二、農(nóng)村養(yǎng)老保障面臨的困境
1.家庭保障功能弱化。隨著農(nóng)村人口老齡化步伐的加快，家庭人口規(guī)模的縮小和農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，使傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障功能弱化。第一，農(nóng)戶家庭人口規(guī)模的縮小導致農(nóng)村老人身邊子女數(shù)減少，弱化了家庭養(yǎng)老功能。我國20世紀70年代末開始實行的計劃生育政策，使得農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)小型化，農(nóng)村開始出現(xiàn)4一2一2和4一2一1的家庭結(jié)構(gòu)。家庭規(guī)模小型化減弱了成員間的相互保障能力，增大了“老年撫養(yǎng)比”，給下一代養(yǎng)老帶來巨大壓力。第二，農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)總體薄弱，影響到家庭養(yǎng)老的質(zhì)量。第三，農(nóng)村年輕人的贍養(yǎng)意識薄弱，尊老敬老的文化傳統(tǒng)受到?jīng)_擊。近年來，農(nóng)村人口特別是青壯年人口大量向城市流動，這使得父母和子女長期分離，感情淡化。而且，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，多元化的思想觀念使得傳承了幾千年的“養(yǎng)兒防老”的思想和尊老敬老的觀念弱化。
2.土地無法保障家庭養(yǎng)老。千百年來，農(nóng)民所擁有的最大財富莫過于土地。土地之于農(nóng)民，幾乎涵蓋了其一切賴以生存和發(fā)展的希望和資本，是農(nóng)民的“衣食之源、生存之本”。但隨著我國從農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)向工業(yè)社會，土地保障功能不斷弱化，不能有效地解決當前農(nóng)村養(yǎng)老保障問題。第一，人地矛盾日益突出。改革開放后，隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速發(fā)展占用了一些農(nóng)田，加上農(nóng)村人口的絕對增加，使得農(nóng)村人多地少的矛盾日益加劇。第二，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)制度缺失，農(nóng)民年老喪失勞動能力時不能依靠土地的產(chǎn)權(quán)變更來獲得土地收益用以養(yǎng)老。第三，農(nóng)業(yè)比較利益不斷降低。農(nóng)地處于分散經(jīng)營狀態(tài)，難于形成規(guī)?；?jīng)營，土地收益面臨著市場風險，加上我國自然災(zāi)害發(fā)生頻繁，土地作為生產(chǎn)資料的功能甚至已經(jīng)是微不足道。因此，建立在土地保障基礎(chǔ)上的家庭保障方式，缺乏土地作為天然屏障的經(jīng)濟支撐，已經(jīng)無法滿足日益增長的農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障的需求。
3.社會養(yǎng)老保險水平低。保障標準低和政府補助缺位是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險陷人困境的癥結(jié)。按照《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》規(guī)定，地區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、企業(yè)和投保人可按2,4,6,8,10,12,14,16,18,20元十個檔次選擇月交費金額。由于我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平普遍低，大多數(shù)農(nóng)民對社會養(yǎng)老保險制度缺乏信心等原因，決定了他們都選擇每月2元的投保標準。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農(nóng)民在繳費10年后開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，每月可以領(lǐng)取4.7元，IS年后每月可以領(lǐng)取9.9元，這點錢對農(nóng)民養(yǎng)老來說不過是杯水車薪。如果每月選擇10元的投保標準，要達到養(yǎng)老的目的也十分困難。這即使對于一些農(nóng)民人均收人較高的相對發(fā)達地區(qū)農(nóng)村而言，社會養(yǎng)老保險的水平也不容樂觀。
4.養(yǎng)老保障覆蓋面小。集體養(yǎng)老保障形式一般只局限于特定的農(nóng)村貧困老年人群—“五保戶”，甚至養(yǎng)老院的建設(shè)也超出了一些農(nóng)村集體經(jīng)濟的承受能力。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險也只適合于農(nóng)村收人水平相當高的一部分人群。按照《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》規(guī)定，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險采取農(nóng)民自愿的原則，保險對象包括市里城鎮(zhèn)戶口、不由國家供應(yīng)商品糧的農(nóng)村人口。但目前我國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的幾乎都是富裕居民。因此，“保富不保貧”的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度并不能真正達到保障貧困農(nóng)村居民的目的。根據(jù)最近一次老齡委抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，在2000年高達39.3%(人數(shù)達3223萬)的農(nóng)村老年人生活貧困，有45.3%的農(nóng)村老年人認為生活得不到保障。
　　三、構(gòu)建和完善農(nóng)村養(yǎng)老保障的對策
1.更好地發(fā)揮家庭養(yǎng)老保障的功能。儒家先賢曾說，“天下之本在國，國之本在家”，“百善孝為先”，“家和萬事興”。養(yǎng)老的實際需求包括贍養(yǎng)、醫(yī)療、精神撫慰等復雜問題，在農(nóng)村，社會養(yǎng)老保險尚未真正起步，個人養(yǎng)老保險能力明顯不足，對家庭養(yǎng)老的依賴性遠遠大于城市。隨著家庭養(yǎng)老的功能逐漸弱化，它將向社會養(yǎng)老保險發(fā)展，社會養(yǎng)老將承擔農(nóng)村養(yǎng)老義務(wù)中的主要角色。但在目前農(nóng)村養(yǎng)老保障問題上家庭依然發(fā)揮著不可替代的作用。為了迎接家庭養(yǎng)老面臨的巨大挑戰(zhàn)，更好地發(fā)揮家庭在農(nóng)村養(yǎng)老保障中的作用，可以采取以下對策:第一，在青少年一代中間大力開展以“孝道”、“養(yǎng)老敬老”為核心內(nèi)容的中華民族傳統(tǒng)美德教育，使年輕一代樂于擔當起贍養(yǎng)上代的歷史責任，在全社會倡導構(gòu)建和諧溫馨的家庭氛圍。第二，發(fā)揮社區(qū)養(yǎng)老對家庭養(yǎng)老的多重輔助功能。第三，給予確實需要幫助的貧困家庭以適當?shù)慕?jīng)濟援助。
2.繼續(xù)發(fā)揮土地養(yǎng)老保障的作用。目前農(nóng)業(yè)收人仍是農(nóng)民收人的主要來源，土地作為農(nóng)村家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)，是農(nóng)民賴以維持生計的最后保障，要使土地真正發(fā)揮養(yǎng)老保障的作用，就要增加農(nóng)業(yè)的比較收益，使其能夠真正擔負起農(nóng)民養(yǎng)老的重任。這就要統(tǒng)籌解決好三農(nóng)問題，走共同富裕的道路。同時，要著力解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題。對此，政府要規(guī)范征地制度;對于城市近郊的失地農(nóng)民政府應(yīng)將失地農(nóng)民積極穩(wěn)妥地納人最低生活保障。
3.明確政府職責，加大財政支持力度。在我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度推進過程中，政府發(fā)揮著重要作用，具有不可推卸的責任。只有依靠政府的力量妥善地解決農(nóng)民養(yǎng)老問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進社會穩(wěn)定，才能保證社會主義新農(nóng)村的順利建設(shè)，構(gòu)建真正意義上的全面小康社會、和諧社會。為此，政府可以從以下四個方面著手:第一，構(gòu)建多元籌資渠道，讓政府發(fā)揮主導作用，加大財政支持，保證資金的充足。向農(nóng)村土地經(jīng)營者和農(nóng)村個人賬戶參保人提供政策以及適度的資金支持;強化財政支出在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)中的作用，使財政支出制度化、穩(wěn)定化、持續(xù)化。第二，設(shè)計全面、完善的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，推動農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的法制化。目前，我國尚未頒布針對農(nóng)村養(yǎng)老保險方面的法律法規(guī)。政策的易變性與非連續(xù)性，容易造成農(nóng)民違規(guī)，喪失對農(nóng)村養(yǎng)老保險的信心，降低農(nóng)村養(yǎng)老保險的吸引力。事實上，社會保障從“家庭自我保障”發(fā)展到現(xiàn)代意義上的社會保障，都是各國政府運用法律手段強制推行的結(jié)果。我國的農(nóng)村社會保障制度最終也當如此，使其體現(xiàn)出最大的公平性。第三，分擔農(nóng)村養(yǎng)老的風險。農(nóng)民作為我國經(jīng)濟建設(shè)貢獻大而索取少的群體，具有較弱的防御風險意識和能力。政府有責任為農(nóng)民提供與其他公民同等水平的公共服務(wù)。目前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的需求彈性較大，適當提高集體補助的比重，農(nóng)民參保的熱情和參保率就會大幅度提高。政府應(yīng)通過補貼保費、設(shè)立由財政供養(yǎng)的農(nóng)村養(yǎng)老保險機構(gòu)和人員編制、提供管理費等方式分擔農(nóng)村養(yǎng)老的風險，真正調(diào)動起農(nóng)民投保的積極性。第四，監(jiān)督農(nóng)村養(yǎng)老保險制度運行，管理農(nóng)村養(yǎng)老保險基金，確保參保人的權(quán)益、基金的安全性及運行的規(guī)范化。設(shè)立專門的主管機構(gòu)，改進管理方式和方法，提高運行的效率，節(jié)約管理成本。優(yōu)化組合農(nóng)村養(yǎng)老保險基金，促使其增值。