行政復(fù)議法學(xué)習(xí)心得感想_行政復(fù)議法學(xué)習(xí)感想
行政復(fù)議法學(xué)習(xí)心得感想_行政復(fù)議法學(xué)習(xí)感想
《行政復(fù)議法》的修改共識(shí)大于爭(zhēng)議，行政復(fù)議體制、復(fù)議范圍、復(fù)議程序、復(fù)議決定等重大制度都需要修改與完善。怎么學(xué)習(xí)好行政復(fù)議法？以下學(xué)習(xí)啦小編為你帶來(lái)行政復(fù)議法學(xué)習(xí)心得感想范文，希望對(duì)你有所幫助!
行政復(fù)議法學(xué)習(xí)心得感想篇1
行政復(fù)議的性質(zhì)在理論上曾經(jīng)存在行政說(shuō)、行政救濟(jì)說(shuō)、行政司法說(shuō)、司法說(shuō)四種觀點(diǎn)，在我國(guó)《行政復(fù)議法》的制定過(guò)程中則一直存在是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制還是公民的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制之爭(zhēng)。立法最終確立了行政復(fù)議作為行政內(nèi)部自我糾錯(cuò)的監(jiān)督機(jī)制的性質(zhì)定位。根據(jù)國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大會(huì)審議行政復(fù)議法(草案)的立法說(shuō)明，“行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的一種監(jiān)督制度。”行政復(fù)議制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)“體現(xiàn)行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的特點(diǎn)，不宜、也不必搬用司法機(jī)關(guān)辦案程序，使行政復(fù)議司法化。”
與此相反的，一般的行政法教材都認(rèn)為是行政救濟(jì)制度。因?yàn)樾姓?fù)議與行政訴訟一樣實(shí)行不告不理的原則，即行政復(fù)議因公民、法人或其他組織的訴求才能啟動(dòng)，而公民法人申請(qǐng)的目的是保護(hù)自己的權(quán)利。這與行政監(jiān)察、審計(jì)不同。
但是在制度設(shè)計(jì)時(shí)卻以內(nèi)部監(jiān)督制度的程序來(lái)進(jìn)行設(shè)計(jì)。就是復(fù)議程序的簡(jiǎn)單效率但卻忽視了權(quán)利救濟(jì)的功能。
(既然行政復(fù)議與行政訴訟一樣實(shí)行不告不理的原則，即行政復(fù)議因公民、法人或其他組織的訴求才能啟動(dòng)，那么，行政復(fù)議當(dāng)然首先應(yīng)當(dāng)是公民的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，否則，公民來(lái)申請(qǐng)行政復(fù)議目的何在?因此，權(quán)利救濟(jì)才是行政復(fù)議的主要功能，而監(jiān)督功能則在權(quán)利救濟(jì)過(guò)程中得以實(shí)現(xiàn)，其可謂行政復(fù)議的副產(chǎn)品。行政復(fù)議行為內(nèi)容客觀上體現(xiàn)為裁決爭(zhēng)議，是由復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人或其他組織與行政機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議進(jìn)行裁決的活動(dòng)，其程序構(gòu)造涉及三方主體：復(fù)議機(jī)關(guān)、復(fù)議申請(qǐng)人、復(fù)議被申請(qǐng)人。行政復(fù)議程序制度應(yīng)當(dāng)為這三方主體各自在行政復(fù)議的職能及因此而產(chǎn)生的程序權(quán)利義務(wù)作出制度安排，忽視哪一方主體，復(fù)議程序構(gòu)造都是有缺陷的，非為完整之程序)事實(shí)上，公正與效率同為行政程序與司法程序的共同價(jià)值追求，只是二者的側(cè)重點(diǎn)各有不同而已：對(duì)程序運(yùn)行的效率的追求，是行政程序高于訴訟程序;而對(duì)程序運(yùn)行的公正，是訴訟程序高于行政程序。
切實(shí)保障申請(qǐng)人的各項(xiàng)程序權(quán)利的具體路徑是在行政復(fù)議程序中引入體現(xiàn)程序公正要求的基本原則，這些基本原則包括：
(1)程序參與原則。行政復(fù)議的申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)直接參加到復(fù)議過(guò)程中來(lái)，并對(duì)復(fù)議決定的作出產(chǎn)生影響力。
(2)程序中立原則。復(fù)議案件的辦理人員應(yīng)當(dāng)中立、不偏不倚，即英國(guó)普通法上自然正義原則要求的自己不能作自己案件的法官規(guī)則。
(3)程序公開原則。行政復(fù)議案件的開庭審理應(yīng)當(dāng)向公眾公開，允許公眾旁聽;應(yīng)當(dāng)向行政復(fù)議的申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人說(shuō)明行政復(fù)議決定的理由。
(4)程序理性原則。行政復(fù)議辦案人員應(yīng)當(dāng)以真實(shí)充分的證據(jù)為基礎(chǔ)認(rèn)定事實(shí)、進(jìn)而正確適用法律，作出行政復(fù)議決定。
(5)程序?qū)Φ仍瓌t。行政復(fù)議中的申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人、第三人等各方當(dāng)事人應(yīng)受到復(fù)議機(jī)關(guān)平等對(duì)待。如美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定的禁止單方接觸規(guī)則。
(6)程序及時(shí)和終結(jié)原則。行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在合理期限內(nèi)盡快作出行政復(fù)議決定，終結(jié)程序，定紛止?fàn)帯?/p>
這6項(xiàng)程序基本原則也被稱為程序法中的最低限度公正程序標(biāo)準(zhǔn)，是實(shí)現(xiàn)程序正義的底線，是程序法律制度最起碼應(yīng)當(dāng)滿足的要求?，F(xiàn)行行政復(fù)議程序制度存在的主要問(wèn)題指向的正是公正程序諸項(xiàng)原則缺失的問(wèn)題，完善行政復(fù)議程序的重心在于應(yīng)當(dāng)引人這些程序基本原則，制度重構(gòu)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)這些程序基本原則的具體要求。此種程序改革決非復(fù)議方式上的單純創(chuàng)新，而是一種方向轉(zhuǎn)型，是一種由復(fù)議機(jī)關(guān)主導(dǎo)的向當(dāng)事人程序權(quán)利為制度基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)型，行政復(fù)議由此實(shí)現(xiàn)封閉向公開與透明、行政一元推進(jìn)到當(dāng)事人參與其中的轉(zhuǎn)型。如果能夠于此基礎(chǔ)上展開復(fù)議程序改革，可謂是一場(chǎng)發(fā)生在行政復(fù)議中的正當(dāng)法律程序革命。 行政程序改革的具體設(shè)想：
申請(qǐng)與受理階段
1、關(guān)于申請(qǐng)書能否向原行政機(jī)關(guān)遞交的問(wèn)題。其一，行政復(fù)議申請(qǐng)書直接向原行政機(jī)關(guān)提出，使得原行政機(jī)關(guān)有機(jī)會(huì)重新審視自己的決定，如果認(rèn)為決定違法，自行撤銷，行政爭(zhēng)議得以解決，可以減少行政復(fù)議的發(fā)生。其二，減少文書遞交和轉(zhuǎn)送等環(huán)節(jié)。原行政機(jī)關(guān)收到申請(qǐng)書后，如果認(rèn)為復(fù)議理由不成立，可以在向復(fù)議機(jī)關(guān)遞交相應(yīng)材料的同時(shí)直接遞交答辯狀，程序更為簡(jiǎn)便。
2、關(guān)于口頭申請(qǐng)的方式是否保留的問(wèn)題
3、關(guān)于復(fù)議不停止執(zhí)行原則的修改問(wèn)題。不停止執(zhí)行原則不利于保護(hù)公民、法人或其他組織的權(quán)利，特別是在有的案件中執(zhí)行具體行政行為造成的損失不可彌補(bǔ)，損害無(wú)法修復(fù)。
審理階段
1、關(guān)于規(guī)定回避制度的問(wèn)題。
2、關(guān)于規(guī)定禁止單方面接觸規(guī)則的問(wèn)題。
關(guān)于完善證據(jù)制度的規(guī)定。證據(jù)制度是程序理性原則的基本要求的體現(xiàn)。行政復(fù)議決定的作出是一個(gè)查明案件事實(shí)、進(jìn)而正確適用法律的過(guò)程，對(duì)案件事實(shí)的查明建立在完善的證據(jù)規(guī)則基礎(chǔ)之上，這是行政復(fù)議程序理性運(yùn)行的基礎(chǔ)。證據(jù)制度在行政復(fù)議程序制度中占據(jù)的地位與證據(jù)制度在訴訟制度中的地位應(yīng)當(dāng)是相同的，但作為訴訟法核心制度的證據(jù)制度在現(xiàn)行行政復(fù)議法中過(guò)于簡(jiǎn)陋，基本處于無(wú)規(guī)則可遵循的狀況，造成復(fù)議工作人員過(guò)度依賴被申請(qǐng)人作出具體行政行為時(shí)收集的證據(jù)，并以此對(duì)案情作出判斷。完整的行政復(fù)議證據(jù)制度應(yīng)當(dāng)包括證據(jù)的種類及證據(jù)的屬性、證據(jù)的收集、舉證責(zé)任分配、證據(jù)的審查判斷及證明標(biāo)準(zhǔn)等諸多方面，尤其要重視以下規(guī)則的建立：(1)賦予復(fù)議工作人員必要的證據(jù)調(diào)查和調(diào)取權(quán)。申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人的舉證能力不對(duì)等，申請(qǐng)人、第三人自行收集證據(jù)有困難的，應(yīng)當(dāng)可以申請(qǐng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)查或者調(diào)取相關(guān)證據(jù)。為查明事實(shí)之必要時(shí)，復(fù)議工作人員應(yīng)當(dāng)依職權(quán)調(diào)查核實(shí)證據(jù)，以查明案件事實(shí)。調(diào)查核實(shí)證據(jù)可以采用勘驗(yàn)、檢驗(yàn)、鑒定等多種調(diào)查手段。行政復(fù)議機(jī)關(guān)依職權(quán)或者依申請(qǐng)調(diào)查取得的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)聽取申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人的意見，沒(méi)有聽取意見的，不能作為復(fù)議決定的定案根據(jù)。(2)明確申請(qǐng)人和第三人查閱、摘抄、復(fù)制卷宗的權(quán)利。規(guī)定閱覽卷宗制度是武器平等原則在復(fù)議程序中的要求，也是申請(qǐng)人與第三人能夠有效參與復(fù)議，更好維護(hù)自己權(quán)利的前提與基礎(chǔ)。完整的卷宗閱覽權(quán)包括查閱、摘抄、復(fù)制卷宗。現(xiàn)行立法規(guī)定了查閱的權(quán)利，有必要擴(kuò)展至摘抄、復(fù)制。(3)明確證據(jù)的審查判斷規(guī)則。證據(jù)的審查判斷，包括對(duì)證據(jù)的證據(jù)能力和證明力兩個(gè)方面的審查判斷。
4、關(guān)于行政復(fù)議審理程序的改革與完善
程序類型化。行政復(fù)議案件情形差異很大，有的案情重大、復(fù)雜，有的案情事實(shí)清楚、比較簡(jiǎn)單，有必要對(duì)復(fù)議程序進(jìn)行繁簡(jiǎn)分流，進(jìn)行類型化規(guī)定，將之區(qū)分為一般程序與簡(jiǎn)易程序兩種，分別規(guī)定不同的適用情形與程序規(guī)則。當(dāng)然，簡(jiǎn)易程序中仍然應(yīng)當(dāng)保留聽取申請(qǐng)人意見等基本要素，只是不采用雙方當(dāng)事人對(duì)質(zhì)辯論的方式。一般程序則采用開庭審理的方式，適用直接言詞原則，允許申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人之間展開辯論。應(yīng)當(dāng)采用一般程序?qū)徖淼陌讣?，如果申?qǐng)人提出申請(qǐng)?jiān)敢獠捎煤?jiǎn)易程序?qū)徖淼?，?yīng)當(dāng)尊重申請(qǐng)人的意見采用簡(jiǎn)易程序?qū)徖怼?2)取消書面審原則，這是程序參與原則的基本要求的體現(xiàn)?，F(xiàn)行立法的書面審原則，一方面不利于案件事實(shí)的查明，另一方面嚴(yán)重?fù)p害了審理程序的公正性，完善行政復(fù)議程序的首要任務(wù)就是要取消書面審原則的規(guī)定，因?yàn)椋浩湟?，?fù)議涉及事實(shí)審與法律審，聽取申請(qǐng)人、第三人的意見有利于查明事實(shí);其二，更好保障申請(qǐng)人、第三人有效參與復(fù)議案件審理，有利于公正解決行政爭(zhēng)議。取消書面審原則之后，引入直接言詞原則替代之。(3)公開開庭審理，這是程序公開原則的基本要求的體現(xiàn)。開庭審理應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行，只有在涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的情形下才不予公開。復(fù)議案件審理公開進(jìn)行的，應(yīng)在復(fù)議機(jī)關(guān)辦公場(chǎng)所和官方網(wǎng)站公告時(shí)間、地點(diǎn)、案由。(4)有限度引入和解制度。行政復(fù)議案件實(shí)行調(diào)解，或者允許申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人之間進(jìn)行和解是我國(guó)行政復(fù)議改革中的一項(xiàng)舉措。這種基于案結(jié)事了而產(chǎn)生的實(shí)用理性主義的產(chǎn)物，盡管在理論上仍然需要進(jìn)一步深入探討論證其正當(dāng)性及其制度化可能涉及的問(wèn)題，但是反對(duì)者卻也難以無(wú)視其在實(shí)踐中的發(fā)展勢(shì)頭，尤其是在行政訴訟領(lǐng)域，最高人民法院及地方各級(jí)人民法院都在大力推行之。行政復(fù)議中有必要在一定范圍案件中引入和解，允許申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人在復(fù)議過(guò)程中達(dá)成和解協(xié)議，從而終結(jié)案件的審理。
(三)決定階段
復(fù)議決定的種類是否合適，也是需要進(jìn)行探討的。目前需要關(guān)注的是復(fù)議決定的說(shuō)明理由制度，這是公開原則的基本要求。行政復(fù)議決定應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，包括對(duì)事實(shí)認(rèn)定、法律適用、裁量因素等作出具體說(shuō)明。目前，復(fù)議決定存在說(shuō)理性不足的問(wèn)題，不少?gòu)?fù)議決定只有決定的內(nèi)容和法律依據(jù)的條文列舉，缺乏作出決定的理由的說(shuō)明，不利于申請(qǐng)人把握復(fù)議決定的要點(diǎn)，也不利于人民法院對(duì)復(fù)議決定和具體行政行為的審查，屆時(shí)需要對(duì)事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題再次進(jìn)行全面審查。因此，加強(qiáng)復(fù)議決定的說(shuō)理性，將說(shuō)明理由作為復(fù)議決定的一項(xiàng)基本要求規(guī)定下來(lái)，有利于規(guī)范復(fù)議決定的作出，也有利于增強(qiáng)申請(qǐng)人對(duì)復(fù)議決定的認(rèn)同和便利人民法院對(duì)復(fù)議決定的審查，特別是其中復(fù)議機(jī)關(guān)關(guān)于事實(shí)問(wèn)題的認(rèn)定，結(jié)合了行政管理的經(jīng)驗(yàn)，有利于人民法院對(duì)事實(shí)問(wèn)題作出判斷。
行政復(fù)議法學(xué)習(xí)心得感想篇2
一、 行政復(fù)議制度的產(chǎn)生和發(fā)展
在我國(guó)，行政復(fù)議制度建國(guó)初期就已產(chǎn)生。1950年11月15日，財(cái)政部發(fā)布的《財(cái)政部設(shè)立財(cái)政檢查機(jī)構(gòu)辦法》第6條規(guī)定“被檢查的部門，對(duì)檢查機(jī)構(gòu)的措施認(rèn)為不當(dāng)時(shí)，得具備理由，向其上級(jí)檢查機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核處理”。這是建國(guó)后規(guī)定的最初的行政復(fù)議制度。從60年代至70年代中后期，行政復(fù)議制度遭到破壞。這是由于當(dāng)時(shí)特殊歷史情況決定的，80年代以后，行政復(fù)議制度逐漸得以恢復(fù)與發(fā)展，截止目前我國(guó)已有100多部法律法規(guī)規(guī)定了行政復(fù)議的內(nèi)容。1990年12月24日國(guó)務(wù)院發(fā)布了《行政復(fù)議條例》，特別是1999年10月1日《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》的頒布實(shí)施將我國(guó)的依法行政推進(jìn)到了一個(gè)新的階段。
二、 我國(guó)行政復(fù)議制度存在的問(wèn)題
《行政復(fù)議法》實(shí)施以來(lái)，復(fù)議機(jī)關(guān)受理了大量的行政案件，解 決了許多行政爭(zhēng)議，在監(jiān)督和維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益方面起到了重要的作用，并取得了一定成就。但行政復(fù)議仍存在一些問(wèn)題，影響和阻礙了行政復(fù)議制度作用的有效發(fā)揮。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1、 行政復(fù)議制度不健全、功能難以充分發(fā)揮
行政復(fù)議活動(dòng)中，復(fù)議機(jī)關(guān)通過(guò)運(yùn)用司法程序中的一系列制度，如回避制度、舉證責(zé)任制度、聽證制度、告知權(quán)利等制度，對(duì)申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人之間發(fā)生的行政爭(zhēng)議的合法性與適當(dāng)性進(jìn)行全面地審查，并依法定程序作出處理決定以保證復(fù)議活動(dòng)的合法、準(zhǔn)確、公正的進(jìn)行。但是從《行政復(fù)議法》的規(guī)定上看，上述制度中有的尚未作出規(guī)定，有的規(guī)定的不全面，不具體，存在著諸多的缺陷。
《行政復(fù)議法》第23條雖然對(duì)被申請(qǐng)人在法定期限內(nèi)向復(fù)議機(jī)關(guān)提交作出具體行政行為的有關(guān)材料和證據(jù)作了一些規(guī)定，但并沒(méi)有明確由被申請(qǐng)人提供有關(guān)證據(jù)材料是一項(xiàng)法定的舉證義務(wù)，同時(shí)《行政復(fù)議法》對(duì)證據(jù)的種類，證據(jù)的調(diào)取，證據(jù)的保全等方面未作明確的規(guī)定，實(shí)踐中對(duì)證據(jù)的效力問(wèn)題也一直存在著認(rèn)識(shí)上的分歧，做法也不統(tǒng)一，給復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)取證據(jù)，認(rèn)定證據(jù)的效力等方面帶來(lái)許多困難，影響了復(fù)議活動(dòng)的正常進(jìn)行以及復(fù)議效率的提高。
“任何人不能成為自己案件的法官”已成為一項(xiàng)重要的程序規(guī)則，回避制度正是這一規(guī)則的具體化，無(wú)論在民事、刑事或行政訴訟中都取得了具體的體現(xiàn)，《行政復(fù)議法》應(yīng)當(dāng)說(shuō)是關(guān)于行政復(fù)議活動(dòng)的程序法，但它對(duì)回避制度中的有關(guān)規(guī)定只字未提，這嚴(yán)重影響了行政復(fù)議的公正性。
《行政復(fù)議法》在復(fù)議案件立案、受理程序上作了相應(yīng)的規(guī)定，但由于在制度上仍缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，致使復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議申請(qǐng)人符合法定立案條件的申請(qǐng)仍然不按法定的程序予以立案，怕復(fù)議案件受理多了，會(huì)影響下級(jí)行政機(jī)關(guān)工作的積極性，同時(shí)根據(jù)《行政復(fù)議法》第25條的規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維護(hù)原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告。”復(fù)議機(jī)關(guān)怕立案后按法定程序改變的案件，申請(qǐng)人不服向法院提起行政訴訟自己會(huì)成為被告，因而做大量的案外的協(xié)調(diào)工作，以爭(zhēng)取復(fù)議的“主動(dòng)性”，使得復(fù)議機(jī)關(guān)在許多復(fù)議案件的立案尚采取消極的態(tài)度，能不立案盡量不立案，能推則推，能拖則拖;要么找種種理由不予受理或不予答復(fù)，要么在受理后，也盡量作維持的決定，避免當(dāng)被告。
2、 行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)一性和獨(dú)立性
我國(guó)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)分別隸屬于各級(jí)不同的人民政府和不同的 行政職能部門，各級(jí)人民政府和各級(jí)行政職能部門根據(jù)自己的實(shí)際情況設(shè)立主管行政復(fù)議的工作機(jī)構(gòu)，沒(méi)有一套統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)體系。這很難保證行政復(fù)議的公正性。
《行政復(fù)議法》第3條規(guī)定了行政復(fù)議負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)的職責(zé)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的專門負(fù)責(zé)行政復(fù)議案件的機(jī)構(gòu)，在復(fù)議活動(dòng)中復(fù)議機(jī)構(gòu)有調(diào)查取證，查閱文件資料組織審理復(fù)議案件，擬定復(fù)議決定，受復(fù)議機(jī)關(guān)法定代表人的委托出庭應(yīng)訴的權(quán)利，即復(fù)議活動(dòng)中復(fù)議機(jī)關(guān)的行政復(fù)議行為，是由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)具體地完成的，但是由于復(fù)議機(jī)構(gòu)是復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置機(jī)構(gòu)，其職責(zé)僅僅是審理行政復(fù)議案件，對(duì)復(fù)議案件作出調(diào)查，審理之后，只享有提出自己意見的權(quán)利，不能以自己名義獨(dú)立地行使復(fù)議權(quán)，也不能以自己的名義辦理復(fù)議案件。根據(jù)《行政復(fù)議法》第28條的規(guī)定，行政復(fù)議負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)對(duì)行政復(fù)議案件經(jīng)過(guò)調(diào)查，審理后，只提出復(fù)議意見，最后仍要由行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人同意或者集體討論后決定。因此從組織體制上看，復(fù)議機(jī)構(gòu)的行為只是從屬于行政復(fù)議機(jī)關(guān)，依附于行政復(fù)議機(jī)關(guān)。這種組織體制，不利于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在復(fù)議活動(dòng)中積極地主動(dòng)地發(fā)揮作用。
3、 行政復(fù)議管轄中存在的問(wèn)題
我國(guó)《行政復(fù)議法》規(guī)定，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門的行政決定不服或 對(duì)省級(jí)人民政府的決定不服由原作出行政決定的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)議。由作出具體行政行為的原行政機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)議，這一規(guī)定違背了“任何人不能成為自己案件的法官”這一古老的行政法原則?！缎姓?fù)議法》
第12條規(guī)定，對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府職能部門的具體行政行為不服申請(qǐng)復(fù)議的，由同級(jí)人民政府或上一級(jí)主管部門管轄。這是復(fù)議管轄“條塊結(jié)合”最典型的形式，雖然體現(xiàn)了民主、便民的原則，但復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)于寵大，不符合“精簡(jiǎn)、效率、統(tǒng)一”的機(jī)構(gòu)設(shè)置原則，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)雖然存在著領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督關(guān)系，但往往礙于情面，監(jiān)督不能到位，行政相對(duì)人認(rèn)為上下級(jí)行政屬一家，缺乏信任感。
三、 完善行政復(fù)議制度的思考
針對(duì)我國(guó)行政復(fù)議存在的問(wèn)題，需要在以下方面進(jìn)一步完善這一 重要的行政司法制度。
1、 建立并完善行政復(fù)議的程序保障制度
建立并完善程序保障制度的目的，在于保證行政復(fù)議活動(dòng)的公正進(jìn)行，從而更加有效地監(jiān)督和維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，提高行政管理活動(dòng)的效率。
目前我國(guó)《行政復(fù)議法》在對(duì)復(fù)議程序的規(guī)定上過(guò)于簡(jiǎn)單化，沒(méi)有將回避制度、聽證制度、證據(jù)制度、告知權(quán)利制度等程序保障制度列入復(fù)議程序當(dāng)中，而往往采用書面審查方式從而忽視了對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)，也不利于及時(shí)查明案情，使復(fù)議流于形式，最終不能真正達(dá)到其應(yīng)有的立法目的?！缎姓?fù)議法》設(shè)立上述保障制度，可以充分給予行政相對(duì)人陳述申辯的機(jī)會(huì)，以增強(qiáng)行政復(fù)議活動(dòng)的公開性與透明度，有效地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)利，有效地對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)揮行政復(fù)議制度在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的力度，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的公平和公正。
2、 對(duì)部分抽象行政行為的復(fù)議問(wèn)題
既然復(fù)議制度的建立是保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)利， 監(jiān)督和維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政，那么在對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的抽象行政行為的處理上也應(yīng)當(dāng)本著這一立法的目的，以達(dá)到應(yīng)有的法律效果。
抽象行政行為是指行政主體針對(duì)不特定行政相對(duì)人所作出的行政行為，具有向后發(fā)生普遍性法律效力并可反復(fù)適用的特點(diǎn)。因而對(duì)不特定行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)具有廣泛而特定的重要影響。例如部分規(guī)范性文件，它的違法或不公正，往往導(dǎo)致具體行政行為的違法或不當(dāng)，并在現(xiàn)行體制下將置相對(duì)人于有冤無(wú)處申辯的境地。抽象行政行為作為行政行為的一種，其合法和公正，即是依法行政的重要內(nèi)容，又是依法行政的前提條件即具體行政行為合法，公正的前提條件。然而，抽象行政行為在實(shí)施過(guò)程中卻又往往遠(yuǎn)離行政相對(duì)人。行政相對(duì)人對(duì)抽象行政行為的實(shí)施，幾乎沒(méi)有任何有效的參與機(jī)會(huì)，盡管行政主體是公眾意志和利益的代表者，所作的抽象行政行為一般能夠體現(xiàn)公眾意志和利益，但畢竟未經(jīng)公眾的表態(tài)和同意。因此，為了保證抽象行政行為的合法性和公正性，使抽象行政行為為尊重行政相對(duì)人的合法權(quán)益，有必要對(duì)它進(jìn)行監(jiān)督。
3、 改革行政復(fù)議管轄模式的問(wèn)題
(1)取消由原行政機(jī)關(guān)自行管轄的形式?！缎姓?fù)議法》第14條規(guī)定，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門的具體行政行為不服申請(qǐng)復(fù)議的，由作出具體行政行為的各部門管轄。對(duì)省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服申請(qǐng)復(fù)議的，由作出具體行政行為的省、自治區(qū)、直轄市人民政府管轄。這種由原行政機(jī)關(guān)行使復(fù)議管轄權(quán)產(chǎn)生的弊端很多，例如不符合公正的原則，與“任何人不能成為自己案件的法官”這一行政法則相違背，更重要的是這種管轄方式缺少領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的基礎(chǔ)，使行政復(fù)議的管轄模式上也應(yīng)當(dāng)對(duì)原行政機(jī)關(guān)自行行使行政復(fù)議管轄權(quán)作必要的改革。具體的作法是，取消由原行政機(jī)關(guān)管轄的形式，明確國(guó)務(wù)院作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)。
(2)改革行政復(fù)議中的由同級(jí)人民政府與上級(jí)行政機(jī)關(guān)的主管部門共同管轄的方式。《行政復(fù)議法》第12條規(guī)定，對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的職能部門所作出的具體行政行為不服申請(qǐng)復(fù)議的，由同級(jí)人民政府或上一級(jí)行政機(jī)關(guān)主管部門管轄。這種管轄方式，雖然方便了當(dāng)事人的復(fù)議申請(qǐng)，但最終沒(méi)能從根本上消除由上級(jí)行政機(jī)關(guān)主管部門管轄復(fù)議案件所存在的固有的缺陷。行政機(jī)關(guān)上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督，專門監(jiān)督和日常性監(jiān)督，同時(shí)又帶有很強(qiáng)的隸屬性、局限性，有“自己當(dāng)自己的法官”和“官官相護(hù)”之嫌，缺乏公正性、權(quán)威性和老百姓的信任度。因此，《行政復(fù)議法》不加區(qū)別地規(guī)定共同管轄，缺乏理論上的基礎(chǔ)和法律上的依據(jù)，是不科學(xué)的，有必要作以下調(diào)整：對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的具體行政行為不服的，由上級(jí)人民政府行使管轄權(quán);對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府職能部門的具體行政行為不服的，由同級(jí)人民政府統(tǒng)一行使管轄權(quán)。
行政復(fù)議法學(xué)習(xí)心得感想篇3
復(fù)議體制改革的關(guān)鍵是相對(duì)集中復(fù)議權(quán)并引入行政復(fù)議委員會(huì)，復(fù)議范圍改革的重點(diǎn)是回應(yīng)社會(huì)發(fā)展擴(kuò)大復(fù)議范圍，復(fù)議程序改革的關(guān)鍵是切實(shí)保障申請(qǐng)人的程序權(quán)利、建構(gòu)公正復(fù)議程序制度，復(fù)議決定改革主要是回應(yīng)實(shí)踐需求使決定類型更為合理。
改革構(gòu)成中國(guó)社會(huì)近30年來(lái)的主旋律，人們通常以10年為周期對(duì)過(guò)去進(jìn)行反思與審視，行政復(fù)議制度在中國(guó)的建立與發(fā)展也呈現(xiàn)出這樣一種周期性變革與發(fā)展的圖譜。為配合1989年《行政訴訟法》的實(shí)施，1990年12月，《行政復(fù)議條例》通過(guò)，行政復(fù)議制度得以全面建立。1999年4月，《行政復(fù)議條例》升格為《行政復(fù)議法》，與行政訴訟二元并行的獨(dú)立的行政復(fù)議制度正式確立。到如今，又一個(gè)10年成為過(guò)去，行政復(fù)議再一次面臨制度改革與轉(zhuǎn)型?！缎姓?fù)議法》實(shí)施十余年來(lái)，行政復(fù)議工作得到較快的發(fā)展，行政復(fù)議案件的數(shù)量增長(zhǎng)很快，近幾年來(lái)達(dá)到每年平均8萬(wàn)余件，行政復(fù)議案件過(guò)去大幅落后于行政訴訟的局面基本得到改觀。然而，由于立法之初對(duì)行政復(fù)議制度的性質(zhì)及制度構(gòu)建定位存在較大的內(nèi)在缺陷，造成行政復(fù)議制度一直面臨較大的公正性質(zhì)疑，居高不下的維持決定率大大損害了這一制度的認(rèn)同度。各地行政復(fù)議案件在歷經(jīng)2000年到2001年的快速增長(zhǎng)之后，2002年就已經(jīng)開始出現(xiàn)下降的趨勢(shì)，近年來(lái)信訪浪潮的涌現(xiàn)更是對(duì)行政復(fù)議制度形成較大沖擊，出現(xiàn)政府辦公區(qū)域內(nèi)信訪熱、復(fù)議冷的現(xiàn)象。地方各級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)及其工作人員在地方機(jī)構(gòu)改革中也往往成為首先被裁撤的部門和人員。
面對(duì)困境，關(guān)于行政復(fù)議制度司法化方向改革的呼聲在理論界和實(shí)際部門都已吹響了號(hào)角：學(xué)界開展了以行政復(fù)議司法化改革為中心的探討和研究;[1]中共十七屆二中全會(huì)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中關(guān)于加強(qiáng)依法行政和制度建設(shè)方面提到要“完善行政復(fù)議、行政賠償和行政補(bǔ)償制度”;《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)中對(duì)如何加強(qiáng)行政復(fù)議工作提出了一系列具體的改革性意見。近年來(lái)一些部門和地方行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在復(fù)議體制與復(fù)議程序等方面陸續(xù)展開了改革試點(diǎn)，為行政復(fù)議制度的改革和完善進(jìn)行了有意義的探索和嘗試，也為進(jìn)一步修改《行政復(fù)議法》積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。
行政復(fù)議在其他國(guó)家與行政訴訟相比較一般居于補(bǔ)充性地位，但在中國(guó)，行政復(fù)議較之行政訴訟除了具有高效、便捷、專業(yè)等制度優(yōu)勢(shì)外，還具有行政特有的資源配置優(yōu)勢(shì)，更有利于行政爭(zhēng)議的解決，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，在有的案件中因而更有利于申請(qǐng)人利益的實(shí)現(xiàn)與保護(hù)。因此，行政復(fù)議與行政訴訟二元并行的行政爭(zhēng)議解決機(jī)制在中國(guó)目前及未來(lái)的一段時(shí)間內(nèi)有必要維持，[2]但前提是行政復(fù)議需要對(duì)復(fù)議體制、復(fù)議程序等重大制度進(jìn)行專業(yè)性與公正性改造，使復(fù)議能夠及時(shí)、公正化解行政爭(zhēng)議。本文擬就《行政復(fù)議法》修改中的一些重大問(wèn)題談一些認(rèn)識(shí)和思考。
一、轉(zhuǎn)變行政復(fù)議的性質(zhì)定位，在制度上保障行政復(fù)議公正解決行政爭(zhēng)議，是《行政復(fù)議法》修改的基礎(chǔ)
行政復(fù)議制度構(gòu)建由立法者對(duì)復(fù)議制度性質(zhì)定位而決定。修改《行政復(fù)議法》首先需要回應(yīng)立法之初就存在、且延續(xù)至今的關(guān)于行政復(fù)議的性質(zhì)之爭(zhēng)。
行政復(fù)議的性質(zhì)在理論上曾經(jīng)存在行政說(shuō)、行政救濟(jì)說(shuō)、行政司法說(shuō)、司法說(shuō)四種觀點(diǎn)，在《行政復(fù)議法》的制定過(guò)程中則一直存在是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制還是公民的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制之爭(zhēng)。立法最終確立了行政復(fù)議作為行政內(nèi)部自我糾錯(cuò)的監(jiān)督機(jī)制的性質(zhì)定位。
根據(jù)國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大會(huì)審議行政復(fù)議法(草案)的立法說(shuō)明，“行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的一種監(jiān)督制度。”行政復(fù)議制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)“體現(xiàn)行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的特點(diǎn)，不宜、也不必搬用司法機(jī)關(guān)辦案程序，使行政復(fù)議司法化。”[3]內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的性質(zhì)定位直接造成復(fù)議組織不獨(dú)立、復(fù)議程序高度行政化等重大制度缺陷，導(dǎo)致復(fù)議工作面臨嚴(yán)重的公正性質(zhì)疑，妨礙了行政復(fù)議相對(duì)于司法所具有的專業(yè)性、便捷性等優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，沒(méi)有真正發(fā)揮行政復(fù)議有效解決爭(zhēng)議的作用。對(duì)行政復(fù)議到底是行政的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制還是公民的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制這個(gè)問(wèn)題的判斷應(yīng)以行政復(fù)議的啟動(dòng)為邏輯前提，因?yàn)檫^(guò)程是啟動(dòng)之后的延續(xù)。既然行政復(fù)議與行政訴訟一樣實(shí)行不告不理的原則，即行政復(fù)議因公民、法人或其他組織的訴求才能啟動(dòng)，那么，行政復(fù)議當(dāng)然首先應(yīng)當(dāng)是公民的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，否則，公民來(lái)申請(qǐng)行政復(fù)議目的何在?因此，權(quán)利救濟(jì)才是行政復(fù)議的主要功能，而監(jiān)督功能則在權(quán)利救濟(jì)過(guò)程中得以實(shí)現(xiàn)，其可謂行政復(fù)議的副產(chǎn)品，[4]比較行政復(fù)議與審計(jì)、監(jiān)察等內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，可以看到后者由行政機(jī)關(guān)主動(dòng)啟動(dòng)，而非如行政復(fù)議那樣應(yīng)公民之訴求而啟動(dòng)。作為公民權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的行政復(fù)議在制度構(gòu)建上首先應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出對(duì)公民在復(fù)議過(guò)程中的一系列基本程序權(quán)利的保護(hù)，不能將復(fù)議申請(qǐng)人排除在復(fù)議過(guò)程之外，如何在制度上增強(qiáng)申請(qǐng)人對(duì)復(fù)議過(guò)程的參與，加強(qiáng)復(fù)議過(guò)程的公開、透明是修改《行政復(fù)議法》需要解決的核心問(wèn)題之一。
作為一種公民權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，復(fù)議活動(dòng)的內(nèi)容體現(xiàn)為復(fù)議機(jī)關(guān)審查復(fù)議申請(qǐng)是否成立，進(jìn)而對(duì)申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人之間因行政決定而產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議作出裁決。因此，如何保障復(fù)議公正裁決爭(zhēng)議是《行政復(fù)議法》修改貫徹始終要解決的問(wèn)題，同時(shí)復(fù)議又是在行政系統(tǒng)內(nèi)部解決爭(zhēng)議的活動(dòng)，如何發(fā)揮行政的優(yōu)勢(shì)亦是《行政復(fù)議法》修改應(yīng)當(dāng)考慮的。具體而言，《行政復(fù)議法》的修改要保障復(fù)議能夠：
(1)公正解決行政爭(zhēng)議，包括實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正與程序公正，這是復(fù)議作為爭(zhēng)議裁決活動(dòng)首先應(yīng)當(dāng)滿足的要求，也是復(fù)議得到當(dāng)事人和社會(huì)認(rèn)同的基礎(chǔ)。
(2)充分發(fā)揮復(fù)議較之司法程序更為便捷、人員更具有行政管理經(jīng)驗(yàn)等專業(yè)優(yōu)勢(shì)，爭(zhēng)取將大量行政爭(zhēng)議化解在行政過(guò)程中，從而降低行政爭(zhēng)議解決成本，節(jié)約司法資源。
(3)發(fā)揮復(fù)議機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)所具有的配置資源優(yōu)勢(shì)，在解決爭(zhēng)議過(guò)程中為申請(qǐng)人解決實(shí)際困難，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了的社會(huì)效果。
(4)及時(shí)解決行政爭(zhēng)議。遲來(lái)的正義為非正義，及時(shí)是效率原則的要求。由于復(fù)議不是爭(zhēng)議的最終裁決機(jī)制，因此，在程序制度構(gòu)建上復(fù)議程序較之司法程序應(yīng)當(dāng)更為便捷。
二、相對(duì)集中復(fù)議權(quán)并引入行政復(fù)議委員會(huì)，增強(qiáng)復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與提高復(fù)議機(jī)構(gòu)的專業(yè)性，是公正解決行政爭(zhēng)議的組織保障復(fù)議體制改革是《行政復(fù)議法》修改中最核心的問(wèn)題，對(duì)其他復(fù)議制度的構(gòu)建有著直接的影響。《行政復(fù)議法》規(guī)定了復(fù)議機(jī)構(gòu)分散設(shè)置的復(fù)議體制，各級(jí)人民政府及政府職能部門都是行政復(fù)議機(jī)關(guān)，都承擔(dān)復(fù)議工作。復(fù)議權(quán)過(guò)于分散造成現(xiàn)行復(fù)議體制存在以下一系列內(nèi)在缺陷：
其一，復(fù)議機(jī)構(gòu)不健全，復(fù)議工作得不到重視。由于復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)不專設(shè)復(fù)議機(jī)構(gòu)，而由法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)辦理復(fù)議具體事項(xiàng)，但不少領(lǐng)導(dǎo)不重視法制工作，加之有的機(jī)關(guān)每年審理的復(fù)議案件還不到10件，少的甚至僅2件，復(fù)議工作在很多機(jī)關(guān)得不到重視，嚴(yán)重影響了復(fù)議案件的辦理。
其二，復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性欠缺，導(dǎo)致復(fù)議機(jī)構(gòu)中立性不足，造成復(fù)議決定公正性受到質(zhì)疑。復(fù)議機(jī)構(gòu)由復(fù)議機(jī)關(guān)的法制工作機(jī)構(gòu)擔(dān)任，不具備獨(dú)立地位，在經(jīng)費(fèi)保障、干部任免、獎(jiǎng)懲、考核等方面都受制于復(fù)議機(jī)關(guān)，導(dǎo)致監(jiān)督職能無(wú)法充分發(fā)揮。此外，由于欠缺獨(dú)立性，復(fù)議工作容易被立法及其他政府法制工作沖擊，復(fù)議機(jī)構(gòu)無(wú)法集中力量辦理復(fù)議案件。
其三，削弱了復(fù)議機(jī)構(gòu)及其工作人員的專業(yè)性建設(shè)，有的復(fù)議機(jī)構(gòu)由于案件數(shù)量過(guò)少?zèng)]有專人承擔(dān)行政復(fù)議工作，不少?gòu)?fù)議工作人員沒(méi)有受過(guò)正規(guī)的法學(xué)教育，直接影響復(fù)議案件的審理質(zhì)量不高。
《意見》中已明確提出“要健全復(fù)議機(jī)構(gòu)”，解決復(fù)議權(quán)配置過(guò)于分散的辦法是將復(fù)議權(quán)進(jìn)行一定范圍集中，復(fù)議權(quán)相對(duì)集中行使后可以加強(qiáng)復(fù)議機(jī)構(gòu)的力量，既增強(qiáng)其獨(dú)立性，也有利于提升復(fù)議工作的專業(yè)性，提高復(fù)議案件辦理質(zhì)量，更好解決行政爭(zhēng)議。對(duì)此，《意見》提出“探索開展相對(duì)集中行政復(fù)議審理工作，進(jìn)行行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)。”具體方案可以考慮將復(fù)議權(quán)集中至一級(jí)政府集中行使，以“塊塊”管轄為原則、“條條”管轄為例外確定復(fù)議機(jī)關(guān)：
1.縣級(jí)以上各級(jí)人民政府設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)，統(tǒng)一管轄本轄區(qū)內(nèi)的行政復(fù)議案件，實(shí)行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門，復(fù)議案件也由同級(jí)地方人民政府管轄。
2.實(shí)行全國(guó)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的部門，復(fù)議案件由其上級(jí)主管機(jī)關(guān)管轄，在國(guó)務(wù)院部門、省級(jí)、市級(jí)部門設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)。
3.法律有特別規(guī)定的，適用特別法。如對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)類案件的復(fù)審由復(fù)審委員會(huì)受理的，根據(jù)單行法確定。以“塊塊管轄”為原則，其便民的優(yōu)勢(shì)非常明顯，當(dāng)事人不用跑很遠(yuǎn)的路就可以在本區(qū)域內(nèi)申請(qǐng)行政復(fù)議，同時(shí)也將有助于各級(jí)政府借助行政復(fù)議強(qiáng)化對(duì)其所屬工作部門的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。
行政復(fù)議委員會(huì)是近年來(lái)在北京、哈爾濱等城市開展的復(fù)議案件審理組織的改革嘗試，將專家學(xué)者和其他社會(huì)人士引入復(fù)議案件的辦理，以增強(qiáng)復(fù)議的專業(yè)性和中立性。由于處于改革初試階段，目前各地開展的行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)除極少數(shù)地方適用于全部復(fù)議案件的辦理之外，絕大多數(shù)如哈爾濱、北京等都只適用于重大疑難復(fù)議案件的辦理，并非如韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)那樣適用于全部復(fù)議案件的審理。由于復(fù)議仍屬在行政系統(tǒng)內(nèi)解決行政爭(zhēng)議，相對(duì)于行政訴訟而言，復(fù)議機(jī)關(guān)的中立性具有相對(duì)性。引入體制外的專家、社會(huì)人士無(wú)疑有助于增強(qiáng)復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專業(yè)性，而且從行政復(fù)議委員會(huì)在韓國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，以及各試點(diǎn)城市的運(yùn)行效果來(lái)看，對(duì)有效解決行政爭(zhēng)議發(fā)揮了積極作用，因此，我國(guó)也有必要將行政復(fù)議委員會(huì)制度肯定下來(lái)，在修法時(shí)取代目前的復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置。至于復(fù)議委員會(huì)審理案件的范圍，以擴(kuò)展至全部案件為宜。理由是復(fù)議案件的繁簡(jiǎn)難易應(yīng)當(dāng)通過(guò)程序分流來(lái)解決，即重大疑難案件適用一般程序，簡(jiǎn)單案件適用簡(jiǎn)易程序。審理組織則應(yīng)當(dāng)保持一致，不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)部分案件采用此種審理組織，部分案件采用彼種審理組織，簡(jiǎn)而言之，所有復(fù)議案件審理組織一致，程序不同。
關(guān)于行政復(fù)議委員會(huì)的具體機(jī)構(gòu)設(shè)置可以設(shè)想如下：
1.設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)復(fù)議案件的審理和裁斷。行政復(fù)議委員會(huì)由專職委員和非專職委員組成：專職委員由行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)選派，非專職委員從高等院校、科研機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等的人士中遴選。同時(shí)賦予復(fù)議委員會(huì)相對(duì)獨(dú)立于復(fù)議機(jī)關(guān)的地位，對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)作出的復(fù)議決定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)予以尊重，一般不予更改、否定，即行政復(fù)議決定名義上是行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的，但事實(shí)上是行政復(fù)議委員會(huì)以復(fù)議機(jī)關(guān)名義作出的。
2.設(shè)置行政復(fù)議辦公室，協(xié)助行政復(fù)議委員會(huì)的工作，負(fù)責(zé)具體行政復(fù)議事項(xiàng)的辦理。行政復(fù)議辦公室的工作人員全部由行政復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員擔(dān)任，人數(shù)按照行政復(fù)議委員會(huì)人數(shù)以一定比例配備。行政復(fù)議辦公室是復(fù)議工作的日常辦事機(jī)構(gòu)，為行政復(fù)議委員會(huì)審裁案件作好前期準(zhǔn)備工作和事后備案工作等，包括審查行政復(fù)議申請(qǐng)，受理行政復(fù)議案件，調(diào)查案件情況，收集案件證據(jù)，在復(fù)議委員會(huì)審議案件時(shí)就案件情況予以說(shuō)明或解釋等。
三、回應(yīng)社會(huì)發(fā)展，擴(kuò)大復(fù)議范圍，是更好發(fā)揮行政復(fù)議在社會(huì)矛盾解決中的作用的前提
復(fù)議范圍的寬窄直接影響公民、法人或其他組織復(fù)議請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn)范圍，也直接決定行政復(fù)議所解決的社會(huì)矛盾的范圍，因此，也是修法的重點(diǎn)問(wèn)題。目前復(fù)議范圍的問(wèn)題主要是過(guò)于狹窄，不能適應(yīng)新的形勢(shì)，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，復(fù)議范圍與行政訴訟范圍保持一致，排除了不適合司法審查但適合行政審查的案件范圍。
其二，僅將國(guó)家行政納入復(fù)議范圍，沒(méi)有考慮社會(huì)行政中因公共治理、公共權(quán)力行使而導(dǎo)致的糾紛，如村委會(huì)的決定、各種行業(yè)協(xié)會(huì)作出的決定。
其三，可以申請(qǐng)復(fù)議的抽象行政行為的范圍有限，不包括行政法規(guī)、規(guī)章，以及國(guó)務(wù)院制定的行政規(guī)范性文件。
其四，將公務(wù)員的行政處分及其他人事處理決定排除在受案范圍之外，不利于公務(wù)員權(quán)利的救濟(jì)。
其五，筆者在調(diào)查問(wèn)卷中收集到的各地復(fù)議機(jī)構(gòu)反映實(shí)踐中遇到下列具體問(wèn)題是否屬于復(fù)議范圍有必要進(jìn)一步研究：行政勸阻、專題會(huì)議紀(jì)要、交通事故認(rèn)定書、專利案件、要求退還多交的養(yǎng)老保險(xiǎn)金、要求將單位部分養(yǎng)老保險(xiǎn)金自行墊付以領(lǐng)取退休費(fèi)、對(duì)人事部門辦理離退休不收的等新型案件。
《行政復(fù)議法》關(guān)于復(fù)議的行為范圍的規(guī)定受到《行政訴訟法》的影響，與之保持一致，現(xiàn)在看來(lái)這種定位存在相當(dāng)大的問(wèn)題。行政復(fù)議是由行政機(jī)關(guān)來(lái)解決行政爭(zhēng)議，涉及行政上下級(jí)關(guān)系;行政訴訟是由人民法院來(lái)解決行政爭(zhēng)議，涉及司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，將二種爭(zhēng)議解決機(jī)制的范圍實(shí)行完全對(duì)應(yīng)，使得有的不適合司法權(quán)審查的行政行為也無(wú)法進(jìn)入復(fù)議，造成公民、法人或其他組織救濟(jì)無(wú)門。不適合司法審查的并非都不適合行政審查，不應(yīng)將復(fù)議范圍與訴訟范圍完全等同，應(yīng)當(dāng)盡可能將行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生法律上利害關(guān)系的行為都納入行政
復(fù)議范圍，這是修改《行政復(fù)議法》時(shí)應(yīng)當(dāng)重新思考的問(wèn)題。
復(fù)議范圍修改的基本思路是要盡可能擴(kuò)大復(fù)議案件受理范圍，特別是要將國(guó)家行政擴(kuò)展至社會(huì)行政，最大限度發(fā)揮行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議的作用，具體可以考慮將以下事項(xiàng)納入復(fù)議范圍：
1.將具有公共管理職能的組織行使公共權(quán)力的行為納入復(fù)議范圍。沒(méi)有法律、法規(guī)授權(quán)但又具有公共管理職能的組織，按照目前的行政主體理論，不屬于行政主體的范圍，其作出的行為因而不屬于復(fù)議范圍，但這些組織在行使公共權(quán)力，其作出的行為具有支配性，因此，應(yīng)當(dāng)也納入復(fù)議范圍，為公民提供救濟(jì)途徑。為防止掛一漏萬(wàn)，可采用肯定式概括規(guī)定方式，明確公民、法人或者其他組織對(duì)于沒(méi)有法律、法規(guī)授權(quán)，但是具有公共管理職能的組織行使公共權(quán)力的行為不服，申請(qǐng)行政復(fù)議的，屬于行政復(fù)議的受理范圍。
2.將行政機(jī)關(guān)對(duì)其工作人員作出的行政處分納入復(fù)議范圍。目前人事爭(zhēng)議按照內(nèi)部申訴、人事仲裁解決，但這些機(jī)制在法律化、制度化方面還有待提升，并不能給公務(wù)員提供有效的救濟(jì)。過(guò)去《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》將這類內(nèi)部行政行為排除在復(fù)議范圍和訴訟范圍之外是因?yàn)槭艿降聡?guó)特別權(quán)力關(guān)系理論的影響，但特別權(quán)力關(guān)系理論在德國(guó)早已被拋棄。公務(wù)員作為自然人，當(dāng)其權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)影響時(shí)，應(yīng)當(dāng)如普通自然人一樣獲得法律救濟(jì)，這是法治統(tǒng)一的基本要求。
3.將國(guó)務(wù)院行政規(guī)范性文件和規(guī)章納入復(fù)議范圍。目前可以審查的抽象行政行為不包括行政立法，僅限于一定級(jí)別行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件。行政立法的監(jiān)督機(jī)制主要是備案審查機(jī)制，但由于存在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題難、啟動(dòng)難等諸多問(wèn)題，備案審查機(jī)制的運(yùn)行并不順暢，未能有效發(fā)揮對(duì)行政立法的監(jiān)督作用。如果能夠?qū)⑿姓⒎ㄒ布{入復(fù)議范圍，既能更好保護(hù)公民、法人或其他組織的權(quán)益，也可以通過(guò)復(fù)議的啟動(dòng)機(jī)制有效激活對(duì)行政立法的審查和監(jiān)督。行政規(guī)范性文件不屬于立法范疇，被納入復(fù)議的范圍，但《行政復(fù)議法》僅限于一定級(jí)別機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件，不包括國(guó)務(wù)院制定的行政規(guī)范性文件，僅僅因?yàn)橹贫ㄖ黧w是國(guó)務(wù)院就將之排除在外，應(yīng)當(dāng)說(shuō)理由不充分。國(guó)務(wù)院制定的行政規(guī)范性文件也有可能違法，也應(yīng)當(dāng)將之納入復(fù)議范圍。
四、切實(shí)保障申請(qǐng)人的各項(xiàng)程序權(quán)利，加強(qiáng)程序制度的公正性建設(shè)是復(fù)議公正解決行政爭(zhēng)議的程序保障
復(fù)議程序是《行政復(fù)議法》修改的又一核心問(wèn)題。由于立法之初對(duì)復(fù)議程序刻意反司法化的制度構(gòu)建定位，造成復(fù)議程序過(guò)于簡(jiǎn)化與內(nèi)部行政化，程序理性與程序公正的基本制度要素缺失。具體而言，復(fù)議程序存在以下幾個(gè)主要問(wèn)題：
第一，程序過(guò)度行政化，復(fù)議案件的辦理按照普通辦件的內(nèi)部流程逐級(jí)報(bào)批，復(fù)議程序沒(méi)有體現(xiàn)復(fù)議活動(dòng)以解決行政爭(zhēng)議為內(nèi)容的特點(diǎn)。
第二，程序中立原則缺失，沒(méi)有規(guī)定回避制度。此外，復(fù)議工作人員與被申請(qǐng)機(jī)關(guān)工作人員之間溝通頻繁，而申請(qǐng)人很難有機(jī)會(huì)向復(fù)議工作人員陳述意見，二者沒(méi)有得到同等對(duì)待。
第三，程序參與原則缺失，沒(méi)有為申請(qǐng)人參與復(fù)議過(guò)程作出制度安排，在程序構(gòu)建上體現(xiàn)為較強(qiáng)的復(fù)議機(jī)關(guān)主導(dǎo)色彩，強(qiáng)調(diào)通過(guò)復(fù)議工作人員的努力去查明事實(shí)真相，并不重視申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人之間的對(duì)抗對(duì)復(fù)議過(guò)程的推動(dòng)。此外，參與原則的缺失使得律師代理在復(fù)議中發(fā)揮作用的空間極其有限，不利于復(fù)議專業(yè)性的提升和案件審理質(zhì)量的提高。
第四，直接言詞原則缺失，復(fù)議案件的審理原則上實(shí)行書面審，不進(jìn)行言詞辯論，只在申請(qǐng)人提出要求或者復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，聽取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見，沒(méi)有體現(xiàn)裁決爭(zhēng)議行為應(yīng)當(dāng)具有的兩造對(duì)抗、居中裁決的基本程序構(gòu)造。[5]
第五，程序理性原則缺失，將行政復(fù)議的靈活、便捷優(yōu)勢(shì)簡(jiǎn)單化為過(guò)度簡(jiǎn)化程序，對(duì)調(diào)查與證據(jù)制度的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，導(dǎo)致辦案人員無(wú)所適從，復(fù)議決定的理性基礎(chǔ)欠缺制度保障。
第六，程序公開原則缺失，行政復(fù)議過(guò)程封閉，不透明，不向社會(huì)公開，復(fù)議決定書不向申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人作出詳細(xì)的理由說(shuō)明。行政復(fù)議由于實(shí)行書面審原則，不公開舉行，公眾無(wú)法旁聽，既不利于對(duì)復(fù)議活動(dòng)的監(jiān)督，也使其公正性難以得到當(dāng)事人和社會(huì)的認(rèn)同。
復(fù)議程序所呈現(xiàn)出的前述缺陷都屬于結(jié)構(gòu)性制度缺失，嚴(yán)重阻礙了復(fù)議各項(xiàng)功能的發(fā)揮。立法當(dāng)初為突顯行政復(fù)議與行政訴訟之不同，也為體現(xiàn)行政解決爭(zhēng)議所具有的高效、便捷優(yōu)勢(shì)，高舉反司法化的大旗，卻未料程序構(gòu)建的反司法化制度定位反被指稱為造成目前行政復(fù)議面臨諸多困境的罪魁禍?zhǔn)?。?fù)議程序制度構(gòu)建中的司法化與反司法化之爭(zhēng)源于裁決爭(zhēng)議本是司法性質(zhì)的行為，但復(fù)議機(jī)關(guān)性質(zhì)卻歸屬行政機(jī)關(guān)，由此產(chǎn)生復(fù)議程序是依機(jī)關(guān)性質(zhì)定位為行政程序還是按行為內(nèi)容定位為司法程序的問(wèn)題。其實(shí)如果承認(rèn)行政復(fù)議與行政訴訟為并行的二元行政爭(zhēng)議解決機(jī)制，則完全司法化與完全反司法化(極端行政化)都屬極端情形，實(shí)則不可能。因?yàn)槿绮赏耆痉ɑ?，則行政復(fù)議同質(zhì)于行政訴訟，幾無(wú)存在之制度基礎(chǔ);如采完全反司法化，則又背離裁決爭(zhēng)議活動(dòng)對(duì)公正性的基本要求，復(fù)議幾無(wú)存在之現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。因此，行政復(fù)議程序改革絕非將司法程序全盤照搬至行政復(fù)議，根本在于要將體現(xiàn)程序公正的基本要素引入行政復(fù)議中，[6]在行政復(fù)議中確立公正程序的各項(xiàng)基本原則，切實(shí)保障申請(qǐng)人的各項(xiàng)程序權(quán)利，在此基礎(chǔ)上完成對(duì)復(fù)議程序制度的重構(gòu)，具體包括以下制度：
1.增加規(guī)定申請(qǐng)人既可以向行政復(fù)議機(jī)關(guān)遞交復(fù)議申請(qǐng)書，也可以向作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)遞交。復(fù)議申請(qǐng)書直接向原行政機(jī)關(guān)提出，使得原行政機(jī)關(guān)有機(jī)會(huì)重新審視自己的決定，如果認(rèn)為決定違法，自行撤銷，行政爭(zhēng)議得以解決，可以減少?gòu)?fù)議的發(fā)生?？紤]到實(shí)踐中申請(qǐng)人本身可能并非愿意直接與原行政機(jī)關(guān)打交道，而且，是否有可能出現(xiàn)原行政機(jī)關(guān)不將復(fù)議申請(qǐng)遞交行政復(fù)議機(jī)關(guān)的現(xiàn)象，由之反而徒增障礙?因此，賦予申請(qǐng)人以選擇權(quán)，以最大限度地保護(hù)其復(fù)議申請(qǐng)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。
2.增加規(guī)定回避制度。當(dāng)行政復(fù)議工作人員出現(xiàn)法定回避情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)回避，不再參與復(fù)議案件的審理。
3.完善調(diào)查與證據(jù)制度。包括：細(xì)化、完善證據(jù)的調(diào)查與收集的相關(guān)規(guī)則;完善被申請(qǐng)人舉證責(zé)任規(guī)則;增加規(guī)定證據(jù)交換與證據(jù)保全制度;增加規(guī)定非法證據(jù)排除規(guī)則與自認(rèn)規(guī)則等。
4.將復(fù)議程序類型化為一般程序和簡(jiǎn)易程序。行政復(fù)議案件情形差異很大，有的案情重大、復(fù)雜，有的案情事實(shí)清楚、比較簡(jiǎn)單，有必要對(duì)復(fù)議程序進(jìn)行繁簡(jiǎn)分流，進(jìn)行類型化規(guī)定?？梢钥紤]將復(fù)議程序區(qū)分為一般程序與簡(jiǎn)易程序兩種，分別規(guī)定不同的適用情形與程序規(guī)則。當(dāng)然，簡(jiǎn)易程序中仍然應(yīng)當(dāng)保留聽取申請(qǐng)人意見等基本要素，只是不采用雙方當(dāng)事人對(duì)質(zhì)辯論的方式。一般程序則采用開庭審理的方式，適用直接言詞原則，允許申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人之間展開辯論。應(yīng)當(dāng)采用一般程序?qū)徖淼陌讣?，如果申?qǐng)人提出申請(qǐng)?jiān)敢獠捎煤?jiǎn)易程序?qū)徖淼模瑧?yīng)當(dāng)尊重申請(qǐng)人的意見采用簡(jiǎn)易程序?qū)徖怼?/p>
5.聽取申請(qǐng)人、第三人意見，取消書面審查原則。復(fù)議機(jī)關(guān)在案件調(diào)查過(guò)程中應(yīng)當(dāng)聽取申請(qǐng)人、第三人口頭陳述意見，如果出現(xiàn)案情重大復(fù)雜、案件事實(shí)認(rèn)定困難等情形，則要進(jìn)一步采用言詞辯論的方式開庭審理復(fù)議案件。言辭辯論是直接言詞原則在復(fù)議中的體現(xiàn)，要求雙方當(dāng)事人同時(shí)在場(chǎng)，就案件的事實(shí)問(wèn)題與法律問(wèn)題進(jìn)行直接辯論，使復(fù)議人員在聽取正反兩方意見的基礎(chǔ)上作出復(fù)議決定。采用言詞辯論，有利于案件事實(shí)的查明，更好厘清爭(zhēng)議。言辭辯論可以適用于兩種情形：第一種是申請(qǐng)人提出舉行言詞辯論的請(qǐng)求的;第二種是申請(qǐng)人沒(méi)有提出請(qǐng)求，但案情重大、復(fù)雜，或者事實(shí)問(wèn)題存在較大爭(zhēng)議的，行政復(fù)議委員會(huì)依職權(quán)啟動(dòng)。言辭辯論原則上公開進(jìn)行，要在復(fù)議機(jī)關(guān)辦公場(chǎng)所和官方網(wǎng)站公告時(shí)間、地點(diǎn)、案由。
6.有限度引入和解制度。行政復(fù)議案件實(shí)行調(diào)解或者允許申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人之間進(jìn)行和解是我國(guó)行政復(fù)議改革中的一項(xiàng)舉措?！兑庖姟诽岢?ldquo;注重運(yùn)用調(diào)解、和解方式解決糾紛，調(diào)解、和解達(dá)不成協(xié)議的，要及時(shí)依法公正作出復(fù)議決定。”引入和解，有利于復(fù)議實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了的社會(huì)效果。
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