行政復議法學習心得感想_行政復議法學習感想
行政復議法學習心得感想_行政復議法學習感想
《行政復議法》的修改共識大于爭議，行政復議體制、復議范圍、復議程序、復議決定等重大制度都需要修改與完善。怎么學習好行政復議法？以下學習啦小編為你帶來行政復議法學習心得感想范文，希望對你有所幫助!
行政復議法學習心得感想篇1
行政復議的性質在理論上曾經(jīng)存在行政說、行政救濟說、行政司法說、司法說四種觀點，在我國《行政復議法》的制定過程中則一直存在是行政機關的內部監(jiān)督機制還是公民的權利救濟機制之爭。立法最終確立了行政復議作為行政內部自我糾錯的監(jiān)督機制的性質定位。根據(jù)國務院提請全國人大會審議行政復議法(草案)的立法說明，“行政復議是行政機關內部自我糾正錯誤的一種監(jiān)督制度。”行政復議制度的設計應當“體現(xiàn)行政復議作為行政機關內部監(jiān)督的特點，不宜、也不必搬用司法機關辦案程序，使行政復議司法化。”
與此相反的，一般的行政法教材都認為是行政救濟制度。因為行政復議與行政訴訟一樣實行不告不理的原則，即行政復議因公民、法人或其他組織的訴求才能啟動，而公民法人申請的目的是保護自己的權利。這與行政監(jiān)察、審計不同。
但是在制度設計時卻以內部監(jiān)督制度的程序來進行設計。就是復議程序的簡單效率但卻忽視了權利救濟的功能。
(既然行政復議與行政訴訟一樣實行不告不理的原則，即行政復議因公民、法人或其他組織的訴求才能啟動，那么，行政復議當然首先應當是公民的權利救濟機制，否則，公民來申請行政復議目的何在?因此，權利救濟才是行政復議的主要功能，而監(jiān)督功能則在權利救濟過程中得以實現(xiàn)，其可謂行政復議的副產(chǎn)品。行政復議行為內容客觀上體現(xiàn)為裁決爭議，是由復議機關對公民、法人或其他組織與行政機關之間產(chǎn)生的行政爭議進行裁決的活動，其程序構造涉及三方主體：復議機關、復議申請人、復議被申請人。行政復議程序制度應當為這三方主體各自在行政復議的職能及因此而產(chǎn)生的程序權利義務作出制度安排，忽視哪一方主體，復議程序構造都是有缺陷的，非為完整之程序)事實上，公正與效率同為行政程序與司法程序的共同價值追求，只是二者的側重點各有不同而已：對程序運行的效率的追求，是行政程序高于訴訟程序;而對程序運行的公正，是訴訟程序高于行政程序。
切實保障申請人的各項程序權利的具體路徑是在行政復議程序中引入體現(xiàn)程序公正要求的基本原則，這些基本原則包括：
(1)程序參與原則。行政復議的申請人與被申請人應當直接參加到復議過程中來，并對復議決定的作出產(chǎn)生影響力。
(2)程序中立原則。復議案件的辦理人員應當中立、不偏不倚，即英國普通法上自然正義原則要求的自己不能作自己案件的法官規(guī)則。
(3)程序公開原則。行政復議案件的開庭審理應當向公眾公開，允許公眾旁聽;應當向行政復議的申請人和被申請人說明行政復議決定的理由。
(4)程序理性原則。行政復議辦案人員應當以真實充分的證據(jù)為基礎認定事實、進而正確適用法律，作出行政復議決定。
(5)程序對等原則。行政復議中的申請人、被申請人、第三人等各方當事人應受到復議機關平等對待。如美國《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定的禁止單方接觸規(guī)則。
(6)程序及時和終結原則。行政復議機關應當在合理期限內盡快作出行政復議決定，終結程序，定紛止爭。
這6項程序基本原則也被稱為程序法中的最低限度公正程序標準，是實現(xiàn)程序正義的底線，是程序法律制度最起碼應當滿足的要求?，F(xiàn)行行政復議程序制度存在的主要問題指向的正是公正程序諸項原則缺失的問題，完善行政復議程序的重心在于應當引人這些程序基本原則，制度重構應當體現(xiàn)這些程序基本原則的具體要求。此種程序改革決非復議方式上的單純創(chuàng)新，而是一種方向轉型，是一種由復議機關主導的向當事人程序權利為制度基礎的轉型，行政復議由此實現(xiàn)封閉向公開與透明、行政一元推進到當事人參與其中的轉型。如果能夠于此基礎上展開復議程序改革，可謂是一場發(fā)生在行政復議中的正當法律程序革命。 行政程序改革的具體設想：
申請與受理階段
1、關于申請書能否向原行政機關遞交的問題。其一，行政復議申請書直接向原行政機關提出，使得原行政機關有機會重新審視自己的決定，如果認為決定違法，自行撤銷，行政爭議得以解決，可以減少行政復議的發(fā)生。其二，減少文書遞交和轉送等環(huán)節(jié)。原行政機關收到申請書后，如果認為復議理由不成立，可以在向復議機關遞交相應材料的同時直接遞交答辯狀，程序更為簡便。
2、關于口頭申請的方式是否保留的問題
3、關于復議不停止執(zhí)行原則的修改問題。不停止執(zhí)行原則不利于保護公民、法人或其他組織的權利，特別是在有的案件中執(zhí)行具體行政行為造成的損失不可彌補，損害無法修復。
審理階段
1、關于規(guī)定回避制度的問題。
2、關于規(guī)定禁止單方面接觸規(guī)則的問題。
關于完善證據(jù)制度的規(guī)定。證據(jù)制度是程序理性原則的基本要求的體現(xiàn)。行政復議決定的作出是一個查明案件事實、進而正確適用法律的過程，對案件事實的查明建立在完善的證據(jù)規(guī)則基礎之上，這是行政復議程序理性運行的基礎。證據(jù)制度在行政復議程序制度中占據(jù)的地位與證據(jù)制度在訴訟制度中的地位應當是相同的，但作為訴訟法核心制度的證據(jù)制度在現(xiàn)行行政復議法中過于簡陋，基本處于無規(guī)則可遵循的狀況，造成復議工作人員過度依賴被申請人作出具體行政行為時收集的證據(jù)，并以此對案情作出判斷。完整的行政復議證據(jù)制度應當包括證據(jù)的種類及證據(jù)的屬性、證據(jù)的收集、舉證責任分配、證據(jù)的審查判斷及證明標準等諸多方面，尤其要重視以下規(guī)則的建立：(1)賦予復議工作人員必要的證據(jù)調查和調取權。申請人與被申請人的舉證能力不對等，申請人、第三人自行收集證據(jù)有困難的，應當可以申請行政復議機關調查或者調取相關證據(jù)。為查明事實之必要時，復議工作人員應當依職權調查核實證據(jù)，以查明案件事實。調查核實證據(jù)可以采用勘驗、檢驗、鑒定等多種調查手段。行政復議機關依職權或者依申請調查取得的證據(jù)，應當聽取申請人和被申請人的意見，沒有聽取意見的，不能作為復議決定的定案根據(jù)。(2)明確申請人和第三人查閱、摘抄、復制卷宗的權利。規(guī)定閱覽卷宗制度是武器平等原則在復議程序中的要求，也是申請人與第三人能夠有效參與復議，更好維護自己權利的前提與基礎。完整的卷宗閱覽權包括查閱、摘抄、復制卷宗?，F(xiàn)行立法規(guī)定了查閱的權利，有必要擴展至摘抄、復制。(3)明確證據(jù)的審查判斷規(guī)則。證據(jù)的審查判斷，包括對證據(jù)的證據(jù)能力和證明力兩個方面的審查判斷。
4、關于行政復議審理程序的改革與完善
程序類型化。行政復議案件情形差異很大，有的案情重大、復雜，有的案情事實清楚、比較簡單，有必要對復議程序進行繁簡分流，進行類型化規(guī)定，將之區(qū)分為一般程序與簡易程序兩種，分別規(guī)定不同的適用情形與程序規(guī)則。當然，簡易程序中仍然應當保留聽取申請人意見等基本要素，只是不采用雙方當事人對質辯論的方式。一般程序則采用開庭審理的方式，適用直接言詞原則，允許申請人與被申請人之間展開辯論。應當采用一般程序審理的案件，如果申請人提出申請愿意采用簡易程序審理的，應當尊重申請人的意見采用簡易程序審理。(2)取消書面審原則，這是程序參與原則的基本要求的體現(xiàn)?，F(xiàn)行立法的書面審原則，一方面不利于案件事實的查明，另一方面嚴重損害了審理程序的公正性，完善行政復議程序的首要任務就是要取消書面審原則的規(guī)定，因為：其一，復議涉及事實審與法律審，聽取申請人、第三人的意見有利于查明事實;其二，更好保障申請人、第三人有效參與復議案件審理，有利于公正解決行政爭議。取消書面審原則之后，引入直接言詞原則替代之。(3)公開開庭審理，這是程序公開原則的基本要求的體現(xiàn)。開庭審理應當公開進行，只有在涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的情形下才不予公開。復議案件審理公開進行的，應在復議機關辦公場所和官方網(wǎng)站公告時間、地點、案由。(4)有限度引入和解制度。行政復議案件實行調解，或者允許申請人與被申請人之間進行和解是我國行政復議改革中的一項舉措。這種基于案結事了而產(chǎn)生的實用理性主義的產(chǎn)物，盡管在理論上仍然需要進一步深入探討論證其正當性及其制度化可能涉及的問題，但是反對者卻也難以無視其在實踐中的發(fā)展勢頭，尤其是在行政訴訟領域，最高人民法院及地方各級人民法院都在大力推行之。行政復議中有必要在一定范圍案件中引入和解，允許申請人與被申請人在復議過程中達成和解協(xié)議，從而終結案件的審理。
(三)決定階段
復議決定的種類是否合適，也是需要進行探討的。目前需要關注的是復議決定的說明理由制度，這是公開原則的基本要求。行政復議決定應當說明理由，包括對事實認定、法律適用、裁量因素等作出具體說明。目前，復議決定存在說理性不足的問題，不少復議決定只有決定的內容和法律依據(jù)的條文列舉，缺乏作出決定的理由的說明，不利于申請人把握復議決定的要點，也不利于人民法院對復議決定和具體行政行為的審查，屆時需要對事實問題和法律問題再次進行全面審查。因此，加強復議決定的說理性，將說明理由作為復議決定的一項基本要求規(guī)定下來，有利于規(guī)范復議決定的作出，也有利于增強申請人對復議決定的認同和便利人民法院對復議決定的審查，特別是其中復議機關關于事實問題的認定，結合了行政管理的經(jīng)驗，有利于人民法院對事實問題作出判斷。
行政復議法學習心得感想篇2
一、 行政復議制度的產(chǎn)生和發(fā)展
在我國，行政復議制度建國初期就已產(chǎn)生。1950年11月15日，財政部發(fā)布的《財政部設立財政檢查機構辦法》第6條規(guī)定“被檢查的部門，對檢查機構的措施認為不當時，得具備理由，向其上級檢查機構申請復核處理”。這是建國后規(guī)定的最初的行政復議制度。從60年代至70年代中后期，行政復議制度遭到破壞。這是由于當時特殊歷史情況決定的，80年代以后，行政復議制度逐漸得以恢復與發(fā)展，截止目前我國已有100多部法律法規(guī)規(guī)定了行政復議的內容。1990年12月24日國務院發(fā)布了《行政復議條例》，特別是1999年10月1日《中華人民共和國行政復議法》的頒布實施將我國的依法行政推進到了一個新的階段。
二、 我國行政復議制度存在的問題
《行政復議法》實施以來，復議機關受理了大量的行政案件，解 決了許多行政爭議，在監(jiān)督和維護行政機關依法行政保護相對人的合法權益方面起到了重要的作用，并取得了一定成就。但行政復議仍存在一些問題，影響和阻礙了行政復議制度作用的有效發(fā)揮。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
1、 行政復議制度不健全、功能難以充分發(fā)揮
行政復議活動中，復議機關通過運用司法程序中的一系列制度，如回避制度、舉證責任制度、聽證制度、告知權利等制度，對申請人與被申請人之間發(fā)生的行政爭議的合法性與適當性進行全面地審查，并依法定程序作出處理決定以保證復議活動的合法、準確、公正的進行。但是從《行政復議法》的規(guī)定上看，上述制度中有的尚未作出規(guī)定，有的規(guī)定的不全面，不具體，存在著諸多的缺陷。
《行政復議法》第23條雖然對被申請人在法定期限內向復議機關提交作出具體行政行為的有關材料和證據(jù)作了一些規(guī)定，但并沒有明確由被申請人提供有關證據(jù)材料是一項法定的舉證義務，同時《行政復議法》對證據(jù)的種類，證據(jù)的調取，證據(jù)的保全等方面未作明確的規(guī)定，實踐中對證據(jù)的效力問題也一直存在著認識上的分歧，做法也不統(tǒng)一，給復議機關調取證據(jù)，認定證據(jù)的效力等方面帶來許多困難，影響了復議活動的正常進行以及復議效率的提高。
“任何人不能成為自己案件的法官”已成為一項重要的程序規(guī)則，回避制度正是這一規(guī)則的具體化，無論在民事、刑事或行政訴訟中都取得了具體的體現(xiàn)，《行政復議法》應當說是關于行政復議活動的程序法，但它對回避制度中的有關規(guī)定只字未提，這嚴重影響了行政復議的公正性。
《行政復議法》在復議案件立案、受理程序上作了相應的規(guī)定，但由于在制度上仍缺乏有效的監(jiān)督機制，致使復議機關對復議申請人符合法定立案條件的申請仍然不按法定的程序予以立案，怕復議案件受理多了，會影響下級行政機關工作的積極性，同時根據(jù)《行政復議法》第25條的規(guī)定：“經(jīng)復議的案件，復議機關決定維護原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告。”復議機關怕立案后按法定程序改變的案件，申請人不服向法院提起行政訴訟自己會成為被告，因而做大量的案外的協(xié)調工作，以爭取復議的“主動性”，使得復議機關在許多復議案件的立案尚采取消極的態(tài)度，能不立案盡量不立案，能推則推，能拖則拖;要么找種種理由不予受理或不予答復，要么在受理后，也盡量作維持的決定，避免當被告。
2、 行政復議機構缺乏統(tǒng)一性和獨立性
我國的行政復議機構分別隸屬于各級不同的人民政府和不同的 行政職能部門，各級人民政府和各級行政職能部門根據(jù)自己的實際情況設立主管行政復議的工作機構，沒有一套統(tǒng)一的行政復議機構體系。這很難保證行政復議的公正性。
《行政復議法》第3條規(guī)定了行政復議負責法制工作的機構的職責，行政復議機構是行政機關內設的專門負責行政復議案件的機構，在復議活動中復議機構有調查取證，查閱文件資料組織審理復議案件，擬定復議決定，受復議機關法定代表人的委托出庭應訴的權利，即復議活動中復議機關的行政復議行為，是由行政復議機構具體地完成的，但是由于復議機構是復議機關內部設置機構，其職責僅僅是審理行政復議案件，對復議案件作出調查，審理之后，只享有提出自己意見的權利，不能以自己名義獨立地行使復議權，也不能以自己的名義辦理復議案件。根據(jù)《行政復議法》第28條的規(guī)定，行政復議負責法制工作的機構對行政復議案件經(jīng)過調查，審理后，只提出復議意見，最后仍要由行政復議機關負責人同意或者集體討論后決定。因此從組織體制上看，復議機構的行為只是從屬于行政復議機關，依附于行政復議機關。這種組織體制，不利于行政復議機構在復議活動中積極地主動地發(fā)揮作用。
3、 行政復議管轄中存在的問題
我國《行政復議法》規(guī)定，對國務院各部門的行政決定不服或 對省級人民政府的決定不服由原作出行政決定的行政機關進行復議。由作出具體行政行為的原行政機關進行復議，這一規(guī)定違背了“任何人不能成為自己案件的法官”這一古老的行政法原則。《行政復議法》
第12條規(guī)定，對縣級以上地方各級人民政府職能部門的具體行政行為不服申請復議的，由同級人民政府或上一級主管部門管轄。這是復議管轄“條塊結合”最典型的形式，雖然體現(xiàn)了民主、便民的原則，但復議機構設置過于寵大，不符合“精簡、效率、統(tǒng)一”的機構設置原則，上下級行政機關雖然存在著領導監(jiān)督關系，但往往礙于情面，監(jiān)督不能到位，行政相對人認為上下級行政屬一家，缺乏信任感。
三、 完善行政復議制度的思考
針對我國行政復議存在的問題，需要在以下方面進一步完善這一 重要的行政司法制度。
1、 建立并完善行政復議的程序保障制度
建立并完善程序保障制度的目的，在于保證行政復議活動的公正進行，從而更加有效地監(jiān)督和維護行政機關依法行政，保護相對人的合法權益，提高行政管理活動的效率。
目前我國《行政復議法》在對復議程序的規(guī)定上過于簡單化，沒有將回避制度、聽證制度、證據(jù)制度、告知權利制度等程序保障制度列入復議程序當中，而往往采用書面審查方式從而忽視了對相對人權利的保護，也不利于及時查明案情，使復議流于形式，最終不能真正達到其應有的立法目的?！缎姓妥h法》設立上述保障制度，可以充分給予行政相對人陳述申辯的機會，以增強行政復議活動的公開性與透明度，有效地保護行政相對人的合法權利，有效地對行政機關依法行使職權進行監(jiān)督，發(fā)揮行政復議制度在監(jiān)督行政機關依法行政的力度，實現(xiàn)行政機關的公平和公正。
2、 對部分抽象行政行為的復議問題
既然復議制度的建立是保護公民、法人或其他組織的合法權利， 監(jiān)督和維護行政機關依法行政，那么在對行政機關作出的抽象行政行為的處理上也應當本著這一立法的目的，以達到應有的法律效果。
抽象行政行為是指行政主體針對不特定行政相對人所作出的行政行為，具有向后發(fā)生普遍性法律效力并可反復適用的特點。因而對不特定行政相對人的權利義務具有廣泛而特定的重要影響。例如部分規(guī)范性文件，它的違法或不公正，往往導致具體行政行為的違法或不當，并在現(xiàn)行體制下將置相對人于有冤無處申辯的境地。抽象行政行為作為行政行為的一種，其合法和公正，即是依法行政的重要內容，又是依法行政的前提條件即具體行政行為合法，公正的前提條件。然而，抽象行政行為在實施過程中卻又往往遠離行政相對人。行政相對人對抽象行政行為的實施，幾乎沒有任何有效的參與機會，盡管行政主體是公眾意志和利益的代表者，所作的抽象行政行為一般能夠體現(xiàn)公眾意志和利益，但畢竟未經(jīng)公眾的表態(tài)和同意。因此，為了保證抽象行政行為的合法性和公正性，使抽象行政行為為尊重行政相對人的合法權益，有必要對它進行監(jiān)督。
3、 改革行政復議管轄模式的問題
(1)取消由原行政機關自行管轄的形式。《行政復議法》第14條規(guī)定，對國務院各部門的具體行政行為不服申請復議的，由作出具體行政行為的各部門管轄。對省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服申請復議的，由作出具體行政行為的省、自治區(qū)、直轄市人民政府管轄。這種由原行政機關行使復議管轄權產(chǎn)生的弊端很多，例如不符合公正的原則，與“任何人不能成為自己案件的法官”這一行政法則相違背，更重要的是這種管轄方式缺少領導權的基礎，使行政復議的管轄模式上也應當對原行政機關自行行使行政復議管轄權作必要的改革。具體的作法是，取消由原行政機關管轄的形式，明確國務院作為行政復議機關。
(2)改革行政復議中的由同級人民政府與上級行政機關的主管部門共同管轄的方式?！缎姓妥h法》第12條規(guī)定，對縣級以上地方各級人民政府的職能部門所作出的具體行政行為不服申請復議的，由同級人民政府或上一級行政機關主管部門管轄。這種管轄方式，雖然方便了當事人的復議申請，但最終沒能從根本上消除由上級行政機關主管部門管轄復議案件所存在的固有的缺陷。行政機關上級對下級的監(jiān)督，是行政機關內部的層級監(jiān)督，專門監(jiān)督和日常性監(jiān)督，同時又帶有很強的隸屬性、局限性，有“自己當自己的法官”和“官官相護”之嫌，缺乏公正性、權威性和老百姓的信任度。因此，《行政復議法》不加區(qū)別地規(guī)定共同管轄，缺乏理論上的基礎和法律上的依據(jù)，是不科學的，有必要作以下調整：對縣級以上地方各級人民政府的具體行政行為不服的，由上級人民政府行使管轄權;對縣級以上地方各級人民政府職能部門的具體行政行為不服的，由同級人民政府統(tǒng)一行使管轄權。
行政復議法學習心得感想篇3
復議體制改革的關鍵是相對集中復議權并引入行政復議委員會，復議范圍改革的重點是回應社會發(fā)展擴大復議范圍，復議程序改革的關鍵是切實保障申請人的程序權利、建構公正復議程序制度，復議決定改革主要是回應實踐需求使決定類型更為合理。
改革構成中國社會近30年來的主旋律，人們通常以10年為周期對過去進行反思與審視，行政復議制度在中國的建立與發(fā)展也呈現(xiàn)出這樣一種周期性變革與發(fā)展的圖譜。為配合1989年《行政訴訟法》的實施，1990年12月，《行政復議條例》通過，行政復議制度得以全面建立。1999年4月，《行政復議條例》升格為《行政復議法》，與行政訴訟二元并行的獨立的行政復議制度正式確立。到如今，又一個10年成為過去，行政復議再一次面臨制度改革與轉型?！缎姓妥h法》實施十余年來，行政復議工作得到較快的發(fā)展，行政復議案件的數(shù)量增長很快，近幾年來達到每年平均8萬余件，行政復議案件過去大幅落后于行政訴訟的局面基本得到改觀。然而，由于立法之初對行政復議制度的性質及制度構建定位存在較大的內在缺陷，造成行政復議制度一直面臨較大的公正性質疑，居高不下的維持決定率大大損害了這一制度的認同度。各地行政復議案件在歷經(jīng)2000年到2001年的快速增長之后，2002年就已經(jīng)開始出現(xiàn)下降的趨勢，近年來信訪浪潮的涌現(xiàn)更是對行政復議制度形成較大沖擊，出現(xiàn)政府辦公區(qū)域內信訪熱、復議冷的現(xiàn)象。地方各級行政復議機構及其工作人員在地方機構改革中也往往成為首先被裁撤的部門和人員。
面對困境，關于行政復議制度司法化方向改革的呼聲在理論界和實際部門都已吹響了號角：學界開展了以行政復議司法化改革為中心的探討和研究;[1]中共十七屆二中全會《關于深化行政管理體制改革的意見》中關于加強依法行政和制度建設方面提到要“完善行政復議、行政賠償和行政補償制度”;《國務院關于加強法治政府建設的意見》(以下簡稱《意見》)中對如何加強行政復議工作提出了一系列具體的改革性意見。近年來一些部門和地方行政復議機構在復議體制與復議程序等方面陸續(xù)展開了改革試點，為行政復議制度的改革和完善進行了有意義的探索和嘗試，也為進一步修改《行政復議法》積累了寶貴經(jīng)驗。
行政復議在其他國家與行政訴訟相比較一般居于補充性地位，但在中國，行政復議較之行政訴訟除了具有高效、便捷、專業(yè)等制度優(yōu)勢外，還具有行政特有的資源配置優(yōu)勢，更有利于行政爭議的解決，實現(xiàn)案結事了，在有的案件中因而更有利于申請人利益的實現(xiàn)與保護。因此，行政復議與行政訴訟二元并行的行政爭議解決機制在中國目前及未來的一段時間內有必要維持，[2]但前提是行政復議需要對復議體制、復議程序等重大制度進行專業(yè)性與公正性改造，使復議能夠及時、公正化解行政爭議。本文擬就《行政復議法》修改中的一些重大問題談一些認識和思考。
一、轉變行政復議的性質定位，在制度上保障行政復議公正解決行政爭議，是《行政復議法》修改的基礎
行政復議制度構建由立法者對復議制度性質定位而決定。修改《行政復議法》首先需要回應立法之初就存在、且延續(xù)至今的關于行政復議的性質之爭。
行政復議的性質在理論上曾經(jīng)存在行政說、行政救濟說、行政司法說、司法說四種觀點，在《行政復議法》的制定過程中則一直存在是行政機關的內部監(jiān)督機制還是公民的權利救濟機制之爭。立法最終確立了行政復議作為行政內部自我糾錯的監(jiān)督機制的性質定位。
根據(jù)國務院提請全國人大會審議行政復議法(草案)的立法說明，“行政復議是行政機關內部自我糾正錯誤的一種監(jiān)督制度。”行政復議制度的設計應當“體現(xiàn)行政復議作為行政機關內部監(jiān)督的特點，不宜、也不必搬用司法機關辦案程序，使行政復議司法化。”[3]內部監(jiān)督機制的性質定位直接造成復議組織不獨立、復議程序高度行政化等重大制度缺陷，導致復議工作面臨嚴重的公正性質疑，妨礙了行政復議相對于司法所具有的專業(yè)性、便捷性等優(yōu)勢的發(fā)揮，沒有真正發(fā)揮行政復議有效解決爭議的作用。對行政復議到底是行政的內部監(jiān)督機制還是公民的權利救濟機制這個問題的判斷應以行政復議的啟動為邏輯前提，因為過程是啟動之后的延續(xù)。既然行政復議與行政訴訟一樣實行不告不理的原則，即行政復議因公民、法人或其他組織的訴求才能啟動，那么，行政復議當然首先應當是公民的權利救濟機制，否則，公民來申請行政復議目的何在?因此，權利救濟才是行政復議的主要功能，而監(jiān)督功能則在權利救濟過程中得以實現(xiàn)，其可謂行政復議的副產(chǎn)品，[4]比較行政復議與審計、監(jiān)察等內部監(jiān)督機制，可以看到后者由行政機關主動啟動，而非如行政復議那樣應公民之訴求而啟動。作為公民權利救濟機制的行政復議在制度構建上首先應當體現(xiàn)出對公民在復議過程中的一系列基本程序權利的保護，不能將復議申請人排除在復議過程之外，如何在制度上增強申請人對復議過程的參與，加強復議過程的公開、透明是修改《行政復議法》需要解決的核心問題之一。
作為一種公民權利救濟機制，復議活動的內容體現(xiàn)為復議機關審查復議申請是否成立，進而對申請人與被申請人之間因行政決定而產(chǎn)生的行政爭議作出裁決。因此，如何保障復議公正裁決爭議是《行政復議法》修改貫徹始終要解決的問題，同時復議又是在行政系統(tǒng)內部解決爭議的活動，如何發(fā)揮行政的優(yōu)勢亦是《行政復議法》修改應當考慮的。具體而言，《行政復議法》的修改要保障復議能夠：
(1)公正解決行政爭議，包括實現(xiàn)實體公正與程序公正，這是復議作為爭議裁決活動首先應當滿足的要求，也是復議得到當事人和社會認同的基礎。
(2)充分發(fā)揮復議較之司法程序更為便捷、人員更具有行政管理經(jīng)驗等專業(yè)優(yōu)勢，爭取將大量行政爭議化解在行政過程中，從而降低行政爭議解決成本，節(jié)約司法資源。
(3)發(fā)揮復議機關作為行政機關所具有的配置資源優(yōu)勢，在解決爭議過程中為申請人解決實際困難，實現(xiàn)案結事了的社會效果。
(4)及時解決行政爭議。遲來的正義為非正義，及時是效率原則的要求。由于復議不是爭議的最終裁決機制，因此，在程序制度構建上復議程序較之司法程序應當更為便捷。
二、相對集中復議權并引入行政復議委員會，增強復議機構的獨立性與提高復議機構的專業(yè)性，是公正解決行政爭議的組織保障復議體制改革是《行政復議法》修改中最核心的問題，對其他復議制度的構建有著直接的影響?！缎姓妥h法》規(guī)定了復議機構分散設置的復議體制，各級人民政府及政府職能部門都是行政復議機關，都承擔復議工作。復議權過于分散造成現(xiàn)行復議體制存在以下一系列內在缺陷：
其一，復議機構不健全，復議工作得不到重視。由于復議機關內不專設復議機構，而由法制工作機構負責辦理復議具體事項，但不少領導不重視法制工作，加之有的機關每年審理的復議案件還不到10件，少的甚至僅2件，復議工作在很多機關得不到重視，嚴重影響了復議案件的辦理。
其二，復議機構獨立性欠缺，導致復議機構中立性不足，造成復議決定公正性受到質疑。復議機構由復議機關的法制工作機構擔任，不具備獨立地位，在經(jīng)費保障、干部任免、獎懲、考核等方面都受制于復議機關，導致監(jiān)督職能無法充分發(fā)揮。此外，由于欠缺獨立性，復議工作容易被立法及其他政府法制工作沖擊，復議機構無法集中力量辦理復議案件。
其三，削弱了復議機構及其工作人員的專業(yè)性建設，有的復議機構由于案件數(shù)量過少沒有專人承擔行政復議工作，不少復議工作人員沒有受過正規(guī)的法學教育，直接影響復議案件的審理質量不高。
《意見》中已明確提出“要健全復議機構”，解決復議權配置過于分散的辦法是將復議權進行一定范圍集中，復議權相對集中行使后可以加強復議機構的力量，既增強其獨立性，也有利于提升復議工作的專業(yè)性，提高復議案件辦理質量，更好解決行政爭議。對此，《意見》提出“探索開展相對集中行政復議審理工作，進行行政復議委員會試點。”具體方案可以考慮將復議權集中至一級政府集中行使，以“塊塊”管轄為原則、“條條”管轄為例外確定復議機關：
1.縣級以上各級人民政府設置行政復議委員會，統(tǒng)一管轄本轄區(qū)內的行政復議案件，實行省以下垂直領導的部門，復議案件也由同級地方人民政府管轄。
2.實行全國垂直領導體制的部門，復議案件由其上級主管機關管轄，在國務院部門、省級、市級部門設置行政復議委員會。
3.法律有特別規(guī)定的，適用特別法。如對知識產(chǎn)權類案件的復審由復審委員會受理的，根據(jù)單行法確定。以“塊塊管轄”為原則，其便民的優(yōu)勢非常明顯，當事人不用跑很遠的路就可以在本區(qū)域內申請行政復議，同時也將有助于各級政府借助行政復議強化對其所屬工作部門的領導和監(jiān)督。
行政復議委員會是近年來在北京、哈爾濱等城市開展的復議案件審理組織的改革嘗試，將專家學者和其他社會人士引入復議案件的辦理，以增強復議的專業(yè)性和中立性。由于處于改革初試階段，目前各地開展的行政復議委員會試點除極少數(shù)地方適用于全部復議案件的辦理之外，絕大多數(shù)如哈爾濱、北京等都只適用于重大疑難復議案件的辦理，并非如韓國和我國臺灣地區(qū)那樣適用于全部復議案件的審理。由于復議仍屬在行政系統(tǒng)內解決行政爭議，相對于行政訴訟而言，復議機關的中立性具有相對性。引入體制外的專家、社會人士無疑有助于增強復議機構的獨立性和專業(yè)性，而且從行政復議委員會在韓國、我國臺灣地區(qū)，以及各試點城市的運行效果來看，對有效解決行政爭議發(fā)揮了積極作用，因此，我國也有必要將行政復議委員會制度肯定下來，在修法時取代目前的復議機構設置。至于復議委員會審理案件的范圍，以擴展至全部案件為宜。理由是復議案件的繁簡難易應當通過程序分流來解決，即重大疑難案件適用一般程序，簡單案件適用簡易程序。審理組織則應當保持一致，不應當出現(xiàn)部分案件采用此種審理組織，部分案件采用彼種審理組織，簡而言之，所有復議案件審理組織一致，程序不同。
關于行政復議委員會的具體機構設置可以設想如下：
1.設置行政復議委員會，專門負責復議案件的審理和裁斷。行政復議委員會由專職委員和非專職委員組成：專職委員由行政復議機關負責法制工作的機構選派，非專職委員從高等院校、科研機構、法律服務機構等的人士中遴選。同時賦予復議委員會相對獨立于復議機關的地位，對行政復議委員會作出的復議決定，行政復議機關的首長應當予以尊重，一般不予更改、否定，即行政復議決定名義上是行政復議機關作出的，但事實上是行政復議委員會以復議機關名義作出的。
2.設置行政復議辦公室，協(xié)助行政復議委員會的工作，負責具體行政復議事項的辦理。行政復議辦公室的工作人員全部由行政復議機關工作人員擔任，人數(shù)按照行政復議委員會人數(shù)以一定比例配備。行政復議辦公室是復議工作的日常辦事機構，為行政復議委員會審裁案件作好前期準備工作和事后備案工作等，包括審查行政復議申請，受理行政復議案件，調查案件情況，收集案件證據(jù)，在復議委員會審議案件時就案件情況予以說明或解釋等。
三、回應社會發(fā)展，擴大復議范圍，是更好發(fā)揮行政復議在社會矛盾解決中的作用的前提
復議范圍的寬窄直接影響公民、法人或其他組織復議請求權的實現(xiàn)范圍，也直接決定行政復議所解決的社會矛盾的范圍，因此，也是修法的重點問題。目前復議范圍的問題主要是過于狹窄，不能適應新的形勢，體現(xiàn)在以下幾個方面：其一，復議范圍與行政訴訟范圍保持一致，排除了不適合司法審查但適合行政審查的案件范圍。
其二，僅將國家行政納入復議范圍，沒有考慮社會行政中因公共治理、公共權力行使而導致的糾紛，如村委會的決定、各種行業(yè)協(xié)會作出的決定。
其三，可以申請復議的抽象行政行為的范圍有限，不包括行政法規(guī)、規(guī)章，以及國務院制定的行政規(guī)范性文件。
其四，將公務員的行政處分及其他人事處理決定排除在受案范圍之外，不利于公務員權利的救濟。
其五，筆者在調查問卷中收集到的各地復議機構反映實踐中遇到下列具體問題是否屬于復議范圍有必要進一步研究：行政勸阻、專題會議紀要、交通事故認定書、專利案件、要求退還多交的養(yǎng)老保險金、要求將單位部分養(yǎng)老保險金自行墊付以領取退休費、對人事部門辦理離退休不收的等新型案件。
《行政復議法》關于復議的行為范圍的規(guī)定受到《行政訴訟法》的影響，與之保持一致，現(xiàn)在看來這種定位存在相當大的問題。行政復議是由行政機關來解決行政爭議，涉及行政上下級關系;行政訴訟是由人民法院來解決行政爭議，涉及司法權與行政權的關系，將二種爭議解決機制的范圍實行完全對應，使得有的不適合司法權審查的行政行為也無法進入復議，造成公民、法人或其他組織救濟無門。不適合司法審查的并非都不適合行政審查，不應將復議范圍與訴訟范圍完全等同，應當盡可能將行政機關對相對人產(chǎn)生法律上利害關系的行為都納入行政
復議范圍，這是修改《行政復議法》時應當重新思考的問題。
復議范圍修改的基本思路是要盡可能擴大復議案件受理范圍，特別是要將國家行政擴展至社會行政，最大限度發(fā)揮行政復議解決行政爭議的作用，具體可以考慮將以下事項納入復議范圍：
1.將具有公共管理職能的組織行使公共權力的行為納入復議范圍。沒有法律、法規(guī)授權但又具有公共管理職能的組織，按照目前的行政主體理論，不屬于行政主體的范圍，其作出的行為因而不屬于復議范圍，但這些組織在行使公共權力，其作出的行為具有支配性，因此，應當也納入復議范圍，為公民提供救濟途徑。為防止掛一漏萬，可采用肯定式概括規(guī)定方式，明確公民、法人或者其他組織對于沒有法律、法規(guī)授權，但是具有公共管理職能的組織行使公共權力的行為不服，申請行政復議的，屬于行政復議的受理范圍。
2.將行政機關對其工作人員作出的行政處分納入復議范圍。目前人事爭議按照內部申訴、人事仲裁解決，但這些機制在法律化、制度化方面還有待提升，并不能給公務員提供有效的救濟。過去《行政復議法》和《行政訴訟法》將這類內部行政行為排除在復議范圍和訴訟范圍之外是因為受到德國特別權力關系理論的影響，但特別權力關系理論在德國早已被拋棄。公務員作為自然人，當其權利受到行政機關影響時，應當如普通自然人一樣獲得法律救濟，這是法治統(tǒng)一的基本要求。
3.將國務院行政規(guī)范性文件和規(guī)章納入復議范圍。目前可以審查的抽象行政行為不包括行政立法，僅限于一定級別行政機關制定的行政規(guī)范性文件。行政立法的監(jiān)督機制主要是備案審查機制，但由于存在發(fā)現(xiàn)問題難、啟動難等諸多問題，備案審查機制的運行并不順暢，未能有效發(fā)揮對行政立法的監(jiān)督作用。如果能夠將行政立法也納入復議范圍，既能更好保護公民、法人或其他組織的權益，也可以通過復議的啟動機制有效激活對行政立法的審查和監(jiān)督。行政規(guī)范性文件不屬于立法范疇，被納入復議的范圍，但《行政復議法》僅限于一定級別機關制定的行政規(guī)范性文件，不包括國務院制定的行政規(guī)范性文件，僅僅因為制定主體是國務院就將之排除在外，應當說理由不充分。國務院制定的行政規(guī)范性文件也有可能違法，也應當將之納入復議范圍。
四、切實保障申請人的各項程序權利，加強程序制度的公正性建設是復議公正解決行政爭議的程序保障
復議程序是《行政復議法》修改的又一核心問題。由于立法之初對復議程序刻意反司法化的制度構建定位，造成復議程序過于簡化與內部行政化，程序理性與程序公正的基本制度要素缺失。具體而言，復議程序存在以下幾個主要問題：
第一，程序過度行政化，復議案件的辦理按照普通辦件的內部流程逐級報批，復議程序沒有體現(xiàn)復議活動以解決行政爭議為內容的特點。
第二，程序中立原則缺失，沒有規(guī)定回避制度。此外，復議工作人員與被申請機關工作人員之間溝通頻繁，而申請人很難有機會向復議工作人員陳述意見，二者沒有得到同等對待。
第三，程序參與原則缺失，沒有為申請人參與復議過程作出制度安排，在程序構建上體現(xiàn)為較強的復議機關主導色彩，強調通過復議工作人員的努力去查明事實真相，并不重視申請人與被申請人之間的對抗對復議過程的推動。此外，參與原則的缺失使得律師代理在復議中發(fā)揮作用的空間極其有限，不利于復議專業(yè)性的提升和案件審理質量的提高。
第四，直接言詞原則缺失，復議案件的審理原則上實行書面審，不進行言詞辯論，只在申請人提出要求或者復議機構認為必要時，聽取申請人、被申請人和第三人的意見，沒有體現(xiàn)裁決爭議行為應當具有的兩造對抗、居中裁決的基本程序構造。[5]
第五，程序理性原則缺失，將行政復議的靈活、便捷優(yōu)勢簡單化為過度簡化程序，對調查與證據(jù)制度的規(guī)定過于簡單，導致辦案人員無所適從，復議決定的理性基礎欠缺制度保障。
第六，程序公開原則缺失，行政復議過程封閉，不透明，不向社會公開，復議決定書不向申請人和被申請人作出詳細的理由說明。行政復議由于實行書面審原則，不公開舉行，公眾無法旁聽，既不利于對復議活動的監(jiān)督，也使其公正性難以得到當事人和社會的認同。
復議程序所呈現(xiàn)出的前述缺陷都屬于結構性制度缺失，嚴重阻礙了復議各項功能的發(fā)揮。立法當初為突顯行政復議與行政訴訟之不同，也為體現(xiàn)行政解決爭議所具有的高效、便捷優(yōu)勢，高舉反司法化的大旗，卻未料程序構建的反司法化制度定位反被指稱為造成目前行政復議面臨諸多困境的罪魁禍首。復議程序制度構建中的司法化與反司法化之爭源于裁決爭議本是司法性質的行為，但復議機關性質卻歸屬行政機關，由此產(chǎn)生復議程序是依機關性質定位為行政程序還是按行為內容定位為司法程序的問題。其實如果承認行政復議與行政訴訟為并行的二元行政爭議解決機制，則完全司法化與完全反司法化(極端行政化)都屬極端情形，實則不可能。因為如采完全司法化，則行政復議同質于行政訴訟，幾無存在之制度基礎;如采完全反司法化，則又背離裁決爭議活動對公正性的基本要求，復議幾無存在之現(xiàn)實基礎。因此，行政復議程序改革絕非將司法程序全盤照搬至行政復議，根本在于要將體現(xiàn)程序公正的基本要素引入行政復議中，[6]在行政復議中確立公正程序的各項基本原則，切實保障申請人的各項程序權利，在此基礎上完成對復議程序制度的重構，具體包括以下制度：
1.增加規(guī)定申請人既可以向行政復議機關遞交復議申請書，也可以向作出原具體行政行為的行政機關遞交。復議申請書直接向原行政機關提出，使得原行政機關有機會重新審視自己的決定，如果認為決定違法，自行撤銷，行政爭議得以解決，可以減少復議的發(fā)生。考慮到實踐中申請人本身可能并非愿意直接與原行政機關打交道，而且，是否有可能出現(xiàn)原行政機關不將復議申請遞交行政復議機關的現(xiàn)象，由之反而徒增障礙?因此，賦予申請人以選擇權，以最大限度地保護其復議申請權的實現(xiàn)。
2.增加規(guī)定回避制度。當行政復議工作人員出現(xiàn)法定回避情形時，應當回避，不再參與復議案件的審理。
3.完善調查與證據(jù)制度。包括：細化、完善證據(jù)的調查與收集的相關規(guī)則;完善被申請人舉證責任規(guī)則;增加規(guī)定證據(jù)交換與證據(jù)保全制度;增加規(guī)定非法證據(jù)排除規(guī)則與自認規(guī)則等。
4.將復議程序類型化為一般程序和簡易程序。行政復議案件情形差異很大，有的案情重大、復雜，有的案情事實清楚、比較簡單，有必要對復議程序進行繁簡分流，進行類型化規(guī)定?？梢钥紤]將復議程序區(qū)分為一般程序與簡易程序兩種，分別規(guī)定不同的適用情形與程序規(guī)則。當然，簡易程序中仍然應當保留聽取申請人意見等基本要素，只是不采用雙方當事人對質辯論的方式。一般程序則采用開庭審理的方式，適用直接言詞原則，允許申請人與被申請人之間展開辯論。應當采用一般程序審理的案件，如果申請人提出申請愿意采用簡易程序審理的，應當尊重申請人的意見采用簡易程序審理。
5.聽取申請人、第三人意見，取消書面審查原則。復議機關在案件調查過程中應當聽取申請人、第三人口頭陳述意見，如果出現(xiàn)案情重大復雜、案件事實認定困難等情形，則要進一步采用言詞辯論的方式開庭審理復議案件。言辭辯論是直接言詞原則在復議中的體現(xiàn)，要求雙方當事人同時在場，就案件的事實問題與法律問題進行直接辯論，使復議人員在聽取正反兩方意見的基礎上作出復議決定。采用言詞辯論，有利于案件事實的查明，更好厘清爭議。言辭辯論可以適用于兩種情形：第一種是申請人提出舉行言詞辯論的請求的;第二種是申請人沒有提出請求，但案情重大、復雜，或者事實問題存在較大爭議的，行政復議委員會依職權啟動。言辭辯論原則上公開進行，要在復議機關辦公場所和官方網(wǎng)站公告時間、地點、案由。
6.有限度引入和解制度。行政復議案件實行調解或者允許申請人與被申請人之間進行和解是我國行政復議改革中的一項舉措?！兑庖姟诽岢?ldquo;注重運用調解、和解方式解決糾紛，調解、和解達不成協(xié)議的，要及時依法公正作出復議決定。”引入和解，有利于復議實現(xiàn)案結事了的社會效果。
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