采購績效管理論文(2)

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　　采購績效管理論文篇二

　　淺談政府采購中的績效管理

　　摘要：自中國全面推行政府采購以來，雖然只有短短的十年時間，但中國的政府采購規(guī)模逐年擴大，占財政支出的比重也快速上升，已經(jīng)成為財政支出的重要組成部分。在政府采購取得一定成績的同時，我們也看到其存在許多不足之處，特別是采購績效水平不高，試從績效管理的角度來對政府采購做一簡單探討。

　　關鍵詞：政府采購;績效管理;改進措施

　　中圖分類號：D6文獻標志碼：A文章編號：1673-291X(2011)19-0240-03

　　金融危機的爆發(fā)嚴重阻礙了世界各地的經(jīng)濟發(fā)展，中國的經(jīng)濟也受到了嚴重的影響。為了應對這次金融危機，中國實行了積極的財政政策，調(diào)整了產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，中央政府也下?lián)?萬億元人民幣以擴大內(nèi)需，這些措施都使得中國財政支出規(guī)模在不斷擴大。在財政支出項目中，政府采購是一項重要內(nèi)容，是加強財政支出管理的一項有效措施，實施政府采購制度在節(jié)約財政資金，提高資金使用效率和防范腐敗等方面發(fā)揮了積極的作用。此外，實行政府采購也是建立公共財政體制的內(nèi)在要求，是規(guī)范政府行為、加強行政監(jiān)督，建設效能政府的重要舉措。

　　政府采購制度最早形成于西方國家，至今已有二百余年的歷史，中國從1996年開始政府采購的試行工作，2002年6月29日，全國人大會第二十八次會議通過了《中華人民共和國政府采購法》，這標志著中國的政府采購工作開始進入一個全新的發(fā)展時期。

　　雖然中國的政府采購制度推行的時間不長，但發(fā)展的勢頭迅猛，采購規(guī)模越來越大，短短幾年中已經(jīng)從2002年的1 009.6億元增長到2009年突破7 000億元，為政府累計節(jié)約財政資金3 000多億元。但由于中國政府采購工作起步晚，支出規(guī)模大，涉及范圍廣，在政府采購工作中還存在著諸多問題，影響了政府采購工作的效率，本文試從績效管理的角度來對政府采購中存在的問題及改進措施做一探討。

　　一、政府采購績效管理的理論基礎

　　政府采購也稱公共采購，與私人采購不同，政府采購是以政府機構(gòu)為主體進行的采購。國際上對政府采購沒有一個統(tǒng)一的定義，但不管何種定義，其實質(zhì)是相同的?！吨腥A人民共和國政府采購法》對政府采購做出了如下定義：“政府采購，是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以內(nèi)的貨物、工程和服務的行為。”政府采購不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種公共采購管理的制度。

　　當前關于“績效”的解釋主要有兩個角度，一種是從行為過程的角度來作解釋，另一種是從行為結(jié)果的角度加以解釋，因此，關于績效管理，不同的學者和機構(gòu)所下的定義也不盡相同。1994年，阿姆斯托尼提出，績效管理是通過在員工與管理者之間達成關于目標、標準和所需能力的協(xié)議，在雙方相互理解的基礎上是組織、群體和個人取得較好工作結(jié)果的一種管理過程;中國學者方振邦(2003)認為，績效管理指的是管理者用來確保員工的工作活動和工作產(chǎn)出與組織的目標保持一致的手段及過程。由此可見，在現(xiàn)代社會中，績效管理是一個涉及到多個環(huán)節(jié)的過程，而不僅僅只針對結(jié)果而言，這也就使得在政府采購中績效管理更為復雜和更為重要。

　　在中國，雖然全面推行政府采購的時間只有短短十年，但政府采購發(fā)展的速度很快，采購規(guī)模越來越大，采購范圍越來越廣泛，占財政支出的占比也逐年增大，已經(jīng)從2000年的2.06%增加到了2009年的9.2%。由于政府采購資金來源的公共性，在采購過程中，采購部門往往注重的不是資金的利用效率和公共利益，而是更多的考慮到個人利益或者部門政績和形象，因此嚴重影響了政府采購的效果，損害了采購單位的利益，這也與政府采購的目標嚴重背離。因此，加強政府采購的績效管理對于節(jié)約財政資金、提高資金利用率以及擴大國內(nèi)消費需求和應對金融危機等方面有著重要的意義。

　　二、政府采購績效管理中存在的問題

　　隨著中國政府采購工作的不斷推進和采購規(guī)模不斷擴大，各地方政府利用政府采購項目興建了大批公共設施，購置了大批設備，改善了公共環(huán)境和相關單位的辦公條件，提高了公共部門的服務水平，提高了百姓的社會福利水平，在很大程度上節(jié)約了財政資金的使用、促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，帶動了經(jīng)濟的發(fā)展，但是，我們應該看到，中國的政府采購規(guī)模與外國相比，還存在著很大的差距，因此，中國的政府采購還有很大的上升空間。但與此同時，政府采購效率低的問題也越來越突出，如果不切實解決這些問題，則會影響政府采購的繼續(xù)推行和效果。政府采購的低效主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　1.政府采購管理部門職能劃分不清，影響采購單位的工作。當前中國各級地方政府采購部門基本都是設立在各級政府財政部門的一個科室或是其下屬部門，直接受財政主管部門的領導，由于管理部門和采購執(zhí)行部門未完全分開，再加上政府采購還涉及到其他相關部門，因此這種機構(gòu)的設置會引起職能劃分不清，出現(xiàn)相關單位和部門的權利“越位”或“缺位”。特別是主管部門的相關領導話語權太重，他們的喜好直接影響了政府采購資金最后的流向。導致的后果是財政支出的規(guī)模越來越大，中央及省級財政負擔越來越重，但是急需政府采購貨物、工程或服務的單位由于“門路不廣”等原因得不到財政主管部門的審批，享受不到政府采購的“陽光雨露”，影響其辦公效率，甚至影響其正常事務的開展和運行。

　　2.政府采購人員素質(zhì)不能滿足采購要求。政府采購不同于一般的商業(yè)采購，它涉及的部門多、環(huán)節(jié)多以及由于采購的貨物、工程和服務的范圍廣，因此對于采購人員來說這是一個巨大的挑戰(zhàn)。任何采購人員不可能對采購的各個環(huán)節(jié)和采購所涉及的領域都了解的很清楚，特別是在涉及專業(yè)性很強的政府采購中，采購人員往往只能聽任提供貨物或服務單位的一面之詞而無辨別能力，導致采購的有些貨物、工程或服務存在嚴重的質(zhì)量問題，影響相關單位的利益，甚至存在涉及人身安全和百姓切身利益的“豆腐渣”工程。此外，由于政府采購資金不是采購人員的私人資金，所以“不是自己的孩子不心疼”，采購人員在采購過程中也往往追求自己的一己之利，而不注重資金的節(jié)約，浪費現(xiàn)象嚴重。

　　3.采購規(guī)模小，形不成規(guī)模效益。在當前的政府采購過程中，各行政單位所需采購的貨物和服務等由于各自單位的工作性質(zhì)和行業(yè)要求不同，所采購的規(guī)模和標準也不一。有些單位的采購規(guī)模大，但目前更多的是一些小宗采購，例如一些單位如學校的的教學用具、實驗儀器等由于耗損大，需要經(jīng)常性的采購。按照正常的政府采購步驟，需要經(jīng)過的環(huán)節(jié)多，無形中會增加成本，特別是對于急需使用而又規(guī)模小的采購來說，這也會嚴重影響政府采購最后的效果，也形不成規(guī)模效益，反而使得成本更高。

　　4.采購計劃的編制和執(zhí)行存在隨意性。中國當前政府采購是中國公共財政的重要組成部分，根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第一章第2條的規(guī)定，政府采購資金是財政性資金，而財政性資金由財政預算資金和預算外資金組成。因此，各級政府特別是地方政府財政部門的財力差異決定了政府采購資金的差異，當財政收入充裕時，可以保證預先制定的政府采購計劃的順利執(zhí)行，而當財政收入“歉收”時，只能優(yōu)先滿足“缺口”比較大的其他支出，政府采購資金就會被擠占。特別是中國當前的政府采購預算的審批時間長，如果在審批的過程中，發(fā)生新的采購需求，則需要進行追加預算，而這需要更煩瑣和復雜的手續(xù)，需要等待更長的審批時間。正是因為這種原因，許多單位在制定采購預算時，制定的采購計劃比較粗，在執(zhí)行的過程中隨意性比較大。

　　5.政府采購缺乏事后監(jiān)督和約束。在中國當前的政府采購中，政府采購部門往往只關心的是每年的政府采購是否順利進行，政府采購資金是否到位，更有部分政府采購主管部門只關注“面子工程”、“政績工程”，而對事后的政府采購效果和是否發(fā)揮出其應有的作用卻未投入足夠的重視和監(jiān)督。導致的后果是往往政府采購的質(zhì)量和使用期限甚至還不如市場提供的，在民間甚至還有著政府采購是“價格高、質(zhì)量差、周期長”的說法。這都折射出中國當前政府采購事后的監(jiān)督和約束機制的缺失，從而造成了相關部門和單位“跑、掙、要”政府采購項目的現(xiàn)象，以政府采購的名義用來套取財政資金用于其他方面的支出。

　　6.存在一定的地方保護主義。隨著政府采購的不斷推進和發(fā)展，采購資金占財政支出的比重也越來越大。特別是近年來，政府采購的規(guī)模日趨擴大，這樣使得各家企業(yè)和單位都把目光聚焦到了政府采購這塊“肥肉”上來。同時，各級地方政府為了保障本地財政收入，把采購的重心放在本地企業(yè)上。一方面完成了采購任務，另一方面也保護了本地企業(yè)，免受外地企業(yè)的沖擊。但這種地方保護主義，不僅不利于這些企業(yè)的長遠發(fā)展，更影響政府采購效果，因為政府采購的范圍廣，本地企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品、提供的服務未必能適合需要采購的單位的需求，而地方保護主義的形成，也會打擊外地企業(yè)參與的積極性，表面上看起來有利于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的舉措，從長遠來看，實際上適得其反。

　　三、加強政府采購績效管理的一些措施

　　近年來中國政府積極把績效管理的理念引入到政府采購當中來，并已經(jīng)取得了一定的成績，但是仍然有許多地方值得完善和改進，以下是在加強政府采購績效管理中，中國政府和財政部門可以借鑒的一些措施：

　　1.深化政府采購預算。政府采購預算決定著政府采購資金最后的支出規(guī)模，也影響著一級政府的財政負擔，因此要在推行預算改革的同時不斷深化政府采購的預算管理。對各單位和部門負責編制政府采購預算的人員要進行培訓和指導，對編制好的預算方案要嚴加審核，防止他們?yōu)榱藛挝缓筒块T利益在預算項目和預算金額上做手腳，要做到編制的項目必須是非采購不可的，可降低采購金額和標準的一律降低，可采購可不采購的一律不予進行編制。

　　2.加強審計和監(jiān)督，防止貪污防腐發(fā)生。政府采購作為財政支出的一種形式，其應和其他財政支出形式一樣，接受政府的監(jiān)督和審計，但實際上，當前的政府采購的審計和監(jiān)督力度遠遠不夠，甚至只是流于形式，因此，為了加強政府采購的績效管理，要進一步完善政府采購審計和監(jiān)督機制。首先，政府采購預算和支出方案要通過人大的審批和監(jiān)督，特別是對于采購金額大的項目，這樣可以防止財政資金的無謂損失，;其次，要通過獨立的審計單位對采購過程進行監(jiān)控，并賦予其權力，對于違規(guī)或低效的采購有權叫?；蛱岢稣拇胧?最后，整個采購過程和結(jié)果應該處于公開狀態(tài)，接受公眾的監(jiān)督，真正做到“陽光下的交易”。

　　3.加強采購績效評價約束。當前的政府采購績效評價缺乏約束力，對政府采購資金支出項目中的成績、問題與相關責任、項目執(zhí)行過程中的各環(huán)節(jié)責任人并沒有任何直接約束，不僅使政府采購績效評價工作流于形式，而且影響了政府采購績效評價工作的權威性，制約財政支出績效評價工作的深入開展。由于約束乏力，這使得各政府部門和單位根本沒有政府采購績效管理的理念，沒有節(jié)約采購資金的意識。此外，《政府采購法》中也沒有明確而具體的針對采購績效評價約束方面的規(guī)定和細則，因此，要不斷完善《政府采購法》及其相關管理制度和實施細則，對在采購過程中存在違法違規(guī)行為的，要進行相應的懲罰措施，拒絕會推遲其下年的政府采購計劃，或減少其采購預算資金。

　　4.提高政府采購人員的專業(yè)素質(zhì)。由于政府采購人員的專業(yè)素養(yǎng)和采購水平直接涉及到政府采購資金的節(jié)約程度和政府采購的最終效果，因此要加強政府采購人員的績效管理。一方面，要加強采購資金使用的監(jiān)督。政府采購資金的公共性決定了采購人員在采購過程中存在嚴重浪費、追求私利的機會，這無疑會增加采購成本，因此，要嚴格監(jiān)督采購人員在采購過程中的行為和對采購資金的使用情況，對于每一筆流出的資金的去向都要有據(jù)可查。另一方面，要不斷加強采購人員的各方面素質(zhì)和技能。由于政府采購涉及到方方面面的知識，任何人不可能對每個方面了如指掌，所以要重視政府采購人員專業(yè)素質(zhì)和技能的提高，可以定期組織相關專家對其進行業(yè)務培訓和指導，建立專家咨詢隊伍。當采購規(guī)模大、采購復雜、采購產(chǎn)品技術含量高時可以讓專家參與到采購當中來，有他們的保駕護航，政府采購可取得更好的效果。

　　此外，還應建立和完善采購人員的獎懲機制。根據(jù)一定的績效評價指標，對完成采購質(zhì)量高、節(jié)省資金率高的采購人員應進行適當?shù)莫剟睿约钇湓谝院蟮牟少徶杏懈鼜姷呢熑我庾R，更好的去完成采購任務。對于那些采購過程中浪費嚴重、采購質(zhì)量低下，甚至存在違反違規(guī)行為的則要根據(jù)法律規(guī)定進行責任追究，進行行政處罰等。

　　5.降低地方保護主義。在當前的政府采購中，由于存在著一定程度的地方保護主義，即使在采購過程當中實行了招標采購的方式，表面上看起來做到了公平、公開和公正，但實際上由于人為的原因，參加競標的大都是本地企業(yè)和單位，外地企業(yè)等很難進入本地政府采購市場，即使進入，由于掌握的信息不對稱，他們在制作標書等方面與本地企業(yè)也處在不同的起跑線上，這樣也就失去了競爭力。因此，在政府采購中，要減少地方保護主義，把外地企業(yè)進入到政府采購當中來，這樣可以增強競爭程度，對政府部門來說可以“優(yōu)中選優(yōu)”，降低采購成本，提高采購質(zhì)量。對本地企業(yè)來說也能促使他們加快改進，提高自身質(zhì)量，增強危機意識，使得不再“坐山吃山”，甚至可以促使本地企業(yè)也積極參與到別的地方的政府采購競爭中去，繼而帶動本地經(jīng)濟的進一步發(fā)展。

　　四、小結(jié)

　　雖然中國政府采購在推行的過程中已經(jīng)取得了很大的成就，節(jié)省了財政資金，但與此同時，由于中國政府采購工作起步晚，推行時間還很短，理論研究和實踐經(jīng)驗還很欠缺，因此不可避免的還存在著許多問題，這些問題如不解決，將嚴重影響政府采購的效率。因此，切實加強政府采購的績效管理是中國今后政府采購工作的重中之重，也是政府采購改革的方向和目標之一?？上驳氖?，中國各級政府已經(jīng)認識到了績效管理在政府采購工作中的意義和重要性，并開始在一些采購項目中實行績效評價，建立了采購績效評價指標體系等，對采購人員的行為也制定了相關的規(guī)章制度來進行約束，此外，許多地方政府還建立了電子化采購平臺、提倡綠色采購等等，隨著這些措施的推出和實施，中國的政府采購工作績效管理將會上一個新的臺階，并會在各個方面發(fā)揮出更大的作用來。

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