導(dǎo)讀：地方政府，指管理一個國家行政區(qū)事務(wù)的政府組織的總稱，全稱“地方人民政府”，在中國指相對于中央人民政府(國務(wù)院)而言的各級人民政府，憲法第95條規(guī)定“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府”。簡稱“地方”。

社會管理創(chuàng)新是指在現(xiàn)有社會管理條件下，運(yùn)用現(xiàn)有的資源和經(jīng)驗，依據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展態(tài)勢，尤其是依據(jù)社會自身運(yùn)行規(guī)律乃至社會管理的相關(guān)理念和規(guī)范，研究并運(yùn)用新的社會管理理念、知識、技術(shù)、方法和機(jī)制等，對傳統(tǒng)管理模式及相應(yīng)的管理方式和方法進(jìn)行改造、改進(jìn)和改革，建構(gòu)新的社會管理機(jī)制和制度，以實現(xiàn)社會管理新目標(biāo)的活動或者這些活動的過程。社會管理創(chuàng)新既是活動，也是活動的過程，是以社會管理存在為前提的，其目的在于使社會能夠形成更為良好的秩序，產(chǎn)生更為理想的政治、經(jīng)濟(jì)和社會效益。

內(nèi)容提要：政府管理如果缺少社會參與，很容易陷入政府難以管好和社會缺乏活力的困境，自然也難有良好的社會效果。如何才能使政府社會管理滿足公眾需求、符合社會發(fā)展趨勢呢? 近年來，中國地方政府積極探索，并取得了顯著的成效。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府社會管理創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大社會參與。

關(guān)鍵詞：政府社會管理;社會管理創(chuàng)新;中國地方政府

改革開放以來，中國社會不斷經(jīng)歷著全面而深刻的變革，地方政府擔(dān)負(fù)著越來越多的管理社會公共事務(wù)的職責(zé)，在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理過程中的重要性日益增強(qiáng)。為了保證社會管理職能的有效履行，地方政府不同程度地進(jìn)行了管理創(chuàng)新，并取得了一定成效。本文將總結(jié)地方政府社會管理創(chuàng)新的經(jīng)驗，力求發(fā)現(xiàn)新形勢下地方政府在社會管理方面朝著什么方向努力，受到哪些因素影響，又呈什么樣的發(fā)展趨勢。需要特別指出的是，本文討論的政府社會管理是狹義范疇的，即政府對社會系統(tǒng)中除政治統(tǒng)治事務(wù)和經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)外對社會公共事務(wù)的管理。

一、政府社會管理創(chuàng)新的典型探索

聚焦各級地方政府近年來的一些創(chuàng)新典型，可以從更新政府行政觀念、調(diào)整職能實現(xiàn)次序、優(yōu)化行政管理職能、倡導(dǎo)多元治理模式、整合管理資源、理順行政體制、再造管理流程、改進(jìn)管理方式等方面展開觀察思考。

探索一：更新政府行政觀念

近年來，不少地方政府更新行政觀念，切實以社會公共利益為核心，密切政府與社會的關(guān)系。貼近了社會生活，更加注重和強(qiáng)調(diào)服務(wù)。信訪工作既是政府權(quán)力與社會權(quán)利的直接接觸點，又是行政觀念與政府形象的外在體現(xiàn)，因而這一轉(zhuǎn)變突出地體現(xiàn)在中國特色的信訪工作上。2005年初，河南省義馬市著眼社會主義和諧社會建設(shè)，變信訪工作為群眾工作，在整合原來信訪局的基礎(chǔ)上專門成立了河南省首個群眾工作局，重點解決信訪問題但又不局限于信訪工作。群眾工作局設(shè)立了法律服務(wù)室、交流談心室、群眾活動室、社情民意室、幫扶濟(jì)困室5個窗口，新增交辦轉(zhuǎn)辦、督促檢查、指導(dǎo)協(xié)調(diào)、直接調(diào)查、情況通報和責(zé)任追究建議等“六大權(quán)”，并抽調(diào)相關(guān)部門專職人員集體接待來訪群眾，形成了信訪新平臺?！袄哿四憔托_，渴了你就喝杯茶，氣了你就消消火，這里就是你的家”，義馬市群眾工作局門口貼的這句問候語使昔日“火藥味”十足的接訪大廳變成了溫馨的“群眾之家”。一年多的時間，義馬市市級負(fù)責(zé)人共接待集體訪99批，占全市集體訪總量的84% ，群眾滿意率達(dá)98%。局、站、室三級網(wǎng)絡(luò)共登記群眾訴求1317件，已辦結(jié)1254件，占95. 2%①。信訪工作的“沈河模式”則是以信訪接待大廳為平臺，建立了集中用權(quán)、責(zé)任到部門的矛盾調(diào)處新體制，以及根植于社區(qū)的三級信訪工作網(wǎng)絡(luò)，基本做到了信訪問題就地解決、矛盾就地化解②。這種看似只是機(jī)構(gòu)更名、機(jī)制調(diào)整的轉(zhuǎn)變，實質(zhì)卻是政府行政觀念的變革。正是這種不再把信訪作為“矛盾中轉(zhuǎn)站”、“問題積壓處”的觀念轉(zhuǎn)變，才把政府信訪的工作重心轉(zhuǎn)移到了快速反映民意、真正解決問題上來。

探索二：調(diào)整職能實現(xiàn)次序

需要政府解決的問題包羅萬象，即使均在法定的職能范圍內(nèi)，因其能力有限，也必須對政府行政的功能進(jìn)行進(jìn)一步的分類、分層。政府行政的功能不是一個散亂無章的集合，而是一個序列，是一個按輕重緩急次序排好的邏輯行列。忽視前一層次功能，意味著政府行政的缺位;過于強(qiáng)調(diào)后一層次功能，意味著政府行政的錯位。政府職能實現(xiàn)次序的合理化是政府轉(zhuǎn)變行政價值觀的直接體現(xiàn)。

作為老工業(yè)基地的遼寧、吉林，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會變革過程中有諸多問題和矛盾需要政府解決。遼寧省把棚戶區(qū)群眾最困難、最直接、最迫切需要解決的居住問題作為頭等大事來辦。經(jīng)過努力，全省14個城市里5萬平方米以上集中連片的破舊棚戶區(qū)實現(xiàn)了徹底改造，改善了34. 5萬戶、120萬棚戶區(qū)居民的居住條件。吉林省也是從2005年開始棚戶區(qū)改造工程，堅持“拆遷未動、回遷先行”，改造范圍從城市延伸到縣城，使困難住戶的住房條件得到妥善解決③。社會管理的核心就是要改善和保障民生。隨著房價的不斷高漲，城市部分低收入家庭和普通職工的住房成為地方民生的老大難問題。努力構(gòu)建多層次、全方位的住房保障體系，成為各地方政府新政的重點。天津市除對中低收入家庭進(jìn)行廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房的分期或一次性補(bǔ)貼外，還對普通職工住房公積金貸款擔(dān)保費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼50%。江蘇省南通市則通過給予廉租房實物安置結(jié)合租金補(bǔ)貼、減免等方式，對低保戶、特困戶“應(yīng)保盡?！保氏仍谌珖鴮崿F(xiàn)了中低收入家庭的全覆蓋;啟動社會保障性商品房建設(shè)項目、關(guān)心“夾心層”———中等偏低收入家庭。一些縣(市)廉租住房的受益面也已開始覆蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。國家建設(shè)部評價南通市構(gòu)建的中低收入家庭住房保障體系，目前在全國同類城市中受惠面最廣、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)最高、保障體系最完善，具有示范意義④。其實，包括棚戶區(qū)改造、廉租房制度在內(nèi)的住房保障問題，以及就業(yè)、醫(yī)療、教育等其他問題都是事關(guān)民眾生活生存的問題。改善民生問題，不僅是履行政府社會管理職能的必然要求，更是政府行政必須優(yōu)先實現(xiàn)的基本職能。從世界各國和地區(qū)的經(jīng)驗來看，解決基本民生問題是政府行政的題中之意，是政府的份內(nèi)之事，政府應(yīng)該優(yōu)先提供保障和支持。

探索三：優(yōu)化行政管理職能

政府的社會管理職能是一個動態(tài)的歷史過程，必須隨著社會的變化而優(yōu)化配置。不應(yīng)僅看政府行政的規(guī)模大小和職能多少，更要著眼于政府行政在社會整體結(jié)構(gòu)中的地位和作用，即看它是否形成了過多的行政管制，有否適應(yīng)行政環(huán)境的動態(tài)發(fā)展，特別是是否最大程度地滿足了公民社會和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。

2001年，無錫在全國第一個推出了“托管制”，對醫(yī)院下放了經(jīng)營管理權(quán)、經(jīng)濟(jì)分配權(quán)和人事用工權(quán)。2002年，對全市醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行了體制改革，整合后無錫擁有三級甲等醫(yī)院6家及一批省內(nèi)領(lǐng)先的專科醫(yī)院等衛(wèi)生資源。2005年，無錫市探索衛(wèi)生發(fā)展新模式，將衛(wèi)生局“一分為二”，成立無錫市醫(yī)院管理中心，衛(wèi)生局不再具體管理國有醫(yī)院的經(jīng)營等，而是將職能重點向公共衛(wèi)生、社區(qū)衛(wèi)生、農(nóng)村衛(wèi)生等大衛(wèi)生工作轉(zhuǎn)移，拿出更多的時間和精力來發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生，完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，讓老百姓在家門口就能夠解決常見病、多發(fā)病的就診問題。一年多的運(yùn)作顯示，無錫衛(wèi)生服務(wù)體系健全率達(dá)到94. 9% ，初步形成社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)框架，市民小病進(jìn)社區(qū)的就醫(yī)格局基本實現(xiàn)。新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險參保率已達(dá)99% ，在一定程度上緩解了農(nóng)民因病致貧、因病返貧。無錫醫(yī)改模式大大優(yōu)化了政府的行政職能，促進(jìn)了行政效率和公共衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量的提高，被譽(yù)為今后改革的“一個方向”。2005年，無錫市在總結(jié)衛(wèi)生事業(yè)改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步把“管辦分離、政事分開”改革推廣至全市衛(wèi)生、教育、文化、體育等部門，同樣取得了“管得更好，辦得更強(qiáng)，社會得益”的初步成效。無錫社會事業(yè)“管辦分離”改革的核心是實現(xiàn)“督、管、辦”分離，實質(zhì)是通過優(yōu)化行政職能，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，從而改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量，為基層群眾提供既方便、優(yōu)質(zhì)又均衡、實惠的服務(wù)。優(yōu)化行政職能不僅有利于促進(jìn)政府職能的徹底轉(zhuǎn)變，而且也是更好地實現(xiàn)政府社會管理目的的關(guān)鍵所在。

探索四：倡導(dǎo)社會各方面力量共同治理

政府對社會的管理，特別是在事關(guān)民生的社會管理領(lǐng)域，政府絕對不能放棄自己的職責(zé)，同時還需要借助政府掌握的權(quán)力、權(quán)威和信息、資源，調(diào)動社會的積極性，充分動員社會各方面的力量，解決社會問題。

中國已經(jīng)成為老齡化速度最快、老年人口最多的國家。如何使越來越多的老年人安享晚年，已經(jīng)成為一個突出的社會問題。除了占據(jù)社會主流的家庭贍養(yǎng)模式和社會救濟(jì)模式以外，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的多元化，越來越多的城市開始探索推行新的養(yǎng)老服務(wù)模式。如廣州市從2004年開始試點的社區(qū)養(yǎng)老社會化服務(wù)模式，以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，以街道社區(qū)服務(wù)中心為依托，以義務(wù)(志愿)服務(wù)和便民利民網(wǎng)點為服務(wù)資源，以上門服務(wù)和日托護(hù)理為主要形式，使在家的老年人獲得社會化的養(yǎng)老服務(wù)。寧波市海曙區(qū)則以“政府扶持、非營利組織運(yùn)作、社會參與”的思路，探索出了一條“社會養(yǎng)老居家化，居家養(yǎng)老社會化”的低成本親情化居家養(yǎng)老的新路子。政府、非營利組織、社區(qū)在實施購買居家養(yǎng)老服務(wù)的政策過程中，由政府將購買服務(wù)的開支列入年度預(yù)算，協(xié)會負(fù)責(zé)包括培訓(xùn)服務(wù)人員在內(nèi)的項目運(yùn)作，社區(qū)具體落實居家養(yǎng)老服務(wù)員的每天上門服務(wù)，從而形成一種網(wǎng)絡(luò)狀的協(xié)作局面。這幾種養(yǎng)老模式既符合我國現(xiàn)階段的國情，又大為提高了老年人的生活水平和生命質(zhì)量。實踐一再證明，只有動員社會積極、廣泛、持續(xù)參與協(xié)作，才能真正在政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上建構(gòu)一種新的政府與社會的良性互動關(guān)系。