2017大部制改革最新方案(2)
2017大部制改革最新方案
大部制改革最新消息
第一輪改革需繼續(xù)深化
2008年3月11日，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布，涉及調(diào)整變動(dòng)的機(jī)構(gòu)共15個(gè)，國(guó)務(wù)院新組建了工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、人力資源和社會(huì)保障部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。改革后，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院組成部門設(shè)置為27個(gè)。此后，全國(guó)各省市縣地方政府也相繼推行了大部制政府機(jī)構(gòu)改革。
國(guó)家行政學(xué)院教授、中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)汪玉凱說，2008年的大部制改革，應(yīng)該說是邁出了關(guān)鍵的第一步。在地方的大部制改革中，也有一些很好的創(chuàng)新，比如說廣東順德，在大部制改革方面力度就很大。
據(jù)介紹，廣東順德把黨和政府的機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌考慮，將原有的41個(gè)機(jī)構(gòu)大規(guī)模整合為16個(gè)機(jī)構(gòu)。汪玉凱將其總結(jié)為三句話：“黨政統(tǒng)籌的組織架構(gòu)，決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)，以及黨政一體的高效運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。”
但汪玉凱對(duì)此輪大部制改革的整體效果評(píng)價(jià)并不高，他說：“從國(guó)務(wù)院來(lái)看，推出了5個(gè)大部，但運(yùn)轉(zhuǎn)得并不是很順暢。”
汪玉凱舉例說，交通運(yùn)輸部組建以后，鐵道部本應(yīng)成為其中一個(gè)機(jī)構(gòu)，但卻并未納入其中。交通運(yùn)輸部雖然將民航總局、國(guó)家郵政局等相關(guān)部門整合進(jìn)來(lái)，但其運(yùn)轉(zhuǎn)基本都是各自獨(dú)立的，沒有完全融合好。
在汪玉凱看來(lái)，各地的改革成效也不是特別明顯，“走過場(chǎng)、走形式的居多，像廣東順德這種大的創(chuàng)新還是比較少”。他認(rèn)為，大部制改革面臨著繼續(xù)深化的問題。
改革難點(diǎn)
部門利益制約改革進(jìn)程
國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授竹立家說：“現(xiàn)在看來(lái)，第一階段的大部制改革遺留著一些問題，產(chǎn)生了一些新的問題，還有一些改革不到位的問題。”多名專家表示，在第一輪大部制改革中，各方的阻力還是比較大。
中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授毛壽龍表示，大部制改革是把政府轉(zhuǎn)向服務(wù)角色，這和以前的“官本位”是相沖突的，而且大部制實(shí)際上是在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，各級(jí)政府存在改革動(dòng)力不足的問題，“這個(gè)動(dòng)力有觀念上的，也有實(shí)際利益上的沖突”。
汪玉凱介紹，過去政府部門設(shè)置過多，導(dǎo)致職能重疊、職能交叉，由此引發(fā)的多重管理帶來(lái)很多后果。而大部制改革不僅僅是部門簡(jiǎn)單的合并問題，其核心問題是理順部門之間的關(guān)系，明確部門之間的權(quán)限，使部門在實(shí)際工作中各自運(yùn)行其職責(zé)。大部制機(jī)構(gòu)整合后，如何使它們的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制融合好是非常關(guān)鍵的。
“大部制改革表面上是機(jī)構(gòu)調(diào)整，實(shí)際其背后是權(quán)力調(diào)整。”汪玉凱說，有些地方存在權(quán)力部門化、部門利益化、部門利益法定化等問題，大部制調(diào)整涉及到部門利益，如果把有實(shí)權(quán)的機(jī)構(gòu)拿掉，會(huì)影響到部門的利益，在這種情況下，調(diào)整起來(lái)就會(huì)比較困難。
汪玉凱表示，在大部制改革中，機(jī)構(gòu)調(diào)整同時(shí)還受到部委能力的左右，有實(shí)權(quán)的、利益比較強(qiáng)的部門，調(diào)整起來(lái)就比較困難，“比如發(fā)改委的一些職能，如審批項(xiàng)目的權(quán)限等，應(yīng)該轉(zhuǎn)移到其他部委去，但實(shí)際上并沒有轉(zhuǎn)出去”。
汪玉凱認(rèn)為，大部制改革如何通過頂層設(shè)計(jì)加強(qiáng)對(duì)地方政府的統(tǒng)籌，也是一個(gè)比較突出的問題。
改革路徑
政府權(quán)力清單必須理清
竹立家教授說，大部制改革是一個(gè)過程，不是一蹴而就的。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，政府的部門設(shè)置也在變動(dòng)，將在黨的以后繼續(xù)推進(jìn)的第二階段大部制改革，將會(huì)使部門設(shè)置更合理，更符合社會(huì)發(fā)展和為社會(huì)服務(wù)的要求。
竹立家表示，大部制改革的總體目標(biāo)，就是要逐步適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，提高政府的運(yùn)行效率，使得政府公共服務(wù)能夠更及時(shí)有效。同時(shí)，簡(jiǎn)化政府的管理服務(wù)手段，比如說審批制度改革等。還有就是要理清權(quán)力清單，防止權(quán)力腐敗。
“其中最困難的就是如何理清政府的權(quán)力界限，明確政府部門之間的權(quán)限。”竹立家說，理清權(quán)力界限需要真正界定清楚政府的基本職能和權(quán)力，政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，社會(huì)的歸社會(huì)，“這個(gè)在第一階段的大部制改革中還是比較模糊的，還存在一些三不管的空白”。
在竹立家看來(lái)，理清權(quán)力清單非常重要，也是大部制改革的一個(gè)重要內(nèi)容，其中包括兩個(gè)方面，一個(gè)是要下放權(quán)力，盡量把權(quán)力下放到能夠承擔(dān)起政府責(zé)任的下一級(jí)部門，另一個(gè)就是權(quán)力轉(zhuǎn)移，“權(quán)力必須向社會(huì)部門轉(zhuǎn)移，真正實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)共同治理”。
改革動(dòng)向
新一輪改革方案將出臺(tái)
報(bào)告在講到行政體制改革的時(shí)候，提出要建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。“大部制改革就是要解決結(jié)構(gòu)優(yōu)化的問題。”
多名受訪專家認(rèn)為，以后，大部制改革的方向?qū)⒉粫?huì)改變。
毛壽龍表示，“真正的大部制是把很多具有實(shí)權(quán)和實(shí)體功能的大部門合并在一起，從而成為一個(gè)超級(jí)大部門。這樣超級(jí)大部門的組建以提高行政效率為最終目的”。
他表示，此次行政管理體制改革，不同于上世紀(jì)80年代主要致力于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，不同于90年代主要為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)奠定基礎(chǔ)，也不同于2003年大力調(diào)整政府在宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等領(lǐng)域的基本定位，大部制改革的核心是建立公共服務(wù)型政府，公共服務(wù)領(lǐng)域里會(huì)因此出現(xiàn)政企分開、政事分開、政府和行業(yè)組織及市場(chǎng)中介組織分開。
汪玉凱表示，大部制改革仍應(yīng)向著整合的方向推進(jìn)。他說，“現(xiàn)在的問題是部委部門數(shù)量多、分工細(xì)，使得職能交叉、職能重疊，政府多頭管理、多頭執(zhí)法的問題突出”。
汪玉凱舉例說，在市場(chǎng)管理領(lǐng)域，我們有工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)、藥監(jiān)、安監(jiān)等多個(gè)部門，“對(duì)于這樣的現(xiàn)象，還是要通過大部制改革，來(lái)繼續(xù)整合機(jī)構(gòu)。”汪玉凱認(rèn)為，未來(lái)可以按照大農(nóng)業(yè)、大社保、大文化、大運(yùn)輸這樣的思路，來(lái)推進(jìn)大部制改革，“這是一個(gè)總的趨勢(shì)”。
汪玉凱表示，部門具體怎么調(diào)整目前還不清楚，“不過可以預(yù)想，明年3月份國(guó)務(wù)院完成換屆后，新一輪大部制改革方案或許就會(huì)出來(lái)”。
大部制改革的難點(diǎn)
部門利益制約改革進(jìn)程
2012年11月，國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授竹立家說：“現(xiàn)在看來(lái)，第一階段的大部制改革遺留著一些問題，產(chǎn)生了一些新的問題，還有一些改革不到位的問題。”多名專家表示，在第一輪大部制改革中，各方的阻力還是比較大。
中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授毛壽龍表示，大部制改革是把政府轉(zhuǎn)向服務(wù)角色，這和以前的“官本位”是相沖突的，而且大部制實(shí)際上是在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，各級(jí)政府存在改革動(dòng)力不足的問題，“這個(gè)動(dòng)力有觀念上的，也有實(shí)際利益上的沖突”。
汪玉凱介紹，過去政府部門設(shè)置過多，導(dǎo)致職能重疊、職能交叉，由此引發(fā)的多重管理帶來(lái)很多后果。而大部制改革不僅僅是部門簡(jiǎn)單的合并問題，其核心問題是理順部門之間的關(guān)系，明確部門之間的權(quán)限，使部門在實(shí)際工作中各自運(yùn)行其職責(zé)。大部制機(jī)構(gòu)整合后，如何使它們的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制融合好是非常關(guān)鍵的。
大部制改革的外國(guó)經(jīng)驗(yàn)
發(fā)展概況
研究國(guó)外大部門體制的情況和特點(diǎn)，有助于我們深化對(duì)大部門體制本質(zhì)的把握和對(duì)其規(guī)律的認(rèn)識(shí)，對(duì)中國(guó)探索實(shí)行大部門體制有啟示和借鑒作用。
從政府產(chǎn)生之時(shí)，就存在著依據(jù)對(duì)象進(jìn)行分工管理的客觀要求。社會(huì)生活的復(fù)雜性要求公共權(quán)力在運(yùn)行過程中必須有所分工，才能有效地實(shí)施管理，也就是實(shí)行部門管理體制。隨著社會(huì)的發(fā)展，政府承擔(dān)的職責(zé)和功能不斷增加，機(jī)構(gòu)數(shù)量也將不斷增多，進(jìn)而出現(xiàn)政府部門管理中交叉、重疊、真空領(lǐng)域不斷增加，產(chǎn)生矛盾和問題。于是，大部門體制應(yīng)運(yùn)而生。這就是將政府相關(guān)或者相近的職能部門加以整合，加大橫向覆蓋的范圍，將類似的職能盡量集中在一個(gè)大的部門中，把原來(lái)的部門改編為內(nèi)設(shè)司局或具有一定獨(dú)立地位的機(jī)構(gòu)。大部結(jié)構(gòu)通過擴(kuò)大部門職能或者整合相關(guān)部門，把本來(lái)是部門和部門之間的關(guān)系變?yōu)椴块T內(nèi)部的關(guān)系，這就減少了行政協(xié)調(diào)成本。因此，大部門體制逐步成為部分國(guó)家特別是發(fā)達(dá)國(guó)家在組織中央政府時(shí)的一種選擇。這些國(guó)家內(nèi)閣組成部門一般在11~18個(gè)之間，較為精干，其原因除了政府管得少，實(shí)行大部門體制是一個(gè)重要因素。
美國(guó)聯(lián)邦政府在2003年前，內(nèi)閣長(zhǎng)期保持14個(gè)組成部門。英國(guó)是發(fā)達(dá)國(guó)家中較早實(shí)行大部門體制的國(guó)家。部門數(shù)量維持在18個(gè)左右。法國(guó)自第五共和國(guó)以來(lái)，平均每屆政府的部的數(shù)量增加到20個(gè)左右。隨后開始整合各部門，每屆政府基本穩(wěn)定在15個(gè)部左右。德國(guó)聯(lián)邦政府根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要對(duì)一些部門進(jìn)行了跨度較大的整合，形成了大交通、大農(nóng)業(yè)、大保障和大環(huán)保的部門模式。日本政府在2002年將原來(lái)的1府22省(廳)合并為1府12省(廳)。
處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，如俄羅斯、阿根廷、印度、印尼、埃及、巴西和南非等國(guó)家，中央政府組成部門的機(jī)構(gòu)數(shù)量相對(duì)較多。實(shí)行大部門體制的有俄羅斯和阿根廷，其他幾個(gè)國(guó)家中央政府組成部門都在20個(gè)以上，印度最多，超過40個(gè)。在俄羅斯，聯(lián)邦政府現(xiàn)有17個(gè)部，代表性的大部門有衛(wèi)生與社會(huì)發(fā)展部、交通部等，前者統(tǒng)籌負(fù)責(zé)醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)以及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等多項(xiàng)政府職能，后者則全面負(fù)責(zé)陸、海、空交通運(yùn)輸以及國(guó)土測(cè)繪與制圖等政策和管理。阿根廷政府中最典型的大部門為經(jīng)濟(jì)與生產(chǎn)部和外交、國(guó)際貿(mào)易和宗教事務(wù)部，經(jīng)濟(jì)與生產(chǎn)部主管國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)事務(wù)，涉及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)方面。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，在各國(guó)行政部門中，有三分之一的部門名稱(包括職能)相同，另有三分之一的部門名稱內(nèi)容接近。這說明各國(guó)政府管理的主要職能基本類似，只要是處于同一社會(huì)發(fā)展階段的國(guó)家，就具備了實(shí)行大部門體制的條件。
方法步驟
大部門體制作為政府組織形態(tài)變革的重要舉措，涉及面廣，各國(guó)在推行過程中都十分慎重，采取了很多辦法來(lái)推動(dòng)改革，以充分發(fā)揮大部門體制對(duì)改進(jìn)政府管理的積極作用。
多措并舉 合力推進(jìn)
大部門體制改革是對(duì)政府機(jī)構(gòu)的重新組合，需要采取各種方法互相配合。日本政府為了順利推行行政改革，采取了一系列措施：制定《中央省廳等改革基本法》、《總定員法》、《省廳改革關(guān)聯(lián)法》、《獨(dú)立行政法人個(gè)別法》等法律;成立行政改革推進(jìn)協(xié)議會(huì)、行政改革推進(jìn)本部、行政改革推進(jìn)事務(wù)局等專門的機(jī)構(gòu);擴(kuò)大民主參與，多次組織專家進(jìn)行反復(fù)論證、聽取各方面意見和建議，從而使大部門體制的改革方案最終付諸實(shí)施。
配套改革 體制支撐
為了推行大部門體制，各國(guó)進(jìn)行了一系列配套改革，主要有：設(shè)置各種執(zhí)行機(jī)構(gòu)，大部具有功能綜合性、設(shè)置穩(wěn)定性的優(yōu)點(diǎn)，直屬機(jī)構(gòu)具有運(yùn)作靈活性的優(yōu)點(diǎn)，可以呼應(yīng)社會(huì)變遷對(duì)政府職能的新要求，與大部相配套。如英國(guó)大約有150個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，日本大約有100個(gè)獨(dú)立行政法人;加強(qiáng)對(duì)大部門的監(jiān)督，有些國(guó)家為此進(jìn)行了一些制度設(shè)計(jì)，特別是強(qiáng)調(diào)議會(huì)的制衡作用，如美國(guó)農(nóng)業(yè)部的很多工作就要接受國(guó)會(huì)農(nóng)業(yè)委員會(huì)密切監(jiān)督。
加強(qiáng)協(xié)調(diào) 注重整合
隨著部門數(shù)量的減少和職能的擴(kuò)大，各個(gè)大部具有較為獨(dú)立、完整的行政資源和權(quán)力系統(tǒng)，容易造成各個(gè)大部之間的協(xié)調(diào)難題，從而影響政府政策的整體性。在促進(jìn)部門之間協(xié)調(diào)方面，各國(guó)采取的辦法有：通過減少副首相等副職數(shù)量、提高部分部長(zhǎng)的地位來(lái)實(shí)現(xiàn);通過總統(tǒng)和總理完成部門間的協(xié)調(diào);通過成立專門委員會(huì)或部際聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行協(xié)調(diào)。
強(qiáng)調(diào)技術(shù) 注重細(xì)節(jié)
各國(guó)在推進(jìn)大部門體制改革中，比較重視具體的操作方法，確保改革成功。首先是在選擇什么樣的部門建立大部門體制，發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)是在協(xié)調(diào)任務(wù)重和政策性強(qiáng)的部門實(shí)施。比如英國(guó)的貿(mào)易與工業(yè)部，澳大利亞的教育、就業(yè)和工作場(chǎng)所關(guān)系部就屬此類。其次，在大部領(lǐng)導(dǎo)成員的選配方面，很多國(guó)家政府首腦也是頗費(fèi)思量的，正職往往選擇通才，而副職則以專家居多。再次，統(tǒng)籌部門關(guān)系，注重強(qiáng)勢(shì)部門和弱勢(shì)部門的權(quán)力平衡、內(nèi)部資源分配和人員配置上的平衡。
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2.機(jī)構(gòu)改革動(dòng)員會(huì)主持詞