內(nèi)容提要：隨著《村民委員會組織法》的正式頒布實施，村級治理的民主化大勢所趨，以鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系為核心的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村關(guān)系面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一方面，村級治理的民主化必將對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式、轉(zhuǎn)換工作作風(fēng)構(gòu)成強(qiáng)大的內(nèi)在動力，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革產(chǎn)生巨大的外在壓力;另一方面，改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政完全有能力適應(yīng)以村級治理民主化為基礎(chǔ)的新型鄉(xiāng)村關(guān)系。

　　關(guān)鍵詞：村級治理 鄉(xiāng)村關(guān)系 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革 費(fèi)改稅

　　我國的基層政權(quán)設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村則是農(nóng)民群眾實行民主自治的社區(qū)單元。從某種意義上講，鄉(xiāng)村關(guān)系既反映了國家行政與村民群眾之間的聯(lián)系，又體現(xiàn)了國家與社會之間相對獨立的邊界。建立何種鄉(xiāng)村關(guān)系及鄉(xiāng)村關(guān)系狀況如何，實在是關(guān)系到我國農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)好壞的一項關(guān)鍵因素。當(dāng)前，《村民委員會組織法》正式頒布實施后，村級治理的民主化方向不可逆轉(zhuǎn)，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村關(guān)系面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。此種背景下，筆者試圖結(jié)合農(nóng)村調(diào)查的切身體會，來略談一下民主化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村關(guān)系。

　　一、村級治理的民主化

　　中共十五屆三中全會在總結(jié)農(nóng)村改革二十年的基本經(jīng)驗時指出：“調(diào)動農(nóng)民的積極性，核心是保障農(nóng)民的物質(zhì)利益，尊重農(nóng)民的民主權(quán)利”;在展望未來建設(shè)有中國特色社會主義新農(nóng)村的目標(biāo)時要求：“在政治上，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)農(nóng)村社會主義民主政治建設(shè)，進(jìn)一步擴(kuò)大基層民主，保證農(nóng)民依法直接行使民主權(quán)利”。正是借十五屆三中全會的東風(fēng)，全國人大在屢次爭議后，終于在1999年11月正式通過了已試行十年的《村民委員會組織法》(以下簡稱《村組法》)，農(nóng)村基層民主的強(qiáng)制性和規(guī)范化建設(shè)納入軌道。

　　依照《村組法》的規(guī)定，我國在村一級實行村民自治，村民委員會是村民自我教育、自我管理、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，由村民選舉，對村民負(fù)責(zé)。正式頒布實施的《村組法》的最大特點是強(qiáng)調(diào)村委會主任、副主任和委員均由村民直接選舉產(chǎn)生，任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村委會成員。在新《村組法》頒布不久，甘肅、山東、廣東、湖北等省人大會即迅速根據(jù)《村組法》的有關(guān)要求制定并通過了地方性選舉辦法，這些具體選舉辦法的特點是對選舉各環(huán)節(jié)作了細(xì)致規(guī)定，體現(xiàn)了吉林梨樹縣“海選”將候選人提名、確定和正式選舉的權(quán)利全方位交給農(nóng)民的基本精神。這些具體規(guī)定使得任何組織或者個人試圖干預(yù)選舉結(jié)果，農(nóng)民都可以對照法律條條指出其行為違反了《村組法》和《選舉辦法》的某一款項。這樣一來，《村組法》試行時因為程序制度不足所造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政干預(yù)村委會選舉的后果難以再存，農(nóng)村民主化的方向必將大勢所趨。此一點從新《村組法》頒布實施后各地民主選舉的實踐中可以清晰地體現(xiàn)出來。我們在農(nóng)村調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，許多對中央政策很敏感的農(nóng)民也已經(jīng)從中央電視臺的焦點訪談、新聞?wù){(diào)查、新聞聯(lián)播以及報刊雜志上大體了解了“海選”的精神，對真正的民主選舉充滿期待。許多鄉(xiāng)村干部雖然對“海選”充滿憂慮，但大都認(rèn)為大勢不可抗，村級民主化不可違。

　　從某種意義上說，當(dāng)前村級治理的民主化僅僅是展示了良好的開端。站在地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的立場上，村級治理的民主化可能造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政在村一級無“腿”的問題，它們不可能有太多民主化的熱情。但是，在國家強(qiáng)制推進(jìn)村級民主，學(xué)術(shù)界與輿論界普遍歡迎，農(nóng)民又有越來越強(qiáng)的自我保護(hù)意識和政治參與積極性的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣市一級很難再抵擋得住民主化的隆隆腳步，村級治理必將很快迎來一個民主化的未來。 村級治理的民主化并不只表現(xiàn)為民主選舉，而且表現(xiàn)為民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。民主決策即所有與村民利益相關(guān)的重大事項均應(yīng)由村民會議或村民代表會議討論決定，村民不同意的事項，村干部即不能辦。民主管理即讓村民群眾參與具體的村務(wù)管理，如由村民代表參加治安、調(diào)解、公共衛(wèi)生等項事務(wù)的具體管理等。民主監(jiān)督即由村民群眾通過諸如村民代表會議、村民理財小組等等形式監(jiān)督約束村干部，糾正他們的不良行為和違背村民群眾意愿的錯誤做法等等。所有這些方面綜合起來，在村級治理中就形成了一個立體的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，使得所有違背村民意愿的行為都很難發(fā)生。不僅過去嚴(yán)重敗壞了黨的聲譽(yù)和影響了干群關(guān)系的村干部吃喝貪占沒有了存在的空間，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政憑借對村級組織的控制而向農(nóng)民增加的種種不合理負(fù)擔(dān)也很難再提取上來。 總括以上敘述，即依照《村組法》所描畫的村級治理藍(lán)圖，村一級實行村民自治而成為一個相對獨立于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政乃至國家的社會實體，在此一實體內(nèi)部，因為有詳盡的制度手段和操作程式規(guī)定，村民可以有效建立與村干部之間的互動關(guān)系，村干部任何違背村民群眾意愿的行為都會由于受到來自村民多渠道的約束而很難發(fā)生，村民群眾可以成功地將自己的意愿借村干部的行為表達(dá)出來。

　　二、傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村關(guān)系及其面臨的挑戰(zhàn)

　　當(dāng)前我國整個鄉(xiāng)村關(guān)系依然是建立在傳統(tǒng)人民公社體制基礎(chǔ)上的。1988年頒布試行的《村組法》因為過于“粗略和原則化，導(dǎo)致村級組織制度供給不足和制度空隙過大，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政可以利用這種制度空隙來制造村級組織實際制度安排對成文制度意愿的偏離。”換句話說，除個別例外，當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系從根本上講，依然是人民公社時期形成的上下級關(guān)系，無論鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政、村民群眾或村干部自身，都明顯缺乏自治意識，人民公社遺留下的歷史記憶成為主導(dǎo)鄉(xiāng)村關(guān)系的主要資源。

　　籠罩在人民公社陰影下的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村關(guān)系具有其存在的合理性。具體地說，第一、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政為推行政務(wù)，亟需在村一級有一強(qiáng)有力的支點，而此一支點的最佳選擇即是村干部。無論是計劃生育、殯葬改革、還是環(huán)境保護(hù)、維護(hù)治安，不憑借村干部的協(xié)助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的實施效果將大大折扣，甚至根本實施不了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的實施。第二、承包經(jīng)營使得分散經(jīng)營的農(nóng)戶成千上萬。無論是向下傳遞黨的方針政策，還是往上收提留稅費(fèi)，離開了熟悉千家萬戶情況的村干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政縱有再大的愿望和熱情，也無力一一面對農(nóng)戶。

　　正因為村級組織對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的如此重要性，使得傳統(tǒng)鄉(xiāng)村關(guān)系即鄉(xiāng)村之間的上下級關(guān)系具有了合理性，這也正是當(dāng)前有人重提“村政”的主要理由[3]。不僅如此，因為《村組法》規(guī)定鄉(xiāng)村關(guān)系為指導(dǎo)關(guān)系，鄉(xiāng)村實際上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系“名不正而不順”，這就使得當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系既無法獲得“村政”背景下的好處，又無法獲得“自治”名下的好處。