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2017大部制改革最新方案(2)

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2017大部制改革最新方案

  大部制改革最新消息

  第一輪改革需繼續(xù)深化

  2008年3月11日,國務(wù)院機構(gòu)改革方案公布,涉及調(diào)整變動的機構(gòu)共15個,國務(wù)院新組建了工業(yè)和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。改革后,除國務(wù)院辦公廳外,國務(wù)院組成部門設(shè)置為27個。此后,全國各省市縣地方政府也相繼推行了大部制政府機構(gòu)改革。

  國家行政學(xué)院教授、中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱說,2008年的大部制改革,應(yīng)該說是邁出了關(guān)鍵的第一步。在地方的大部制改革中,也有一些很好的創(chuàng)新,比如說廣東順德,在大部制改革方面力度就很大。

  據(jù)介紹,廣東順德把黨和政府的機構(gòu)統(tǒng)籌考慮,將原有的41個機構(gòu)大規(guī)模整合為16個機構(gòu)。汪玉凱將其總結(jié)為三句話:“黨政統(tǒng)籌的組織架構(gòu),決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約的權(quán)力結(jié)構(gòu),以及黨政一體的高效運轉(zhuǎn)機制。”

  但汪玉凱對此輪大部制改革的整體效果評價并不高,他說:“從國務(wù)院來看,推出了5個大部,但運轉(zhuǎn)得并不是很順暢。”

  汪玉凱舉例說,交通運輸部組建以后,鐵道部本應(yīng)成為其中一個機構(gòu),但卻并未納入其中。交通運輸部雖然將民航總局、國家郵政局等相關(guān)部門整合進來,但其運轉(zhuǎn)基本都是各自獨立的,沒有完全融合好。

  在汪玉凱看來,各地的改革成效也不是特別明顯,“走過場、走形式的居多,像廣東順德這種大的創(chuàng)新還是比較少”。他認為,大部制改革面臨著繼續(xù)深化的問題。

  改革難點

  部門利益制約改革進程

  國家行政學(xué)院公共管理教研部教授竹立家說:“現(xiàn)在看來,第一階段的大部制改革遺留著一些問題,產(chǎn)生了一些新的問題,還有一些改革不到位的問題。”多名專家表示,在第一輪大部制改革中,各方的阻力還是比較大。

  中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授毛壽龍表示,大部制改革是把政府轉(zhuǎn)向服務(wù)角色,這和以前的“官本位”是相沖突的,而且大部制實際上是在精簡機構(gòu),各級政府存在改革動力不足的問題,“這個動力有觀念上的,也有實際利益上的沖突”。

  汪玉凱介紹,過去政府部門設(shè)置過多,導(dǎo)致職能重疊、職能交叉,由此引發(fā)的多重管理帶來很多后果。而大部制改革不僅僅是部門簡單的合并問題,其核心問題是理順部門之間的關(guān)系,明確部門之間的權(quán)限,使部門在實際工作中各自運行其職責(zé)。大部制機構(gòu)整合后,如何使它們的運轉(zhuǎn)機制融合好是非常關(guān)鍵的。

  “大部制改革表面上是機構(gòu)調(diào)整,實際其背后是權(quán)力調(diào)整。”汪玉凱說,有些地方存在權(quán)力部門化、部門利益化、部門利益法定化等問題,大部制調(diào)整涉及到部門利益,如果把有實權(quán)的機構(gòu)拿掉,會影響到部門的利益,在這種情況下,調(diào)整起來就會比較困難。

  汪玉凱表示,在大部制改革中,機構(gòu)調(diào)整同時還受到部委能力的左右,有實權(quán)的、利益比較強的部門,調(diào)整起來就比較困難,“比如發(fā)改委的一些職能,如審批項目的權(quán)限等,應(yīng)該轉(zhuǎn)移到其他部委去,但實際上并沒有轉(zhuǎn)出去”。

  汪玉凱認為,大部制改革如何通過頂層設(shè)計加強對地方政府的統(tǒng)籌,也是一個比較突出的問題。

  改革路徑

  政府權(quán)力清單必須理清

  竹立家教授說,大部制改革是一個過程,不是一蹴而就的。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展,政府的部門設(shè)置也在變動,將在黨的以后繼續(xù)推進的第二階段大部制改革,將會使部門設(shè)置更合理,更符合社會發(fā)展和為社會服務(wù)的要求。

  竹立家表示,大部制改革的總體目標(biāo),就是要逐步適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要,實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變,提高政府的運行效率,使得政府公共服務(wù)能夠更及時有效。同時,簡化政府的管理服務(wù)手段,比如說審批制度改革等。還有就是要理清權(quán)力清單,防止權(quán)力腐敗。

  “其中最困難的就是如何理清政府的權(quán)力界限,明確政府部門之間的權(quán)限。”竹立家說,理清權(quán)力界限需要真正界定清楚政府的基本職能和權(quán)力,政府的歸政府,市場的歸市場,社會的歸社會,“這個在第一階段的大部制改革中還是比較模糊的,還存在一些三不管的空白”。

  在竹立家看來,理清權(quán)力清單非常重要,也是大部制改革的一個重要內(nèi)容,其中包括兩個方面,一個是要下放權(quán)力,盡量把權(quán)力下放到能夠承擔(dān)起政府責(zé)任的下一級部門,另一個就是權(quán)力轉(zhuǎn)移,“權(quán)力必須向社會部門轉(zhuǎn)移,真正實現(xiàn)政府和社會共同治理”。

  改革動向

  新一輪改革方案將出臺

  報告在講到行政體制改革的時候,提出要建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。“大部制改革就是要解決結(jié)構(gòu)優(yōu)化的問題。”

  多名受訪專家認為,以后,大部制改革的方向?qū)⒉粫淖儭?/p>

  毛壽龍表示,“真正的大部制是把很多具有實權(quán)和實體功能的大部門合并在一起,從而成為一個超級大部門。這樣超級大部門的組建以提高行政效率為最終目的”。

  他表示,此次行政管理體制改革,不同于上世紀(jì)80年代主要致力于精簡機構(gòu),不同于90年代主要為市場經(jīng)濟奠定基礎(chǔ),也不同于2003年大力調(diào)整政府在宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等領(lǐng)域的基本定位,大部制改革的核心是建立公共服務(wù)型政府,公共服務(wù)領(lǐng)域里會因此出現(xiàn)政企分開、政事分開、政府和行業(yè)組織及市場中介組織分開。

  汪玉凱表示,大部制改革仍應(yīng)向著整合的方向推進。他說,“現(xiàn)在的問題是部委部門數(shù)量多、分工細,使得職能交叉、職能重疊,政府多頭管理、多頭執(zhí)法的問題突出”。

  汪玉凱舉例說,在市場管理領(lǐng)域,我們有工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)、藥監(jiān)、安監(jiān)等多個部門,“對于這樣的現(xiàn)象,還是要通過大部制改革,來繼續(xù)整合機構(gòu)。”汪玉凱認為,未來可以按照大農(nóng)業(yè)、大社保、大文化、大運輸這樣的思路,來推進大部制改革,“這是一個總的趨勢”。

  汪玉凱表示,部門具體怎么調(diào)整目前還不清楚,“不過可以預(yù)想,明年3月份國務(wù)院完成換屆后,新一輪大部制改革方案或許就會出來”。

  大部制改革的難點

  部門利益制約改革進程

  2012年11月,國家行政學(xué)院公共管理教研部教授竹立家說:“現(xiàn)在看來,第一階段的大部制改革遺留著一些問題,產(chǎn)生了一些新的問題,還有一些改革不到位的問題。”多名專家表示,在第一輪大部制改革中,各方的阻力還是比較大。

  中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授毛壽龍表示,大部制改革是把政府轉(zhuǎn)向服務(wù)角色,這和以前的“官本位”是相沖突的,而且大部制實際上是在精簡機構(gòu),各級政府存在改革動力不足的問題,“這個動力有觀念上的,也有實際利益上的沖突”。

  汪玉凱介紹,過去政府部門設(shè)置過多,導(dǎo)致職能重疊、職能交叉,由此引發(fā)的多重管理帶來很多后果。而大部制改革不僅僅是部門簡單的合并問題,其核心問題是理順部門之間的關(guān)系,明確部門之間的權(quán)限,使部門在實際工作中各自運行其職責(zé)。大部制機構(gòu)整合后,如何使它們的運轉(zhuǎn)機制融合好是非常關(guān)鍵的。

  大部制改革的外國經(jīng)驗

  發(fā)展概況

  研究國外大部門體制的情況和特點,有助于我們深化對大部門體制本質(zhì)的把握和對其規(guī)律的認識,對中國探索實行大部門體制有啟示和借鑒作用。

  從政府產(chǎn)生之時,就存在著依據(jù)對象進行分工管理的客觀要求。社會生活的復(fù)雜性要求公共權(quán)力在運行過程中必須有所分工,才能有效地實施管理,也就是實行部門管理體制。隨著社會的發(fā)展,政府承擔(dān)的職責(zé)和功能不斷增加,機構(gòu)數(shù)量也將不斷增多,進而出現(xiàn)政府部門管理中交叉、重疊、真空領(lǐng)域不斷增加,產(chǎn)生矛盾和問題。于是,大部門體制應(yīng)運而生。這就是將政府相關(guān)或者相近的職能部門加以整合,加大橫向覆蓋的范圍,將類似的職能盡量集中在一個大的部門中,把原來的部門改編為內(nèi)設(shè)司局或具有一定獨立地位的機構(gòu)。大部結(jié)構(gòu)通過擴大部門職能或者整合相關(guān)部門,把本來是部門和部門之間的關(guān)系變?yōu)椴块T內(nèi)部的關(guān)系,這就減少了行政協(xié)調(diào)成本。因此,大部門體制逐步成為部分國家特別是發(fā)達國家在組織中央政府時的一種選擇。這些國家內(nèi)閣組成部門一般在11~18個之間,較為精干,其原因除了政府管得少,實行大部門體制是一個重要因素。

  美國聯(lián)邦政府在2003年前,內(nèi)閣長期保持14個組成部門。英國是發(fā)達國家中較早實行大部門體制的國家。部門數(shù)量維持在18個左右。法國自第五共和國以來,平均每屆政府的部的數(shù)量增加到20個左右。隨后開始整合各部門,每屆政府基本穩(wěn)定在15個部左右。德國聯(lián)邦政府根據(jù)社會發(fā)展的需要對一些部門進行了跨度較大的整合,形成了大交通、大農(nóng)業(yè)、大保障和大環(huán)保的部門模式。日本政府在2002年將原來的1府22省(廳)合并為1府12省(廳)。

  處于市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的國家和發(fā)展中國家,如俄羅斯、阿根廷、印度、印尼、埃及、巴西和南非等國家,中央政府組成部門的機構(gòu)數(shù)量相對較多。實行大部門體制的有俄羅斯和阿根廷,其他幾個國家中央政府組成部門都在20個以上,印度最多,超過40個。在俄羅斯,聯(lián)邦政府現(xiàn)有17個部,代表性的大部門有衛(wèi)生與社會發(fā)展部、交通部等,前者統(tǒng)籌負責(zé)醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、勞動就業(yè)以及消費者權(quán)益保護等多項政府職能,后者則全面負責(zé)陸、海、空交通運輸以及國土測繪與制圖等政策和管理。阿根廷政府中最典型的大部門為經(jīng)濟與生產(chǎn)部和外交、國際貿(mào)易和宗教事務(wù)部,經(jīng)濟與生產(chǎn)部主管國內(nèi)外經(jīng)濟事務(wù),涉及經(jīng)濟活動的各個方面。

  據(jù)統(tǒng)計,在各國行政部門中,有三分之一的部門名稱(包括職能)相同,另有三分之一的部門名稱內(nèi)容接近。這說明各國政府管理的主要職能基本類似,只要是處于同一社會發(fā)展階段的國家,就具備了實行大部門體制的條件。

  方法步驟

  大部門體制作為政府組織形態(tài)變革的重要舉措,涉及面廣,各國在推行過程中都十分慎重,采取了很多辦法來推動改革,以充分發(fā)揮大部門體制對改進政府管理的積極作用。

  多措并舉 合力推進

  大部門體制改革是對政府機構(gòu)的重新組合,需要采取各種方法互相配合。日本政府為了順利推行行政改革,采取了一系列措施:制定《中央省廳等改革基本法》、《總定員法》、《省廳改革關(guān)聯(lián)法》、《獨立行政法人個別法》等法律;成立行政改革推進協(xié)議會、行政改革推進本部、行政改革推進事務(wù)局等專門的機構(gòu);擴大民主參與,多次組織專家進行反復(fù)論證、聽取各方面意見和建議,從而使大部門體制的改革方案最終付諸實施。

  配套改革 體制支撐

  為了推行大部門體制,各國進行了一系列配套改革,主要有:設(shè)置各種執(zhí)行機構(gòu),大部具有功能綜合性、設(shè)置穩(wěn)定性的優(yōu)點,直屬機構(gòu)具有運作靈活性的優(yōu)點,可以呼應(yīng)社會變遷對政府職能的新要求,與大部相配套。如英國大約有150個執(zhí)行機構(gòu),日本大約有100個獨立行政法人;加強對大部門的監(jiān)督,有些國家為此進行了一些制度設(shè)計,特別是強調(diào)議會的制衡作用,如美國農(nóng)業(yè)部的很多工作就要接受國會農(nóng)業(yè)委員會密切監(jiān)督。

  加強協(xié)調(diào) 注重整合

  隨著部門數(shù)量的減少和職能的擴大,各個大部具有較為獨立、完整的行政資源和權(quán)力系統(tǒng),容易造成各個大部之間的協(xié)調(diào)難題,從而影響政府政策的整體性。在促進部門之間協(xié)調(diào)方面,各國采取的辦法有:通過減少副首相等副職數(shù)量、提高部分部長的地位來實現(xiàn);通過總統(tǒng)和總理完成部門間的協(xié)調(diào);通過成立專門委員會或部際聯(lián)席會議進行協(xié)調(diào)。

  強調(diào)技術(shù) 注重細節(jié)

  各國在推進大部門體制改革中,比較重視具體的操作方法,確保改革成功。首先是在選擇什么樣的部門建立大部門體制,發(fā)達國家的經(jīng)驗是在協(xié)調(diào)任務(wù)重和政策性強的部門實施。比如英國的貿(mào)易與工業(yè)部,澳大利亞的教育、就業(yè)和工作場所關(guān)系部就屬此類。其次,在大部領(lǐng)導(dǎo)成員的選配方面,很多國家政府首腦也是頗費思量的,正職往往選擇通才,而副職則以專家居多。再次,統(tǒng)籌部門關(guān)系,注重強勢部門和弱勢部門的權(quán)力平衡、內(nèi)部資源分配和人員配置上的平衡。


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