逆向選擇”不會(huì)成為存?；鸨仨毭鎸?duì)的問(wèn)題，但如何克服投保機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)給存款基金的損害，仍然是必須面對(duì)的問(wèn)題。道德風(fēng)險(xiǎn)正是一些人質(zhì)疑存款保險(xiǎn)有效性的重要依據(jù)。解決投保機(jī)構(gòu)發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)的途徑之一，就是賦予存保機(jī)構(gòu)的金融監(jiān)管職能。中國(guó)在存款保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)上，賦予了存保機(jī)構(gòu)一定的監(jiān)管權(quán)力，它可與央行、銀監(jiān)會(huì)共享相關(guān)信息，對(duì)投保機(jī)構(gòu)提出風(fēng)險(xiǎn)警示，要求投保機(jī)構(gòu)提高資本充足性、降低杠桿率等矯正要求，甚至實(shí)施懲罰性的投保費(fèi)率。除此之外，存保機(jī)構(gòu)對(duì)投保機(jī)構(gòu)的日常檢查、監(jiān)督也是降低投保機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn)的重要機(jī)制。這些固然對(duì)克服投保機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn)極其重要，但這只是輔助性的金融穩(wěn)定功能，畢竟，它更多依靠事后的結(jié)果提出警示。由此可見(jiàn)，即便有了存款保險(xiǎn)，存款類機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健性，最根本的仍在于解決投保機(jī)構(gòu)股東與其經(jīng)理人員之間的委托代理問(wèn)題，強(qiáng)化股東對(duì)投保機(jī)構(gòu)經(jīng)理人員約束，通過(guò)激勵(lì)相容與滿足參與約束的合約結(jié)構(gòu)，促使銀行經(jīng)理人員在平衡風(fēng)險(xiǎn)與收益中穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。