一、挑燈看劍：中國養(yǎng)老“三規(guī)劃”

　　為應(yīng)對老齡化的挑戰(zhàn)，中國政府分別在2011年9月17日、2011年12月16日和2012年6月14日頒布了《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011-2015年)》和《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》等關(guān)乎養(yǎng)老的文件。這三份文件具有很強(qiáng)的政策導(dǎo)向性，有必要予以簡介。

　　在《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中，提出了“十二五”期間中國老齡事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。主要有：建立應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略體系基本框架，制定實(shí)施老齡事業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃;健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保障體系，初步實(shí)現(xiàn)全國老年人人人享有基本養(yǎng)老保障;健全老年人基本醫(yī)療保障體系，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為轄區(qū)內(nèi)65歲及以上老年人開展健康管理服務(wù)，普遍建立健康檔案;建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系，居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本健全;全面推行城鄉(xiāng)建設(shè)涉老工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、無障礙設(shè)施改造和新建小區(qū)老齡設(shè)施配套建設(shè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn);增加老年文化、教育和體育健身活動設(shè)施，進(jìn)一步擴(kuò)大各級各類老年大學(xué)(學(xué)校)辦學(xué)規(guī)模;加強(qiáng)老年社會管理工作等。

　　《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011-2015年)》提出的建設(shè)目標(biāo)是：到2015年，基本形成制度完善、組織健全、規(guī)模適度、運(yùn)營良好、服務(wù)優(yōu)良、監(jiān)管到位、可持續(xù)發(fā)展的社會養(yǎng)老服務(wù)體系;每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到30張;居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本健全。并將建設(shè)任務(wù)分解為以下幾方面：改善居家養(yǎng)老環(huán)境，健全居家養(yǎng)老服務(wù)支持體系;在居家養(yǎng)老層面，支持有需求的老年人實(shí)施家庭無障礙設(shè)施改造;在城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老層面，重點(diǎn)建設(shè)老年人日間照料中心、托老所、老年人活動中心、互助式養(yǎng)老服務(wù)中心等社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施，推進(jìn)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)功能，使日間照料服務(wù)基本覆蓋城市社區(qū)和半數(shù)以上的農(nóng)村社;在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老層面，重點(diǎn)推進(jìn)供養(yǎng)型、養(yǎng)護(hù)型、醫(yī)護(hù)型養(yǎng)老設(shè)施建設(shè);提高社會養(yǎng)老服務(wù)裝備水平;加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)等。

　　由人力資源社會保障部、發(fā)展改革委、民政部、財政部、衛(wèi)生部和社?；饡?lián)合制定的《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》提出了“十二五”期間要實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險保障人群的基本覆蓋，到“十二五”期末，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達(dá)到3.57億人，新農(nóng)保參保人數(shù)達(dá)到4.5億人等發(fā)展目標(biāo)。該規(guī)劃特別強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)的重要性，提出要“大力推進(jìn)社會保障制度建設(shè)，基本解決制度缺失問題”。畢竟，保障制度建設(shè)的滯后會催生社會焦慮。從內(nèi)容來看，此番制度建設(shè)主要分為三方面：一是實(shí)施應(yīng)對人口老齡化的社會保障政策。二是建立健全家庭養(yǎng)老支持政策。三是繼續(xù)做大做強(qiáng)社會保障戰(zhàn)略儲備資金等。

　　綜合上述三份《規(guī)劃》，可看出中國政府早已意識到老齡化問題的嚴(yán)峻性，并在積極的采取應(yīng)對措施。這些規(guī)劃也彰顯了政府為人民服務(wù)、謀福祉的誠意。若能深入貫徹實(shí)施，想來民眾的福利狀況會有極大改善。但從另一方面看，如果將這些規(guī)劃看作“頂層設(shè)計”，那么，這樣的“頂層設(shè)計”是否觸及到了問題的本質(zhì)?在我們看來，這三份規(guī)劃總體上只是就養(yǎng)老談養(yǎng)老、就保障談保障，而沒有深入觸及老齡化危機(jī)的內(nèi)在機(jī)制 。究竟什么是老齡化危機(jī)的內(nèi)在機(jī)制?根據(jù)上文的分析，城鄉(xiāng)分治、勞動力市場分割、金融安排滯后、生育政策以及政府的財稅政策等皆可看作中國未富先老的制度性成因，是老齡化危機(jī)內(nèi)在機(jī)制。

　　二、路在何方：一般性政策討論

　　報告提出要“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會建設(shè)”、“全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”、“整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險”，“積極應(yīng)對人口老齡化，大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”等發(fā)展目標(biāo)。這可看成是未來社會保障、養(yǎng)老等民生建設(shè)的導(dǎo)向性文件。我們需要做的是，在此基礎(chǔ)上就緩解老齡化危機(jī)、破除增長魔障做更為具體的政策分析。

　　從本質(zhì)上講，解決中國式養(yǎng)老問題最重要的是要跳脫傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元分治思維和部門利益，從更大范圍通盤考量。題中之義是改革戶籍制度，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元并軌。就養(yǎng)老而言，目前依然存在著“養(yǎng)老雙軌制”。從歷史的角度看，這種“養(yǎng)老雙軌制”是城鄉(xiāng)分割經(jīng)濟(jì)政策演變的結(jié)果。只有改變這種從城市利益出發(fā)、由城市單方面制定人口流動政策的局面，從分割到融合的轉(zhuǎn)變才能夠?qū)崿F(xiàn)。值得注意的是，盡管城市偏向的政策已經(jīng)在改革，但只要戶籍制度存在，就存在著政策反復(fù)的可能性。就長期而言，改革戶籍制度有利于激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力、創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，能提升整個社會的財富水平。

　　在人口政策方面，既有的計劃生育政策曾為人口年齡結(jié)構(gòu)優(yōu)勢的獲取、人口與資源環(huán)境關(guān)系的協(xié)調(diào)做出巨大貢獻(xiàn)，但隨著社會經(jīng)濟(jì)條件的改變，原有的生育政策已不適應(yīng)新的“土壤”，反而成為未富先老的政策加速器。在此情境下，需逐步放開計劃生育政策，可以先擴(kuò)大試點(diǎn)，再根據(jù)實(shí)際效應(yīng)決定是否予以終止 。事實(shí)上，中共中央在1980年發(fā)布的《關(guān)于控制我國人口增長致全體共產(chǎn)黨員共青團(tuán)員的公開信》中，就富有遠(yuǎn)見地提出：“到30年以后，目前特別緊張的人口增長問題可以緩和，也就可以采取不同的人口政策了”。而根據(jù)《人口和計劃生育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的提法，計劃生育仍為基本國策。顯然，這樣的改革難度是很大的。關(guān)節(jié)點(diǎn)在于，一是難以達(dá)成共識，二是已造就了一個特殊利益群體，放開或終止計劃生育政策，意味著要適當(dāng)補(bǔ)償該群體。

　　就當(dāng)下而言，如何應(yīng)對人口紅利的喪失可能是更為具體的問題。隨著大批勞動者開始進(jìn)入退休年齡，人口會呈現(xiàn)出兩個特點(diǎn)：一是人們的退休時間可能會推后，工作年限會提高，二是進(jìn)入老齡生活的人也更多。這樣的人口結(jié)構(gòu)對增加資產(chǎn)會是一個強(qiáng)有力的刺激。因?yàn)橥诵菡叩酿B(yǎng)老金將發(fā)揮作用，除開政府或家庭為他們的養(yǎng)老提供保障，其個人積蓄也將進(jìn)入投資和消費(fèi)領(lǐng)域。從這個意義上講，老齡化并不等于衰退。問題是，中國的老齡化屬于典型的未富先老，與對第二個人口紅利期的暢想相比，我們更當(dāng)盡力避免“蕭條的老齡化”。畢竟長期以來，中國經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重依賴勞動者低工資、低保障的成本優(yōu)勢。何況，若僅從老齡化時期的儲蓄動機(jī)來考察，尚不足以構(gòu)成在推動經(jīng)濟(jì)增長上與第一次人口紅利相媲美的第二次人口紅利。還應(yīng)該看到在健康壽命延長的情況下，老年人不啻寶貴的人力資源。盡管與青年人相比，老年人體力上稍顯劣勢，但其工作經(jīng)驗(yàn)、知識積累總體上遠(yuǎn)勝于青年人?；诖?，第二次人口紅利也只有從勞動力供給和人力資本積累視角來考察，才會有顯著意義(蔡昉，2012)。中國的現(xiàn)狀是，法定的退休年齡男性為60周歲、女性為50周歲(女干部為55周歲)。與預(yù)期壽命相較，這樣的退休年齡顯然定得太早了。就此而言，可以考慮延長退休年齡 ，開發(fā)二次人口紅利。這一來可以減輕養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)，同時也能激發(fā)投資和消費(fèi)熱情、創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，這是有利于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的(見專欄3)。當(dāng)然，延長退休年齡需適當(dāng)兼顧勞動供給性質(zhì)與供給意愿。因?yàn)槭苌眢w的局限，體力勞動者往往難以在體力工作崗位上延長退休年齡。

　　美國《基督教科學(xué)箴言報》報道說，老年人就業(yè)趨勢已在美國、日本和一些歐洲國家逐漸興起，將在今后數(shù)十年內(nèi)改變這些發(fā)達(dá)國家的就業(yè)市場格局。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，超過65歲仍在工作的美國老人中，有10萬多名農(nóng)民和牧場工人、大約10萬名巴士和出租車司機(jī)、2.5萬名音樂人士、1.7萬名交通協(xié)管員，以及超過8萬名企業(yè)高管(包括股神巴菲特)。一些老年人在專業(yè)領(lǐng)域享有“高齡也高薪”的優(yōu)勢，例如律師。更多老年人謀得的是低薪崗位，如零售店店員和看門人。從2010年1月至今，55歲以上求職者“瓜分”了美國70%新增就業(yè)機(jī)會。同時，越來越多企業(yè)和工廠也愿意為老人提供工作崗位，認(rèn)為他們?yōu)槿丝煽俊⒔?jīng)驗(yàn)豐富。

　　作為老齡化程度全球第二的德國，老年人工作的可能性也在增加。據(jù)德國聯(lián)邦統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，60歲至64歲的德國女性就業(yè)率從2000年的12%提高至2011年的36%。在同一時期，該年齡段的男性的就業(yè)率也由28%增至52%。

　　在產(chǎn)業(yè)政策方面，要注意優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和就業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。經(jīng)驗(yàn)研究表明，在相同的產(chǎn)值下，第三產(chǎn)業(yè)能提供更多的就業(yè)崗位。而且，與老年人相關(guān)的老齡產(chǎn)業(yè)大多屬于第三產(chǎn)業(yè)范疇，比如老年旅游、老年健身、老年護(hù)理等。因此，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)不僅能提高經(jīng)濟(jì)吸納就業(yè)的能力(包括大學(xué)生就業(yè))，也有利于開發(fā)老年市場。在適當(dāng)延長退休年齡的情況下，老人可借助其人力資本積累優(yōu)勢，從事教育、培訓(xùn)等服務(wù)型工作，形成第二次人口紅利，最終化解養(yǎng)老危機(jī)。這可看作是對報告提出“大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”的具體回應(yīng)。

　　就財稅政策而言，仍需調(diào)整國民財富的分配和支出結(jié)構(gòu)，理順地方與中央、國家與個人的關(guān)系，盡量避免“國富民窮”的局面。通過“做大蛋糕”、“分好蛋糕”，達(dá)成“國富民富”愿景。具體來說，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，關(guān)注民生，充實(shí)養(yǎng)老基金，消除未富先老情境下的社會焦慮。此外，改革金融制度、建設(shè)和完善金融市場對養(yǎng)老也尤為重要。在現(xiàn)代社會，金融市場健康繁榮與否事關(guān)養(yǎng)老金的可持續(xù)性。歐債危機(jī)的一個重要啟示便是：在稀釋老齡化的諸多途徑中，不僅要調(diào)動個人的積極性，還應(yīng)充分發(fā)揮市場的作用(鄭秉文，2012)。就當(dāng)今中國而言，養(yǎng)老金可按照“可操作、可持續(xù)、有增長”原則，通過完善國有股減轉(zhuǎn)持相關(guān)政策、做好國有上市公司追溯部分的國有股份劃轉(zhuǎn)工作和擴(kuò)大彩票發(fā)行等渠道，參與市場，走多元化、市場化、國際化投資策略，收保值、增值之效。對于個人，應(yīng)積極開拓以金融產(chǎn)品為主的“非人格化養(yǎng)老”路徑，不能過于倚重以血緣、地緣為依托的“人格化養(yǎng)老”路徑。